Опыт управления Резервным фондом и необходимость его учета в функционировании Фонда национального благосостояния Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.132

ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ РЕЗЕРВНЫМ ФОНДОМ

И НЕОБХОДИМОСТЬ ЕГО УЧЕТА В ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ФОНДА НАЦИОНАЛЬНОГО БЛАГОСОСТОЯНИЯ Харитоненко Лидия Богдановна, студентка (e-mail: lidia.fef@yandex.ru)

Научный руководитель - Шмиголь Наталия Сергеевна, к.э.н., доцент

(e-mail: nshmigol@fa.ru)

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

Москва, Россия

В статье рассмотрен непродолжительный опыт формирования и использования средств Резервного фонда. Проведена оценка инвестиционной стратегии управления данным фондом. Сделаны выводы о возможном сохранении Резервного фонда в составе суверенных фондов страны. Отмечена необходимость учета негативного опыта по управлению средствами Резервного фонда при разработке инвестиционной стратегии Фонда национального благосостояния.

Ключевые слова: суверенные фонды, Резервный фонд, нефтегазовые доходы, Фонд национального благосостояния, инвестиционная стратегия.

Использование средств Резервного фонда выступало ключевым инструментом, позволяющим покрыть недополученные доходы федерального бюджета в период мирового финансового кризиса, стабилизировать денежный рынок и обеспечить достаточный уровень ликвидности в банковской системе государства. В настоящее время в период макроэкономической нестабильности, вызванной пандемией, высокой волатильности финансового рынка, становится актуальным исследование опыта управления Резервным фондом, существовавшим до 2018 г., и проведение оценки рациональности использования его средств в сложных экономических периодах. Анализ практики формирования и использования средств Резервного фонда (далее - Фонд) необходим для повышения эффективности управления ныне функционирующего Фона национального благосостояния.

Для начала следует отметить, что согласно законодательству Российской Федерации Фонд представлял собой часть средств федерального бюджета, подлежащих особому учету и управлению. Изначально в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) использование средств Фонда предполагалось в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта [1]. Источниками средств Фонда были нефтегазовые доходы, остающиеся после финансирования нефтегазового трансферта. То есть зачисление средств в Фонд происходило после того, как на счете учета нефтегазовых доходов Федерального казначейства величина

нефтегазовых доходов превышала объем утвержденного на текущий год нефтегазового трансферта. После достижения Фондом величины, равной 10% от прогнозируемого ВВП, дополнительные доходы подлежали зачислению в Фонд национального благосостояния (далее - ФНБ). В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта недостающие средства предоставлялись из Фонда.

Функционировать Резервный фонд начал в 2008 г. Уже в 2006 г. в Бюджетном послании Президента Российской Федерации ставилась задача разделить средства существующего на тот период времени Стабилизационного фонда на две составляющие: резервную часть, необходимую для минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть, и часть, сформированную сверх указанного резерва [5]. В итоге с 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Спустя год после формирования Резервного фонда средства из него стали использоваться для устранения последствий мирового финансового кризиса 2009-2012 гг. С 01.01.2013 г. в БК РФ вводилось ряд изменений. Так, в ст. 96.6. БК РФ теперь было установлено, что средства Фонда использовались в целях покрытия дефицита федерального бюджета. Кроме того, ещё с момента создания Фонда допускалось использовать его средства на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации. В 2008 г. планировалось направить средства Фонда на данную цель, но в итоге они так и не были использованы на указанную цель за весь период его существования.

Динамика объема средств Резервного фонда, выраженная в долл. США, представлена на рисунке 1. На этапе формирование Фонда среди его источников были средства, перечисленные 30.01.2008 из Стабилизационного фонда. Их размер составил 3 069 млрд руб. К концу 2008 г. средства Фонда увеличились и составили 3 661,37 руб. (9,8% ВВП).

Рисунок 1 - Объем средств Резервного фонда

Источник: составлено автором на основе данных Минфина России [8] Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2008 г. составили 4,1 трлн руб. и были направлены в первую очередь на финансирование нефте-

газового трансферта в объеме 2,1 трлн руб. В Резервный фонд тогда поступило 420,6 млрд руб., в Фонд национального благосостояния - 1,6 трлн руб. [8].

