CC BY
20
ЭКОНОМИКА, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО И ПРАВО
Том 11 • Номер 1 • Январь 2021 ISSN 2222-534Х Journal of Economics, Entrepreneurship and Law
>
Первое
экономическое издательство
организационно-правовой механизм и результаты деятельности органов местного самоуправления по реализации национальных проектов в липецкой области
Гурина М.А. 1, Яцухин Ю.И. 1, Зубков С.Д. 1, Щетинина И.С. 1, Владимирова С.В. 1
1 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Липецкий филиал), Липецк, Россия
АННОТАЦИЯ:_
В статье обосновывается актуальность развития проектного подхода в государственном управлении в условиях разработки и реализации национальных проектов в регионе с участием органов местного самоуправления. Раскрываются основные составляющие организационно-правового механизма обеспечения участия администрации муниципальных образований на современном этапе развития экономики региона. Приводятся стандарты и методические рекомендации, позволяющие администрации грамотно подойти к организации и решению проектных задач на своей территории. Авторами обобщается опыт организационно-методической поддержки со стороны федеральных органов в Липецкой области в лице созданного Центра компетенций Агропромышленного комплекса (АПК), а также опыт участия органов местного самоуправления в осуществлении мероприятий, направленных на реализацию большинства национальных проектов. Анализ практики проектного управления в Липецкой области позволяет привести примеры как успешной реализации национального проекта на местном уровне, так и выявить ключевые проблемы, связанные, прежде всего, с недостаточностью бюджетных средств, сложной эпидемиологической обстановкой, а также отсутствием законодательно закрепленного процесса участия органов муниципального управления в реализации национальных проектов и рядом других вопросов функционирования организационно-правового механизма обеспечения деятельности органов власти. В работе формулируются предложения по решению вышеуказанных проблем.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: региональный проект, государственное и муниципальное управление, проектное управление, организационно-правовой механизм реализации национального проекта.
organizational and legal mechanism and results
of the local self-government bodies activities
for the implementation of national projects in the Lipetsk region
Gurina M.A. 1, Yatsukhin Yu.I. 1, ZubkovS.D. 1, Shchetinina I.S. 1, Vladimirova S.V. 1
1 Lipetsk branch of RANEPA, Russia
введение
Успех достижения многих национальных целей развития и реализации национальных проектов напрямую зависит от слаженной работы федерального центра, региональной власти и органов местного
самоуправления. Сегодня очень важно выстроить эффективную модель совместной работы в рамках реализации нацпроектов с субъектами РФ и муниципалитетами [1]. Кроме непосредственно задач социально-экономического развития национальные проекты выполняют интеграционную функцию объединения муниципалитетов и регионов Федерации в решении задач, имеющих значение для отдельной личности и общества в целом. Именно органам местного самоуправления предстоит сыграть главную роль в решении конкретных практических задач по таким направлениям, как образование, здравоохранение, повышение доступности жилья, улучшение экологической ситуации, а также поддержка деловой активности, рост производительности труда, да и по многим другим направлениям.
Современным трендом в государственном управлении Российской Федерации становится проектный подход, который хорошо зарекомендовал себя уже на протяжении нескольких десятилетий во множестве развитых стран [12, 13] (Armitage, Paul Andrew,
ABSTRACT:_
The authors of the article justify the relevance of the project approach in public administration in the context of the development and implementation of national projects in the region with the participation of local authorities. The main components of the organizational and legal mechanism for ensuring the participation of the administration of municipalities at the modern stage of the regional development are disclosed. Standards and methodological recommendations are given that allow the local administration to competently approach the organization and solution of project tasks in its territory. The authors summarize the experience of organizational and methodological support from federal bodies in the Lipetsk region in the person of the created Agroindustrial Complex Competence Center, as well as the experience of the participation of local governments in the implementation of measures aimed at implementing most national projects. The analysis of project management practices in the Lipetsk region provides examples of both the successful implementation of the national project at the local level and the identification of key problems related, first of all, to insufficient budget funds, the difficult epidemiological situation, as well as the lack of a legislative process for the participation of municipal authorities in the implementation of national projects and a number of other issues of the functioning of the organizational and legal mechanism to ensure the activities of the authorities. Proposals to solve the above-mentioned problems are formulated.
KEYWORDS: regional project, state and municipal administration, project management, organizational and legal mechanism of national project implementation
JEL Classification: R11, R12, R13
© Author(s) / Publication: PRIMEC Publishers For correspondence: Gurina M.A. (mag3O0mail.ru)
CITATION:
Received: 25.12.2020 / Published: 31.01.2021
Gurina M.A., Yatsukhin Yu.I., Zubkov S.D., Schetinina I.S., Vladimirova S.V. (2021) Organizatsionno-pravo-voy mekhanizm i rezultaty deyatelnosti organov mestnogo samoupravleniya po realizatsii natsionalnyh proektov v Lipetskoy oblasti [Organizational and legal mechanism and results of the local self-government bodies activities for the implementation of national projects in the Lipetsk region]. Ekonomika, predprinimatelstvo i pravo. 11. (1). - 95-112. doi: 10.18334/epp.11.1.111504
2019; Lappi, Aaltonen, Kujala, 2019). Это вполне объяснимо тем, что методы проектного менеджмента позволяют максимально эффективно достигать поставленных целей в кратчайшие сроки, а прозрачность, управляемость процессом, распределение ответственности являются его характерными особенностями. В предыдущих исследованиях мы неоднократно обращались к вопросам методологии и организационно-экономического механизма развития программно-целевого планирования на основе интеграции проектного и программного подхода [10] (Liberman, Gurina, 2020).
