CC BY
334
Зарубежный опыт
ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
В.В. БЕССОНОВ,
консультант Управления Федерального казначейства по Ростовской области
Образование Федерального казначейства как механизма государственного управления бюджетным процессом в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации происходило с учетом международного опыта и истории государственных финансов России.
Решение вопросов казначейского исполнения бюджета в условиях проводимых экономических реформ предполагает научно обоснованную программу развития казначейской системы в целом. Это подтверждает опыт индустриально развитых государств, в которых именно при помощи казначейского механизма исполнения доходов и расходов бюджета дости гается эффе ктивноеуправление финансами.
Проанализируем распределение казначейских функций между различными государственными структурами на примере таких стран, как Австралия, Бразилия, Канада, Франция, Испания, Швеция, Великобритания и США. Классификация названных государств по типу государственного устройства следующая:
- федеральный: Австралия, Бразилия, Канада, США;
— унитарный: Франция, Швеция, Великобритания.
Основным предназначением национального казначейства является содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами. Казначейство своевременно обеспечивает бюджетные учреждения необходимыми средствами для их функционирования. Вместе с тем в разных
' Казначейская система исполнения бюджета / Под ред. Н.Г. Ивановой и Т.Д. Маковник: - СПб.: Питер, 2002. 203 с.
странах международный опыт показывает, что органы, которые называются одинаково — казначейства, выполняют различные функции, относящиеся к управлению государственными финансами.
Роль казначейства может быть пассивной, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным сметам, и активной, когда казначейство вправе устанавливать лимиты на обязательства и оплату расходов на основе заранее установленных критериев.
Единой модели управления государственными финансами и организационной структуры казначейства не существует. Число его отделов и управлений, их конкретные функции определяются в каждой стране по-разному.
В Австралии существует Казначейский департамент, который имеет статус министерства и подчиняется правительству. Основные его функции - макроэкономическая политика и сбор поступлений. В составе Казначейского департамента находится Налоговое управление, через которое Казначейство контактирует с налогоплательщиками и получает все налоговые платежи, кроме внешних поступлений. Их сбором занимается Таможенная служба. Исполнение бюджета по расходам осуществляется в соответствии с запросами бюджетополучателей. В стране установлены конкретные юридические нормы по принятию бюджетных обязательств бюджетополучателя и способы проверки целевого и рационального использования бюджетных средств, которые реализуются отраслевыми министерствами. Казначейский департамент при этом играет пассивную роль'.
В Австралии казначейству поручено управление государственным долгом. Оно контролирует выпуск ценных бумаг, решает вопросы объема выпуска, сроков погашения, структуры и т. д.
Кроме Казначейского департамента казначейские функции в Австралии выполняет Финансовый департамент. В его компетенцию входит контроль расходов, определение политики управления финансовыми активами, разработка бюджета, регулирование бухгалтерского учета и ведение центральной регистрационной системы. Государственные средства страны концентрируются на едином счете казначейства. Финансовый департамент устанавливает процедуры и условия действия механизма единого банковского счета2.
В Австралии функционирует государственная финансовая информационная система. В ней осуществляются подготовка бюджета, его исполнение, регистрация и учет собранных поступлений. В диалоговом режиме и реальном масштабе времени осуществляются связь с отделами Финансового департамента. Кроме того, имеется связь с отраслевыми департаментами. Наличие интегрированной государственной финансовой системы позволяет оперативно получать сводную информацию о государственных ресурсах.
В Бразилии организация управления государственными финансами несколько отличается от австралийской. Основные функции возложены на Казначейский секретариат, подразделение второго уровня Министерства финансов. Кроме этого, в подчинении Министерства финансов находится Секретариат федеральных доходов и Секретариат федерального контроля, которые также выполняют некоторые казначейские функции.
