CC BY
22Судас Л.Г.
д.филос.н., профессор факультета государственного управления МГУ [email protected]
ОПЫТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОЕКТОВ МОДЕРНИЗАЦИИ ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЧЕСКОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ В РОССИИ И ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Ключевые слова: социологический мониторинг, предоставление обслуживания, оценка клиентов, степень удовлетворенности пользователей, управление рисками бедствий, снижение риска бедствий, своевременность прогнозов.
Keywords: sociological monitoring, service delivery, customer 's assessment, user satisfaction, disaster risk management, disaster risk reduction, timeliness of forecasts.
С 2005 года Всемирный банк начал осуществление проектов модернизации гидрометеорологического обслуживания (ПМГМО) в постсоветских странах. Первым таким проектом стал совместный проект Правительства РФ и Всемирного банка «Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета» (20052011 гг.). В дальнейшем подобные проекты были реализованы или до сих пор находятся в процессе реализации в Азербайджане, Молдавии, Армении, странах Центральной Азии.
ПМГМО стандартно включают четыре компонента: информационно-технологическая модернизация, модернизация сетей наблюдения, институциональное укрепление и управление проектом, важнейшей составной частью которого являются мониторинг и оценка результативности проекта по заданной матрице результатов.
Одной из важнейших задач проектов модернизации гидрометеорологического обслуживания является совершенствование методов предоставления гидрометеорологической информации, улучшение взаимодействия с клиентами и повышение на этой основе качества оказываемых услуг. Поэтому в матрицу результатов наряду с техническими индикаторами такими, как точность и заблаговременность прогнозов, включается оценка удовлетворенности пользователей гидрометеорологическим обслуживанием (ГМО) - качеством гидрометеорологической информации (ГМИ) и гидрометеорологических услуг (ГМУ). Стандартом для таких проектов стало и использование технологии мониторинга для выявления оценки удовлетворенности пользователей и ее динамики.
В рамках подготовки и реализации российского проекта на базе Центра политической конъюнктуры под руководством автора был впервые выполнен полный цикл исследования - от разработки концепции и методологии мониторинга на подготовительном этапе (2004 г.) через масштабную апробацию (в 2007 г.) до полноценных волн мониторингового исследования (в 2010 и 2011 гг.)1. В 2015-2016 гг. на базе российской компании «Ай-Теко» (так же под руководством автора) была выполнена аналогичная работа в рамках Проекта модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии (ПМГМО ЦА)2. Срок реализации этого проекта - 2012-2018 гг. В соответствии со спецификой целей и задач проектов содержательно существенно различались и цели и задачи мониторинга, что потребовало, наряду с использованием накопленного в российском проекте опыта, значительно модифицировать методологию, инструментарий, инфраструктуру и дизайн мониторинга в Центральной Азии.
Технология мониторинга наиболее адекватна целям и задачам проектов модернизации гидрометеорологического обслуживания. Отличительными чертами мониторинга как особой технологии исследования являются: анализ объектов по комплексному, стабильному, стандартному набору показателей; представление показателей в стандартной форме; периодичность (стандартная регулярность) исследований. Мониторинг выстраивается как централизованная (в данном случае - национальная) система на основе единой верифицированной методологии, общего технологического инструментария, устойчивой инфраструктуры долговременных регулярных исследований. Всё это позволяет получать сопоставимые и поддающиеся интеграции в единую базу данные, осуществлять сравнительный анализ дан-
1 Опыт создания общероссийского национального мониторинга качества метеорологического обслуживания описан в монографии и серии статей в ведомственных и академических журналах: Судас Л.Г., Оносов А.А. Социологический мониторинг: от методологии к функциональному комплексу. Опыт развертывания национальной системы мониторинга качества метеорологического обслуживания. - М.: МАКС Пресс, 2012. - 256 с.; Судас Л.Г., Оносов А.А. Социологический мониторинг: логика и практика построения национальной системы // Вестник Московского университета. Серия XXI. Управление (государство и общество). 2012. -№ 3. - С. 81-105; Оносов А.А., Судас Л.Г., Верятин В.Ю. Результаты исследования «Мониторинг оценки потребителями предоставляемых организациями и учреждениями Росгидромета услуг (внедрение системы мониторинга)» // Метеоспектр. Вопросы специализированного гидрометеорологического обеспечения. - М.: Росгидромет, АНО «Метеоагентство Росгидромета», 2011. - № 4. -С. 129-145 и др.