Серьезным вкладом в развитие проектов и проектной деятельности в РФ внес Указ Президента 2018 года. В соответствии с Указом Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» от 7 мая 2018 года № 204 были заявлены к внедрению новые инструменты управления: национальный проект, федеральный проект, ведомственный проект, региональный проект [2].
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» на территории Липецкой области реализуются 52 региональных проекта, направленных на достижение целей национальных проектов. В них принимают участие все 18 муниципальных районов и 2 городских округа. В рамках этого исследования мы обобщили результаты деятельности органов местного самоуправления по реализации национальных (региональных) проектов и раскрыли содержание организационно-правового механизма обеспечения этой деятельности.
1. организационно-правовой механизм обеспечения реализации национальных проектов в липецкой области
Организационно-правовой механизм, обеспечивающий участие органов местного самоуправления в реализации национальных проектов, включает организационно-
ОБ АВТОРАХ:_
Гурина Мария Анатольевна, доцент кафедры государственной, муниципальной службы и менеджмента, кандидат экономических наук, доцент (mag3O0mai1.ru)
Яцухин Юрий Иванович, доцент кафедры государственной, муниципальной службы и менеджмента, кандидат социологических наук (mag3O0mai1.ru)
Зубков Сергей Дмитриевич, доцент кафедры государственной, муниципальной службы и менеджмента, кандидат географических наук (zubkov_sd0mai1.ru)
Щетинина Ирина Сергеевна, доцент кафедры государственной, муниципальной службы и менеджмента, кандидат технических наук, доцент (shetinina620mai1.ru)
Владимирова Светлана Викторовна, доцент кафедры государственной, муниципальной службы и менеджмента, кандидат экономических наук (v1adimirova.vt0yandex.ru)
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Гурина М.А., Яцухин Ю.И., Зубков С.Д., Щетинина И.С., Владимирова С.В. Организационно-правовой механизм и результаты деятельности органов местного самоуправления по реализации национальных проектов в Липецкой области // Экономика, предпринимательство и право. - 2021. - Том 11. - № 1. -С. 95-112. doi: 10.18334/ерр.11.1.111504
методическую и законодательную поддержку региональных проектов и региональных программ, разрабатываемых с привлечением администраций муниципальных образований; соглашения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации по реализации мероприятий региональных проектов; функционирование региональных и муниципальных центров компетенций - ресурсных центров; муниципальных проектных офисов; муниципальных программ и планов мероприятий [3].
Важное значение в создании условий для успешного участия органов местного самоуправления в реализации мероприятий в рамках национальных проектов имеет разработка и утверждение федеральными органами исполнительной власти необходимых методических материалов, стандартов [4], в том числе методических рекомендаций по созданию и развитию региональных центров компетенций по вопросам реализации федеральных проектов для сопровождения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [5, 6]. С помощью организационно-методической поддержки со стороны федеральных органов в Липецкой области создан и уже более года успешно функционирует Центр компетенций АПК Липецкой области, одним из важных направлений деятельности которого стала работа по информированию сельского населения о существующих мерах государственной поддержки и социального развития сельских территорий, внедрению методов проектного управления и бережливого производства на предприятиях АПК.
В настоящее время органы местного самоуправления Липецкого области участвуют в осуществлении мероприятий региональных проектов, направленных на реализацию национальных проектов «Жилье и городская среда», «Образование», «Здравоохранение», «Демография», «Культура», «Экология», «Цифровая экономика», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Производительность труда и поддержка занятости», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», а также Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года.
В областном бюджете на эти цели в 2019 году было предусмотрено 10,5 млрд рублей, из них средства федерального бюджета - 3,2 млрд рублей, средства областного бюджета - 7,3 млрд рублей. В приоритете традиционно социальная сфера: на финансирование госпрограмм по здравоохранению, образованию, социальной защите и занятости населения, семейной политике, культуре и спорту предусмотрено около 70 процентов программного бюджета1.
Исполнение бюджета 2019 года в рамках реализации национальных проектов на территории Липецкой области представлено в таблице 1.
1 Результаты реализации национальных проектов в Липецкой области в 2019 году (информация администрации Липецкой области). Официальный сайт Полномочного представителя Президента России в Центральном федеральном округе // URL: http://cfo.gov.ru/national_targets/npcfo/ nplipetsk/ (дата обращения: 15.10.2020).
Таблица 1
исполнение бюджета 2019 года в рамках реализации национальных проектов на территории липецкой области
наименование национального проекта план исполнено %
всего фБ и Гк об всего фБ и Гк об
Культура 119,7 80,1 39,6 119,6 80,1 39,5 99,86
Цифровая экономика 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,00
Образование 677,6 371,4 306,2 575,6 298,2 277,4 84,95
Жилье и городская среда 894,0 346,7 547,2 566,5 343,4 223,1 63,37
Экология 293,2 142,3 150,8 292,9 142,1 150,8 99,92
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы 340,0 320,2 19,8 336,9 317,3 19,6 99,11
Производительность труда и поддержка занятости 77,2 45,9 31,3 43,0 13,4 29,6 55,63
Здравоохранение 1520,4 748,4 772,0 1289,9 573,4 716,4 84,84
Демография 2398,1 1154,3 1233,8 2256,5 1073,1 1183,4 94,9
Безопасные и качественные автомобильные дороги 4,213,1 0,0 4213,1 3986,0 0,0 3986,0 94,61
Международная кооперация и экспорт 0,5 0,0 0,5 0,5 0,0 0,5 100,00
ВСЕГО: 10533,7 3219,4 7,314,4 9467,3 2841,0 6626,3 89,88,0
Источник: Результаты реализации национальных проектов в Липецкой области в 2019 году (информация администрации Липецкой области). Официальный сайт Полномочного представителя Президента России в Центральном федеральном округе // URL: http://cfo.gov.ru/national_targets/npcfo/nplipetsk/ (дата обращения: 15.10.2020).
