CC BY
80
Зарубежный опыт
Евгений КОРОЛЕВ
ОПЫТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Некоторые формы и методы взаимодействия бизнеса и власти, практикуемые в институтах ЕС, могут быть перенесены в Россию для повышения качества принимаемых властью решений. Институциональный механизм принятия решений в России и ЕС имеет схожий характер. Исполнительная власть как в ЕС, так и в России фактически определяет содержание большинства законодательных инициатив, которые с большой вероятностью утверждаются в законодательстве.
Механизм принятия решений как в российском правительстве, так и в Еврокомиссии носит более закрытый и непубличный характер, чем в парламентских структурах. В ЕС и России чиновники, а не выборные политики определяют в большей степени основное содержание успешных с точки зрения последующего принятия и утверждения законопроектов. В России не успели сформироваться стабильные партнерские правила взаимодействия бизнеса и власти, которые необходимы для разработки эффективных политических решений. Данные правила должны с одной стороны — ограничить злоупотребления и недобросовестную конкуренцию и с другой стороны — обеспечить законотворчество необходимыми процедурами учета интересов российской экономики и адекватного восприятия внешних экспертных сведений.
Во властных институтах ЕС получил распространение феномен экспертократии, когда в условиях нехватки экспертных ресурсов европейские власти для разработки законодательства стали обращаться за помощью к представителям интересов. Потребность во внешней экспертизе варьируется в зависимости от институтов европейской власти, тем не менее она существует повсеместно. Вот что говорит по этому поводу известный европарламентарий С. Кох-Мерин: «Я нуждаюсь в контактах с лоббистами. В отличие от наших коллег в бундестаге мы в конце концов не имеем научной службы, к которой могли бы обратиться»1. Экспертократия подразумевает, что европейское законодательство не может быть разработано без учета всесторонних интересов и соответствующей внешней экспертизы. Представители бизнеса часто предоставляют властям экспертизу и практическую информацию, получить которые в удовлетворительном объеме и качестве из других источников невозможно. Всестороннее экспертное обсуждение с участием экспертов из бизнеса значительно повышает качество принимаемых решений. Экспертократия содействует большей легитимности и успешной реализации решений европейских властей. Наибольшая востребованность во внешней экспертизе существует в Еврокомиссии, обладающей исключительным правом законодательной инициативы. Заключительный вариант законопроекта, принимаемый Европейским парламентом и утверждаемый Советом министров, содержит обычно по крайней мере 80% оригинального проекта Еврокомиссии2. Опыт функционирования
1 Poettering H., Koch-Mehrin S., Gminder B., Tillack H. Wie viel Einfluss hat die Lobby? Politik & Kommunikation. 11.2004, р. 20
2 John S., Schwarzer D. Industrial lobbying within the European Union: Actors, strategies and trends in the multy-level system. The American Institute for Contemporary German Studies. Washington, 2006, р. 38
КОРОЛЕВ
Евгений
Александрович — Государственный университет — Высшая школа экономики
европейской экспертократии, характер которой в основном определяется Еврокомиссией, может быть успешно перенесен на механизм принятия решений в российском правительстве.
В Еврокомиссии действуют неформальные правила, помогающие эффективно работать с внешней экспертизой. Эти правила позволяют отфильтровывать дублирующие, недоброкачественные и ненадежные сведения. На самом раннем этапе разработки законодательной инициативы, когда определяются ее концепция, цели и приоритеты, руководители Еврокомиссии проводят закрытые консультации с узким кругом представителей интересов, которые уже сумели заслужить доверие в качестве источника надежной информации и экспертизы. Чиновники Еврокомиссии ориентированы на тесное сотрудничество с крупными агрегированными группами интересов, что позволяет им в процессе консультаций сократить объем рабочей нагрузки, а также избежать подозрений в пристрастности и предоставлении индивидуальных преференций. Коалиционные объединения представляют европейским властям единую согласованную позицию бизнеса без дублирования по-разному оформленных одинаковых сведений и предложений. Представители интересов, представившие некачественную или дезинформирующую экспертизу, лишаются в дальнейшем какой-либо возможности повлиять на принятие решений. Для полноценного экспертного взаимодействия с европейскими властями бизнес должен обладать представительностью и хорошей партнерской репутацией в качестве поставщика надежных сведений.