Однако уже в 2009 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета сократились в 1,5 раза по сравнению с предыдущим годом. Объем нефтегазового трансфера увеличился на 19%, что привело к росту темпов расходования средств Фонда. За год из Фонда было изъято 2/3 накопленной величины. В 2010 г. были приостановлены положения БК РФ, согласно которым с Фонд поступали дополнительные нефтегазовые доходы, превышающие установленную на соответствующий год величину нефтяного трансфера. С 2010 г. средства Фонда перестали использоваться для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, как и доходы от управления средствами Фонда они стали направляться на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. До 2012 г. объем Фонда постоянно снижался и достиг в апреле 2012 г. своего минимального значения (до 2017 г.) - 1,2% ВВП.

Также стоит отметить, что с 1 января 2010 г. было приостановлено положение БК РФ о нормативной величине Фонда до 1 января 2013 г. И в 2012 г. было принято решение понизить нормативную величину до 7% от ВВП. Тем не менее, с 2013 г. объем средств Фонда достиг указанной величины ненадолго только в феврале 2015 г.

200 150 100 50 0

-50 -100

Объем средств Фонда, трлн руб.

Темп прироста (долл. США), %

Темп прироста (руб.), %

чЧ Ч4 V4

V V V V

Рисунок 2 - Темпы прироста объема средств Резервного фонда Источник: составлено и рассчитано автором на основе данных Минфина России [8]

При этом стоит отметить, что темп прироста объема средств Фонда увеличился в 2015 г. за счет курсовой разницы от переоценки активов в иностранной валюте. В валютной структуре Фонда преобладают доллары и евро. Министерством финансов Российской Федерации была утверждена следующая нормативная валютная структура средств Фонда: долл. США и евро - по 45%, фунт стерлингов - 10%. За 2015 год курс долл. США к российскому рублю вырос на 16,65 руб. за 1 долл. США, а курс евро - на

11,33 руб. за 1 евро. В пересчете в долл. США темп прироста объема Фонда в 2015 г. сократился по сравнению с предшествующим периодом (рис. 2). В рублях темп прироста составил + 72,94%, а в долларах он имел отрицательное значение: - 2,62%. В последующие два года величина Фонда сокращалась с увеличивающимися темпами.

Для того чтобы оценить эффективность управления средствами Фонда и определить возможность его сохранения в составе суверенных фондов страны следует провести анализ источников его формирования и направления использования средств. Если подробно рассматривать структуру поступлений в Фонд, то следует отметить, что преобладают нефтегазовые доходы (табл. 1). При этом последние 6 лет функционирования Фонда объемы поступлений сокращались и были сведены к нулю. Как отмечалось выше, доходы от управления средствами Фонда с 2010 г. перестали зачисляться в Фонд. Приостановлено было и зачисление нефтегазовых доходов в Фонд в течение 2010-2011 гг. В итоге можно отметить, что поступления в Фонд были нестабильными, что стало причиной его исчерпания.

N. Год 2016/ 2017

2008* 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Показательч

Поступления на счет, всего 3518,23 693,54 150 0 1090,37 713,48 217,07 402,2 0

Нефтегазовые доходы 420,60 488,49 0 0 1090,37 713,48 217,07 402,2 0

Возврат неиспользованных средств Фонда 0 0 150 0 0 0 0 0 0

Доходы от управления средствами 0 205,05 0 0 0 0 0 0 0

Примечание: *В 2008 г. в Фонд были зачислены 3 069,00 млрд руб. из Стабилизационного фонда и доходы от размещения средств данного фонда в размере 28,63 млрд руб.

Источник: составлено автором на основе данных Минфина России [8]

Медленные темпы роста объема Резервного фонда были вызваны макроэкономической нестабильностью. Правительство Российской Федерации в неблагоприятных экономических условиях было вынуждено использовать поступающие нефтегазовые доходы на обеспечение текущих расходных обязательств, вместо направления их в Фонд. Недостаток средств для финансирования дефицита федерального бюджета был связан с неудачным размещением облигаций федерального займа (далее - ОФЗ). Например, в 2014 г. отмечался низкий спрос на ОФЗ: удалось разместить ОФЗ только

на 673 млн руб. из 5 млрд руб. [6]. Также дополнительные нефтегазовые доходы направлялись на поддержание устойчивости денежно-кредитной системы страны [4, стр. 74].

