Научная статья на тему 'Организационно-правовой механизм защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Украине'

Организационно-правовой механизм защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Украине Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
277
53
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ СИТУАЦИЯ / ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ / ГРАЖДАНСКАЯ ОБОРОНА / ЕДИНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И РЕАГИРОВАНИЯ НА ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ / ЕДИНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ / AN EXTRAORDINARY SITUATION / DEFENSE OF POPULATION AND TERRITORIES / CIVIL DEFENSIVE / THE UNIQUE STATE SYSTEMS OF PREVENTION AND REACTING ON EMERGENCIES / THE UNIQUE STATE SYSTEM OF CIVIL DEFENSE

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Вовченко Сергей Дмитриевич

В статье развиты положения о том, что в Украине организационно-правовой механизм государственного управления защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций представляется как сложное взаимодействие трех государственных подсистем. Определены теоретические и методологические проблемы организационно-правового обеспечения системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, указаны пути их решения.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Вовченко Сергей Дмитриевич

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The Organization-Law Mechanism to Protect of Population and Territories from Extraordinary Situations in Ukraine

Position is developed in the article, that in Ukraine state administration defence of population and territories from extraordinary situations in an organizational aspect appears as difficult co-operation of three state Subsystems. Certainly theoretical and methodological problems of the organizational and legal providing of the system of defence of population and territories. The ways of solutions to the problems of organizational and legal support for the system of protection of population and territories from Emergency Situations.

Текст научной работы на тему «Организационно-правовой механизм защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Украине»

С. Д. Вовченко S. D. Vovchenko

Организационно-правовой механизм защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Украине

The Organization-Law Mechanism to Protect of Population and Territories from Extraordinary Situations in Ukraine

Вовченко Сергей Дмитриевич Vovchenko Sergei Dmitrievich

Одесский региональный институт государственного The Odessa Regional Institute of Public Administration

управления Национальной академии National Academy of Public Administration, the Office

государственного управления of the President of Ukraine

при Президенте Украины Candidate for a degree of the Chair of Law

Соискатель кафедры права and Law-Making Process

и законотворческого процесса Head of Civil Protection Regional State Administration

Начальник управления гражданской защиты of Vinnytsa

Винницкой областной государственной a200371@mail.ru

администрации

a200371@mail.ru

РЕФЕРАТ

В статье развиты положения о том, что в Украине организационно-правовой механизм государственного управления защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций представляется как сложное взаимодействие трех государственных подсистем. Определены теоретические и методологические проблемы организационно-правового обеспечения системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, указаны пути их решения.

ABSTRACT

Position is developed in the article, that in Ukraine state administration defence of population and territories from extraordinary situations in an organizational aspect appears as difficult co-operation of three state Subsystems. Certainly theoretical and methodological problems of the organizational and legal providing of the system of defence of population and territories. The ways of solutions to the problems of organizational and legal support for the system of protection of population and territories from Emergency Situations.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

чрезвычайная ситуация, защита населения и территорий, гражданская оборона, единая государственная система предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации, единая государственная система гражданской защиты

KEY WORDS

an extraordinary situation, defense of population and territories, civil defensive, the unique state systems of prevention and reacting on emergencies, the unique state system of civil defense

Cегодня в Украине наблюдается крайнее несовершенство организационно-правового механизма государственного управления системой предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации как в плане порядка и соотношения иерархий,

так и в плане субъект-объектных связей внутри самого механизма. Все это ведет к главному источнику проблематики его функционирования, а именно — к неэффективности и низкой результативности воздействий на систему в целом, а также

к ослаблению роли самой системы в среде прямого функционального влияния, делая ее неэффективной в сегменте позиции общегосударственного управленческого механизма. При этом теряется не только политическая, но и социальная эффективность системы, что особо опасно с диалектико-исторической точки зрения.

При явно декларативном убеждении о существовании единой консолидированной государственной системы (это убеждение содержится в законодательстве Украины) можно с уверенностью утверждать, что на практике фактически все сводится к одновременному функционированию в государстве трех подсистем противодействия чрезвычайным ситуациям. Это ведет к тому, что они значительным образом дублируют друг друга, что в свою очередь затрудняет (а иногда и делает невозможной) реализацию центральными и местными органами исполнительной власти выполнение возложенных на них задач.

