CC BY
35
ИННОВАЦИИ И ИНВЕСТИЦИИ
УДК 336.02
ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МОНИТОРИНГА ДЕЙСТВУЮЩИХ ИНСТРУМЕНТОВ НАЛОГОВОЙ ПОДДЕРЖКИ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. Н. САВИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения Б-таИ: osavina-v@rambler. ш Финансовый университет при Правительстве РФ
В современной экономике главным фактором развития является инновационная деятельность. В статье проведен анализ, даны описания алгоритма мониторинга действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности, предложена замена их новыми, более эффективными. Также отмечена важность обеспечения руководителей всех уровней достоверной информацией для принятия научно обоснованных управленческих решений.
Ключевые слова: инновационная деятельность, инновационная активность, инновационные льготы, инструменты налоговой поддержки, мониторинг, бюджетная и социальная эффективность.
Исследование причин низкой эффективности действующих мер налоговой поддержки, регулирующих инновационную деятельность, в разрезе отдельных налогов, прочих методов и инструментов позволило сделать вывод о том, что их набор крайне ограничен. Налоговым кодексом РФ предусмотрены лишь льготы, причем касаются они в основном двух налогов: налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций. Однако и эти инструменты являются малоэффективными [11]. Практика показала, что недостаточно просто вводить те или
иные льготы, полагая устранить этим существующие проблемы. Необходимо исследовать причины «неполноценности» механизма действующих инструментов налогового регулирования (в частности льгот), а также провести прогноз результативности нововведений для изменения ситуации к лучшему. Прежде чем вводить новые льготы, нужно запустить механизм оценки эффективности уже утвержденных, постоянно проводить их мониторинг [1, 2].
Мониторинг инновационных льгот (прочих налоговых инструментов) должен производиться в целях оптимизации перечня действующих налоговых льгот и их соответствия общественным интересам, повышения точности прогнозирования результатов, сокращения потерь бюджета, обеспечения оптимального выбора объектов для предоставления финансовой поддержи в форме налоговых льгот и других инструментов налогового регулирования [3-5].
На текущий момент отсутствует нормативно-правовое и методическое обеспечение мониторинга инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности, необходимое для определения статуса исследовательских процедур и обоснования их финансирования. Также отсутствует четко про-
писанная процедура налогового контроля и мониторинга процесса налогового регулирования инновационной деятельности хозяйствующих субъектов, что в свою очередь не позволяет осуществлять сбор и подготовку информации для принятия и анализа решений по дальнейшему развитию инновационной экономики России. В этой связи ключевым становится вопрос о том, как осуществлять такой мониторинг. При этом он не должен сводиться к элементарной проверке налоговым инспектором деятельности инновационной компании [6, 8].
Имеющиеся научные труды и публикации по мониторинговым исследованиям инновационной сферы недостаточно анализируют организационные аспекты проведения мониторинга действующих инструментов налогового стимулирования инновационной деятельности, не затрагивают вопросы оценки их эффективности, недостаточно обосновывают место и роль мониторинга в управлении инновациями [10, 12-15].
Представленный в материале алгоритм мониторинга инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности хозяйствующих субъектов осуществляется путем последовательных взаимосвязанных этапов.
Этап 1. Постановка целей мониторинга, исследование принципов, изучение нормативной и правовой базы, обеспечивающей проведение мониторинга.
Этап 2. Сбор информации об исследуемом объекте(объектах).
Этап 3. Обработка и анализ полученной информации (диагностика).
Этап 4. Определение субъектов, применяющих либо имеющих право применять инструменты налогового регулирования осуществляемой ими инновационной деятельности.
Этап 5. Сбор и анализ показателей по налоговым расчетам субъектов, осуществляющих инновационную деятельность; сопоставление предоставляемых льгот с параметрами деятельности хозяйствующих субъектов в разрезе отраслей экономики, типов (категорий) инновационных организаций.
Этап 6. Оценка эффективности действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности.
Этап 7. Составление аналитической записки (отчета) по результатам мониторинга.
Этап 8. Подготовка рекомендаций, направленных на преодоление негативных и поддержку
позитивных тенденций в развитии инновационной деятельности.