2 Судас Л.Г. О концепции мониторинга степени удовлетворенности пользователей гидрометеорологической информации в Центральной Азии // Государственное управление. Электронный вестник. - М., 2016. - № 59. - С. 63-90. - http://e-journal.spa.msu. ru/vestnik/item/59 2016sudas.htm
ных и их динамику, выявлять тенденции развития изучаемого объекта. В ПМГМО технология мониторинга позволяет выстраивать надежную и долговременную систему взаимодействия с клиентами на основе постоянного учета потребностей различных групп пользователей, выявления их оценки предоставляемых услуг и ее динамики.
В современных условиях конструирование системы мониторинга - разного масштаба, вплоть до общенационального - является стандартной задачей, для решения которой выработаны стандартные же технологии, неоднократно применявшиеся в различных проектах, в различных сферах, для решения различных задач. Сложность конструирования системы мониторинга под конкретный проект обычно связана в первую очередь с содержательной спецификой мониторинга, со сложностями операционализации заявленных целей. В случае проектов модернизации гидрометеорологического обслуживания существовал весьма ограниченный опыт исследования оценок пользователями гидрометеорологического обслуживания как национальный, так и международный, ВМО тоже только начинала работу по выработке международных стандартов такого обслуживания для национальных гидрометеорологических служб. Поэтому разработка концепций мониторинга и их практическое внедрение стали инновационными проектами, потребовавшими значительных теоретико-методологических и организационных усилий.
Основная цель российского проекта (сейчас он получил название Росгидромет-1 (РГМ-1), поскольку с 2014 года реализуется проект РГМ-2) - повышение точности прогнозов, предоставляемых населению, органам государственной власти и отраслям экономики Российской Федерации, за счет модернизации и технического перевооружения материально-технической базы подведомственных учреждений и организаций, институционального укрепления Росгидромета. Проект был чрезвычайно актуален в условиях, когда в связи с многолетним серьезным недофинансированием состояние всех компонентов системы Росгидромета - наблюдательной сети, системы передачи данных, средств архивации и обработки данных, научно-исследовательской базы - приближалось к катастрофическому, а качество прогнозов все больше отставало от передовых метеорологических служб. Проект был ориентирован на восстановление потенциала Росгидромета как одной из ведущих национальных метеорологических служб, способной также выполнять международные обязательства РФ, принятые ещё в 1960-х годах СССР. Росгидромет играет важную роль в обеспечении функционирования всех систем Всемирной метеорологической организации (ВМО): Глобальной системы наблюдений, Глобальной системы телесвязи, Глобальной системы обработки данных, управления базами данных. Мировой метеорологический центр в Москве является одним из трех мировых центров (два других располагаются в Вашингтоне и Мельбурне), в функции которых входит составление и передача ежедневных глобальных прогнозов погоды, выступающих в качестве основы синоптических моделей отдельных регионов мира.
Создание системы мониторинга и обеспечение ее функционирования на протяжении всего периода реализации проекта позволяет решить ряд важнейших задач. Прежде всего, мониторинг как основной контрольно-измерительный инструмент проекта обеспечивает более эффективный и целенаправленный контроль за реализацией проекта на каждом из его этапов. Он способствует сокращению существовавшего разрыва между технической информацией, генерируемой Росгидрометом, и информацией, получаемой потребителем, создаёт возможность постоянного изучения и учета потребительского спроса, ориентации последнего на перспективные высокотехнологичные информационные продукты, формированию современной культуры пользования метеорологической информацией, обеспечению системного клиентоориентированного подхода, способствующего принятию оптимальных управленческих решений, отвечающих реальным потребностям конечного потребителя, улучшению имиджа Росгидромета как современной организации, использующей эффективные социальные и информационные технологии в управлении и во взаимодействии с клиентами. Мониторинг становится важным инструментом более полной интеграции национальной метеослужбы и стандартизации ГМО и главное - обеспечения системности и устойчивости работы Росгидромета, реализации долгосрочного стратегического подхода к оптимизации структур и деятельности Росгидромета в целях надежного обеспечения гидрометеорологической информацией населения и государственных органов, повышения уровня защиты населения и экономики от погодных явлений, повышения экономической и социальной эффективности деятельности Росгидромета.