Итак, основной характеристикой сущности функционирования организационно-правового механизма современной системы государственного управления гражданской защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) техногенного и природного характера в Украине есть сложное взаимозависимое сосуществование трех подсистем:

• гражданской обороны Украины (ГО);

• единой государственной системы органов исполнительной власти по вопросам предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера (ЕДС НС);

• единой государственной системы гражданской защиты (ЕДС ЦЗ). Каждая из названных подсистем в свою

очередь выступает как фактически самостоятельный организационно-правовой механизм государственного управления с присущей ему структурой институций и нормативной базы. Каждый из них представляет собой перечень совокупности субъектов (государственных органов, организаций, должностных лиц, различных

гражданских формирований), объединенных собственными целями и задачами по защите населения и территорий от последствий чрезвычайных ситуаций техногенного, природного, экономического, социально-политического и даже военного характера.

Кроме того, каждая из приведенных трех подсистем имеет собственные территориальные и функциональные подсистемы низшего порядка, при этом выступая частью иной, иерархически отдельной общей системы обеспечения национальной безопасности.

Именно поэтому проблемам разработки и внедрения в практику новых идей и подходов по повышению эффективности процесса функционирования организационно-правового механизма гражданской защиты в Украине следует уделить значительное внимание со стороны не только научных работников, но и представителей государственно-управленческой деятельности в этой сфере.

Анализ современных исследований и публикаций свидетельствует о довольно широком круге рассматриваемых вопросов, связанных с организацией государственного управления системой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, это прослеживается в трудах украинских ученых и специалистов, таких как В. М. Антонец, В. А. Доманский, Л. А. Жукова, Н. Г. Клименко, С. И. Осипенко, М. И. Стеблюк,

A. С. Филипенко и др.

Исследуемым вопросам также уделяют

внимание ряд российских ученых. Среди них можно назвать В. П. Акимова, А. Т. Ал-тунина, Э. Я. Богатырева, С. С. Васильева, Е. К. Гейкина, Л. В. Королюка, И. В. Кур-личенка, Ю. Д. Макиева, В. П. Малышева,

B. Д. Новикова, Ю. П. Потапенка, В. А. Пуч-кова, А. Т. Смирнова и др.

Однако, несмотря на достаточно мощную научную базу, в Украине до настоящего времени пока не удалось создать отвечающую всем современным требованиям систему управления гражданской защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; большинство ее управленческих механизмов до сих

Гражданская оборона Украины (ГО)

Единая государственная система органов исполнительной власти по вопросам предотвращения и реагирования на ЧС техногенного и природного характера (ЕГС ЧС)

Действующая структура распределения ресурсов в структуре государственных подсистем

защиты населения и территорий

пор характеризуется низкой степенью эффективности воздействий и влияний.

При этом практика показывает, что этап перехода от полученной в наследство от времен „холодной войны" системы гражданской обороны к системе гражданской защиты недопустимо затянулся во времени, так и не получив четкого научного и теоретико-методологического обоснования. По моему глубокому убеждению, существующие научные рекомендации и практические шаги не в полной мере учитывают современные тенденции в распределении компетенций и сфер ответственности в части сосуществования функциональных и территориальных подсистем единой государственной системы гражданской защиты. В значительной мере это следствие как противоречивости действующего законодательства, так и принятия инерционных управленческих решений на местах, основанных на нежелании менять привычную, но существенно устаревшую точку зрения как на общую роль фискальных и силовых структур, так и на саму систему гражданской защиты в частности.

Исходя из этого, следует констатировать, что главное направление совершенствования системы лежит на пути качественных изменений как организационного, так и правового механизмов. При этом в трудах наиболее маститых украинских ученых в отрасли науки государственного управления принято объединять рассматриваемые два типа механизмов, исследовать их как комплексное явление, носящее название «механизм организационно-правового регулирова-

ния» (или более упрощенно — организационно-правовой механизм), а базовые понятия правового и организационного механизмов понимать как его отдельные компоненты [3, с. 55-57].

Таким образом, цель статьи состоит в анализе проблематики функционирования организационно-правового механизма при условии сосуществования трех подсистем государственного управления в сфере гражданской защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также в развитии научных подходов к их нормативно-правовому регулированию.

В контексте изложенного ранее, структура государственных органов, организаций, штатов, персонала, расходуемых материальных и информационных ресурсов, выделяемых обществом на формирование и реализацию государственного управления системой защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, также представлена составом трех определенных национальным законодательством государственных подсистем, но господствующей в этом аспекте (главным распорядителем средств государственного и местных бюджетов) все-таки определена ЕГС ГЗ (рисунок).

