CC BY
375
ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В ВОПРОСАХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
ПРЕЗИДЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА
Алимов Боту Бабирович
преподаватель кафедры «Государственное право и управление» Ташкентского государственного юридического университета при Министерстве юстиции
Республики Узбекистан, Республика Узбекистан г. Ташкент Е-mail: [email protected]
EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES IN QUESTIONS OF MUTUAL
RELATIONSHIPS OF THE PRESIDENT AND THE GOVERNMENT
Alimov Botu
teacher of the chair «State law and management» at the Tashkent State Law University of the Ministry of Justice of the Republic of Uzbekistan,
Republic of Uzbekistan, Tashkent
АННОТАЦИЯ
Взаимоотношения Президента и правительства являются актуальным вопросом во всем мире, на который особое внимание обращают и ученые-политологи, и правоведы, так как этот вопрос являются важным показателем как форма правления в стране, порядок формирования и деятельность органов государственной власти, правовой статус Правительства и его место в механизме власти, а также правовой статус и полномочия главы государства и руководителя правительства. Задача статьи — это разработка и внедрение комплексных предложений по совершенствованию на основе изучения зарубежного опыта.
ABSTRACT
The relationships of President and Government is the actual question around the world to which special attention is paid by both political scientists, and lawyers. As this subject is the important indicators as a form of governing in a country, procedure for formation and activity of public authority's bodies, legal status of Government and its place in the power mechanism as well as legal status and powers of head of the state and head of Government. The task of this article is to elaborate and introduce comprehensive proposals on improvement based on studying foreign experience.
Ключевые слова: Конституция; взаимоотношения; президент; правительство; форма правления; формирования органов государственной власти; главы государства; руководитель правительства.
Keywords: Constitution; relationships; president; govemment; form of goveming; formation of public authorities; head of the state; head of government.
В странах, где установлена республиканская форма правления, взаимоотношения между главой государства - Президентом и высшим органом исполнительной власти, т. е. правительством, является актуальной проблемой, на которую особое внимание обращают и ученые политологи, и государствоведы.
В настоящее время наблюдается повышенный интерес к изучению зарубежного опыта взаимоотношений Президента и правительства. Эту ситуацию можно обосновать следующим образом. В разных странах мира государственное правление установлено своеобразно, т. е. в некоторых из них Президент имеет символический статус в жизни государства и не играет почти никакую роль в жизни страны и общества. В некоторых странах Президент имеет реальные полномочия (особенно в сфере исполнительной власти), а правительство служит коллегиальным органом, способствующим осуществлению государственной политики Президентом. В ряде государств власть носит дуалистический характер, в составе Президента и глава правительства, их роль в жизни страны и воздействие на механизм государственной власти связаны с положением политических сил в парламенте.
Из практики зарубежной государственности известно, что во многих случаях взаимоотношения Президента и правительства обеспечивается участием главы государства в деятельности правительства. Потому, что «Традиционная характеристика главы государства в качестве исполнительной ветви власти является спорной, но глава государства безусловно участвует в осуществлении исполнительной власти» [8, с. 209].
Участие главы государства в осуществлении исполнительной власти может быть в разных формах. Самое распространенное из них — это участие Президента в процессе формирования правительства и изменения его состава. Данное полномочие Президент осуществляет в единоличном порядке, или может осуществить только посредством подписания юридических документов.
Самая простая форма участия Президента в деятельности правительства — это регулярное информирование правительством главы государства о ситуации в стране. Такой порядок имеется во всех странах мира, даже в странах мусульманского фундаментализма, а также в странах Европы, где глава государства является «слабым» Президентом и его значение связано с формой правления, установленной в стране.
Активный вид участия Президента в деятельности исполнительной власти — это председательствование его на правительственных заседаниях и принятие нормативных документов. Данные полномочия Президента могут быть официальными, а в некоторых случаях организационными. Это, конечно, связано с правовым статусом Президента и формой государственного правления. В некоторых странах Президент имеет полномочия отменять правовые документы, принимаемые правительством.
Когда речь идет о взаимоотношениях Президента и правительства в зарубежных странах, в первую очередь, особо необходимо остановиться на участии Президента в формировании правительства. Без сомнения, в практике изучаемых государств между главой государства и правительством могут возникнуть такие конституционно-правовые отношения, которые осуществляются не в предусмотренном Конституцией и законодательством порядке.