Для реализации национальных и региональных проектов администрацией области сформирована многоуровневая функциональная структура проектного управления. Распоряжением администрации Липецкой области от 03.03.2017 года № 61-р (ред. от 10.03.2020 г.) создан координационный Совет (организационный штаб) по проектному управлению в Липецкой области под руководством главы администрации области И.Г. Артамонова. Это высший компетентный орган, который принимает стратегические решения по управлению проектной деятельностью.
На базе управления экономическим развитием Липецкой области функционирует региональный (областной) проектный офис, который координирует и сопровождает работу ведомственных проектных офисов органов исполнительной власти региона, осуществляет мониторинг и контроль за реализацией национальных и региональных проектов на территории области. Сформированы также ведомственные проектные офисы органов исполнительной власти региона, которые обеспечивают достижение результатов региональных проектов.
Все эти структуры руководствуются в своей деятельности Порядком взаимодействия исполнительных органов государственной власти области при внедрении проектного управления в Липецкой области, который был утвержден протоколом координационного Совета по проектному управлению [7]. Он позволил заложить основы функционирования механизма взаимодействия исполнительных органов государственной власти Липецкой области при внедрении проектного управления и организации проектной деятельности.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 г. № 1288 (ред. от 26.03. 2020 г.) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» в области разработана система мониторинга реализации национальных проектов.
Формирование, согласование (одобрение), утверждение и представление информации и документов, разрабатываемых при осуществлении проектной деятельности, за исключением информации и документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, осуществляется в подсистеме управления национальными проектами интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: ежемесячная, ежеквартальная и годовая отчетность формируется в данной программе. Кроме того, на региональном уровне разработано программное обеспечение для оперативного мониторинга реализации национальных проектов - «Подсистема региональные проекты» информационно-аналитической системы администрации Липецкой области (ИАСАЛО).
Таким образом, действующий организационно-правовой механизм реализации национальных проектов включает совокупность связанных законов, стандартов, регламентов, методических рекомендаций и алгоритмов их применения, позволяющих создать условия для участия различных управленческих структур и органов власти в эффективной проектной деятельности, направленной на развитие экономики и общества в регионе.
2. Результаты деятельности органов местного самоуправления Липецкой области по реализации национальных проектов в регионе
Одним из главных условий, обеспечивающих эффективность функционирования организационно-правового механизма обеспечения реализации национальных проектов, является активная позиция региональной власти. В регионе уже несколько лет планомерно внедряется проектный подход в реализации приоритетных задач, определены кураторы и персональная ответственность за реализацию намеченных мероприятий. Муниципалитеты участвуют в национальных проектах посредством реализации региональной составляющей национальных проектов. При этом региональная составляющая оформляется в качестве самостоятельного проекта или представляет собой перечень конкретных мероприятий в рамках реализации национального проекта.
Формирование обратной связи, несомненно, позволяет получить большую отдачу от проектной деятельности. Например, в Липецкой области заинтересованное личное участие граждан вызывают проекты по благоустройству территорий муниципальных образований, в том числе дворов и общественных территорий, а также проекты в сфере экологии. Деятельное участие органы местного самоуправления принимают в реализации мероприятий национального проекта «Жилье и городская среда», реализуются муниципальные программы по формированию комфортной городской среды.
Так, Липецкий городской Совет депутатов и администрация г. Липецка в качестве приоритетных определил следующие направления социально значимых проектов:
1. Выполнение работ по благоустройству: а) пешеходных коммуникаций (тротуаров, аллей, дорожек, тропинок); б) парков, скверов, набережных, мест отдыха, пляжей, улиц; в) велосипедных дорожек, не относящихся к элементам благоустройства, автомобильных дорог; г) других элементов благоустройства.
2. Устройство открытых плоскостных сооружений, площадок.
3. Установка малых архитектурных форм, игрового (спортивного) оборудования, элементов архитектурного освещения объектов благоустройства.
Результатом реализации мероприятий в рамках этих проектов стали следующие показатели. В областном центре за прошлый год благоустроено 86 дворов, приведены в порядок 21 км дорог. Полностью реконструированы ул. Космонавтов и часть проспекта Победы. Ко дню города, который празднуется ежегодно во 2-е воскресенье июля, был открыт детский сад в микрорайоне «Елецкий», а к началу учебного года - школа в микрорайоне «Победа». На территории десяти школ отремонтированы детские площадки. Также построены семь ясельных корпусов. Начато строительство коммуникаций и инфраструктуры в поселке «Желтые пески», где выделены участки для многодетных семей. Причем для реализации намеченных планов используются не только средства городского бюджета, но и активно привлекаются инвесторы. К примеру, за счет инвестиций Сбербанка и Новолипецкого металлургического комбината благоустроены главные зоны отдыха липчан - Быханов сад, парк Металлургов, заканчивается благоустройство Нижнего парка.