Цель Проекта модернизации гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии - улучшение точности и своевременности гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии, особенно в Кыргызской Республике и Республике Таджикистан. Цель более высокого уровня - снижение уязвимости населения к стихийным бедствиям, сокращение риска материальных ущербов и потенциальное уменьшение общеэкономических потерь в результате стихийных бедствий. В матрицу результатов этого проекта включены три индикатора: повышение точности основных прогнозов погоды и повышение точности прогнозов речных водотоков - технические индикаторы, и третий индикатор - своевременность данных прогнозов погоды, объявленный ключевым индикатором Проекта. Таким образом, цели ПМГМО ЦА были сформулированы в контексте проблемы управления рисками бедствий, снижения рисков бедствий и в контексте современной стратегии ВМО по предоставлению обслуживания, снижению риска бедствий, адаптации к изменению климата и повышению устойчивости. Такая ориентация проекта так же чрезвычайно актуальна для региона Центральной Азии и связана с тем, что страны региона относятся к группе наивысшего риска стихийных бедствий, несут огромные экономические потери и в то же время национальные гидрометеорологические службы не способны обеспечить предоставление качественных погодных, водных и климатических услуг. Всё это потребовало обоснования и выработки соответствующей базовой концепции и методологии мониторинга, сделало необходимой разработку комплекта методологического, операционно-методического, технологического, информационно-аналитического инструментария в соответствии с поставленными в рамках Проекта специфическими задачами.
Принципиальным вопросом при проектировании системы мониторинга является вопрос о его целевых группах. Если прежде в опросах, проводившихся в основном региональными и местными службами Росгидромета, участвовал очень ограниченный круг респондентов, в основном потребители специализированной гидрометеорологической ин-
формации, то при проектировании мониторинга проекта Росгидромет-1 была сформулирована и реализована установка на принципиальное расширение категорий респондентов. Были выделены три целевых группы, оценки которых должны выясняться и изучаться, - население, хозяйствующие субъекты и органы исполнительной власти.
Для опроса целевых групп были разработаны две анкеты: специальная анкета для населения «Поговорим о погоде» и общая для адресных клиентов - представителей органов власти и хозяйствующих субъектов - анкета «Прогноз погоды в деятельности организаций». При конструировании анкет был использован модульный принцип, который позволяет модифицировать инструментарий под каждую конкретную группу, сохраняя высокую стандартизацию, а значит, совместимость и сопоставимость информации, путем замены модулей, отражающих специфику одной группы, на модули, отражающие специфику другой группы. Такие модули, сконструированные в рамках разработанного унифицированного опросника, позволяют создать совместимые, но специализированные анкеты, позволяющие учитывать как общее, так и особенное в позициях целевых групп.
В центрально-азиатском проекте опрашивались по общей анкете две целевые группы - компетентные представители органов исполнительной власти и специалисты хозяйствующих субъектов из числа реальных клиентов Кыр-гызгидромета и Таджгидромета. В дальнейшем к мониторингу планируется подключить и население, разработав специальную анкету.
Методы мониторингового исследования определяются по критериям их адекватности поставленным целям и задачам мониторинга (и всего проекта), особенностей генеральной совокупности, типа выборки и ряду других параметров. Они могут меняться также на разных этапах мониторинга. Главное - избранные методы опроса должны гарантировать решение одной из важнейших проблем мониторинговых исследований - достижимости попавших в выборку респондентов и получение репрезентативных и валидных данных.
На начальном этапе - проектирования и формирования мониторинга - наиболее продуктивны методы интервью -личного («£асе-1о-£асе») свободного или полуформализованного и фокус-группового. Это менее стандартизированные формы интервью, которые дают возможность уточнить структуру объекта исследования, содержательно более глубоко выстроить внутреннюю логику системы мониторинга, структуру анкет, более точно сформулировать вопросы анкеты и варианты закрытия и т.д.