Рассматривая процесс формирования правительства на примере США, автор сталкивается со своеобразной особенностью, т. е. США, являясь классическим примером Президентской республики, где в соответствии с Конституцией Президент одновременно является главой исполнительной власти. Правительство в США в отличие от других государств формируется не
как коллегиальный орган, нет понятий «совет министров» или «кабинет министров» и не существует должности руководителя правительства. В США обязанности правительства выполняет администрация Президента (консультативный орган). Министры администрации Президента являются одновременно его советниками. В качестве главы исполнительной власти Президент США управляет целым исполнительным аппаратом страны. Он назначает с «согласия Сената» большую часть высших должностных лиц федерального значения.
В отличие от практики США правительство Франции — Совет Министров (состоит из 15 человек, из них 7 — женщин [7, с. 440]) является коллегиальным органом. Во Франции действует смешанная (полупрезидентская) форма правления, она характеризуется наличием дуализма в исполнительной власти, а именно: в стране исполнительная власть принадлежит и Президенту, и правительству. Существенным является то, что Правительство действует в двух формах: как Совет министров и как кабинет министров. Совет министров заседает под председательством Президента и решает наиболее важные вопросы государственной жизни. Решение заседаний Совета министров принимаются в форме Ордонанс, его подписывает Президент.
Кабинет министров заседает под председательством Премьер-министра и рассматривает вопросы текущей деятельности, документы, принятые на заседании, подписываются Премьер-министром.
В соответствии с Конституцией Франции, Президент назначает Премьер-министра и на основании его заявления освобождает от должности. По представлению Премьер-министра назначает других членов правительства. Во Франции при назначении на должность главы правительства не нужно согласие Парламента. Однако Президент обязан учесть мнение политических сил в Парламенте по данному вопросу, так как после назначения Президентом Премьер-министр представляет программу деятельности правительства Парламенту, затем перед нижней палатой Парламента ставит вопрос доверия (вотум доверия) по отношению к правительству. В случае неодобрения
парламентом данной программы правительства, Премьер-министр обязан представить Президенту заявление об отправке правительства в отставку. Существенно то, что если отсутствует заявление Премьер-министра об отставке правительства или Парламент не выразил правительству вотум недоверия, то Президент по собственному желанию не имеет полномочий отправить в отставку правительство.
Еще одна смешанная (полупрезидентская) республика — это Российская Федерация. Рассматривая процесс формирования правительства на практике Российской Федерации, можем убедиться, что в этом государстве форма правления основана на сильной Президентской власти, так как по Конституции Председатель правительства с согласия Государственной думы назначается Президентом. Однако нецелесообразно считать значимой роль Государственной думы в данной ситуации. Президент может одобрить ту кандидатуру, которую предложил сам. Причина в том, что если кандидатура, предложенная Президентом, отклоняется три раза Государственной думой, Президент назначает Председателя правительства, распускает Государственную думу и назначает новые Парламентские выборы.
В России, как и во Франции, члены правительства по представлению Председателя правительства назначаются Президентом. В этой ситуации представление Председателя правительства о назначении членов правительства является обязательным условием. Однако в данном процессе участие Председателя правительства имеет номинальный характер.
Правительство России уходит в отставку в следующих ситуациях: на основе заявления об отставке правительства, если данное заявление принято Президентом; по инициативе Президента; если Государственная дума выражает вотум недоверия; если Государственная дума уклоняется от принятия вотума доверия. В последних двух случаях Глава государства принимает решение об отставке правительства или распускает Государственную думу. «Во всех этих случаях, ... Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительство РФ» [1, с. 616].
Если рассматривать процесс формирования правительства на примере Итальянской Республики, то согласно Конституции этого государства Президент назначает Председателя правительства (Совета Министров) и по его представлению министров. Однако на самом деле состав правительства отрожает расстановку политических сил в парламенте и представляет собой компромисс между несколькими наиболее влиятельными политическими партиями [4, с. 330]. Президент Италии проводит «консультации» с председателями палат Парламента, руководителями фракций Парламента, секретарями Политических партий, экс Президентами, после чего определяет кандидатуру, способную сформировать новое правительство.
В большинстве случаях в качестве данной кандидатуры избирается лидер коалиции политических партий в Парламенте. Если рассматривать вопрос отставки правительства Италии, то согласно 94 статье Конституции в случае выражения вотума недоверия парламента правительство может уйти в отставку [2, с. 289]. Однако, на практике в Италии из-за происходящих правительственных кризисов и в результате этого отставка правительства происходит во многих случаях не в результате вотума недоверия, а наоборот, правительство не поддерживается большинством Парламента и по собственному желанию уходит в отставку.
