CC BY
48
Организационно-экономические инструменты повышения эффективности государственных услуг Organizational and economic instruments of increase of efficiency of the
state services
Ковальский Николай Сергеевич Аспирант кафедры экономики и права ФГОУ ДПО «Академии повышения квалификации руководящих работников и специалистов
курортного дела, спорта и туризма» г.Сочи,
e-mail: [email protected] Kovalsky Nikolay Sergeyevich Graduate student of the Economic and Law Department of FSEI APE «The academy of improvement of qualification of leading employees and specialists of the health resort business, sport and tourism», Sochi
e-mail: [email protected]
Аннотация
В статье рассматриваются проблемы организации системы мониторинга социально-экономической эффективности государственных услуг. Особое внимание уделено внедрению в практику многофункциональных центров универсальных электронных карт, позволяющих повысить качество процесса оказания государственных услуг, а также существенно облегчить создание системы мониторинга общественного мнения с использованием механизма обратной связи.
Abstract
In article problems of the organization of system of monitoring of social and economic efficiency of the state services are considered. The special attention is paid to introduction in practice of the multipurpose centers of the
universal electronic cards, allowing increasing quality of process of rendering the state services, and also it is essential to facilitate creation of system of monitoring of public opinion with feedback mechanism use.
Ключевые слова
Государственные услуги, мониторинг эффективности государственных услуг, универсальная электронная карта
Keyword
State services, monitoring of efficiency of the state services, universal electronic card
Введение
Понимание под государственными услугами прямых и косвенных результатов государственной деятельности наделяет государство совершенно новыми чертами. Государство из общественной надстройки трансформируется в непосредственного производителя определенного рода экономических благ. Причем основным источником ресурсов, за счет которых осуществляется данное производство, выступают публичные финансы - фонды денежных средств, участие в формировании которых, так или иначе, принимают все члены общества. Что и определяет преимущественную ориентацию производства данных благ на непосредственное удовлетворение потребностей общества.
Между тем, в современных условиях главенства рыночных факторов хозяйствования государственный сектор не становится исключением из общих правил. И на первый план выходит задача достижения высокого уровня социально-экономической эффективности процесса осуществления государством своих функций, результатом которых становятся государственные услуги. Однако проведенный ранее в работе анализ показал, что в настоящее время уровень расходов государственных средств на реализацию мер социальной и экономической политики не имеет четкой
связи с реальной ситуацией в конкретном регионе, а изменения данных показателей не являются следствием размеров бюджетных расходов. Проблемы оценки эффективности государственных услуг
В настоящее время происходит формирование единой методики проведения оценки результативности работы муниципалитетов. Данный процесс связан с Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и разработанным на его основе Распоряжением Правительства РФ [6,8]. В соответствии с названными актами, мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов также осуществляется на основе перечня показателей, не позволяющего произвести реальную оценку социально-экономической эффективности.
В рамках мониторинга деятельности муниципального уровня административной власти, местные администрации подготавливают доклады по типу «докладов о результатах и основных направлениях деятельности» (ДРОНДов), включающих, помимо достигнутых за отчетный период результатов деятельности, сведения о целевых показателях на перспективы (до 3-х лет). Данные доклады подготавливаются по закрытому перечню показателей, что обеспечивает унификацию процесса оценивания деятельности и возможность сопоставления полученных результатов по различным муниципальным образованиям [1]. Тем не менее, закрытость перечня не позволяет учитывать социально-экономическую специфику отдельных муниципальных образований, зависящих от стартовых условий и выбранных векторов развития территорий. Таким образом, формируемый подход к ведению мониторинга деятельности муниципальных администраций, позволяет проводить оценку социально-экономической эффективности местного уровня власти лишь по основным базовым
характеристикам, и не может выступать в качестве основы комплексной системы.