Российским правительством может быть заимствована из управленческого опыта Еврокомиссии технология обязательного обнародования консультационных документов по готовящимся законодательным инициативам. Во-первых, эти документы вводят принцип предупредительности, что имеет большое значение для отечественного бизнеса с точки зрения обеспечения стабильности и устойчивости его развития, а также для улучшения российского инвестиционного климата. Во-вторых, с обозначением в консультационных документах четких целей и приоритетов законодательной инициативы утверждаются принципы
прозрачности и обоснованности формирования законодательства. В-третьих, данные документы указывают на те направления законодательной инициативы, по которым правительство намеревается провести учет интересов заинтересованных сторон, а также получить дополнительные сведения и экспертизы. Для рассмотрения отдельных законодательных инициатив целесообразно образовывать специализированные экспертные комитеты, в которых правительственные чиновники могут в подходящем для себя формате проводить консультации с заинтересованными сторонами. Эти комитеты должны не иметь официальных полномочий и статуса, но они обязаны эффективно выполнять функцию учета всех интересов и рассмотрения внешних экспертиз.
Правовая основа европейской экспер-тократии была заложена в Протоколе № 7 Амстердамского ^г^шения ЕС, согласно которому «Еврокомиссия должна [...] проводить широкие консультации до предложения законодательства и при соответствующих обстоятельствах опубликовывать консультационные докумен-ты»1. Официальному проектированию законопроекта предшествует выпуск специальных политических документов, которые называются Зеленая Книга и Белая Книга. Они представляют и развивают законодательную инициативу Еврокомиссии. В Зеленой Книге приводится описание потребности в законодательной инициативе, указываются ее цели. Зеленая Книга официально приглашает заинтересованные стороны принять участие в обсуждении законодательной инициативы через консультации с Еврокомиссией в течение обозначенного временного периода. Консультации, инициированные Зеленой Книгой, проводятся в экспертных комитетах Еврокомиссии. Белая Книга представляет собой программу будущих законопроектных положений. Она проходит через процедуру рассмотрения в Совете министров. Если Белая Книга получает поддержку Совета министров, она становится основой для разработки законодательного предложения Еврокомиссии.
1 Lehmann W., Bosche L. Lobbying in the European Union: Current rules and practices. Working Paper of Directorate-General for Research. AFCO 104 EN. European Parlament. Luxembourg, 2003, р. 1
ф
Основная работа Еврокомиссии по взаимодействию с представителями интересов проводится в экспертных консультативных комитетах, которые могут иметь разные названия и не обладают какими-либо официальными полномочиями и статусом. Комитеты имеют узкую специализацию и могут создаваться для рассмотрения отдельных законодательных инициатив. Этим объясняется их большое количество — по приблизительной оценке при Еврокомиссии действуют 1800 экспертных комитетов с 80 000 членов1. Экспертные комитеты Еврокомиссии, в которых участвуют представители бизнеса, выполняют важную технократическую функцию по рационализации и деидеологизации проводимой европейской политики. Как правило, мнения представителей всех интересов принимаются чиновниками Еврокомиссии к сведению, после чего начинается работа над изучением и разработкой конструктивных предложений. В условиях повышенного спроса европейских властей на качественную экспертизу среди всех групп интересов наиболее влиятельными оказываются представители бизнеса, так как они эффективно мобилизуют информационную поддержку своих коллег и способны финансировать специальные исследования. Для уравновешивания европейской системы экспертного представительства, в которой доминирует бизнес, Еврокомиссия финансирует деятельность неправительственных общественных организаций. Например, Европейское бюро по защите окружающей среды получает от Еврокомиссии с этой целью более 700 000 евро в год2. Декларируемая российскими властями поддержка развития общественных организаций в России может отчасти принимать форму финансирования независимых от бизнеса альтернативных экспертиз, которые востребованы правительством при разработке законодательства. В некоторых сферах, например экологическом регулировании, такие экспертизы могут выполнять уравновешивающую функцию.