В ФРГ правительство формируется Парламентским путем, его состав полностью зависит от мнения Бундестага (нижней палаты Парламента). Согласно Основному закону ФРГ, Председатель правительства — Федеральный канцлер по представлению Федерального Президента избирается Бундестагом. Федеральные министры по представлению Федерального канцлера назначаются Федеральным Президентом. На практике Федеральный Президент предлагает на пост Федерального канцлера страны ту кандидатуру, которое предложено партией или коалицией партий, получившей большинство мест на выборах в Бундестаг. Значение Федерального канцлера в жизни страны заметно выше, чем Федерального Президента. Как отмечает немецкий политолог К. Бауме: «политическое значение должности Президента сказывается больше в
формировании политического стиля и в осуществлении представительской функции ее обладателя, чем в его компетенции» [9, с. 417].
Как и большинство парламентарных республик, в ФРГ Президент не имеет полномочий отправить в отставку правительство по собственному желанию. Правительство может уйти в отставку в следующих случаях: со стороны Бундестага выражается вотум конструктивного недоверия по отношению к Федеральному канцлеру; при обращении Федерального канцлера в Бундестаг для рассмотрения вопроса вотума доверия по отношению к нему. Если Бундестаг не выражает доверие, Федеральный канцлер может сдать заявление об отставке, продолжить свою деятельность или предложить Федеральному Президенту о роспуске Бундестага.
Как упоминалось выше, США является классическим примером Президентской республики, там отсутствуют понятия коллегиальной ответственности правительства, вотум недоверия по отношению к правительству, а также отставка правительства, так как только Президент является ответственным за деятельность исполнительской власти.
Заседания правительства США (Администрация Президента) проводится под председательством Президента, решение по вопросам повестки дня принимаются в единоличном порядке Президентом. На практике США были и такие случае, несмотря на возражения всех членов на правительственных заседаниях по решению определенного вопроса, Президент принимал данное решение. Причина в том, что правительство США не коллегиальный орган, оно не имеет полномочий издавать правовые документы от своего имени. Если Президент является единой главой исполнительной власти, то это не значит, что он свободно осуществляет свои права, так как некоторые полномочия, осуществляемые Президентом, требуют сотрудничества с Парламентом.
Как отмечали ранее, «во Франции существует дуализм исполнительной власти. Ее осуществляет президент Республики и правительство» [7, с. 437]. Однако, кто из них будет свободно осуществлять свою деятельность зависит от положения политических сил в Парламенте. Существенно, что Президент не
имеет официального права законодательной инициативы, данное право он осуществляет через правительство или депутатов своей партии.
Одна из особенностей, связывающих Президента и правительство во Франции — это наличие института Контрасигнатура. Конституцией Франции регламентируется необходимость контрасигнации большинства документов Президентом, Премьер-министром и по необходимости ответственным министром. Полномочия Президента, не подлежащие контрасигнации, считаются полномочиями, исходящие из значимости арбитрской функции, в них входит назначение Премьер-министра, выступление с инициативой проведения Референдума, роспуск Парламента и другие. Если обратить внимание на мировой опыт, именно в странах, где имеется институт Контрасигнатуры, наблюдается высокое положение Правительства. Сравнивая режим во Франции с архитектурным сооружением, М.Дэбре подчеркнул, что «Президент является замком этого свода» [3, с. 77].
Рассматривая взаимоотношения между Президентом и правительством, в Российской Федерации, то можем отметить, что форма государственного управления в России основана на сильной Президентской власти и выражаются наличием лидерских способностей главы государства в данных правовых отношениях. Это можно объяснить еще и тем, что в отличие от ряда полупрезидентских республик в России нет института Контрасигнатуры, а это в свою очередь, при осуществлении исполнительной власти и организации деятельности правительства, укрепляет приоритетную позицию Президента над председателем правительства.
Действительно, Президент России имеет право председательствовать на заседания правительства и Президиума правительства, а также Правительство России ответственно перед Президентом и снимает с себя полномочия перед новоизбранным Президентом. Правительство России ведет свою деятельность, в частности, на основе указов Президента, председатель правительство определяет на основании указов Президента основные направления деятельности правительства. Правительство России издаёт постановления и распоряжения,
основная часть данных документов обговаривается с главой государства через администрацию Президента и подписывается председателем правительства. Решения и постановления правительства могут быть отменены Президентом. Удивительно то, что в отличие от Президента Франции, Президент России не имеет полномочий подписания правительственных решений.
Важная особенность отношений Президента Российской Федерации и правительства — это прямое подчинение Президенту ряда министерств и учреждений, осуществляющих исполнительскую власть. Согласно статьи 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации [6].
