CC BY
16
УДК 343.352
DOI 10.23672/j8578-8260-8226-b
Сосновская Лейсан Равилевна
старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин, аспирант кафедры уголовного права и процесса, Казанский инновационный университет имени В.Г. Тимирясова LRS9053168536@yandex.ru
Leysan R. Sosnovskaya
Senior Lecturer of the Department Criminal Legal Disciplines, Graduate Student of the Department Criminal Law and Process, Kazan Innovation University named after V.G. Timiryasov LRS9053168536@yandex.ru
Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга в международной
практике
Organizational and
methodological foundations of anti-corruption monitoring in international practice
Аннотация. Целью данной статьи является установление механизмов правового регулирования антикоррупционного мониторинга в международном пространстве. Анализ международно-правовых норм показал, что антикоррупционный мониторинг выступает преимущественно внутригосударственной задачей, вследствие чего он не получил должного универсального механизма правового регулирования. В региональных международных соглашениях предпринята попытка выработать единые стандарты осуществления мониторинга, однако в них прослеживается ярко выраженный правоохранительный характер тех мер, которые призваны выявить и предупредить коррупционные факты. Вместе с тем в зарубежных странах заметен переход от мероприятий общего характера к специальным действиям, позволяющим предупредить и выявить коррупционные факты, осложнённые спецификой определённых общественных отношений. Такой подход позволяет достичь необходимого баланса интересов (административных, политических, экономических, социальных) посредством постепенного внедрения прозрачных процедур и их результатов.
Ключевые слова: антикоррупционный мониторинг; коррупция; противодействие коррупции; международное право; антикоррупционное законодательство.
Annotation. The author aims to establish the mechanisms of legal regulation of anti-corruption monitoring in the international space. An analysis of international legal norms has shown that anti-corruption monitoring is predominantly a domestic task. For this reason, monitoring has not received a proper universal mechanism of legal regulation. In regional international agreements, an attempt was made to develop uniform standards for monitoring. But in such norms, a pronounced law enforcement nature of monitoring measures can be traced. In foreign legal systems, a transition is fixed from general measures to special actions to prevent and reveal corruption facts, taking into account the specifics of certain social relations. This approach makes it possible to achieve the necessary balance of interests through the gradual introduction of transparent procedures and their results.
Keywords: anti-corruption monitoring; corruption; anticorruption; international law; anti-corruption legislation.
Противодействие коррупции является не только внутригосударственной задачей, регламентированной нормами национального законодательства, но и объектом международно-правового регулирования. Интеграция стран в мировую финансовую систему предопределила потребность в координации и в сотрудничестве властей по выработке универсальных антикоррупционных механизмов, включая стандарты мониторинга. В настоящее время система международных соглашений в этой области представлена различными нормативными документами, ратифицированными во многих государствах. Такой
вектор правового регулирования призван сближать модели антикоррупционного мониторинга. Однако практика его реализации в ряде стран строится на разнообразии механизмов осуществления мер противодействия коррупции, что вынуждает провести их научный анализ. Тем самым цель проведения исследования заключается в выявлении сложившихся механизмов правового регулирования антикоррупционного мониторинга в международном пространстве и их соотнесении с национальным законодательством зарубежных стран. Для её реализации необходимо выполнение ряда задач: оценка международно-правовых
норм в области антикоррупционного мониторинга в универсальных и региональных соглашениях, анализ национальных правовых систем и их группирование по отдельным критериям.
В зарубежной научной литературе категория «антикоррупционный мониторинг» трактуется в широком ключе и часто смешивается с близкими по смыслу понятиями. Например, реализация мер в отношении публичных должностных лиц в части проверки их доходов и расходов вкладывается в термин «финансовый мониторинг» [2; 4]. Сами антикоррупционные проверки, выступающие формой реализации мониторинга, рассматриваются зарубежными исследователями в плоскости налоговых, бюджетных или банковских мер по противодействию коррупции [1; 6].