В таких сферах, как внешнеторговая политика, позиция правительства должна быть максимально приближена к кон-
1 Biedermann M. Braucht die EU Lobbying-Gesetze? Europainstitut der Universitaet Basel, 2005, р. 41
2 Halusa M. Die Lobbyisten werden untersucht. Die
Welt. 11.03.2005
солидированной позиции отечественного бизнеса. В этой сфере активность взаимодействия между бизнесом и властью фактически предопределяет возможности конкурентоспособности экономики. Власти должны содействовать проникновению бизнеса на внешние рынки. Пример ЕС может также служить образцом для правительства России, которой только предстоит вступить в ВТО. Еврокомиссия проводит регулярные консультации по выработке внешнеторговой политики с крупнейшей европейской федерацией бизнеса — конфедерацией европейского бизнеса «Бизнесевропа» и отраслевыми ассоциациями бизнеса. Два раза в год при Генеральном директорате Еврокомиссии по торговле проходит специальный форум «Симпозиум по рыночному доступу», на котором представители бизнеса заявляют о своих приоритетах во внешнеторговой политике. В 2006 г. на основании консультаций с бизнесом Еврокомиссия подготовила программу «Внешняя стратегия конкурентоспособности», направленную на укрепление позиций европейского бизнеса в мировой торговой политике. Эта программа нацелена на облегчение доступа европейского бизнеса к рынкам развивающихся стран через заключение двусторонних торговых соглашений. ЕС заключает двусторонние соглашения о либерализации торговых отношений в дополнение к соглашениям, выполняемым в рамках ВТО. Данные соглашения формируются на основе заявленных интересов европейского бизнеса.
Европейские власти помогают бизнесу ликвидировать зарубежные торговые барьеры. В Генеральном директорате по торговле существует Департамент по доступу к рынку, который принимает от крупных экспортных компаний предложения по устранению существующих торговых барьеров. Департамент занимается сбором информации, предоставляемой бизнесом для выработки позиции Еврокомиссии в отношениях с торговыми партнерами3. Еврокомиссия планирует перейти к более глубокой и разносторонней защите интересов европейского бизнеса на зарубежных рынках путем проведения внешнеторговых переговоров по отдельным случаям воз-
3 Woll C. Trade Policy Lobbying in the European Union: Who Captures Whom? MPI fuer Gesellschaftsforschung. Koeln, 2006, р. 9.
никновения торговых барьеров и препятствования свободной конкуренции. С этой целью еврокомиссар по вопросам торговли П. Мандельсон создает службу по выявлению правовых барьеров для бизнеса европейских компаний за рубежом. Европейские компании жалуются в основном на отдельные, а не системные проявления протекционизма. В связи с этим создаваемая служба будет направлять в различные государства экспертные группы, которые должны выявлять конкретные случаи проявления протекционизма, оценивая таможенные процедуры, налоговые механизмы, технические стандарты, регулирование в сферах гигиены и здравоохранения, нарушение авторских прав, различные пошлины, ограничения в предоставлении услуг и инвестировании. Экспертные группы будут состоять из представителей бизнеса, служащих Еврокомиссии и экспертов из государств — членов ЕС. Мандельсон планирует использовать сведения, полученные экспертными группами за рубежом, для оказания дипломатического давления на соответствующие государства. Основной акцент при этом будет делаться на оценку реализации существующих правил в рамках ВТО и двусторонних соглашений. Мандельсон обозначил возможность прямого политического давления ЕС для устранения проявлений дискриминации по отношению к европейскому бизнесу1.
Политика ЕС, направленная на повышение конкурентоспособности европейской экономики, обеспечивает не только активную защиту интересов бизнеса на внешних рынках, но и пытается внутренними мерами создать благоприятные условия для развития бизнеса. В соответствии с рекомендациями ассоциаций бизнеса в 2004 г. на саммите ЕС главами правительств было принято решение о тестировании нового законодательства ЕС на его пригодность с точки зрения повышения конкурентоспособности европейской экономики2. Национальные правительства озабочены миграцией производства и сокращением рабочих мест в их государствах. Кроме того, европейское законодательство обычно устанавливает для бизнеса более жесткое регулиро-
1 Schmid F., Parker G. Dossier EU will Handelspolizei gruenden. Financial Times Deutschland. 18.04.2007
2 Competing Ourselves to Death? Corporate Europe
Observatory. Amsterdam, 2004
вание, чем в США, Китае или Индии, что ставит европейский бизнес в менее выгодное положение. Через ЕС европейский бизнес лоббирует реформирование национального законодательства, которое оказывает чрезмерную бюрократическую нагрузку на бизнес, понижая уровень его конкурентоспособности. В марте 2007 г. на саммите ЕС государства — члены согласились принять плановую цель сокращения административных издержек европейского бизнеса на 25%3. При активной позиции национальных правительств в законодательствах государств — членов ЕС должна быть существенно сокращена административная нагрузка. Европейский бизнес обращает внимание властей на то, что такие страны, как Индия и Китай, привлекательны для него не только дешевыми производственными ресурсами, но и меньшим объемом законодательного регулирования. В свою очередь российское правительство также должно проводить тестирование отечественного законодательства для того, чтобы повышать инвестиционную привлекательность России в общемировой перспективе. Тестирование должно сигнализировать о необходимости сокращения излишних административных издержек и минимизации возможностей собственного усмотрения чиновников при принятии решений. Последний фактор может тормозить работу бизнеса и провоцировать коррупцию в качестве дополнительного «налогового бремени».