Рассматривая взаимоотношения между Президентом и правительством на примере Итальянской Республики, в данном государстве автор сталкивается с рядом общих особенностей, присущие всем парламентарным республикам, а именно, наблюдается наличия института контрасигнатуры, более активную роль правительства, в частности, главы правительства в управлении страной по отношению к Президенту. Однако, полномочия Президента Италии намного шире, чем глав государств других парламентарных республик. К данным полномочиям можно отнести полномочия в сфере законодательства, строительства государства, внешней политики.
Согласно статьи 87 Конституции Италии, Президент издает декреты, имеющие силу закона [2, с. 288]. Однако, данные документы президента должны быть контрассигнован соответствующим министром, ответственным за них. Как и во всех парламентарных республиках в Италии правительство является подотчетным перед парламентом. Но в отличии от других парламентских республик, Председатель совета министров и министры до вступления в должность приводится к присяге Президентом Республики. Совет министров, снимая свои полномочия перед новоизбранным президентом, подает в отставку. Однако необходимо отметить, что это считается официальной «отставкой из-за уважения» не приводит к никакой неустойчивости в стране, так как она автоматически отвергается Президентом.
Правовой статус Федерального Президента ФРГ и его положение в системе государственной власти относительно низок по отношению к Президентам ряда других парламентарных республик. Ограничение конституционных полномочий Федерального Президента в сочетании с весьма широкими полномочиями Канцлера, сложившаяся партийно-политическая система, при которой правительство выступает единым блоком с парламентским большинством, а также укоренившиеся за много лет традиции привели к тому, что Президент отодвинут с политической арены. Он не обладает ни независимостью от партийной корпорации, ни чрезвычайными полномочиями, ни правом издания нормативных актов, равнозначных законам, ни сколь-нибудь серьезными средствами влияния на процесс принятия важных политических решений [5, с. 191].
Согласно статье 65 Основного закона ФРГ «Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за это ответственность» [2, с. 189]. Значит, основной функцией Федерального правительства ФРГ является не только исполнение законов, но и определение направлений развития страны, разработка стратегически-политического курса. Однако не следует забывать, Федеральное правительство ведет свою деятельность на основе регламента, одобренного Президентом и утвержденного
правительством. В данном регламенте закреплены полномочия Федерального Канцлера, права и обязанности Федеральных министров, порядок деятельности Федерального правительства.
В ФРГ имеется институт Контрасигнатуры, он организует основные правовые отношения между Федеральным Президентом и правительством, в других случаях Федеральное правительство ведет свою деятельность почти самостоятельно от Президента. Из практики зарубежных стран известно, что глава государства является главнокомандующим вооруженными силами данной страны, но такое положение не имеется на практике в ФРГ. Согласно Основному Закону данного государства, если в мирное время Министр обороны командует вооруженными силами, а во время объявления в стране положения обороны, командование переходит не Федеральному Президенту, а Федеральному Канцлеру.
Рассмотрев зарубежную практику в ряде стран представляющую разные формы правления, можем сделать выводы о том, что, несмотря на форму правления установленные в той или другой стране, взаимоотношение Президент и Правительство, в частности взаимоотношения с главой правительства является важным элементом системы власти, независимо от статуса Президента, то есть, является ли он главой исполнительской власти (США), имеет ли арбитражные функции среди ветвей власти (Франция, Россия), или вовсе не входит в состав никакой власти (Италия, ГФР), и служит важным средством эффективного осуществления исполнительной власти в данной стране. Конечно, в вышеперечисленных государствах взаимоотношения между Президентом и правительством не являются с точки зрения автора идеальными. Именно система государственной власти данных стран, исторические традиции, сформированные соответственно правовому сознанию населения, имеет ряд достоинств и недостатков. Поэтому, основной целью данного научного исследования является не копирование вслепую практику этих стран, а подробный анализ тех сторон, являющихся эффективным и отражения их в законодательстве и на практике.
Список литературы:
1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., Норма ИНФРА-М, 2011. — 616 с.
2. Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. М., "Infotropic media", 2012. — 289 с.
3. Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность. Минск., ИСПИ, 2003. — 77 с.
4. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Изд. «КДУ» 2011. — 330 с.
5. Урьяс Ю.Л. Механизм государственной власти в ФРГ / Отв. ред. Крылов Н.С.; АН СССР, Институт государства и права. М.: Наука, 1988. — 191 с.
6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_160097/
7. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., Норма ИНФРА-М, 2010. — 437—440 с.
8. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовые исследование. М., Норма ИНФРА-М, 2010. — 209 с.
9. Bäyme K. Das politische System der BRD. München: Piper, 1993. — 417 s.