На этапе пилотного исследования, главной задачей которого является оптимизация инструментария, оптимальным также является метод личного интервью. Однако это уже преимущественно формализованное (стандартизированное) интервью, в котором преобладают закрытые вопросы, на которые в анкете предлагается полный перечень вариантов ответа. На этапах полноценных циклов мониторингового исследования основным методом исследования является метод формализованного личного интервью. Однако реально он применим в качестве основного только при опросе населения.
Применительно к представителям органов власти и хозяйствующих субъектов возможности проведения личного интервью оказываются ограниченными или вовсе, в некоторых случаях, невозможными, что может привести к смещению выборки. Поэтому применительно к этим целевым группам необходимо предусмотреть возможность комбинирования различных методов опроса.
В РФ использовались преимущественно онлайн опросы, телефонные интервью и раздаточное анкетирование через рассылку на е-шаЛ-адреса клиентов. В Центральной Азии использовались все доступные методы опроса - личные и телефонные интервью, онлайн опросы с использованием возможностей сети Интернет, раздаточное анкетирование через рассылку на е-шаЛ-адреса клиентов, почтовая рассылка. Здесь инструментальный комплекс исследования составили:
~ Web-анкета «Анкета пользователя гидрометеорологической и климатической информации» (для опНпе-опроса), размещенная на арендованном целевом сервере.
~ «Анкета пользователя гидрометеорологической и климатической информации» (для опроса методом личного интервью и телефонного интервью).
Основой мониторинга как специфического контрольно-измерительного инструмента является система показателей и индикаторов, которые количественно выражают основные параметры изучаемого объекта - параметры качества ГМИ и ГМУ, своеобразный оценочно-измерительный комплекс.
Содержательно в центр внимания мониторинга оценки потребителями услуг российской национальной метеослужбы были поставлены те проблемы, вокруг которых концентрируются опросы ВМО и НГМС (национальных гидрометеорологических служб), опыт которых был изучен на стадии проектирования системы мониторинга в Российской Федерации. В качестве ключевых показателей предложены точность, достоверность и заблаговременность гидрометеорологической информации, ее доступность и полезность потребителю, эффективность использования прогнозов и предупреждений и уровень защищенности населения от экстремальных погодных условий. Эти показатели отражают субъективную оценку населением основных характеристик гидрометеорологической информации и качества услуг. Поэтому для их более адекватной интерпретации были предусмотрены индикаторы уровней погодозависимо-сти и рисков, связанных с погодными условиями, а также показатели мотивации пользования гидрометеорологической информацией, обобщенные маркеры информационной ситуации.
В качестве базового, определяющего показателя мониторинга был принят уровень удовлетворенности различных групп пользователей гидрометеорологическим обслуживанием и его динамика. Сводный показатель, или интегральный индекс удовлетворенности потребителей, рассчитывался на основе оценок 12 параметров качества прогнозов погоды, оцениваемых по пятибалльной шкале [Судас, Оносов, 2012, с. 142-144].
Таким образом, разработанный инструментарий мониторинга позволил отслеживать динамику нескольких групп показателей, соединение которых в общую картину позволяло получать целостное представление об оценке
потребителями основных сторон гидрометеорологического обслуживания и его динамике, о степени достижения главных целей Проекта.
В Центральной Азии ключевым показателем всего проекта и, соответственно, мониторинга удовлетворенности пользователей стала своевременность прогнозов погоды - один из показателей качества прогнозов, на основе оценок которых в российском проекте рассчитывался интегральный индекс удовлетворенности потребителей. Такой сдвиг стал результатом и в то же время инструментом переориентации проекта и всего гидрометеорологического обслуживания в регионе на субъективные оценки пользователями услуг национальных метеослужб, восприятие конечными потребителями изменения ГМО в результате технической модернизации национальных метеослужб. Он был осуществлен в контексте обновленной глобальной повестки в сфере управления рисками бедствий и современной стратегии ВМО в области предоставления услуг.
В стратегии управления рисками бедствий в последние годы произошел поворот от управления последствиями к управлению рисками бедствий, т.е. к упреждающей стратегии1. В рамках такой стратегии наиболее эффективными механизмами управления рисками стихийных бедствий считаются прогнозирование рисков и своевременное предупреждение. Именно на решение этих задач ориентирует национальные гидрометеослужбы Всемирная метеорологическая организация в своей обновленной стратегии2. И именно в контексте таких приоритетов ключевым показателем как качества гидрометеорологической информации (прогноза) и гидрометеорологических услуг, так и удовлетворенности потребителей гидрометеорологическим обслуживанием в целом становится своевременность прогнозов и предупреждений.