Обращение к истории ее формирования свидетельствует, что в 60-70-е гг. ХХ века государственная система обеспечения защиты граждан в условиях возможной ядерной войны, которая воплощалась в механизмах гражданской обороны, достигла апогея своего развития. Но с конца ХХ века, после исчезновения геополитической проблематики «двухполюсного мира», динамичное развитие рыночной экономики и связанное

с ним внедрение в производство новых опасных технологий привели к значительному росту рисков возникновения масштабных чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Это и привело к созданию объективных предпосылок для трансформации механизмов гражданской обороны в механизмы управления системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В свою очередь, украинская единая государственная система органов исполнительной власти по вопросам предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера ЕДС ЧС создавалась с целью обеспечения реализации государственной политики в этой сфере. Следует признать, что на протяжении многих прошедших лет она показывала способность адекватно влиять на соответствующие угрозы техногенного и природного характера, также она достаточно эффективно действовала в экстремальных условиях, в частности в условиях масштабных чрезвычайных ситуаций. Так, в результате катастрофических наводнений в 2008 году, когда территория нескольких областей Украины была объявлена зоной чрезвычайной экологической ситуации, образовалась специальная Правительственная комиссия, а функционирование ЕГС ЧС было переведено в режим чрезвычайной ситуации1. На деле наблюдалась действительно оперативная мобилизация необходимых человеческих, материальных и финансовых ресурсов. В максимально сжатые сроки был принят комплекс мероприятий по восстановлению жилья, возобновлению работы объектов жизнеобеспечения, инфраструктуры автодорог, мостов, дренажных сооружений и т. п.

10б оглашении отдельных районов и городов Винницкой, Кировоградской, Николаевской, Одесской, Хмельницкой и Черкасской областей зоной чрезвычайной экологической ситуации. Указ Президента Украины от 1 1.12.2000 г. № 1324/2000: [Электронный ресурс]. 11Я_: ИИ:р://Еакоп. rada.gov.ua.

В ноябре 2000 года, с возникновением чрезвычайной ситуации вследствие обледенения, территории шести пострадавших областей Украины были объявлены зонами чрезвычайной экологической ситуации, и работа ЕДС НС была переведена в соответствующий режим. Тогда Правительственной комиссией также была обеспечена эффективная координация действий органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий и организаций. Например, только в Винницкой области, где без энергоснабжения остались 97% населенных пунктов, в течение первых 36 часов после объявления ЧС были восстановлены более 85 тыс. опор линий электропередач различных категорий напряжения (т. е. практически 80% физического объема объектов) [1, с. 2]. Тогда с целью оперативной организации и ведения восстановительных работ, а также для их всестороннего обеспечения был создан и развернут штаб по ликвидации последствий стихийного бедствия во главе с председателем областной государственной администрации. Его решением был введен «План действий органов управления и сил гражданской обороны по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Он реализовался во всех районах и городах области, там тоже образовались аналогичные штабы. Благодаря именно такому процессу, в Винницкой области удалось за две недели полностью восстановить работу объектов жизнеобеспечения, а через 22 дня после того, как прекратились разрушительные проявления стихии, подать питание почти 70% обесточенных населенных пунктов [2, с. 37].

В то же время можно привести примеры ситуаций, когда попытки осуществить слаженную систему мероприятий гражданской защиты не получили логического завершения. Более того, организационные прорехи отрицательно повлияли на результативность применения объединенного ресурса органов управления и сил гражданской защиты, а работа по управлению, особенно на региональном уровне, усложнилась, став

причиной снижения эффективности функционирования системы в целом.

Так, в ходе ликвидации последствий подтопления населенных пунктов в той же Винницкой области в июле 2008 года в сроки, установленные Указом Президента Украины, в области был полностью решен вопрос по обеспечению жильем жителей разрушенных домов; сами жилые дома, разрушения которых были отнесены ко 2-й и 3-й категориям, восстановлены; своевременно заработали учреждения образования, здравоохранения, культуры [2, с. 38]. Да, на первый взгляд система сработала четко. Но значительным недостатком и тормозящим фактором тогда была неоправданно жесткая централизация процесса ликвидации, наблюдалась высокая степень давления на территориальные органы управления со стороны центральных органов государственной исполнительной власти, что усложняло выполнение задачи и отвлекало значительную часть ограниченного временного ресурса на «нецелевые» работы. Так, областной государственной администрацией оперативная информация предоставлялась ежедневно на 21 адресата по 16 различным формам. На этом фоне реальные потребности работы по ликвидации ЧС были мало заметными, ведь областные чиновники были вынуждены работать непосредственно с Секретариатом Президента Украины, Секретариатом национальной безопасности и обороны Украины, Кабинетом министров Украины и т. д., и т. п. — естественно, что бюрократические процессы поглотили тогда реальную живую работу.

