CC BY
207
Пробелы в российском законодательстве
2’ 2009
11.3. ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ МУНИЦИПАЛЬНГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК СИСТЕМА
Бойко Н.С., к.ю.н., доцент кафедры
государственного и административного права юридического факультета
Ульяновский государственный университет
Аннотация: В статье «Орган исполнительной власти муниципального образования как система» предпринята попытка рассмотреть вопрос касающейся правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и определить их место не только в качестве уровня публичной власти РФ, но и в системе местного самоуправления.
Ключевые слова: правовой статус исполнительно-
распорядительного органа местного самоуправления, системно-структурная характеристика исполнительно- распорядительных органов, местное самоуправление.
Исследуя вопросы, касающиеся правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, необходимо определить их место не только в качестве уровня публичной власти РФ, но и в системе местного самоуправления. Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» 2003 года, к органам местного самоуправления относятся:
- представительный орган муниципального образования,
- глава муниципального образования,
- местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования),
- контрольный орган муниципального образования,
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Статьи 36 и 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года посвящены исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления, но не содержат его определения, а лишь дают характеристику в общих чертах, т.е.: «Местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления фе-
деральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Это связано с тем, что исполнительно- распорядительные органы занимают одно из ведущих мест в системе органов местного самоуправления. Несмотря на то, что представительным органам местного самоуправления отведена главная роль, как выразителя интересов населения муниципального образования, без органов исполняющих нормативно-правовые акты и программы развития муниципального образования местное самоуправление превратилось бы в чистую декларацию. Именно от того, как реализуются на практике решения, принятые представительным органом, зависит уровень развития всего муниципального образования.
Исполнение нормативно-правовых и местных программ по развитию муниципального образования актов принятых представительным органом местного самоуправления и осуществление оперативного решения вопросов местного значения является собственно той деятельностью исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, ради которой они формируются.
Здесь необходимо отметить, что, несмотря на то, что полномочия исполнительно - распорядительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований (пункт 1 статьей 36 и 37), с учетом важности данных институтов, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил предметы исключительного ведения, полномочия исполнительных органов местного самоуправления (п.2 ст.ст.36 и 37), а сами вопросы местного значения определены в гл. 3, указанного закона.
Всё это требует осуществления большой распорядительной деятельности, что влечёт за собой издание многочисленных распорядительных актов, которые неизбежно затрагивают права и интересы граждан.1 Именно поэтому Закон закрепил подотчетность Главы местной администрации соответствующему местному представительному органу.
На исполнительно-распорядительные органы ложится главная тяжесть проведения всех реформенных преобразований на сегодняшний день.
Правовой статус органов исполнительно-
распорядительной власти на местном уровне мож-
1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. - М.: Изд. группа НОРМА - ИНФРА-М, 1998. - С. 593.
Бойко Н.С.
муниципальное образование
но определить в виде сложной категории, системно-структурной характеристики, являющейся результатом правового регулирования - организации этих органов. Системно-структурную характеристику органов исполнительной власти следует определять в виде совокупности юридических признаков, сформированных в процессе административно-правового регулирования «и организации системы органов исполнительной власти, определяющих место и роль указанных органов в структуре государственной исполнительной власти».
Системно-структурная характеристика исполнительно- распорядительных органов, как результат организации их системы, отражает существенные признаки этих органов, совокупность которых, но мнению Б.М. Лазарева позволяет ответить на ряд вопросов, а именно органом, какого уровня власти выступает анализируемый орган. Какому виду органов он относится по основному содержанию своей деятельности (например, к государственной власти или к органу местного самоуправления)? Кто данный орган? Кому этот орган подконтролен?2
Теория системного подхода рассматривает термин «организация» в широком и в узком смысле. В узком смысле «организация — это функция, целью которой является сформировать управляемую и управляющую системы»3. В широком смысле термин «организация» имеет несколько значений. «Во-первых, под организацией понимается совокупность людей, их определенный коллектив, связанный единством цели деятельности. Во-вторых, под органом понимается деятельность по созданию коллективов людей, то есть социальных систем». В-третьих, под организацией понимается формирование разного рода процессов».4 Положения системного подхода позволяют применить термин к органам исполнительной власти (в широком смысле используя все три его значения). В качестве права основания для применения термина организация к органам исполнительной власти муниципалитетов в указанных трех значениях используются нормы Федерального закона РФ №131 от 06.10.2003 года регулирующие формирование и деятельность исполнительно - распорядительных органов на местном уровне.
Особенность исполнительно - распорядительного органа как одной организации состоит в том, что он формируется в основном из должностных лиц, которые реализуют властные полномочия. Среди них следует выделить муниципальных служащих, наделённых специальным административно-
2Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.-М.: Юрид. лит., 1986. - С. 10.
3Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: ЮРИНФОРМЦЕНТР, 1998. - С.33.
4См.: Алексеев С.С. Философия права. - М.: НОРМА, 1999. - С. 68 -
69.
правовым статусом, назначение деятельности которых - «обеспечить состояние конституционного строя, соблюдая реализацию законов».5
Участие должностных лиц в формировании органа исполнительно-распорядительной власти муниципалитета как организации отражает субъективный критерий построения системно-структурной характеристики. Он позволяет рассматривать должностных лиц органов исполнительной власти в одном из составных элементов организации. Благодаря этому орган исполнительной власти муниципального образования как организация приобретает свойства системности и его необходимо рассматривать в качестве системы, а должностных лиц - ее элементами.
Так же, следует отметить, что общая характеристика органа исполнительной власти муниципального образования как системы определяется из положений теории системного подхода, что является философской категорией, в которой система рассматривается в виде формы существования материи6. Философы характеризуют систему как единство субстанции и структуры.
Благодаря структуре, любой орган исполнительной власти РФ как «типовая система», становится стабильным и принимает устойчивое выражение. Структуру любого органа исполнительной власти РФ вообще и исполнительно-распорядительного органа местной власти составляют структурные подразделения, находящиеся в иерархической подчиненности.
Рецензия
В статье Бойко Н.С. предпринята попытка рассмотреть вопрос касающейся правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и определить их место не только в качестве уровня публичной власти РФ, но и в системе местного самоуправления.
Новизна исследований Бойко Н.С. состоит в том, что она рассматривает особенность исполнительно - распорядительного органа муниципального образования как одной организации, которая состоит в том, что он формируется в основном из должностных лиц, которые реализуют властные полномочия. Так же, следует отметить, что общая характеристика органа исполнительной власти муниципального образования как системы определяется ею из положений теории системного подхода.
Статья Н.С.Бойко заслуживает внимания и рекомендуется к опубликованию в научный журнал «Пробелы в российском законодательстве».
Декан юридического факультета Ульяновского государственного университета,
к.ю.н., доцент
С.Ю.Морозов
5Юсупов В. А. Право и Советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы).- Казань: КГУ, 1976. -С. 151.
6См.: Прохоренко В.К. Методологические принципы общей динамики систем. - Минск: БГУ, 1988. - С. 64.