Предложенный алгоритм мониторингового исследования не имеет цель полного внедрения этой системы. Даже если система не будет полностью внедряться и эффективно использоваться, ее разработка активизирует деятельность различных уполномоченных на то органов и руководства компаний по оценке потенциала и переосмыслению целей инновационного развития организаций, пониманию роли налоговой поддержки, информационного обеспечения, а также поможет сформулировать алгоритмы принятия решений в управлении инновациями.
Рассмотрим этапы мониторингового исследования подробнее.
Постановка целей мониторинга, исследование принципов, изучение нормативной и правовой базы, обеспечивающей проведение мониторинга. Первый этап предполагает определение предмета либо проблемы исследования, в соответствии с которыми формулируется цель проведения мониторинга. От качества поставленной цели зависит выбор критериев, количественных и качественных показателей, их структурирование и соответствие, а также выбор инструментов, служащих приемами практической реализации инновационной деятельности хозяйствующих субъектов.
К мониторингу должны предъявляться определенные требования, которые можно сформулировать в виде принципов, выступающих ключевыми положениями при разработке организации и проведении самого процесса мониторинга. к ним относятся следующие принципы: объективности, сравнимости данных, адекватности или соответствия, прогностичности, целевого назначения, преемственности, оперативности, комплексного наблюдения. Можно выделить еще ряд позиций, таких как непрерывность наблюдения за исследуемым объектом, развитие системы мониторинга на основе совершенствования используемого методического инструментария, технического оснащения, расширения наблюдаемых процессов, научности.
Приведенные принципы в их совокупности не претендуют на полноту, однако позволяют достаточно полно охарактеризовать мониторинг как вид научного исследования, крайне необходимого для своевременного отслеживания и улучшения ситуации в направлении развития приоритетных целей инновационного развития экономики.
Организация мониторинга действия налоговых инструментов инновационной деятельности на законодательном уровне не закреплена. В связи с этим представляется, что нормативно-правовым и методическим обеспечением в данном случае могут служить введенные в Налоговый кодекс РФ дополнительные статьи, содержащие положения о порядке проведения мониторинга, а также специальное распоряжение, методические указания или постановление правительства субъекта РФ, губернатора или главы муниципального образования. Такой документ может регламентировать план проведения исследований и включать в себя следующие разделы: цели и задачи мониторинга, принципы его проведения, объем и сроки проведения, источники финансирования, потребители информации, система индикаторов, организация и методика проведения мониторинга (с указанием сторон, ответственных за проведение мониторинга, включая описание функций и зон ответственности), порядок обработки и использования результатов, порядок утверждения отчетных форм (составления аналитической записки).
Сбор информации об объекте мониторингового исследования и формирование системы показателей. Сбор информации об инновационной деятельности осуществляется в соответствии с целями и задачами мониторингового исследования. Система показателей (индикаторов) должна выступать одним из основополагающих документов, регламентирующих исходные информационно-аналитические материалы, необходимые для оценки ситуации, и утверждаться вместе с другими документами, составляющими нормативно-правовое обеспечение мониторинга.
В разработке системы индикаторов должны принимать участие научные организации, специалисты территориальных органов власти, а также другие ведомства, уполномоченные органы и лица. В зависимости от целей и задач управления, а также от субъективной способности оценивать приоритетные направления инновационной деятельности и системно представлять и анализировать возникающие здесь проблемы, они разрабатывают собственную структуру показателей с алгоритмом их получения и использования. С помощью этих показателей будут оцениваться эффективность налоговой поддержки, процессы развития, результативность функционирования инновационной деятельности в стране. По их значению можно будет судить о состоянии, изменениях и поведении
(политике) хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в инновационной сфере. Их формирование позволит ответить на вопрос, как и в какой форме подходить к сбору информации об исследуемой мониторингом сфере.
Предлагаемые для исследования индикаторы разделены на группы показателей и объединены в блоки. К первому блоку отнесены показатели мониторинга ресурсов инновационной деятельности, ко второму - показатели мониторинга результатов инновационной деятельности.