Стоит учитывать, что для управления средствами Фонда использовалась консервативная стратегия, предполагающая получение фиксированного дохода при низком уровне риска. Такая инвестиционная стратегия была выбрана для сохранения размеров Фонда и приводила к низкой доходности от управления его средствами. В 2017 г. доходность размещения средств Фонда на счете в долл. США составила +0,57% годовых, на счете в евро -(-) 0,76% годовых, а на счете в фунтах стерлингов - (-) 0,16% годовых (рис. 3). Последние пять лет функционирования Фонда значение доходности с момента его создания не превышало 2% годовых. Выбранная инвестиционная стратегия привела к обесценению средств Фонда, поскольку величина инвестиционного дохода на протяжении его функционирования была крайне низкой и не превышала уровень инфляции.

12 10 8 6 4 2 0

-л 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

— — — Доходность с момента создания 5,4 3,53 2,89 2,66 2,28 1,91 1,75 1,59 1,49 -0,1

долл. США 3,9 0,98 1,4 1,01 0,33 0,28 0,41 0,41 0,84 0,57

-евро 5,94 2,44 1,23 2 1,09 0,001 0,46 0,3 0,05 -0,76

фунты сткрлингов 9,85 2,63 3,27 4,4 1 -0,51 2,8 0,92 2,42 -0,16

Рисунок 3 - Доходность инвестиций Резервного фонда

Источник: составлено автором на основе данных Минфина России [8] Анализ движения средств Резервного фонда показывает, что в 2009-2010 гг. средства Фонда интенсивно расходовались (табл. 2). Для оценки степени использования средств Фонда можно провести анализ операций по рублевому счету Резервного фонда за весь период его существования. При этом из состава операций, которые следует рассмотреть для данного анализа, можно исключить операции конверсионного характера, поскольку они не связаны с расходованием средств Фонда. Так, в 2008 г. средства Фонда не использовались (табл. 2). Однако в следующем году коэффициент использования средств Фонда, равный соотношению объемов выбытий к объему поступлений Фонда, составил 4,53, что свидетельствовало о том,

что средства Фонда практически в пять раз активнее расходовались, чем аккумулировались. В 2010 г. значение данного коэффициента составило 7,62.

В период кризиса средства Резервного фонда активно расходовались на компенсацию потерь в результате недопоступления нефтегазовых доходов федерального бюджета, на финансовое обеспечение дополнительных расходов, связанных с принятием антикризисных мер и даже на финансирование дефицита государственного внебюджетного фонда. Так, стоит отметить, что 24,5 млрд руб. в 2010 г. были направлены из Резервного фонда на покрытие дефицита Фонда социального страхования (далее - ФСС). При этом в БК РФ в тот период было установлено, что средства Резервного фонда могут использоваться только на покрытие дефицита федерального бюджета, а не дефицитов внебюджетных фондов. Тем не менее, Резервный фонд в период экономического кризиса выполнял стабилизационную роль, позволял избежать существенного сокращения расходов федерального бюджета и резкого роста государственных заимствований.

В период 2011-2014 гг. средства Фонда не выбывали. В 2015 г. они стали активно применяться для покрытия дефицита федерального бюджета. И в 2016-2017 г. средства Фонда с рублевого счета направлялись на финансирования дефицита федерального бюджета, в то время как поступлений в Резервный фонд в данный период не происходило. Начавшееся в 2016 г. сокращение поступлений денежных средств в Фонд было связано со снижением цен на энергетические ресурсы. Более того, расходование финансовых ресурсов Фонда на покрытие дефицита федерального бюджета сопровождалось снижением курса доллара США к российскому рублю.

Таблица 2 - Использование средств Резервного фонда, млрд руб.

Год 20112014

2008 2009 2010 2015 2016 2017

Показатель

Выбытия, всего 0 3144,26 1143,5 0 2622,87 2136,9 1000,42

На обеспечение нефтега- 0 179,435 0 0 0 0 0

зового трансферта

На обеспечение сбалан- 0 2964,84 119,5 0 500 0 0

сированности федерального бюджета

На финансирование дефицита ФСС 0 0 24,5 0 0 0 0

На финансирование дефицита федерального бюджета 0 0 0 0 2122,87 2136,9 1000,42

Коэффициент использо- 0 4,53 7,62 0 6,52 0 0

вания средств фонда

Источник: составлено автором на основе данных Минфина России [8]

Также стоит отметить, что средства Резервного фонда неоднократно привлекались на единый счет федерального бюджета для обеспечения не-

обходимого уровня ликвидных средств на счете. Такой вариант покрытия кассовых разрывов с помощью средств суверенного фонда для Федерального казначейства был самым дешевым.