Логическая структура показателя своевременности прогнозов погоды построена на основе модели управления рисками ООН с учетом особенностей гидрометеорологического обслуживания на каждом этапе цикла управления рисками бедствий. Он представлен как интегрированная оценка потребителями разных сторон своевременности прогнозов, которая на каждом этапе этого цикла - 1) прогнозирование, оценка возможности возникновения риска, 2) предупреждение, раннее оповещение; 3) готовность к бедствию; 4) реагирование на стихийные бедствия, ликвидация последствий, восстановление - понимается в соответствии с его спецификой, особенностями решаемых задач [Судас, 2017, с. 83]. Показатель своевременности прогноза погоды представлен как сложная совокупность индикаторов: объективные характеристики ГМИ, генерируемой национальными гидрометеорологическими службами, способы ее предоставления пользователям, ее соответствие реальному потребительскому спросу, который определяется субъективно понимаемым характером погодозависимости и мотивацией использования прогнозов, прежде всего степенью готовности к стихийным бедствиям, оценка пользователями значения гидрометеорологического обслуживания для снижения риска бедствий и последствий других опасных погодных явлений. Поэтому предложенная структура ключевого показателя проекта может стать инструментом комплексной оценки его эффективности, достижения его основных целей.
Оценочный комплекс мониторинга должен включать в себя оптимальный набор показателей и индикаторов, инструментально необходимый для получения необходимой и достаточной для предусмотренного целями и задачами проекта и, соответственно, мониторинга, объема информации. В то же время он должен обладать определенным ресурсом модификации, позволяющим по мере необходимости вносить необходимые обоснованные коррективы (дополнения) и таким образом совершенствовать систему индикаторов (измерителей) по основным показателям мониторинга. И таким образом обеспечивать его развитие и долговременность функционирования.
Развертывание национальной системы мониторинга требует выработки его динамической схемы, т.е. его постепенного расширения, обретения подлинно системного характера и масштаба. Прежде всего, необходимо обеспечить постепенное территориальное расширение мониторинга за счет методически обеспеченного подключения различных регионов. Должен быть четко установлен масштаб мониторинга и согласован обоснованный порядок и очередность введения в мониторинг новых регионов (территориальных организаций национальных гидрометеорологических служб). Должна быть обеспечена корректная интеграция регионов, подключающихся к системе мониторинга на разных стадиях реализации проекта, в том числе в общую базу данных мониторинга, и это непростая методологическая задача. Далее, должна быть задана цикличность, регулярность мониторинга, т.е. методически обоснованы повторные этапы, «волны» исследования как контрольные точки для анализа хода реализации проекта, выявления оценки пользователями происходящих изменений. Переход к каждому последующему этапу должен быть связан с преобразованиями, осуществляемыми в ходе реализации проекта. На всех этапах формирования и функционирования мониторинга должно быть обеспечено сохранение его методологической целостности, получение стандартных данных для поддержания и пополнения общей базы данных. Регулярность мониторинга проекта определяется этапами значимых преобразований, предусмотренных проектом - эти этапы, а также показатели мониторинга должны быть синхронизированы. Осуществляя запланированные преобразования, необходимо выявлять и учитывать их оценку потребителями, при необходимости оперативно вносить соответствующие коррективы. Регулярность постпроектного мониторинга определяется по другим принципам. В стабильной ситуации, отличной от насыщенного изменениями технологического, организационного и иного характера переменами в организации ГМО, проведение следующего цикла мониторинга имеет смысл лишь при накоплении некоторой суммы изменений в среде пользователей, связанных с самыми различ-
1 Sendai Framework for Disaster Risk Reduction at 2015-2030. - http://www.preventionweb.net/files/43291_sendaiframeworkfor drren.pdf
2 The WMO Strategy for Service Delivery and Its Implementation Plan. - http://www.wmo.int/pages/prog/amp/pwsp/documents/ WMO-SSD-1129_en.pdf; The WMO Strategic Plan for 2016-2019. - https://www.wmo.int/pages/about/spla_en.html/
ными факторами, которые могут быть выявлены средствами социологического мониторинга. Только тогда новый цикл опроса может иметь смысл.