Аналогичная ситуация наблюдалась и в ходе реагирования на вспышку эпидемии гриппа осенью 2009 года, на снежные заносы зимой 2010, 2012, 2013 годов и на весенние наводнения 2010 года. Так, во время сильных зимних снегопадов и гололеда 2010 и 2012-2013 годов на автомобильных дорогах государственного и местного значения Украины сложилась критическая ситуация. В пострадавших областях в режим чрезвычайной ситуации были немедленно переведены все территориальные подсистемы ЕГС ЦЗ.

Благодаря принятым мерам, ситуацию с большим трудом удалось держать под контролем. Но тогда стало особенно очевидным, что техническая база аварийно-спасательных служб, основной состав которой формировался еще в конце 80-х годов ХХ века, безнадежно устарела и не имеет достаточного количества сил и средств для ликвидации таких масштабных ЧС. Таким образом, центральная система стала особенно нуждаться в привлечении соответствующих ресурсов территориальных подсистем.

Итак, ретроспективный анализ функционирования государственной системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций свидетельствует, что в современных условиях эффективный управленческий механизм решения задач по предупреждению и реагированию на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера более эффективно строится путем его построения по трехуровневому пространственному принципу (центр плюс регионы плюс их территории), или по так называемому принципу единства. И, несмотря на масштабы ЧС и значительные их последствия, обстановка во всех описанных случаях была управляемой, органы государственной власти действовали оперативно. Ведь для преодоления последствий ЧС были задействованы все резервы материально-технических и финансовых ресурсов вертикали, от государственных администраций и органов местного самоуправления до ведомственных подразделений центрального подчинения.

Далее следует высказать предварительный тезис о том, что на данном этапе развития функций организационно-правового механизма системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера весьма актуальным становится вопрос преодоления разногласий в организационных и нормативно-правовых актах, регламентирующих государственное управление в этой сфере. Ведь сегодня ее регулируют около двадцати законов Украины, и это не считая множества подзаконных актов. Противоре-

чия и разногласия, существующие в правовом компоненте данного механизма, не позволяют однозначно и конкретно рассматривать отдельные нормы. Это также приводит к снижению эффективности выполнения задач по защите населения и территорий от их последствий. Осознание данного факта находит свое отражение в стремлении каким-то образом изменить ситуацию со стороны, в первую очередь, ведомственных структурных подразделений. Но пока эти попытки, к сожалению, безрезультатны.

Наиболее удачным шагом в данном вопросе является принятие 24 марта 1999 года дополнений в Закон Украины «О гражданской обороне», которым в свое время в целом достаточно полно определялись направления государственной политики в сфере обеспечения безопасности населения Украины1. Этот законодательный акт открыл путь к совершенствованию устаревшей нормативной базы по регулированию общественных отношений в этой конкретной сфере общественной деятельности, и, таким образом, им заложены принципы отработки унифицированного подхода к правовому обеспечению отдельных элементов как превентивной безопасности, так и защиты в целом2.

Еще один шаг в этом направлении был сделан с принятием 8 июня 2000 года Закона Украины «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера»3. Но при этом неизменными оставались как подход к построению подсистемы, так и она сама. Были внесены лишь не-

1 О Гражданской обороне Украины. Закон Украины от 3.02.1993 г. № 2974-XII: С изменениями от 24.03.1999 г. № 555-XIV. Вщомост Верховно! Ради УкраУни (ВВР). 1999. № 19. Ст. 171: [Электронный ресурс]. URL: http:// zakon.rada.gov.ua — с титула экрана.

2 О правовых основах гражданской защиты. Закон Украины от 24.06.2004 г. № 1859-IV: [Электронный ресурс]. URL: http://zakon.rada. gov.ua — с титула экрана.

3 О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Закон Украины от 8.06.2000 г.

№ 1809-111: [Электронный ресурс]. URL: http:// zakon.rada.gov.ua.

