Опыт реформы местного самоуправления в рамках республики Марий Эл Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

Реформы местного самоуправления

опыт реформы местного самоуправления в рамках республики марий эл

в. А. БЕРЕСЛАВСКАЯ, кандидат экономических наук, доцент

Э. М. ГАМОВА, Е. Е. ГАМОВА

Марийский государственный технический университет

Федеральный закон № 131 «Об общих при- • нципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131) • был принят законодателями 6 октября 2003 г., на территории Республики Марий Эл соответствующее распоряжение было подписано Президентом • Республики Марий Эл 31 марта 2004 г. Закон вступил в силу с 1 января 2005 г.

Новая структура бюджетной системы республики в соответствии с этим законом выглядит следующим образом:

Консолидированный бюджет Республики Марий Эл

Республиканский бюджет РМЭ

Консолидированный бюджет муниципальных районов

эюджеты

районов (14)

Бюджеты поселений (173)

Согласно этой структуре начаты изменения в бюджетной вертикали. В Республике Марий Эл:

• принято 36 местных законов;

• приняты уставы городских округов и муниципальных районов;

• согласованы модельные уставы вновь образованных сельских и городских поселений;

сформирована нормативно-правовая база деятельности муниципальных образований; в установленный срок создана территориальная основа двухуровневой системы местного самоуправления;

на основе действующих ранее муниципальных образований в республике образовано 3 городских округа и 14 муниципальных районов, а также вновь сформировано 156 муниципальных образовании (в том числе 16 городских и 140 сельских поселений);

• приняты решения городс-

ких собраний о границах городских и сельских поселений, уточнен перечень населенных пунктов для включения в состав сельских и городских поселений, составлены схематические карты территории муниципальных округов.

Пик реформирования в Марий Эл пришелся на осень 2005 г. В октябре в большинстве муниципальных образований республики закончились сроки полномочий глав районов и депутатов представительных органов. Выборы местных глав в соответствии с новым законодательством прошли в конце 2005 г. В соответствии с законодательством города Йошкар-Ола, Волжск и Козьмодемьянск получили статус городских округов. Также образованы 14 муниципальных районов в границах нынешних районов республики.

Бюджеты

городских округов (3)

Самой мелкой административной единицей стало сельское поселение (село или деревня), которые объединены в сельские округа. При этом число сельских округов оказалось меньшим, чем существующих ныне сельсоветов, особенно в малонаселенный районах республики, так как согласно закону, в границах сельского округа должны проживать не менее 3 тыс. человек, а его границы определяются принципом "пешей доступности". То есть за один день человек должен из своего сельского поселения успеть дойти пешком до округа, пробыть там не менее часа и вернуться домой также пешком.

Закон четко определяет разграничение полномочий представительного и исполнительного органов муниципального образования. Граждане выбрали депутатов районного собрания. Те в свою очередь избрали из своего состава главу муниципального образования, который стал высшим должностным лицом в сельском или городском округе. Механизм назначения главы администрации предполагает различные варианты. Один из них — назначение руководителя по контракту с районным собранием. На состоявшемся в правительстве республики совещании, посвященном административной реформе, действующие главы предпочли именно этот вариант, так как, по их мнению, он предполагает более высокую степень управляемости территориями и ответственности руководителя района перед населением. Некомпетентный или не выполняющий условий контракта мэр может потерять свое кресло задолго до истечения срока полномочий.

Правительство Марий Эл в соответствии с законом оставляет за собой часть государственных полномочий. Как и прежде, за счет республиканского бюджета будут восстанавливаться и строиться новые энергоблоки в районах, газифицироваться населенные пункты, возводиться социально значимые объекты и решаться многие другие социальные задачи.

Таким образом, структура местного самоуправления в Республике Марий Эл реализована в полном объеме и в строгом соответствии с требованиями Закона №131. Так как основой этого закона является реорганизация местного самоуправления, рассмотрим возможность его функционирования в рамках отдельно взятого муниципального района Республики Марий Эл.

Параньгинский район расположен в восточной части Республики Марий Эл и является одним из трех самых крупных муниципальных образований.