Проведенный анализ формирования и использования средств Резервного фонда позволяет прийти к выводу, что кризисы, начавшиеся в 2008 г. и 2014 г., приводили к активному использованию средств Фонда на различные цели в последующие годы. При этом небольшой временной интервал между кризисами и применение консервативной инвестиционной стратегии привели к тому, что темпы роста поступлений в Фонд уступали скорости выбытия средств из него.

В связи с активным расходованием средств Фонда с конца 2016 г. и на протяжении всего 2017 г. активно велись дискуссии о его дальнейшей судьбе. Некоторые эксперты, в том числе глава Счетной палаты РФ Татьяна Голикова, были уверены в том, что средства Фонда будут полностью исчерпаны в 2017 г. В то же время были сторонники иной позиции, в их числе премьер-министр Дмитрий Медведев, уверенные том, что полное расходование средств не будет допущено.

Несмотря на то что средства Резервного фонда преимущественно направлялись на финансирование дефицита федерального бюджета, что отвечало целям его создания, расходование средств Фонда едва ли можно было назвать рациональным. Активное использование средств Фонда, свидетельствует как о неэффективном управлении его средствами, так и о проблемах, связанных с качеством планирования расходов федерального бюджета и привлечением источников финансирования дефицита на рыночной основе.

В июне 2017 г. Минфин России выступил с предложением объединить Резервный фонд и Фонд национального благосостояния на базе ФНБ. Причиной объединения фондов считалось повышение качества управления их средствами, хотя на практике изменения, вносимые в законодательство, позволяли свободнее распоряжаться средствами данных фондов. Изначально ФНБ создавался с целью софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации. В итоге после исчерпания средств Резервного фонда, ФНБ стал последним суверенным фондом, средства которого могут использоваться также на покрытие дефицита федерального бюджета. Федеральный закон, согласно которому объединение фондов должно было завершиться к 1 февраля 2018 г., был подписан Президентом РФ уже 29 июля 2017 г. Данный закон включал в себя ряд изменений, вносимых в БК РФ, согласно ему вводилась новая конструкция бюджетных правил [2].

Таким образом, можно прийти к выводу, что для того чтобы сохранить Резервный фонд в составе суверенных фондов, необходимо было изменить его инвестиционную стратегию. Конечно, использование средств Фонда на иные, не установленные законом цели, изымание источников его формирования привели к его неизбежному исчерпанию. Однако в условиях ми-

рового финансового кризиса и сложной политической ситуации решение отказаться от внешних заимствований, компенсировать их за счет средств суверенного фонда, представлялось целесообразным.

Тем не менее, ещё на этапе формирования Фонда можно было предложить использовать смешанную стратегию инвестирования средств Резервного фонда, например, инвестировать часть средств в высокодоходные ценные бумаги российских компаний, включая финансовые корпорации. Это позволило бы повысить доходность размещения средств Фонда с учетом уровня инфляции. Также можно было предложить направлять средства на финансовое обеспечение государственных инвестиционных программ и проектов в период после кризиса, что способствовало бы восстановлению и развитию экономики страны. Жесткие требования к таким программам могли обеспечить сохранение средств Фонда в долгосрочной перспективе и сам Резервный фонд в составе суверенных фондов страны.

В заключение следует отметить, что при управлении Фондом национального благосостояния нужно учитывать опыт формирования и расходования средств Резервного фонда.

1.Управление ФНБ, как и Резервным фондом, осуществляется согласно консервативной инвестиционной стратегии. Большая часть средств ФНБ размещена в иностранной валюте на отдельных счетах по учету средств ФНБ в Банке России. При этом в структуре ФНБ преобладают средства, размещенные на депозитах в ВЭБ.РФ и в ценных бумагах российских эмитентов, связанных с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Тем не менее, доходность от управления средствами ФНБ, как ранее и в Резервном фонде, ниже уровня инфляции, что ведет к обесценению средств фонда и обосновывает необходимость пересмотра применяемой в настоящее время инвестиционной стратегии.

2. Как и в случае с Резервным фондом, доходы от управления ФНБ не поступают в него. До 1 февраля 2022 г. они направляются на покрытие расходов федерального бюджета. Падение цен на нефть в начале марта 2020 г. и возможность их сохранения на уровне ниже базовой цены может привести к исключению нефтегазовых доходов из источников средств ФНБ в текущем году. При этом стоит учесть, что одной из причин исчерпания средств Резервного фонда стало снижение цен на нефть и исключение доходов от управления фондом из источников его формирования.