У отдельных авторов мониторинг вкладывается в понятие «антикоррупционный контроль», который также именуется термином «контроль коррупции» [3; 5], при этом указанные категории имеют более широкий смысл. Схожая широкая трактовка антикоррупционного мониторинга прослеживается в российском законодательстве, а также в представлении отдельных авторитетных российских исследователей [7;15]. В силу этого можно сделать вывод о том, что контроль коррупции является общим понятием, включающим меры по антикоррупционному контролю, который, в свою очередь, реализуется в форме антикоррупционного мониторинга.
Основополагающее международно-правовое значение имеет Конвенция ООН против коррупции 2003 г. [11], которая напрямую не закрепила термин «антикоррупционный мониторинг», но в целом ряде положений указывает на необходимость его формирования в государствах-участниках конвенционных обязательств.
В частности, в п. 1 ст. 5 говорится о принципах государственного регулирования деятельности по противодействию коррупции, в которой акцент должен делаться на предупреждении подобных правонарушений. Одним из ключевых условий достижения данной задачи конвенционально объявлена самостоятельность тех органов и должностных лиц, которые обладают антикоррупционными полномочиями (п. 2 ст. 6).
Требование прозрачности представлено в этой Конвенции как основополагающая норма, определяющая весь механизм превентивного воздействия на коррупцию (п. 4 ст. 7). Различные правовые меры в данном направлении должны сопровождать не только процедуры избрания и назначения на публичные должности, но и весь процесс использования публичных финансов. Во многом такой принцип обеспечивается надлежащим информационным сопровождением антикоррупционной деятельности (ст. 10), а его результаты должны быть адресованы, прежде всего, населению.
Непосредственно мониторингу посвящены те положения Конвенции ООН против коррупции, которые устанавливают поэтапные задачи в
достижении целей скоординированной антикоррупционной политики каждого государства.
Так, в ст. 9 закреплено требование о достаточном внутреннем контроле, построенном на системном принципе, относительно соблюдения норм антикоррупционного законодательства. Управление публичными финансами строится исключительно на обеспечении контролирующих институтов своевременной отчётностью, в том числе сформированной на базе внутренних контрольных мероприятий (пп. d п. 2 ст. 9). Частным организациям адресованы схожие требования о внутреннем аудиторском контроле и сертификации, которые ориентированы на предупреждение коррупционных фактов (ст. 12).
Особый сектор антикоррупционного мониторинга по рассматриваемой Конвенции ООН представляют финансовые учреждения. В отношении них национальное законодательство должно содержать необходимые меры контроля, в том числе за движением капиталов и средств, принадлежащих публичным должностным лицам или связанных с ними (ст. 52). Собственно, государству принадлежит функция по приостановлению финансовых операций, если действия подконтрольных субъектов вызывают обоснованные подозрения (п. f ст. 2) с возможностью обращения за правовой помощью ко всем государствам-участникам данной Конвенции.
Исследователи неоднозначно оценивают указанные конвенционные нормы применительно к Российской Федерации на фоне ряда оговорок, сопровождающих ратификацию данного международного договора [9; 16]. Тем не менее в правовом плане принципы, сформулированные в Конвенции ООН против коррупции, должны быть в полной мере представлены в национальном законодательстве, что, в свою очередь, предопределило формирование российского механизма антикоррупционного мониторинга.
Вместе с тем на базе ООН действуют другие международно-правовые обязательства по осуществлению мониторинга коррупции. Так, в положениях Палермской Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности [12] прослеживается правоохранительный характер данной меры. В ст. 2 подчёркивается возможность государства устанавливать контроль над использованием имущества, включая финансовые средства, имеющие сомнительное происхождение, т.е. принадлежащие лицам, заподозренным в организованной преступной деятельности, в том числе коррупционной направленности.