Перспективы благоустройства 2020-2021 гг. администрация города Липецка связывает с участием в четырех нацпроектах («Жилье и городская среда», «Безопасные и качественные дороги», «Демография», «Экология») на условиях софинансирования из федерального, регионального и муниципального бюджетов. Значительное место по расходам составляют мероприятия по муниципальной программе «Развитие транспорта и дорожного хозяйства Липецка» - 1,9 млрд рублей. На переселение горожан из ветхого и аварийного жилья запланировано 50 млн рублей. Значительные суммы предусмотрены и на другие цели. В частности, намечено решить одну из застарелых проблем города - реконструкцию очистных сооружений. Прорабатывается оформление въездов в город и центральной улицы Зегеля. В целях более активного вовле-
чения населения в реализацию городских проектов начата «перезагрузка» системы Территориального общественного самоуправления (ТОСов), число которых только за прошлый год выросло на 47 и достигло 2282.
В программе «Формирование комфортной городской среды» участвуют практически все муниципалитеты региона. Так, например, в с. Казинка Грязинского района в 2018 году был построен новый Дом культуры, а в следующем году было завершено обустройство прилегающей к нему территории. По вышеуказанной программе из районного бюджета на эти цели было выделено более 16 миллионов рублей, еще 5 миллионов рублей поступили из областного бюджета.
Вопросы строительства и содержания дорог, а также благоустройства являются для жителей сельской местности одними из ключевых, поэтому главы администраций и депутаты этих поселений уделяют им значительное внимание при реализации своих полномочий. Например, в Ожогинском сельском поселении, расположенном в самом отдаленном от центра Липецкой области Воловском районе, где проживает около 800 жителей, в основном старшего и среднего возраста, было проложено 850 метров щебеночного покрытия. В селе Порой Добровского района заасфальтирована центральная улица Кочетовка. В Данковском районе общая сумма затрат на ремонт дорог превысила 40 миллионов рублей. Для жителей сельских муниципалитетов реализация подобных проектов - это повышение качества жизни на селе: отсутствие перебоев с поставками товаров первой необходимости из-за бездорожья, своевременный приезд скорой помощи, пожарной и других экстренных служб, возможность беспрепятственного проезда в другие населенные пункты.
Возрастает роль депутатов представительных органов муниципальных образований как выразителей интересов местного населения, в том числе в контексте реализации национальных проектов. Особую значимость для решения поставленных масштабных задач имеет дальнейшее развитие и активное применение форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, включая институт территориального общественного самоуправления.
Касаясь реализации национальных проектов для муниципальных образований на примере проекта «Здравоохранение», следует отметить, что особую актуальность имеет укрепление первичного звена здравоохранения как наиболее приближенного к населению вида медицинской помощи. В решении этого вопроса активно участвуют как органы государственной власти области, так и структуры местного самоуправления. В медицинских учреждениях внедряются бережливые технологии, в больницы и поликлиники поступает современное оборудование, строятся новые фельдшерско-акушерские пункты и офисы врачей общей практики. В 2019 году система областной службы скорой помощи получила 17 современных медицинских автомобилей, семь из
2 Реализация региональных проектов. Сайт администрации Липецкой области. URL://https://adm-lip.ru/authorities/administratsiya-lipetskoy-oblasti/struktury/upravlenie-ekonomiki/proektnoe-upravle-nie/realizatsiya-regionalnykh-proektov/ (дата обращения: 12.10.2020)
них класса В и три - класса С. Более половины из них направлены в районные больницы. За счет средств регионального бюджета закуплено два десятка рентгеновских аппаратов, маммографов, флюорографов, полтора десятка аппаратов УЗИ, 40 разнообразных эндоскопов и много другого медицинского оборудования, большая часть которого направлена в поликлиники сельских муниципалитетов3.
Приведем несколько примеров успешной реализации национального проекта на местном уровне. В селе Ольховка Добринского района, где проживают 350 человек, открыт первый модульный фельдшерско-акушерский пункт в районе. До этого жителям села приходилось ездить за медицинской помощью в соседнее поселение Нижнюю Матренку, где работает офис общей врачебной практики4. Такие же фельдшерско-акушерские пункты построены в селах Телепнево Данковского района, Озерки, Семенек и Успенское Становлянского района. В маленькие деревни, где меньше 100 жителей, теперь выезжают по расписанию передвижные диагностические мини-поликлиники.
Участие муниципалитетов в реализации национальных проектов нередко осложняется недостаточностью бюджетных средств. Участие в решении проблем жизнеобеспечения жителей конкретной территории является положительным примером социальной ответственности предприятий и активной позиции депутатов в Липецкой области. Так, депутат Липецкого горсовета Александр Афанасьев оказал безвозмездную помощь детской областной больнице. В результате медучреждение смогло приобрести в отделение травматологии и ортопедии два набора новых инструментов, изготовленных из медицинской стали уникального сплава. Такими инструментами оснащены лучшие зарубежные и отечественные клиники. Теперь ежедневно в этом отделении можно проводить по две сложные артроскопические операции. На деньги предприятия «Липецкий силикатный завод» произведен ремонт фельдшерско-акушерского пункта в рабочем поселке этого завода.
Открытие новой детской поликлиники для жителей Усманского района, рассчитанной на 150 посещений в год и стоимостью 70 млн рублей, стало возможно также в рамках реализации нацпроекта «Здравоохранение» за счет средств федерального и областного бюджетов. Муниципалитеты города и района организовали и обеспечили благоустройство новостройки. Поликлиника оснащена самым современным оборудованием. В ходе своего визита в Липецкую область в январе 2020 года Президент РФ В.В. Путин посетил новостройку и дал высокую оценку органам власти области и района по выполнению этого национального проекта.