Мониторингресурсов инновационной деятельности отражает создание, внедрение и распространение на рынке новых либо усовершенствованных продуктов, услуг, технологических процессов, а также измерение ресурсов, направляемых на инновационную деятельность, оценку факторов, благоприятствующих инновациям или тормозящих их, анализ влияния инноваций на результаты деятельности предприятий. Назовем некоторые из индикаторов данного блока: численность и структура сотрудников, занятых НИОКР; затраты на научные исследования и разработки, связанные с внедрением новых продуктов и технологических процессов; затраты на приобретение прав на патенты, лицензий на использование приобретений, промышленных образцов, полезных моделей; доля затрат на инновации в валовом региональном продукте и пр.
В отношении данных показателей возможно введение количественных критериев, оценку которых целесообразно возложить на уполномоченные органы субъектов Федерации, поскольку она во многом зависит от инновационной развитости конкретного региона.
Мониторинг результатов инновационной деятельности имеет целью оценку итогов деятельности в инновационном секторе экономики. Этот блок включает также несколько групп показателей. Среди них: объем инновационной продукции на территории в действующих ценах; динамика продаж за счет осуществления инноваций; сумма прибыли от реализации инновационной продукции; прирост интеллектуального капитала; прирост доходов от реализации качественно новой или усовершенствованной продукции; прирост расходов на исследования и разработки. Общими требованиями к показателям должны выступать: максимальная широта охвата поля возможных проблем, результатов; возможность использования в практике исследования; простота и надежность определения.
В целях выявления на следующем этапе проведения мониторинга динамики соответствующих показателей и придания исследованию объективности сбор информации об объекте по соответствующим показателям целесообразно осуществлять за ряд лет.
Обработка и анализ информации, диагностика объекта. На третьем этапе осуществляется анализ данных, проводится диагностика состояния исследуемого объекта (объектов) на дату завершения исследования и на перспективу в целях подготовки соответствующего заключения на основе созданной информационной базы.
Полученная информация будет использоваться при оценке эффективности фактически предоставленных налоговых льгот в отношении отдельных категорий налогоплательщиков, а также видов экономической деятельности, льгот и прочих критериев. Основными источниками информации выступают суждения экспертов, опросы представителей целевых групп, данные статистического учета, финансовые показатели деятельности организаций, налоговые обязательства и др. При этом должны применяться различные методы диагностики, каждый из которых предъявляет определенные требования к процессу мониторингового исследования и имеет особое значение, поскольку позволяет с большей достоверностью рассчитать используемые показатели. К ним можно отнести методы опроса, наблюдения, анализа документов, структурного исследования, экспертных оценок, прямого счета, экстраполяции, факторного анализа.
Все методы, как известно, имеют свои преимущества и недостатки. Только использование их в совокупности позволяет обеспечить полноту проведения анализа, дать достоверную и объективную оценку исследуемого объекта и наиболее точное прогнозирование. Для объективного диагностирования и прогнозирования представление информации по соответствующим показателям необходимо осуществлять за период, составляющий не менее трех лет.
Определение субъектов, применяющих (имеющих право применять) инструменты налогового регулирования осуществляемой ими инновационной деятельности. На четвертом этапе полученная информация систематизируется по категориям субъектов, имеющих право применять либо применяющим определенные законодательством инструменты налогового регулирования иннова-
ционной деятельности для последующей оценки эффективности их применения. Это необходимо для того, чтобы понимать, насколько правомерно связывать стимулирование развития инновационной экономики с предоставлением налоговых льгот и прочих инструментов налоговой поддержки субъектам хозяйствования, а также каким предприятиям и за что именно государство может их предоставлять. Выделим следующие категории хозяйствующих субъектов [7]:
1) организации, создающие инновации. В отношении данной категории действующее налоговое законодательство содержит ряд льгот, которые уже применяются. Необходимо учитывать, что результативность деятельности таких организаций зависит во многом от адекватного стимулирования и от других категорий субъектов инновационной цепи;
2) организации, внедряющие инновации в хозяйственный оборот, или инновационные организации. Нередко первые две категории хозяйствующих субъектов могут представлять собой одну и ту же организацию, в которой процесс создания инновации завершается ее внедрением в производство. Эта категория субъектов в большей степени нуждается в налоговом стимулировании;
3) организации инновационной инфраструктуры, формирующие «среду» для инновационного развития. К ним относятся кредитные организации, страховые компании, патентные бюро, а также финансовые и консалтинговые центры, способствующие налаживанию связей между сугубо научными учреждениями и производственными предприятиями;
4) организации - потребители инновационного продукта. В отсутствие в России сформировавшегося спроса на инновационные продукты, складывающегося под влиянием различных факторов (например, относительная дороговизна инновационных товаров), эта категория хозяйствующих субъектов также нуждается в стимулировании.