В качестве ключевой меры, закреплённой в ст. 7 Палермской Конвенции, обозначен контроль над перемещением средств и имущества через государственные границы. Тем самым в законодательстве может быть закреплено обязательство любых лиц сообщать уполномоченным национальным органам о факте совершения трансграничных финансовых операций, осуществляемых в крупных размерах.
В остальных конвенционных положениях ООН, посвящённых противодействию коррупции,
продублированы известные международно-правовые принципы. Основными из них выступают: необходимость криминализации данной группы правонарушений и принятие эффективных мер по их выявлению, по пресечению и предупреждению коррупционных фактов. Следствием таких требований к правовому регулированию стало формирование в российской науке подхода, трактующего антикоррупционный мониторинг в качестве правоохранительной меры, используемой для сбора доказательств в уголовно-процессуальном порядке [8]
Коррупция выступает объектом противодействия не только в универсальных международных договорах, но и в межгосударственных соглашениях регионального характера.
На базе Совета Европы действует специальная Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. [10] Анализ её норм свидетельствует о двойном предназначении антикоррупционного мониторинга. С одной стороны, государства-участники обязаны разработать и использовать такую систему мер, которая позволяла бы оперативно предупреждать совершение коррупционных правонарушений (ст. 2, 3, 4). С другой стороны, особо подчёркивается потребность в развитии мониторинга как инструмента закрепления доказательств по соответствующим уголовным делам (ст. 23).
На фоне конвенционных положений, действующих в рамках Совета Европы, в модельном законе СНГ «О борьбе с коррупцией» [13] прослеживается уголовно-процессуальный характер мониторинговых мер. Не случайно в ст. 6, посвящён-ным органам и должностным лицам, уполномоченным заниматься противодействием коррупции, названы преимущественно правоохранительные органы с необходимостью формирования специального государственного антикоррупционного института.
Вместе с тем редакция модельного закона СНГ от 2008 г. демонстрирует появление дефиниции «антикоррупционный мониторинг» в известном широком понимании, поскольку включает в себя не только сведения о коррупционных правонарушениях (их анализ, наблюдение, оценка и прогнозирование), но и работу с коррупциогенными факторами, а также исполнительный компонент национальных антикоррупционных стратегий, программ и планов (ст. 3) [17].
При этом в других положениях модельного закона СНГ акцент сделан на финансовый контроль (ст. 9), который содержательно включает в себя отдельные мониторинговые средства. Так, к их числу можно отнести запрет для публичных служащих на анонимность при совершении гражданско-правовых сделок. Обязанность предоставления отчётности об имуществе и операциях с ним закреплена не только за должностными лицами, но и всеми иными гражданами и организациями, имеющими отношение к государственной собственности.
Примечательной особенностью норм модельного закона СНГ является объявление режима тайны для любых сведений, поступающих в рамках финансового контроля в налоговые органы (п. 8 ст. 9). Их предоставление должно осуществляться только по официальным запросам от правоохранительных и судебных органов, что констатируется отдельными российскими учёными. Тем самым информационный массив, образуемый в процессе реализации антикоррупционного мониторинга, провозглашается закрытым для общественности, что, напротив, порицается в положениях универсальных международных соглашений.
Применительно к СНГ следует выделить специальный модельный закон 2013 г., посвящённый антикоррупционному мониторингу [14]. В нём подчёркивается, что допустимы три модели данного инструмента противодействия коррупции (абз. 2 ст. 1):
1) в качестве элемента правового мониторинга или мониторинга правоприменительной деятельности;
2) в качестве самостоятельного комплексного направления деятельности государства и общества;
3) в качестве специализированной меры противодействия коррупции в отдельных государственных и общественных сферах.
Сужая участников мониторинга до официально уполномоченных государственных и муниципальных органов и должностных лиц, модельный закона СНГ 2013 г., тем не менее, наделяет государства усмотрением в предоставлении аналогичных функций другим субъектам правоотношений (ст. 8). Вместе с тем, в отличие от ряда других международных актов, в данном документе объекты антикоррупционного мониторинга сведены лишь к результатам деятельности государственных и муниципальных органов в области нормотворчества и правоприменения (ст. 5).