3 Итоги реализации региональной программы «Здравоохранение» На территории Липецкой области. Презентация. URL: // http://uzalo48.lipetsk.ru/sites (дата обращения: 15.10.2020).
4 Открытие фельдшерско-акушерского пункта в с. Ольховка Добринского района. Информационный портал здравоохранения Липецкой области. URL://http://uzalo48.lipetsk.ru/node/11804 (дата обращения: 27.05.2020).
Одной из серьезных проблем, на решение которой направлено действие организационно-правового и экономического механизма нацпроекта, является нехватка медицинских кадров - врачей различных специальностей. При этом, если вакансии среднего медицинского персонала частично заполняются за счет выпускников существующих в области медицинских колледжей, то врачи высшей категории могут получить соответствующее образование только за пределами региона. По состоянию на 1 июня текущего года дефицит врачей в Липецкой области составляет 297 человек. Подобная ситуация требует от руководства региона принятия экстренных мер.
В 2019 году тогда еще ВРИО главы региона И.Г. Артамонов выступил с инициативой в дополнение к действующей программе «Земский доктор» ввести в Липецкой области новую меру поддержания медицинских работников в виде единовременной социальной выплаты в размере 1 млн рублей для врачей дефицитных специальностей, которые впервые устраиваются в городские и сельские государственные медучреждения и не имеют обязательств, связанных с целевым обучением. Депутаты областного Совета поддержали эту инициативу и утвердили соответствующей поправкой в закон области «О мерах социальной поддержки педагогических, медицинских, фармацевтических, социальных работников, работников культуры и искусства, специалистов ветеринарных служб». По итогам мониторинга лучших практик регионального управления, проведенного экспертами института социальных исследований, проект Липецкой области «Премия врачам дефицитных специальностей» попал в топ-5 региональных практик.
По состоянию на 1 июня 2020 года в рамках этой программы в Липецкой области привлечено 16 врачей, в том числе 7 из них трудоустроены в сельских медицинских учреждениях. Причем муниципалитеты активно занимаются подбором кандидатур для обучения в медицинских вузах. В текущем году планируется направить на учебу по медицинским специальностям не менее 180 человек.
В рамках национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» реализуется ряд системных мер по цифровой трансформации муниципального управления. Решаются задачи по предоставлению приоритетных массовых социально значимых государственных (муниципальных) услуг, государственных и иных сервисов в цифровом виде, в том числе в сфере образования и здравоохранения, создания и развития информационных систем и ресурсов, обеспечивающих эффективное взаимодействие органов местного самоуправления с населением.
Значительную роль в реализации органами местного самоуправления мероприятий в рамках национальных проектов играет участие жителей как в определении приоритетных проектов для их реализации на территории конкретного муниципального образования, так и личное участие в реализации проектов и осуществлении общественного контроля.
В рамках национального проекта «Экология» муниципалитетам всех уровней открываются значительные возможности для реализации своих инициатив. Одним из важнейших направлений в этой сфере является повышение качества работы с твердыми коммунальными отходами. В этих целях на территории Липецкой области уже два года действует мусорная реформа. За это время в городах и селах региона переоборудовали свыше 60 процентов мусорных площадок, обновили и сами контейнеры. Сейчас их в городах и сельских поселениях свыше 35 тысяч, это более чем в 2 раза больше, чем было до реформы. В областном центре только в 2019 году было установлено свыше двух тысяч пластиковых емкостей для сбора отходов взамен устаревших металлических баков. Для работы с ними АО «ЭкоПром-Липецк» закупило шесть новых мусоровозов. Под евроконтейнеры модернизируются 310 контейнерных площадок, при этом 20% расходов взяли на себя управляющие компании, а 80% - городской бюджет. Всего расходы на эти цели составляют 20 млн рублей5.
Муниципалитеты области, опираясь на поддержку федеральных и областных органов власти, вплотную занялись вопросами складирования и переработки бытовых отходов. Например, в Елецком районе в 2019 году было завершено строительство полигона по переработке ТКО площадью более 24 гектаров. Этот объект будет заниматься переработкой отходов г. Ельца, Елецкого и ряда муниципалитетов соседних районов. Кроме площадки по приему и складированию мусора здесь будет работать мусоросортировочный комплекс мощностью 100 тысяч тонн в год. Ведется борьба с несанкционированными свалками. Только за прошлый год было ликвидировано 76 таких объектов.
Одной из проблем в этой сфере является низкий уровень культуры поведения в общественных местах отдельных граждан, не соблюдающих правила использования мусорных контейнеров. В этих условиях целесообразным является использование как административных, так и экономических методов воздействия (стимулов). Так, в Задонском и Липецком районах в истекшем году открылись новые пункты приема вторичного сырья. Планируется, что такие точки будут дополнительно введены и в других муниципальных образованиях области.
В целях поддержания чистоты и порядка в городах и селах необходимо шире вовлекать жителей для участия в субботниках, работах по озеленению, благоустройству территорий у жилых домов, общественных зданий, скверов, парков и улиц. Активизировать в этих целях работу муниципалитетов, депутатов, ТОСов и других общественных организаций. В плане улучшения экологической обстановки, борьбы с замусоренностью территорий следует продумать систему экономических мер.