Несмотря на положительную динамику основных показателей социально-экономического

развития Параньгинского района Республики Марий Эл, реальных оснований для оптимизма пока нет. Для описания экономического положения субъекта используются такие макроэкономические показатели, как темпы роста объемов производства, инвестиций в экономику, выполнение плановых назначений в процентах, другие. Но эти показатели используются для анализа экономических процессов преимущественно в условиях устойчивой экономики, когда не меняются внутренние параметры и конструкции показателей и их динамики. Если же речь вести о современной, транзитивной экономике, переходе на совершенно новую, постиндустриальную модель развития общества в рамках глобального процесса, то здесь необходима не только система новых показателей, отражающих качественные изменения в социально-экономической динамике, но и совершенно иные подходы к анализу, иной «угол зрения» на процесс. В центре внимания должны быть, прежде всего, показатели уровня и качества жизни, человеческого развития.

Объективная оценка динамики социально-экономических процессов в районе свидетельствует о том, что он исчерпывает свои стратегические ресурсы развития, накопленные за прошедшие десятилетия. Он находится в преддверии глубокого системного кризиса. Здесь низкий потенциал основных фондов, не способных обеспечить производство наукоемкой и высокотехнологичной продукции; инфраструктура сфер экономики, отраслей и производства не отвечает на вызовы будущего. Низкий уровень подготовки большинства кадров для работы в условиях цивилизованного и конкурентного рынка. В целом низкими темпами внедряются новые управленческие технологии и технологии организации общественной жизни. Собственная налоговая база покрывает всего лишь треть минимальных потребностей района. Нет серьезных разработок по стратегическим вопросам развития района. В относительно хорошем положении находится сельское хозяйство и по качеству своего развития не отстает от соседних районов. Однако долг предприятий и организаций бюджету составляет более 9 млн руб. В отличие от сельского хозяйства промышленное производство практически отсутствует.

Вместе с тем рост заработной платы работников бюджетной и внебюджетной сферы, пенсий и пособий, различных выплат и льгот, прежде всего, увеличили покупательские тенденции. В связи с этим увеличился оборот розничной торговли.

Параньгинский район приступил к реализации Закона № 131. На основании закона Республики Марий Эл «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» решением районного Собрания муниципального образования «Параньгинский муниципальный район» в районе образовано 8 сельских и одно городское поселение Параньга. В связи с этим были сформированы представительные органы — Собрания депутатов поселений — в вышеуказанных новых муниципальных образованиях.

Представительные органы муниципальных образований были сформированы из 11 депутатов. Из числа депутатов представительного органа были избраны главы городского и сельских поселений, которые будут осуществлять свои полномочия на непостоянной основе.

В соответствии с данным законом Параньгин-кий район обладает следующими полномочиями:

— формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

— организация в границах муниципального района электро — и газоснабжения поселений;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

— организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

— организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

— организация и осуществление экологического контроля объектов производственного

и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

— организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

— организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулатор-но-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

— опека и попечительство;

— организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

— утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;

— формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

— содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

— создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

— выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;

— организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на меж-селенных территориях;

— осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Бюджет Параньгинского района был составлен в соответствии с данным законом. В расходы бюджета включаются расходы на функционирование законодательных и представительных органов местного самоуправления, расходы на организацию охраны общественного порядка, расходы на предоставление бесплатного начального и среднего образования, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий и т. д. Следует заметить, что в настоящее время в муниципальные районы переданы не все полномочия, это связано с отсутствием достаточного финансирования.

В Параньгинском районе составлены бюджеты восьми сельских поселений с учетом передаваемых им полномочий, а именно содержание и строительство автомобильных дорог и мостов объектов федерального и регионального значения в границах сельского поселения, обеспечение условий для развития на территории поселений массовой физической культуры и спорта и т. д.

Муниципальное образование в соответствии с Законом № 131 и периодическими законами вправе устанавливать официальные символы. Так, в настоящее время у Параньгинского района есть свой герб, который был внесен в Геральдический реестр Республики Марий Эл геральдического знака и зарегистрирован.

Таким образом, местное самоуправление в Па-раньгинском районе реализовано почти в полном объеме, за исключением некоторых требований, вы-

полнение которых было невозможно из-за того, что органы муниципального самоуправления не имеют достаточных источников финансирования.

Недостатки реформы и пути их преодоления. Уже на первом этапе осуществления реформы местного самоуправления выявился ряд трудностей и упущений.

В Законе № 131 оказались незащищенными в должной мере интересы сельских муниципальных образований (сельских округов, сельсоветов, волостей и др.), сельских населенных пунктов и небольших городских поселков по формированию территорий местного самоуправления.