Перечисленные критерии охватывают весь процесс инновационной цепи от разработки до потребления инновационного продукта.
Сбор и анализ показателей по налоговым расчетам субъектов, осуществляющих инновационную деятельность; сопоставление предоставляемых льгот с параметрами деятельности хозяйствующих субъектов в разрезе отраслей экономики и типов (категорий) инновационных организаций. Перечень получателей инновацион-
ных налоговых льгот, подлежащих мониторингу, определяется уполномоченным органом. В процессе мониторинга уполномоченный орган направляет дополнительные запросы налогоплательщикам -получателям налоговых льгот для сбора необходимой информации по показателям их деятельности. Отраслевые (функциональные) органы администрации и получатели налоговых льгот в обязательном порядке представляют в уполномоченный орган ответы на запросы в установленные сроки.
Востребованность налоговых стимулирующих механизмов выявляется на основе отчетности федеральной налоговой службы, формируемой на базе информации, содержащейся в налоговых декларациях. Ключевыми показателями здесь выступают:
• общее количество налоговых льгот (налоговых стимулирующих механизмов) в целом по всем налогам, а также в разрезе отдельных налогов;
• сумма сокращения базы налога за истекший период отчетного года;
• сумма начисленных налогов в бюджетную систему (план/факт);
• сумма задолженности по уплате налогов в бюджетную систему;
• сведения об отказах пользоваться налоговой льготой (в разрезе отдельных инструментов), причины отказа и их обоснование;
• использование средств, высвободившихся в результате предоставления налоговых льгот по целевому назначению;
• причины нецелевого использования средств и их обоснование;
• возможность и целесообразность дальнейшего пользования льготой, ее обоснование и др. Создание должной системы индикаторов является достаточно сложной задачей и требует тщательной предварительной работы. Поэтому необходимо уже на этапе планирования мониторинга предполагать возможность уточнения и переформирования списка показателей в ходе последующих этапов проведения мониторинга.
Оценка эффективности действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности. Этот этап является наиболее важным, ведь именно он позволяет судить, насколько успешен был результат того или иного мероприятия в области налогового регулирования инновационной деятельности.
Изучив действующие в субъектах РФ методики оценки эффективности налоговых льгот, можно
прийти к выводу, что критерии эффективности, предложенные в них, не представляют единой системы оценки, не содержат комплексного подхода к исследованию эффективности инструментов налоговой поддержки, не учитывают показатели функционирования льгот в качестве стимула к развитию непосредственно инноваций и инновационной экономики.
Поскольку налоговые льготы - фактически недополученный доход государства или ресурсы, которые могли быть использованы в иных формах государственной поддержки, представляется, что для оценки применения налоговых льгот необходимо сопоставлять объемы расходов на налоговое стимулирование и результаты, полученные от налоговых стимулов на уровне хозяйствующих субъектов и общества в целом; выявлять степень влияния налоговых льгот на прирост расходов при ведении инновационного бизнеса; исследовать влияние налоговых льгот на инновационное поведение фирм (например, увеличение активов предприятия за счет вложений в лицензии, франшизы, патенты, увеличение количества зарегистрированных авторских свидетельств, увеличение удельного веса прогрессивных технологий, повышение организационного уровня производства и труда, изменение в направлениях и методах ведения инновационного бизнеса; увеличение доли продаж инновационных товаров и услуг, а также влияние налоговых льгот на макропоказатели социально-экономического состояния общества - благосостояние, производительность, прибыльность и пр.).