Помимо подходов к осуществлению мониторинга эффективности работы органов государственной власти, осуществляемых внутренними по отношению к системе государственного управления структурами, существуют и подходы, реализуемые внешними институтами. Например, на международном и национальном уровнях наиболее распространенным является Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS), включающий в себя такие критерии, как: право голоса и подотчетность (Voice and Accountability); политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence); эффективность правительства (Government Effectiveness); качество законодательства (Regulatory Quality); верховенство закона (Rule of Law); контроль коррупции (Control of Corruption) [3]. Также рассчитывается Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), индекс восприятия коррупции, индекс непрозрачности, индекс экономической свободы, рейтинги кредитоспособности и инвестиций [7]. Кроме того методики мониторинга разрабатываются и национальными общественными
неправительственными организациями и научными институтами [2]. К ним можно отнести: Рейтинг прозрачности госзакупок (Национальная
ассоциация участников электронной торговли (НАУФОР) и Межрегиональное общественное движение «Против коррупции»); Композитный индекс оценки обратной связи информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти (Московский физикотехнический институт, Институт системного анализа РАН); Рейтинг информационных ресурсов органов государственной власти (Институт развития свободы информации); Рейтинг демократичности выборов в регионах (Независимый институт выборов); ЯН-индекс оценки и
мониторинга публичной политики (Институт системного анализа РАН). К группе наиболее часто встречающихся методик оценки качества регионального уровня власти, подготавливаемых негосударственными организациями, можно отнести: Конкурентоспособность региона
(Всемирный экономический форум); Кредитоспособность региона («АК&М» и «Эксперт РА»); Инвестиционная привлекательность («Эксперт РА») [4].
Однако, несмотря на широкий перечень независимых методологий оценки и мониторинга эффективности системы государственной власти, в настоящее время они не используются системно. Поэтому, как значения данных показателей, так и их динамика не ведут к формированию и принятию управленческих решений в системе органов государственной власти. Помимо этого, большое число из названных показателей базируется на критериях, четко не дифференцирующих факторы, приводящие к изменениям по источникам их происхождения (система государственного управления, экономическая конъюнктура и пр.). Что в целом также не позволяет использовать рассмотренные методики в качестве основы для построения системы проведения мониторинга социально-экономической эффективности функционирования системы государственной власти, результатом деятельности которой являются государственные услуги.
Таким образом, становится видно, что существующие в настоящее время подходы, рассматривающие различный диапазон характеристик государства и его институтов, не способны дать конечные количественные ответы на вопрос о том, насколько эффективна, с точки зрения социальноэкономических параметров, деятельность государства, ставшего неотъемлемой часть современной системы социально-экономических отношений. Однако анализ связей между показателями, отражающими уровень государственных расходов на реализацию мер социальной
политики и в области национальной экономики, и показателями, описывающими уровень социально-экономического развития (степень дифференциации населения по уровню доходов, уровень занятости, уровень доходов и расходов, различия в показателях ввода в действие основных фондов, уровне инвестиций, инновационной активности
организаций и доле инновационных товаров), а также его изменение, показало отсутствие статистически значимых зависимостей. Из чего был сделан вывод о том, уровень расходов государственных средств на реализацию мер социальной и экономической политики в настоящее время не имеет четкой связи с реальной ситуацией в конкретном регионе, а изменения данных показателей не являются следствием размеров данных расходов.
Подобная ситуация явным образом указывает на необходимость разработки и внедрения системы оценки реальной социально-
экономической эффективности функционирования государства, результатом которого являются государственные услуги. Причем основное внимание должно быть сосредоточено не на изобретении каких-либо показателей качества административного процесса. Напротив, упор должен быть сделан на поиске таких критериев и механизмов их учета, которые позволят проводить комплексную оценку эффективности воздействия государственных услуг на процессы социальноэкономического развития общества.
Приоритетные организационно-экономические инструменты
Большинство современных исследований, посвященных проблеме эффективности государственной деятельности, прямым и косвенным результатом которой являются государственные услуги, зачастую концентрируются на изучении лишь экономических или социальных
критериев по отдельности. При этом справедливо замечается
ограниченность использования экономического подхода.
Г лавы субъектов РФ
Г лавы муниципальных образований
Министерства, федеральные Министерства, Исполнительные
службы и агентства комитеты, управления органы власти
Система мониторинга
Потребители государственных услуг
Постановка целей Построение системы Определение стандартов
и задач критериев и показателей деятельности \
\ Выявление условий
Цели и задачи по Оценка и Сбор Алгоритм
корректировке деятельности выводы данных
Рисунок 1. Организация системы мониторинга социально-экономической эффективности государственных услуг (схема
составлена автором)
Тем не менее, преобладание социальных аспектов в изучении данного явления также подвергается сомнению в связи с постепенным переходом на постиндустриальные нормы хозяйствования.