значительные корректировки по содержанию отдельных положений, а также введены дополнительные статьи касательно информирования и оповещения, наблюдения, укрытия в защитных сооружениях и эвакуационных мероприятий. Несколько расширилось видение функционирования ЕГС ЧС, ее сил, средств и полномочий должностных лиц в определенной сфере. Вместе с тем, данным законом не предусматривалось руководство и привлечение войск гражданской обороны в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций, более того, они не были даже включены в состав сил и средств защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Таким образом, можно сделать вывод, что с принятием данного нормативного акта в самом рассматриваемом нами механизме кардинальных изменений не произошло. Более того, существовавшая многие годы неразбериха в теоретико-методологических основах его функционирования усилилась. Так, до сих пор в большинстве документов организационного характера наряду с термином «гражданская защита» в скобках ставится ремарка «гражданская оборона», или наоборот. И этому есть причина — в Украине сегодня одновременно существуют три закона — «О Гражданской обороне Украины», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» и «О правовых основах гражданской защиты», каждый из которых вмещает свои терминологию и понятийный аппарат4.

В качестве выводов также обозначу

4 О правовых основах гражданской защиты. Закон Украины от 24.06.2004 г. № 1859-IV: [Электронный ресурс]. URL: http://zakon.rada. gov.ua — с титула экрана; О Гражданской обороне Украины. Закон Украины от 3.02.1993 г. № 2974-XII: С изменениями от 24.03.1999 г. № 555-XIV. Вщомост Верховно! Ради УкраУни (ВВР). 1999. № 19. Ст. 171: [Электронный ресурс]. URL: http://zakon.rada.gov.ua — с титула экрана; О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Закон Украины от 8.06.2000 г. № 1809-111: [Электронный ресурс]. URL: http://zakon.rada.gov.ua.

следующие моменты. В Украине организационно-правовой механизм государственного управления системой защиты населения и территорий от ЧС в его организационном компоненте представляется как сложное дублирующее взаимодействие трех государственных систем — гражданской обороны, единой государственной системы предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера и единой государственной системы гражданской защиты.

Это является основным источником несовершенства, несогласованности и противоречивости правового компонента данного механизма, который с процедурной точки зрения требует оптимизации в первую очередь. Дублирование содержания законов Украины «О Гражданской обороне Украины», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», «О правовых основах гражданской защиты» привело к различному толкованию каждого из них. Имеет также место раз-балансированность в развитии понятий превентивной безопасности и гражданской защиты различных отраслей эконо-

мики, а наибольшей группой характеристик действующих законов и подзаконных актов в этой сфере является то, что каждый из них в значительной степени изменяет или дополняет отдельные положения двух других.

В основе поиска путей преодоления проблематики организационно-правового механизма лежит, прежде всего, необходимость унификации концептуальных основ с введением межотраслевого законодательного акта, который регулирует отношения, связанные с защитой населения, территорий и имущества от чрезвычайных ситуаций. Он должен четко описывать процесс и порядок реагирования, признавать и регламентировать деятельность единой государственной системы, а также определять полномочия органов государственной власти, местного самоуправления и местных государственных администраций. Его ключевые нормы должны базироваться на положениях о правах и обязанностях граждан Украины, предприятий, учреждений и организаций в сфере защиты и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.

Литература

1. Березнева повшь: причини, наслщки, вщбудова // Новини Закарпаття. 2001. № 41. С. 1-2.

2. Вовченко С. Д. Дм оргаыв управлЫня та сил цивтьного захисту ВЫниччини пщ час лквщацп наслщюв стихшного лиха, що сталося 23-27 липня 2008 року // Надзвичайна ситуа^я: журнал. 2008. № 12. С. 36-39.

3. Державне управлЫня: основи теорм, iсторiя i практика: Навч. пос. / В. Д. Бакуменко, П. I. На-долшнм, М. М. 1жа, Г. I. Арабажи / За заг. ред. П. I. Надолшнього, В. Д. Бакуменко. Одеса: ОР1ДУ НАДУ, 2009. 394 с.

References

1. March flood: reasons, consequences, renewal // News of Zakarpatye. 2001. N 41. P. 1-2.

2. Vovchenko S. D. Actions of organs of management and forces of civil defense of Vinnytsia Region during liquidation of consequences of natural calamity, that happened on July, 23-27, 2008 // Emergency: journal. 2008. N 12. P. 36-39.

3. Public administration: theory bases, history and practice: Tutorial / V. D. Bakumenko, P. I . Na-dolishny, M. M. Izha, G. I. Arabazhi / Under a general edition P. I. Nadolishny, V. D. Bakumenko. Odesa: ORIGU NAGU, 2009. 394 p.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.