Следует также продолжить использовать опыт региона по созданию межмуниципальных предприятий, занимающихся «мусорной» проблемой. Например, в
5 Доклад об экологической ситуации в Липецкой области в 2019 году. Сайт Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области. URL: // http://ekolip.ru/(дата обращения: 20.10.2020).
Грязинском районе работает предприятие «Чистый город». Это один из региональных операторов, осуществляющих утилизацию твердых коммунальных отходов, обслуживающих Грязинский, Добринский и Усманский муниципальные районы, а также город Грязи. Ежедневно выходят на маршруты 21 мусоровоз и 12 тракторов этого предприятия. Из почти 3 тысяч человек, которые каждый день выходят на уборку городов и сел области, 120 трудятся в компании «Чистый город».
В истекшем году Российский экологический оператор (РЭО) - проводник реформы обращения с отходами, провел ревизию территориальных схем обращения с мусором во всех 85 регионах страны. В числе лучших схем обращения с отходами, которые в наибольшей степени отражают показатели национального проекта «Экология» и планы по переходу региона на раздельный сбор мусора, была признана схема Липецкой области.
Одна из острейших проблем, связанных с экологией, - высокая степень загазованности г. Липецка и его окрестностей. Причина - деятельность одного из крупнейших в мире предприятий - Новолипецкого металлургического комбината. С одной стороны, завод является основным налогоплательщиком областного бюджета и надежным работодателем, а с другой - источником сильного загрязнения окружающей среды и в первую очередь атмосферного воздуха. По этому показателю г. Липецк занимает одно из первых мест. Следствием загрязнения окружающей среды является высокий уровень онкологических заболеваний. На учете по данному заболеванию в регионе состоят 34 тысячи жителей области. Это почти 3% от всего населения региона. Несмотря на то, что в области активно используются высокотехнологичные методы лечения заболевания, ситуация за последние годы не улучшается. К этому следует добавить рост объемов выбросов автомобильного транспорта.
Поэтому основное внимание властей региона и муниципалитетов, предприятий и организаций направлено на снижение выбросов вредных веществ в атмосферу. ПАО «Новолипецкий металлургический комбинат» выделяет значительные средства на реконструкцию и модернизацию, прежде всего, вредных производств. Например, в июле 2019 года здесь был запущен комплекс по очистке газов, образующихся на коксохимическом производстве, который сделал его практически безотходным. Это позволило сократить объем выброса вдвое и одновременно увеличить выпуск продукции. Инвестиции в этот проект превысили 4,5 млрд рублей [8]. В церемонии пуска комплекса принял участие министр промышленности и торговли Денис Мантуров.
Принимаются меры по снижению выбросов автотранспортом. В истекшем году для областного центра было закуплено 50 новых автобусов YOLGABUS 527062, которые поступили в МУП «Липецкий пассажирский транспорт». Из бюджета муниципалитета города было оплачено 10% стоимости машин. Все автобусы соответствуют стандарту «Евро-5», работают на газомоторном топливе, оборудованы кондиционерами и пандусами для лиц с ограниченными возможностями здоровья.
В Госинспекции региона по надзору за различного вида самоходной техникой запустили программу «Бережливые технологии», задача которой - исключить использование машин, у которых превышены нормы выхлопных газов. В области реализуются и другие экологические программы и проекты, в которых активно участвуют муниципалитеты городов, районов и сельских поселений.
В Минстрое высоко оценили работу Липецкой области по реализации проекта «Чистая вода». Регион занимает первое место в стране по объемам работ, связанных с восстановлением и экологической реабилитацией водных объектов.
В рамках национального проекта «Жилье и городская среда» Липецкая область также добилась хороших результатов. В прошлом году в торжественной обстановке вручили ключи от новых квартир по программе переселения граждан из аварийного жилья. Министр строительства и ЖКХ РФ Максим Егоров в ходе селекторного совещания отдельно остановился на Липецкой области, где есть положительные примеры благоустройства, выполненного на условиях софинансирования с органами местного самоуправления.
Итоги деятельности местных органов власти по осуществлению мероприятий в рамках региональных проектов показывают эффективные результаты по развитию территорий по различным направлениям и видам деятельности. Вместе с тем ряд острых проблем осложняют выполнение заданных показателей работы администрации муниципалитетов и требуют поиска различных способов их разрешения, в том числе посредством тесного взаимодействия как между различными уровнями власти, так и на основе привлечения общественности, предприятий региона.
3. проблемы осуществления проектной деятельности на уровне муниципалитетов и пути их решения
Результаты деятельности органов местного самоуправления по реализации региональных проектов являются предметом мониторинга как со стороны общественности, СМИ, так и контролирующих органов. Это позволяет отслеживать как положительную динамику в реализации проектной деятельности, так и выявлять отклонения от заданных параметров работы. Для контроля за ходом реализации национальных и региональных проектов задействован весь арсенал известных на данный момент контролирующих средств. Проводится также ежедневный мониторинг средств массовой информации по теме «Освещение реализации национальных проектов по майскому указу Президента РФ». Это позволяет не только отслеживать исполнение конкретных мероприятий, предусмотренных проектами, но и изучать характер информации, а значит, косвенно и отношение людей к этим проектам. Как видно из итогов мониторинга СМИ за 2019 год, 70,4% - это позитивная информация, 23,3% -нейтральная и лишь 6,3% - негативная (рис. 1, табл. 2).