3. Средства Резервного фонда активно использовались в периоды макроэкономической нестабильности не только для покрытия дефицита федерального бюджета, но и для поддержки денежно-кредитной системы страны. Аналогично средства ФНБ размещаются в системно значимых кредитных организациях для поддержки их финансовой устойчивости в ущерб доходности от управления средствами фонда. Данная мера в периоды кризисов используется для сохранения требуемого объема ликвидности банковского сектора. Однако практика показывает, что и в благоприятных экономических условиях средства фонда, размещенные на депозитах в

банках, имеют низкую доходность. На них распространяется ряд льготных условий, который ведет к снижению доходов от управления средствами ФНБ.

4. В период кризиса средства Резервного фонда использовались на покрытие дефицита Фонда социального страхования. При этом согласно БК РФ не предусматривалось использование средств Резервного фонда на покрытие дефицитов внебюджетных фондов. Необходимость финансового обеспечения мер, направленных на борьбу с пандемией и поддержку как физических, так и юридических лиц, приводит не только к увеличению расходов федерального бюджета, но и внебюджетных фондов. В итоге может возникнуть потребность покрытия дефицита внебюджетных фондов за счет средств ФНБ. Так, глава Счетной палаты Алексей Кудрин уверен, что больше половины средств фонда может быть направлена на устранение последствий безработицы и спада производства из-за пандемии коронави-руса [7]. Как и в кризис 2009 г., суверенный фонд страны может помочь решить непредвиденные задачи, требующие немедленного выполнения.

5. Стоит отметить положительный момент в управлении средствами Резервного фонда. В период кризиса использование средств Фонда позволило реализовать ряд стабилизационных мер без осуществления дополнительных внешних заимствований. Представляется обоснованным расходование средств ФНБ на устранение последствий кризиса, вызванных пандемией, поскольку в данных обстоятельствах возможное отклонение от закрепленных законодательством целей и правил использования средств фонда может рассматриваться как необходимое решение, которое приведет к сокращению его объемов, но в то же время предотвратит рост государственного долга. При этом если ФНБ в дальнейшем не будет активно пополняться за счет доходов от управления активами, то в условиях сохранения низких цен на нефть он также может быть исчерпан.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации - Режим доступа: http://base.garant.ru/ 57419280/ (дата обращения: 29.04.2020).

2. Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» от 29.07.2017 № 262-ФЗ - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/ cons_doc_ LAW_221192/ (дата обращения: 29.04.2020)

3. Мелых А.Я. Анализ эффективности формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния // Научные записки молодых исследователей. 2016. №3. С. 52-58.

4. Шмиголь Н.С., Румянцев И.М. Современные подходы к использованию средств суверенных фондов в обеспечении инвестиционного развития экономики // Экономика. Налоги. Право. 2015. №1. С. 72-78.

5. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» - Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/23601 (дата обращения: 29.04.2020).

6. Госбумаги принесли инвесторам убыток в прошлом году - Режим доступа: https://www.rbc.ru/finances/13/01/2015/54b5269c9a7947a63be6df2f (дата обращения: 29.04.2020).

7. Кудрин посоветовал не скупиться на траты из ФНБ в связи с кризисом - Режим доступа: https://www.rbc.ru/economics/25/04/2020/5ea42e729a79472ef0611b36 (дата обращения: 29.04.2020).

8. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации - Режим доступа: https://www.minfin.ru/ (дата обращения: 29.04.2020).

Kharitonenko Lidia Bogdanovna, student (e-mail: lidia.fef@yandex.ru)

Shmigol Natalia Sergeevna, PhD (Economics), associate professor Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia EXPERIENCE IN MANAGING THE RESERVE FUND AND THE NEED TO TAKE IT INTO ACCOUNT IN THE FUNCTIONING OF THE NATIONAL WELFARE FUND

Abstract. The article considers the short-term experience of forming and using the Reserve Fund. The investment strategy of this Fund management was evaluated. Conclusions about the possible preservation of the Reserve Fund as part of the country's sovereign funds were made. The necessity of taking into account the negative experience in managing the Reserve Fund's funds during the development of the investment strategy of the National Welfare Fund was noted.

Keywords: sovereign funds, Reserve Fund, oil and gas revenues, National Welfare Fund, investment strategy.