Автором сделана попытка унифицировать действующие разрозненные методики оценки эффективности налоговых льгот субъектов РФ, скорректировав их на показатели инновационной активности [3, 6, 7, 9]. Это позволит получить наиболее полную и объективную информацию о действующих инструментах налоговой поддержки инновационной деятельности и принятия прогнозных решений на перспективу. В зависимости от целей мониторингового исследования оценку эффективности действующих инструментов налогового стимулирования можно использовать в целом, а также в разрезе отдельных инструментов, по видам экономической деятельности, участникам инновационного процесса, типам инновационных организаций и прочим критериям.
Оценка эффективности инструментов налоговой поддержки включает несколько последова-
тельных шагов применительно как к субъектам хозяйствования - организациям (шаги 3, 4), так и к государству в целом (шаги 1, 2, 5-7).
Шаг 1. Проводится инвентаризация налоговых льгот, по результатам которой составляется реестр предоставленных инновационных льгот и заполняется форма № 1, определяемая порядком проведения оценки эффективности налоговых льгот, с учетом ее корректировки на показатели инновационной составляющей.
Шаг 2. Определяются суммы недополученных доходов в бюджет, обусловленные предоставлением налоговых льгот как по отдельным налогам, так и в целом.
Шаг 3. Оценивается прямое соотношение «результата» и «себестоимости», прироста расходов организаций на исследования и разработки и потерь бюджета в результате введения налоговых льгот.
Шаг 4. Оценивается опосредованное влияние налоговых льгот на эффективность расходов на исследования и разработки, выражающуюся в приросте объемов реализуемых инновационных товаров, работ и услуг. Данный показатель указывает на степень необходимости практического применения инноваций в производственном процессе. Влияние налоговых льгот на уровень макропоказателей социально-экономического состояния общества исследуется для определения, насколько налоговые льготы «простимулировали» организации увеличивать свой вклад в благосостояние государства.
Шаг 5. Производится оценка социальной и бюджетной эффективности предоставления налоговых льгот. При использовании таковых физическими лицами инновационный (социальный) эффект принимается равным сумме предоставленной налоговой льготы.
Шаг 6. Осуществляется оценка эффективности инновационных налоговых льгот путем сопоставления суммы потерь (суммы недополученных доходов) бюджета (бюджетов), обусловленных предоставлением льгот, с суммой бюджетной или социальной, инновационной эффективности от их предоставления.
Шаг 7. Оценивается влияние налоговых льгот на показатели деятельности государства в целом. Основным показателем эффективности деятельности государства и его благосостояния является валовой внутренний продукт.
На основании представленных расчетов и исследований можно составить заключение об эф-
фективности пакета налоговых льгот или прочих инструментов налоговой поддержки, действующих в Российской Федерации. Также можно сделать выводы об уровне востребованности и доступности конкретных льгот, результатах их применения с точки зрения соответствия изначально поставленным целям, что позволит отказаться от использования некоторых льгот, закрыть возможности для минимизации налогообложения, а также перераспределить «налоговые расходы» бюджета, осуществляемые в виде налоговых льгот, на более востребованные направления.
Составление аналитической записки (отчета). Аналитическая записка составляется по налоговым льготам (прочим инструментам) за истекший финансовый год и по планируемым к предоставлению налоговым льготам (прочим инструментам).
Содержание аналитической записки должно включать: полный перечень предоставленных на территории налоговых льгот по хозяйствующим субъектам, осуществляющим инновационную деятельность; полную информацию о потерях бюджета (планируемых и фактических) по причине предоставления хозяйствующим субъектам инновационных льгот (прочих инструментов); сведения о бюджетной и социальной эффективности действующих налоговых льгот и вложении этих сумм на развитие инновационной деятельности хозяйствующих субъектов в динамике (не менее трех лет); сведения о причинах низкой эффективности налоговых льгот (в случае необходимости пообъектно); факторы, вызывающие экономические и социальные угрозы в настоящее время и в перспективе (в случае необходимости пообъектно); прогнозную оценку развития инновационной сферы региона на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу (составление сценарного плана развития и выбор оптимального варианта).