В ходе длительного и активного взаимодействия с бизнесом Еврокомиссия выработала правила поведения для еврокомиссаров и служащих Еврокомиссии, которые направлены на предотвращение возможных злоупотреблений. Эти правила, созданные в основном для предотвращения конфликта интересов между чиновниками и бизнесом, могут быть заимствованы для регламентации поведения членов и служащих российского правительства. Кодекс поведения для еврокомиссаров запретил им в течение года после своей отставки заниматься работой, связанной с прежней компетенцией. В течение года после своей отставки еврокомиссары должны заранее информировать Еврокомиссию о намерении занять какую-
3 Bruessel entruempelt Vorschriften. Financial Times Deutschland. 09.03.2007
ф
либо должность. Действующие еврокомиссары не могут заниматься побочной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью (разрешается только ведение бесплатных курсов в интересах европейской интеграции). Они должны уведомить президента Еврокомиссии в случае, если собираются издать книгу в течение срока своих полномочий. Вознаграждение за публикацию и авторские права должны быть направлены на благотворительность по свободному выбору. Еврокомиссары не могут принимать вознаграждение за выступление или участие в конференции, а также не имеют права занимать каких-либо публичных должностей любого рода. Еврокомиссары обязаны декларировать финансовые интересы и имущество (свои и партнера по браку), которые могут быть причиной конфликта интересов в исполнении их обязанностей. Должны быть задекларированы любые формы владения капиталом компаний (акции, облигации, инвестиционные сертификаты и т. п.), а также недвижимость, которая не используется для постоянного проживания. Еврокомиссары обязаны декларировать свою прошлую занятость в течение последних десяти лет с указанием организаций и занимаемых в них постов1.
Кодекс поведения для служащих Еврокомиссии обязывает чиновников предоставлять всем заинтересованным сторонам четкое обоснование и причины принимаемых решений. Ввиду большого количества заинтересованных сторон возможно предоставление стандартных ответов с указанием основных причин. В случае если заинтересованная сторона просит предоставить более детальное обоснование, эта просьба должна быть удовлетворена2. Служащим Еврокомиссии запрещено иметь какие-либо связи, потенциально ставящие под угрозу их независимость. Они не могут принимать подарки и услуги, а также заниматься какой-либо деятельностью по совместительству без разрешения вышестоящего начальства. Они обязаны сообщать своему руководству о трудоустройстве своих супругов. Они обязаны инфор-
1 Code of conduct for Commissioners. Commission of the European Communities. SEC(2004) 1487/2. 27.08.2004. Brussels
2 Code of good administrative behaviour. Commission of the European Communities. 01.11.2000. Brussels, p. 5
мировать свое руководство о наличии собственных интересов, которые могли бы повредить беспристрастности при рассмотрении каких-либо дел и принятии решений. За выполнением дисциплинарных требований следят Генеральный секретариат и Следственно-дисциплинарная служба Еврокомиссии, которые также принимают жалобы по поводу соответствующих нарушений. Значительными нарушениями занимается специальная антикоррупционная служба OLAF. За дисциплинарное нарушение на сотрудников Еврокомиссии налагается финансовое или нематериальное взыскание. Финансовое взыскание включает в себя блокирование возможностей получения более высокой зарплаты (в том числе возможности продвижения по службе), смещение с занимаемой должности или сокращение пенсии.