Запрет на образование внутригородских муниципальных образований поставил города в наиболее выигрышное положение с точки зрения концентрации властных полномочий в общегородских органах местного самоуправления. И в этом представителей городов винить нельзя, поскольку таково объективное стремление наделенных властными полномочиями. Для обоснования такой концентрации властных полномочий приводятся доводы о необходимости сохранения единства городского хозяйства. Финансовые ресурсы, находящиеся в управлении органов местной власти, будут сокращены по меньшей мере на треть, а собственные налоговые поступления практически на 50 %. Поэтому при существенном сокращении финансовых ресурсов консолидация властных полномочий в одном центре является объективной закономерностью.

К настоящему времени должен был завершиться процесс формирования территорий вновь образуемых муниципальных образований, установление границ и наделение муниципалитетов статусом, соответствующим положениям Закона № 131.

Решение проблем рациональной организации территорий муниципальных образований связано не только с необходимостью выделения достаточного времени на подготовку и обоснование землеустроительных и градостроительных проектов. Подготовка градостроительных и землеустроительных проектов потребует значительных финансовых ресурсов. Кроме того, Закон № 131 предусматривает широкий комплекс процедур публично-правового характера. Эти меры связаны с вовлечением жителей в процесс подготовки и принятия предлагаемых проектных решений. Важнейшей из таких процедур является необходимость получения согласия населения на преобразование, изменение границ и статуса муниципальных образований. Поэтому вся система градостроительного и земельного законо-

дательства должна быть приведена в соответствие с положениями базового Закона № 131.

Целесообразно в базовый Закон №131 внести изменения, которые не позволят в дальнейшем отклоняться от базовых положений закона и обесценивать эти концептуальные установки.

В целях исключения влияния системы административного территориального деления субъектов РФ на определение территориальных границ юрисдикции федеральных структур на местном уровне, установление принципов территориальной организации публичной власти необходимо подготовить проект Федерального закона о системе территориальной организации уровня публичной власти.

Представляется, что после совершения переходного этапа к двухтиповой системе территориальной организации местного самоуправления преобразование муниципальных образований (объединения и разделения) и изменение их границ должны осуществляться на основе комплексных разработок, обосновывающих необходимость таких изменений и выбор наиболее эффективного варианта преобразования и установления новых границ муниципального образования. Для этого в муниципальных образованиях должны разрабатываться: генеральные планы городских населенных пунктов, проекты черты населенных пунктов, схема землеустройства территорий муниципальных районов и сельских поселений, территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий муниципальных районов и сельских поселений, проекты границ муниципальных районов и сельских поселений. Проекты документов должны в обязательном порядке пройти государственную экспертизу (в том числе, и экспертизу наименований географических объектов), а также общественную «экспертизу» (публичные слушания, информирование населения и др.) в порядке, предусмотренном Федеральным законом. Независимо от причин предполагаемых изменений, субъекта, инициирующего и обосновывающего необходимость таких изменений, приоритетной целью преобразований должны быть интересы населения, а не интересы органов местного самоуправления, органов государственной власти, корпоративные интересы и др.

В федеральное законодательство должны быть внесены изменения, создающие систему правовых федеральных гарантий. В организационном плане необходимо совершенствовать систему контроля и надзора за реализацией положений федерального законодательства в субъектах Российской Федера-

ции и муниципальных образований, а также систему мониторинга за соблюдением федерального законодательства.

Для обеспечения стабильности двухуровневой организации местного самоуправления в субъектах Федерации необходима системная корректировка и согласование федерального законодательства о местном самоуправлении, о градостроительной деятельности, о наименовании географических объектов, об административном территориальном делении с положениями Закона № 131.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией — демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее важной проблемой государственного строительства остается взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе — обеспечить формирование и юридическое закрепление

механизмов взаимодействия двух систем власти и

управления, для чего необходимо:

• провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;

• установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

• разработать целостную государственную политику в отношении поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;

• обеспечить развитие межбюджетных отношений, объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий и включить стимулирующие механизмы;

• обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности

органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций. Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и местное самоуправление) находится в переходном периоде к реализации реформы. Развитие местного самоуправления — процесс длительный. На этом пути предстоит преодолеть множество организационных и финансовых трудностей, но решать проблемы реорганизации и совершенствования муниципальных образований нужно уже сегодня.