Подготовка рекомендаций, направленных на преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций в развитии инновационной экономики. Подготовка рекомендаций и разработка мер по преодолению негативных и поддержке позитивных тенденций в развитии инновационной экономики должны осуществляться в следующих направлениях: сохранение, корректировка или отмена налоговых льгот в зависимости от результатов оценки их эффективности; своевременное принятие мер по отмене неэффективных налоговых льгот; замена действующих льгот на более эффективные; введение новых видов налоговых льгот (путем внесения изменений в предоставленные налого-
вые льготы); разработка предложений органами администрации секторов экономики по совершенствованию мер налоговой поддержки отдельных категорий налогоплательщиков и их обоснование; обоснование предложений по предоставлению иных мер региональной и муниципальной поддержки, помимо налоговых.
Для систематического обобщения результатов мониторинг инновационной сферы следует проводить ежегодно. При этом важную роль в поддержке инновационного бизнеса необходимо отводить региональным и муниципальным органам власти, которые в связи с близостью к субъектам хозяйствования, расположенным на соответствующей территории, способны наиболее эффективно управлять, проводить текущий мониторинг, контролировать их деятельность и оценивать их вклад в социально-экономическое развитие региона и страны в целом.
В силу того, что проведение мониторингового исследования требует сбора и обработки достаточно большой базы данных, повышение качества и эффективности его организации возможно только с использованием информационных технологий, поскольку с момента сбора информации и до анализа обработанных данных проходит слишком много времени, что может привести к запоздалым управленческим решениям [15].
Разработка информационной системы должна базироваться на компьютерных технологиях, которые позволяют выполнять мониторинг инновационного развития систем, устранять ряд негативных явлений, связанных с достоверностью оценки, трудоемкостью обработки информации и обеспечением руководителей всех уровней объективной, достоверной и своевременной информацией для принятия научно обоснованных управленческих решений.
Список литературы
1. Гольдштейн Г. Я. Стратегический менеджмент. URL: http://www. aup. ru/books/m24/2.htm.
2. Захарченко В. И. Научно-техническое прогнозирование и развитие региона. URL: webi. 2in2.ru.
3. Иванова Н. И. Налоговое стимулирование инновационных процессов. М.: ИМЭМО РАН, 2009.
4. Инновационный менеджмент: учебник / под ред. д. э. н., проф. В. А. Швандара, проф. В. Я. Горфи-нкеля. М.: Вузовский учебник, 2004.
5. Инновационный менеджмент: учеб. пособие. М.: Кнорус, 2005.
6. Исмаилов Т. А. Инновационная экономика -стратегическое направление развития России в XXI веке // Инновации. 2003. № 1. С. 6-8.
7. Малкова Ю. В. Налоги как инструмент развития инновационной экономики. Москва, 2011.
8. Медынский В. Г. Инновационный менеджмент: учебник. М.: ИНФРА-М, 2005.
9. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (2-я ред.) / Министерство экономики РФ, Министерство финансов РФ, ГК по стр-ву, архит. и жил. политике. Авт. кол.: В. В. Коссов, В. Н. Лившиц, А. Г. Шахназаров. М.: Экономика, 2000.
10. Мониторинг и прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации. URL: http://www. budgetrf. ru/Publications/mert_new/ MERT_NEW_index. htm.
11. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ (часть первая). Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 № 117-ФЗ (часть вторая).
12. Национальные инновационные системы в России и ЕС. М.: ЦИПРАН РАН, 2006.
13. Об организации мониторинга финансово-экономического состояния предприятий регионального значения: приказ Министерства регионального развития РФ от 19.03.2009 № 64.
14. Петрухин В. В. Проблема организации и пробации системы педагогического мониторинга в образовательном учреждении. URL: http://www. eidos. ru/journal/2007/0115-7.htm.
15. Рычихина Э. Н. Роль мониторинга в формировании перспективного плана социально-экономического развития муниципального образования // Региональная экономика и управление: электр. науч. журнал. 2008. № 1 (13). ГОУ ВПО «ВятГУ», ООО «МЦНИП». Киров: ООО «Международный центр научно-исследовательских проектов». 2008. URL: http://region. mcnip. ru.