В связи с выше изложенным, представляется, что для успешного решения обозначенных проблем необходима система комплексного учета рассмотренных критериев, позволяющих произвести оценку социальноэкономической эффективности процесса предоставления государственных услуг обществу в целом (если речь идет об услугах общественного характера) или его отдельным представителям в частности (если речь идет
об услугах индивидуального характера).
На рисунке 1 представлена схема организации системы мониторинга социально-экономической эффективности государственных услуг, базирующаяся на методологических основах стратегического управления. Деятельность предлагаемой системы мониторинга, условно, можно разделить на несколько блоков:
- постановка целей и задач проведения мониторинга и осуществления оценки эффективности деятельности органов государственной власти;
- построение системы критериев и показателей оценки;
- определение стандартных уровней оценки;
- выявление условий мониторинга;
- алгоритм мониторинга;
- сбор данных;
- анализ данных и выставление оценки, а также подготовка выводов;
- формирование целей и задач по внесению корректив в деятельность органов государственной власти.
Представленная система предполагает организацию непрерывного наблюдения за качеством, комфортностью и доступностью услуг, эффективностью работы и достигнутых результатов. Результаты работы
органов государственной власти оцениваются исходя из достигнутых целей в ходе их работы, выполненных задач и реализованных программ, а также своевременности выявления и устранения проблем, снижающих общий уровень результатов и эффективности.
В качестве базы методологического обеспечения проведения оценки следует использовать представленную конструкцию социальноэкономических критериев эффективности. В частности, именно на основе данных критериев должны быть построены показатели, отражающие рассматриваемые характеристики государственных услуг.
Для повышения комплексности учета критериев, позволяющих произвести оценку социально-экономической эффективности процесса предоставления государственных услуг обществу в целом или его отдельным представителям в частности, необходимо обеспечить возможность:
- группировки показателей по нескольким ключевым блокам, отражающим отдельные направления социально-экономических процессов;
- внедрения весовых коэффициентов по каждому показателю, для правильного учета условий, в которых формируются значения тех или иных показателей;
- ранжирования показателей с их последующей сверткой в интегральные показатели, что позволит сформировать стандартизированную схему оценки эффективности управленческой деятельности;
- расчета рейтинга, включающего в себя комплекс ранжированных интегральных показателей, и обеспечивающий возможность формирования рейтинговой системы сравнительной оценки эффективности работы органов государственной власти;
- учета социально-экономической специфики и базы конкретной территории, в целях обеспечения соотносительности оценивания органов власти различных территорий в соответствии с их реальными условиями для развития;
- разграничения компетенций различных административных уровней власти по смежным вопросам, что позволит четко устанавливать ответственность конкретного уровня системы государственного управления.
В целом, предлагаемая система мониторинга и оценки социальноэкономической эффективности деятельности государственной власти позволит реализовать целостный подход к государственному управлению, учитывающий методы стратегического управления, включающие в себя: концепцию, стратегию и план социально-экономического развития; набор организационно-экономических инструментов, обеспечивающих процесс развития; мониторинг и контроль.
Внедрение в практику многофункциональных центров и универсальных электронных карт (УЭК) дополнительно позволит повысить качество процесса оказания государственных услуг, а также существенно облегчит создание системы мониторинга общественного мнения, основанной на МФЦ [5]. Универсальная электронная карта гражданина РФ представляет собой документ, в установленных законом случаях, удостоверяющий личность. Кроме того, УЭК сочетает в себе полис обязательного медицинского страхования, страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, а также платежную банковскую карту и удостоверяет права на получение иных государственных и муниципальных услуг [9].