Вместе с полученными результатами реализации нацпроектов в практической работе органов власти можно выделить и ряд проблем реализации проектной деятельности на уровне муниципалитетов:
1) отсутствие конкретных обязательств федеральных органов власти в отношении сроков и объемов финансирования национальных проектов на местном уровне из федерального бюджета;
2) отсутствие законодательно закрепленного процесса участия органов муниципального управления в реализации национальных проектов;
3) отсутствие конкретных обязательств федеральных органов власти в отношении выделения материальных ресурсов, необходимых для осуществления национальных проектов на территории муниципального образования в полном объеме;
4) недостаточная прозрачность планов, а также целей национальных проектов, размытость формулировок и мероприятий, обеспечивающих реализацию проектов.
Также к числу проблем реализации национальных проектов на территории муниципального образования следует отнести недостаточно эффективную обратную связь между федеральными и региональными органами управления и муниципальным уровнем власти [9]. Не всегда главы администраций, депутаты местных Советов привлекаются к обсуждению тех задач, которые ставятся по тем или иным проектам и программам, а значит, недостаточно ясно видят свою роль в их выполнении. Наверное, будет правильным, если представители муниципалитетов будут присутствовать во всех структурах, причастных к реализации проектов и программ, и смогут вносить коррективы в планирование предстоящих действий. То есть необходимо законодательное закрепление данных полномочий.
Для повышения эффективности реализации проектов требуется обеспечение кадровой составляющей, поскольку муниципальные служащие не всегда готовы к осознанию их целей и полноценной работе по реализации национальных проектов. Прежде всего, речь идет об обучении глав муниципальных образований. Соответствующую подготовку должностных лиц муниципалитетов могла бы обеспечить Российская академия народного хозяйства и государственной службы вместе с заинтересованными министерствами и ведомствами и с подключением региональных институтов, филиалов и органов власти. Более пристального внимания требуют методическое и информационное обеспе-
6,3%
■ нейтральная
■ позитивная
■ негатнвная
70,4%
Рисунок 1. Результаты мониторинга СМИ по теме «Освещение реализации национальных проектов по майскому указу Президента РФ»,% Источник: составлено авторами.
Таблица 2
количество упоминаний в сми информации о реализации национальных
проектов
тематика кол-во характер информации
позитивная негативная нейтральная
единицы % единицы % единицы %
Общее число упоминаний в СМИ 26013 18316 70,41 1626 6,25 6071 23,34
в том числе:
печатные средства массовой информации 12094 9160 75,74 332 2,75 2602 21,51
из них:
федеральные 1297 825 63,61 204 15,73 268 20,66
областные 2891 2315 80,08 107 3,70 469 16,22
районные и городские 7906 6020 76,14 21 0,27 1865 23,59
Интернет 9092 5708 62,78 1143 12,57 2241 24,65
Телевидение 4827 3448 71,43 151 3,13 1228 25,44
Источник: составлено авторами (на основе данных компании Медиалогии URL: https://www.mlg.ru/).
чение выполнения муниципалитетами задач национальных и региональных проектов. Зачастую они затрудняются выстроить достаточно простой и понятный всем исполнителям алгоритм действий во многих конкретных ситуациях. Представляется целесообразным, чтобы бюджеты регионов могли субсидироваться из федерального бюджета с целью предоставления трансфертов муниципалитетам на целевые нужды выполнения проектов и программ.
Невыполнение отдельных мероприятий региональных и национальных проектов, как правило, связано с недобросовестным подходом отдельных подрядчиков к выполнению работ и безответственностью ряда чиновников, ответственных за подготовку проектно-сметной и конкурсной документации. По этим причинам в 2019 году было сорвано введение одной из школ в г. Липецке. Администрация города вынуждена была сменить подрядчика, сделать организационные выводы по отношению к муниципальным работникам, ответственным за этот объект. Думается, что федеральное законодательство должно быть дополнено мерами, ужесточающими ответственность за реализацию нацпроектов.
Необходимо тщательно проанализировать и привести в порядок муниципальную статистику. Она должна быть единообразной по всей вертикали и в ней должно быть место для учета выполнения национальных и региональных проектов. Без этого трудно судить об объективности происходящих процессов и невозможно проводить серьезный анализ.
Не следует исключать негативные последствия распространения коронавируса на ход выполнения и результаты национальных проектов. На борьбу с пандемией и поддержание
медицины и населения в этот период затрачены огромные средства. Еще больше ресурсов, возможно, потребуется для восстановления докарантинного уровня экономики и благополучия людей [11] (Chernyaev, Gurina, 2020). Возможно, придется задействовать часть средств, заложенных на нацпроекты. В этом случае возникнет необходимость корректировать их объемы и сроки выполнения.