Во властной системе ЕС основная функция Европейского парламента — это рассмотрение законопроектов Еврокомиссии и внесение в них поправок. Правила Европарламента, имеющие намного более либеральный характер, чем этические правила Еврокомиссии, не запрещают европарламентариям иметь оплачиваемую занятость по совместительству и в основном направлены на обеспечение прозрачности. Такая модель более эффективно может работать и в российской Государственной думе, так как многие российские парламентарии вопреки установленным правилам фактически работают в бизнесе, а прозрачность интересов парламентариев отсутствует, что провоцирует злоупотребления. Процедурные правила Европарламента предъявляют требования прозрачности не только к европарламентариям, но и к их помощникам. Перед началом дискуссии в Европарламенте или в одном из его органов, а также по предложению докладчика парламентского комитета европарламентарии, имеющие прямой финансовый интерес, связанный с предстоящим обсуждением темы, должны сообщить об этом на собрании в устной форме. Европарламентарии обязаны подавать декларацию до своего вступления в должность, а после вступления в должность они должны делать это в ежегодном режиме.
Если европарламентарий не представляет декларацию в положенный
срок, ему напоминают об этом на пленарном заседании Европарламента. Если европарламентарий после напоминания по-прежнему не представляет декларацию, президент Европарламента должен приостановить его полномочия. Официально зарегистрированные помощники европарламентариев тоже обязаны представлять письменную декларацию о своей профессиональной деятельности и любой другой оплачиваемой деятельности1.
Российское правительство для рационализации и повышения эффективности своей политики должно институционализировать консультационный процесс, выработав обязательные для исполнения процедуры рассмотрения внешней экспертизы и учета заявленных интересов при разработке законодательных инициатив. При взаимодействии с бизнесом консультации должны проводиться с его наиболее представительными объединениями, чтобы была обеспечена возможность принятия согласованных внутри бизнес-сообщества рекомендаций, отражающих интересы экономики России в целом. В социально-экономической сфере, а также в сферах регулирования, затрагивающих интересы бизнеса, предварительное обоснование законодательных инициатив и представление их программных положений в специальных публичных документах должно стать неотъемлемым элементом законотворческого процесса. Кроме того, эти документы обязаны на самой ранней стадии разработки концепции законодательных инициатив приглашать для консультаций с правительством ведущие объединения бизнеса. Это поможет устранить технические ошибки правительства и улучшит экономический климат в России за счет предсказуемости и подготовленности решений власти.
С целью повышения конкурентоспособности российской экономики российское правительство должно формировать свою внешнеторговую политику на основе заявленных представителями бизнеса интересов. Необходимо выявлять существующие в скрытой форме протекционистские барьеры, мешающие доступу российского бизнеса к зарубежным рын-
1 Rules of Procedure of the European Parliament. Parliament of the European Communities. Brussels, 2007, р. 97
кам и инвестированию. Внешнеторговая политика должна иметь гибкий и симметричный характер, ей необходимо принимать в качестве дополнительного фактора влияния на зарубежных партнеров условия функционирования их бизнеса внутри России.
В российском правительстве и президентской администрации имеет место внутренний конфликт интересов, при котором члены правительства и руководители администрации занимают руководящие посты в крупных компаниях, подконтрольных государству. Отказ от практики совмещения одновременной занятости в бизнесе и власти может произойти постепенным эволюционным путем, при котором новые члены правительства и руководители президентской администрации уже не смогут иметь параллельную занятость, а управлением государственными корпорациями будут заниматься специальные управляющие компании, подотчетные правительству. Для этого уже сейчас требуется разработать законодательство, специально направленное на предотвращение конфликта интересов в российских структурах власти. Членам и служащим российского правительства, а также руководителям и служащим президентской администрации должно быть запрещено занятие любой побочной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью. В течение года после своей отставки членам правительства необходимо запретить устройство на работу, которая связана с их прежней компетенцией.
При подготовке правительственных назначений или назначений руководителей президентской администрации нужен обязательный учет профилактики конфликта интересов. Он может быть выявлен на основе изучения представляемой публично соответствующими кандидатами на должности подробной декларации личного имущества, прошлой занятости в течение последних десяти лет, а также занятости в бизнесе ближайших родственников.
Указание неверных или неполных сведений в декларации, равно как и наличие параллельной занятости должны стать правовыми основаниями для отправления в отставку и для запрета на дальнейшую работу в органах государственной власти.