Такой подход вытекает из дефиниции, закреплённой в ст. 2 рассматриваемого модельного закона СНГ. В частности, антикоррупционный мониторинг выражается в оценке законодательства и государственных мер по противодействию коррупции. В то же время в данном определении можно выявить и другие мониторинговые направления, напрямую не связанные с государственной сферой. Так, граждане и институты гражданского общества включены в понятие антикоррупционного мониторинга при учёте их позиции относительно уровня коррупции.
Мировой опыт организации антикоррупционного мониторинга демонстрирует как устоявшие механизмы его реализации, так и формирующиеся системы противодействия коррупции. Разграничение сфер публичного управления и ограждение интересов отдельных субъектов являются критериями обеспечения независимости монито-
ринговых мер. Поиск оптимальных моделей осуществления антикоррупционных проверок, анализ коррупции и прогноз её развития - ключевые
Литература:
1. Ahlin C. Are financial development and corruption control substitutes in promoting growth? / C. Ahlin, J. Pang // Journal of Development Economics. 2008. Vol. 86. № 2. P. 414-433.
2. Cole W.M. Institutionalizing a global anti-corruption regime: Perverse effects on country outcomes, 1984-2012 / W.M. Cole // International Jour-nal of Comparative Sociology. 2015. Vol. 56. № 1. P. 5380.
3. Graycar A. Corruption and control: a corruption reduction approach / A. Graycar, A. Sidebottom // Journal of Financial Crime. 2012. Vol. 19. № 4. P. 384-399.
4. McCoy J.L. The emergence of a global anti-corruption norm / J.L. McCoy // International Politics. 2001. Vol. 38. № 1. P. 65-90.
5. Mungiu-PippidiA. Measuring control of corruption by a new index of public integrity / A. Mungiu-Pippidi, R. Dadasov // European Journal on Criminal Policy and Research. 2016. Vol. 22. № 3. P. 415-438.
6. Rose-Ackerman S. Corruption and government / S. Rose-Ackerman // International peacekeeping.
2008. Vol. 15. № 3. P. 328-343.
7. Кабанов П.А. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации: вопросы теории и практики правового регулирования. Н. Новгород : Нижегородская академия МВД России, 2015. 181 с.
8. Кабанов П.А. Антикоррупционный мониторинг как криминологическая категория / П.А. Кабанов // Следователь. 2010. № 12. С. 26-29.
9. Канкулов А.Х. Споры о ратификации Российской Федерацией ст. 20 Конвенции против коррупции / А.Х. Канкулов, И.Р. Керефов // Проблемы экономики и юридической практики. 2019. Т. 15. № 3. С. 46-48.
10. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01. 1999) // Бюллетень международных договоров.
2009. № 9. С. 15-29.
11. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ, 26.06. 2006. № 26. ст. 2780.
12. Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2005. № 2. С. 3-33.
задачи любого государства, принимающего соответствующее законодательство.
Literature:
1. Ahlin C. Are financial development and corruption control substitutes in promoting growth? / C. Ahlin, J. Pang // Journal of Development Economics. 2008. Vol. 86. № 2. P. 414-433.
2. Cole W.M. Institutionalizing a global anti-corruption regime: Perverse effects on country outcomes, 1984-2012 / W.M. Cole // International Jour-nal of Comparative Sociology. 2015. Vol. 56. № 1. P. 5380.
3. Graycar A. Corruption and control: a corruption reduction approach / A. Graycar, A. Sidebottom // Journal of Financial Crime. 2012. Vol. 19. № 4. P. 384-399.
4. McCoy J.L. The emergence of a global anti-corruption norm / J.L. McCoy // International Politics. 2001. Vol. 38. № 1. P. 65-90.