^Система мониторинга ** /V -4 _ государственных услуг „ «-
____________-__________________ _ят ________
/
/
/
/
/
Сбор первичных данных - оценка удовлетворенност и потребителей
Сбор вторичных данных - получение объективной информации об условиях и объемах оказываемых услуг; выявление социально-экономических эффектов
Уточнение заданий по мониторингу на очередной период
Информирование потребителей государственных услуг
Рекомендации по внесению изменений в систему государственной власти
Средства централизованного хранения данных
Средства анализа данных
Средства подготовки отчетов
Сводные
отчеты
Рисунок 2. Схема образования обратной связи в системе мониторинга социально-экономической эффективности
государственных услуг (схема составлена автором)
На рисунке 2 представлена схема организации информационной составляющей системы мониторинга социально-экономической эффективности государственных услуг, ориентированной на исследование общественного мнения, и базирующейся на технологиях многофункциональных центров и универсальных электронных карт.
Заключение
В условиях усиления негативных тенденций социальноэкономического развития, в условиях, когда рост расходов консолидированных источников публичных средств не оказывает влияния на сглаживание подобных тенденций, а существующие механизмы общественного контроля за деятельностью власти переживают кризис, реализация представленного механизма мониторинга эффективности государственных услуг, являющихся результатом деятельности органов государственной власти, а также обеспечение обратной связи, позволит по-новому рассмотреть роль государства в процессах развития общества. Это создаст предпосылки для кардинальной трансформации процесса оказания государственных услуг, когда он будет ориентирован не на достижение «промежуточных» регламентных характеристик и оценок качества, а на получение реального социально-экономического эффекта, проявляющегося в качественном изменении свойств потребителя услуги.
Использованная литература:
1. Атамась Е.В. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти: анализ российского законодательства // Регион: Экономика и Социология. - 2012. - №1. - С.232-240.
2. Беляев А.Н., Кузнецова Е.С., Смирнова М.В., Цыганков Д.Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. - С.20.
3. Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы. Доклад Всемирного банка. - М.: Всемирный банк, 2006. - С .12-15.
4. Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления. - М.: -Эксклибрис Пресс, 2008. - С.53-55.
5. Погодина Е.А., Афанасьев В.П. Внедрение универсальной электронной карты как одного из направлений развития электронноинформационной деятельности органов государственной власти // Российский экономический интернет-журнал. - 2012. - №2. - С.233-237.
6. Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. №1313-р «О реализации Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»» // КонсультантПлюс. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=116895.
7. Справка по интегральным показателям качества государственного управления // Центр Стратегических Разработок. - URL: http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0097.doc.
8. Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // КонсультантПлюс. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=136553.
9. Федеральный закон от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // КонсультантПлюс. - URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=144686.
The used literature
1. Atamas E.V. Assessment of efficiency of activity of executive authorities: analysis of the Russian legislation // Region: Economy and Sociology. - 2012. - № 1. - P. 232-240.
2 Belyaev A.N., Kuznetsova E.S., Smirnova M.V., Tsygankov D.B. Measurement of efficiency and estimation in public administration: international experience. - M: Prod. GU HSE house, 2005. - P. 20.
3 Dobrolyubova E.I. Indicators of efficiency of reforms of public administration in Russia: possible approaches. Report of the World bank. - M: World bank, 2006. - P. 12-15.
4 Monitoring in system of rendering the state and municipal services as the instrument of realization of strategy of improvement of quality of the public and municipal administration. - M: - Eksklibris Press, 2008. - P. 53-55.
5 Pogodina E.A., Afanasyev V.P. Introduction of the universal electronic card as one of the directions of development of electronic information activities of public authorities // Russian Economic Internet Magazine. - 2012. - № 2. - P. 233-237.
6 The order of the Government of the Russian Federation of September
11, 2008 № 1313-r «About realization the Decree of the President of the Russian Federation of 28.04.2008 No. 607 «About an assessment of efficiency of activity of local governments of city districts and municipal areas»» // ConsultantPlus. -URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;
n=116895.
7 The reference on integrated indicators of quality of public administration // the Center of Strategic Development. - URL: http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0097.doc.
8 The decree of the President of the Russian Federation of 28.04.2008 № 607 «About an assessment of efficiency of activity of local governments of city districts and municipal areas» // ConsultantPlus. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc; base=LAW; n=136553.
9 The federal law of July 27, 2010 № 210-FZ «About the organization of providing the state and municipal services» // ConsultantPlus. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=144686.