Заключение
Таким образом, организационно-правовой механизм реализации национальных проектов формирует основу для эффективного участия органов власти разного уровня в проектной деятельности, направленной на развитие экономики РФ [10, с. 108] (Liberman, Gurina, 2020, р. 108). Исследование опыта реализации национальных проектов Липецкой области показало, что органы местного самоуправления Липецкого области, опираясь на методическую и законодательную базу проектной деятельности, активно участвуют в осуществлении мероприятий региональных проектов, направленных на реализацию национальных проектов по различным направлениям. В области также сформирована структура проектных офисов и центров компетенций, направленная на обеспечение этой работы. Большинство муниципалитетов региона демонстрируют положительные результаты своего участия. Вместе с тем существует и ряд проблем как организационно-правового, так и экономического характера. Значительное влияние на результаты реализации региональных проектов оказала эпидемиологическая обстановка, создав определенные препятствия в развитии инфраструктуры, реализации мероприятий, потребовав увеличения финансирования. В дальнейшем каждый орган местного самоуправления должен видеть свое место в реализации национальных проектов, четко понимать свои содержательные задачи: какие виды ресурсов необходимо привлечь, как выстроить управленческие механизмы и свою бюджетную политику в рамках взаимодействия с другими органами власти. Органы местного самоуправления, выступая в качестве уровня, наиболее близкого к проблемам населения, должны фактически выявлять существующие проблемы и интегрироваться в деятельность по достижению своих целевых показателей, вовлекая граждан в улучшение жизни на местах. В целом можно сказать, что национальные проекты, безусловно, нужны, а их выполнение формирует у граждан четкое понимание получаемых при этом преимуществ на территории муниципальных образований.
ИСТОЧНИКИ:
1. Решение Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Об участии органов местного самоуправления в реализации национальных проектов» от 5.11.2019 г. Council.gov.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru /media/files/ Arf0nAulExq8RE6dzr2olP0A9iAB333D.pdf (дата обращения: 20.05.2020).
2. Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018
года № 204. Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant. ru/cons (дата обращения: 27.05.2020).
3. Проектное управление. Официальный сайт администрации Липецкой области. [Электронный ресурс]. URL: http://admlip.ru/authorities/administratsiya-lipetskoy-oblasti/struktury/upravlenie-ekonomiki/proektnoe-upravlenie (дата обращения: 28.05.2020).
4. Стандарт деятельности центров компетенций в сфере сельскохозяйственной кооперации и поддержки фермеров: утв. проектным комитетом по национальному проекту «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (протокол от 21 марта 2019 г. № 1). Rulaws.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://rulaws.ru/acts/Standart-deyatelnosti-tsentrov-kompetentsiy-v-sfere-selskohozyaystvennoy-kooperatsii-i-podderzhki-fermer (дата обращения: 29.05.2020).
5. Методические рекомендации по определению положения о центре компетенций в сфере сельхозкооперации. Минсельхоз РФ: региональные центры компетенции послужат дополнительным импульсом развития сельхозкооперации. Milknews. [Электронный ресурс]. URL: https://milknews.ru /index/ Minselhoz-selhozkooperaciya. html (дата обращения: 29.05.2020).
6. Приказ Минстроя России от 01.02.2019 № 73/пр (ред. от 08.05.2020) «Об утверждении Методических рекомендаций по созданию и развитию региональных центров компетенций по вопросам городской среды». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 27.05.2020).
7. Порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти области при внедрении проектного управления в Липецкой области (ред. от 18.01.2019 г.). Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 27.05.2020).
8. НЛМК запустил комплекс по переработке вторичного сырья. Ведомости. [Электронный
ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru /business /articles/2019/07/12/806469-nlmk-za-pustil-kompleks-pererabotke-othodov (дата обращения: 29.05.2020).
9. Национальные проекты в муниципалитетах. Spravochnick.ru. [Электронный ресурс].
URL: https://spravochnick.ru/ gosudarstvennoe _i_municipalnoe _upravlenie/ chto_ta-koe_municipalitet_ego_harakteristika /nacionalnye_ proekty_v_municipalitetah (дата обращения: 28.05.2020).
10. Либерман Т.И., Гурина М.А. Программно-целевое планирование: подходы, инструменты, тенденции развития. / Монография. - М.: Первое экономическое издательство, 2020. - 162 c.
11. Черняев В.В., Гурина М.А. Реорганизация службы занятости в рамках национального проекта как мера по поддержке регионального рынка труда в условиях пандемии // Национальные проекты в системе приоритетов развития российской экономики: социальные, правовые и духовные аспекты: Материалы XIV международной научно-практической конференции. Елец, 2020. - c. 147-152.
12. Armitage, Paul Andrew An empirical investigation into project management assets as a source of competitive advantage in local government. Eprints.hud.ac.uk. [Электронный ресурс]. URL: http://eprints.hud.ac.uk/id/eprint/34847.
13. Lappi T.M., Aaltonen K., Kujala J. Project governance and portfolio management in government digitalization // Transforming Government: People, Process and Policy. -2019. - № 2. - p. 159-196. - doi: 10.1108/TG-11-2018-0068.
REFERENCES:
Armitage, Paul Andrew An empirical investigation into project management assets as a source of competitive advantage in local governmentEprints.hud.ac.uk. Retrieved from http://eprints.hud.ac.uk/id/eprint/34847 Chernyaev V.V., Gurina M.A. (2020). Reorganizatsiya sluzhby zanyatosti v ramkakh natsionalnogo proekta kak mera po podderzhke regionalnogo rynka truda v uslovi-yakh pandemii [Reorganization of the employment service in the framework of national labor productivity project as a measure to support the regional labor market under quarantine measures] National projects in the system of priorities for the development of the Russian economy: social, legal and spiritual aspects. 147-152. (in Russian).
Lappi T.M., Aaltonen K., Kujala J. (2019). Project governance and portfolio management in government digitalization Transforming Government: People, Process and Policy. 13 (2). 159-196. doi: 10.1108/TG-11-2018-0068. Liberman T.I., Gurina M.A. (2020). Programmno-tselevoe planirovanie: podkhody, in-strumenty, tendentsii razvitiya [Program and target planning: approaches, tools, development trends] M.: Pervoe ekonomicheskoe izdatelstvo. (in Russian).