5. Mungiu-Pippidi A. Measuring control of corruption by a new index of public integrity / A. Mungiu-Pippidi, R. Dadasov // European Journal on Criminal Policy and Research. 2016. Vol. 22. № 3. P. 415-438.
6. Rose-Ackerman S. Corruption and government / S. Rose-Ackerman // International peacekeeping. 2008. Vol. 15. № 3. P. 328-343.
7. Kabanov P.A. Anti-corruption monitoring in the constituent entities of the Russian Federation: issues of theory and practice of legal regulation. Nizhny Novgorod: Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2015. 181 p.
8. Kabanov P.A. Anti-corruption monitoring as a criminological category / P.A. Kabanov // Investigator. 2010. № 12. P. 26-29.
9. KankulovA.Kh. Disputes about the ratification by the Russian Federation of Art. 20 of the Convention against Corruption / A.Kh. Kankulov, I.R. Kerefov // Problems of Economics and Legal Practice. 2019. Vol. 15. № 3. P. 46-48.
10. Criminal Law Convention for Corruption (concluded in Strasbourg on January 27, 1999) // Bulletin of International Treaties. 2009. № 9. P. 15-29.
11. United Nations Convention against Corruption (adopted in New-York on October 31, 2003 by Resolution 58/4 at the 51st plenary meeting of the 58th session of the UN General Assembly) // Collected Legislation of the Russian Federation, 06/26/2006. № 26. Art. 2780.
12. Convention against transnational organized crime (adopted in New York on November 15, 2000 by Resolution 55/25 at the 62nd plenary meeting of the 55th session of the UN General Assembly) // Bulletin of International Treaties. 2005. № 2. P. 3-33.
13. Модельный закон о борьбе с коррупцией (принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1999. № 21. С. 70-84.
14. Модельный закон об антикоррупционном мониторинге (принят в г. Санкт-Петербурге 29.11.2013 Постановлением 39-21 на 39-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2014. № 60 (часть 2).
15. Антикоррупционный мониторинг как фактор обеспечения национальной безопасности / Ю.Г. Наумов [и др.]. М. : Российский государственный аграрный университет - МСХА им. К.А. Тимирязева, 2019. 150 с.
16. Орлова С.В. Некоторые проблемы имплемен-тации статьи 35 Международной Конвенции ООН против коррупции в российское законодательство / С.В. Орлова // Право и безопасность. 2014. № 2. С. 84-87.
17. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 25 ноября 2008 № 31-20 «О новой редакции модельного закона «О противодействии коррупции» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2009. № 43.
13. Model Law on Combating Corruption (adopted in St. Petersburg on April 03, 1999 by Decree 13-4 at the 13th plenary meeting of the Interparliamentary Assembly of the CIS Member States) // Information Bulletin. Interparliamentary Assembly of States Members of the Commonwealth of Independent States. 1999. № 21. P. 70-84.
14. Model law on anti-corruption monitoring (adopted in St. Petersburg on November 29, 2013 by Resolution 39-21 at the 39th plenary meeting of the Interparliamentary Assembly of the CIS Member States) // Information Bulletin. Interparliamentary Assembly of States Members of the Commonwealth of Independent States. 2014. № 60 (part 2).
15. Anti-corruption monitoring as a factor in ensuring national security / Naumov Yu.G. [et al.]. M. : Russian State Agrarian University - Moscow Agricultural Academy. K.A. Timiryazev, 2019. 150 p.
16. Orlova S.V. Some problems of implementation of Article 35 of the UN International Convention against Corruption in Russian legislation / S.V. Orlova // Law and Security. 2014. № 2. P. 84-87.
17. Decree of the Inter-Parliamentary Assembly of the CIS Member States dated November 25, 2008 № 31-20 «On the new edition of the model law «On Combating Corruption» // Information Bulletin of the Inter-Parliamentary Assembly of the CIS Member States. 2009. № 43.