В рамках данных проектов система мониторинга проектировалась не только как механизм контроля эффективности осуществления проекта, но и как постпроектный механизм, своего рода гарант стабильности и долговременно-сти достигнутых результатов. Однако постпроектная судьба выстроенных мониторинговых систем связана с серьезными рисками. Это риски финансового, организационного, инфраструктурного и т.п. характера. Они связаны прежде всего с завершением проектного финансирования и отсутствием достаточного обоснования выделения средств для поддержания мониторинга из других источников. Немаловажную роль играет также слабость сформированной инфраструктуры мониторинга, которая создавалась специализированными службами и не может получить достаточного кадрового обеспечения после завершения проекта и истечения сроков контракта. Одним из факторов риска может стать методология и дизайн самого мониторинга, которые в силу своей сложности не могут обеспечиваться теми структурами национальных метеослужб, которые участвовали в создании и функционировании системы мониторинга. Ориентируясь на долговременное функционирование системы, созданной в ходе проекта мониторинга, исполнители стремились заложить в него такие параметры, которые были бы способны обеспечить его долговременное устойчивое и эффективное существование. Это простота (инструментария, методики обработки первичных данных и аналитики, форм подачи), надежность, гибкость (способность реагировать на изменяющиеся условия, сохраняя системный характер и методологическую целостность), малозатратность (финансовая и временная).
Экономическая и социальная эффективность мониторинга в значительной степени зависит от способности национальных метеослужб сформировать систему многоцелевого использования его материалов, что может также существенно снизить риски его постпроектного функционирования. Это может быть коммерческое использование полученной информации, но также может быть использование мониторинга как инструмента формирования потребительского спроса на ГМИ и ГМУ и т.д. Для того, чтобы максимально широко использовать результаты мониторинга, необходимо формировать механизм обратной связи, учитывающий специфические информационные потребности как всех его участников, так и более широкого круга пользователей. Создание такого механизма может существенно снизить риски его постпроектного функционирования и повысить эффективность проектного мониторинга.
Подведем итог. В ходе реализации проектов модернизации гидрометеорологического обслуживания был выстроен устойчивый механизм проведения мониторинга, сформированы принципы и процедуры проектирования выборок, сложились достаточно устойчивые технологии прохождения полевого этапа (инфраструктура мониторинга), сформированы и приняты в качестве стандартных наборы методов статистического анализа данных, форм обобщения и способов представления результатов. Все это создает прочный технологический фундамент мониторинга и обеспечивает стандартное качество и глубину обработки получаемых данных, единый подход к интерпретации и экспликации результатов дальнейших исследований. Разработка и внедрение национальной системы мониторинга оценки качества метеорологического обслуживания обеспечивает получение принципиально новой по объему и характеру информации, ее интеграцию в единую, содержательно целостную систему, которая способна стать надежным и стабильным, долговременным информационным обеспечением принятия управленческих решений, в том числе стратегического характера. Она позволяет отслеживать одновременно динамику нескольких взаимосвязанных групп показателей ГМИ, выявлять всю совокупность потребностей пользователей в ГМИ и ГМУ, мотивацию их использования, обусловленную особенностями погодозависимости конкретных групп пользователей, нашедшую или еще не нашедшую выражение в реальном спросе на конкретные ГМУ и ГМИ, отслеживать их динамику и степень удовлетворенности.
Сформированные национальные системы мониторинга позволяют практически решать поставленную в обновленной стратегии ВМО в области предоставления обслуживания задачу - поддержание постоянного взаимодействия с клиентами - потребителями ГМИ и ГМУ1. Стратегия исходит из приоритетности интересов потребителей для деятельности национальных метеослужб, превращения национальных метеослужб из систем, ориентированных на функционирование, в системы, ориентированные на обслуживание, которое должно быть непрерывным, циклическим процессом, ориентированным на пользователей.
1 A Disaster Risk Reduction Roadmap for the World Meteorological Organization. - http://www.wmo.int/pages/prog/drr/documents/ roadmap/index.html