Казначейский секретариат контролирует все поступления и выплаты по единому счету и устанавливает наличные лимиты по типам расходов каждого министерства. Министерства распределяют лимиты среди своих бюджетополучателей и выполняют через систему Казначейского секретариата все административные действия по принятию обязательств, проверке и оплате при условии соблюдения бюджетных и финансовых лимитов. Хотя непосредственный контроль осуществляют бюджетополучатели. Казначейский секретариат через свою информационную систему жестко контролирует ситуацию и имеет широкие полномочия по введению наличных лимитов. Он также координирует и контролирует процесс выплат. В этих целях Казначейский секретариат го-
2 Прокофьев С.. Шубина Л О расширении функций органов федерального казначейства // Бюджет, 2003. № 9. С. 20-21.
' Казначейская система исполнения бюджета /Под ред. Н.Г. Ивановой и Т.Д. Маковник: - СПб.: Питер.
4 Strik J.С. & While W.J. Policy "Politics and the treasury board in Canadian Government". Toronto: Scieiic Research Associates, 1970.
55 I p.
товит скользящий финансовый план с разбивкой по месяцам и потекушему месяцу с разбивкой по дням. Казначейство участвует в обсуждении макроэкономических параметров, прогнозов поступлений и финансового дол га на начальных этапах составления бюджета.
Казначейский секретариат контролирует внешний и внутренний долг. Он определяет сроки, объемы и условия любого заимствования в тесной координации с Центральным банком, который выступает в качестве агента на аукционах и в обслуживании долга, контролирует ссуды, выдаваемые правительством, а также управляет финансовым участием государства в государственных предприятиях. Установление нормативов бухгалтерского учета также относится кфункциям Казначейского секретариата. Он определяет процессы учета, которым автоматически следует информационная система, заполняет неавтоматизированные учетные регистры и координирует подготовку правительственных годовых отчетов. Сбор налогов координируется Секретариатом федеральных доходов.
Заслуживает внимания действующая в Бразилии государственная финансовая информационная система. Она позволяет производить обработку всех государственных операций, будь то бюджетные или внебюджетные, во всех центральных органах государственного управления, включая судебные и законодательные органы, учреждения социального обеспечения, самостоятельные ведомства, фонды и некоторые государственные предприятия. Система автоматически составляет реестры и готовит полную финансовую и учетную информацию. Все этапы бюджетных операций регистрируются и автоматически контролируются системой, которая запрещает проводить любые операции, выходящие за рамки бюджетных и финансовых лимитов. Система работает в диалоговом режиме в реальном масштабе времени, детальная информация представляется оперативно3.
В Канаде финансовая структура федерального правительства основывается на Конституционном акте 1867 г. Этот акт дал конституционное обоснование принципам государственного финансирования и является основным руководством для правительства. На сегодняшний день установленная законом финансовая структура основана на Законе о финансовом управлении (the Financial Administration Act), на Законе о Главном аудиторе (the Audition General Act) и на Законе о правительственной реорганизации (the Government Reorganization Act). Эту структуру можно представить в виде рис. 1Л
Рис. 1. Финансовая структура правительства Канады
Все налоговые доходы должны помещаться в центральный фонд, или фонд объединенных доходов, средства из этого фонда расходовать нельзя, если их ассигнование не разрешено парламентом.
Кабинет министров отвечает за подготовку бюджета и представление его парламенту. Большая часть этой работы выполняется системой кабинетных комитетов, включающих: Комитет по приоритетам и планированию, Комитет по рассмотрению расходов,казначейство и политические комитеты.
Комитет по приоритетам и планированию включает в себя: премьер-министра в качестве председателя, министра финансов, председателя казначейства.
Поддерживаемый секретариатом казначейства, этот комитет имеет важную функцию определения всей последовательности работы правительства и главных политических направлений. Он разрабатывает широкие политические цели, присваивает
этим целям категории приоритетности и определяет ресурсы, выделяемые для каждой из них. Все кабинеты, исключая казначейство, отчитываются перед Комитетом по приоритетам и планированию. Это единственная группа, кроме казначейства, уполномоченная санкционировать расходы.
Комитет по рассмотрению расходов состоит из восьми членов, включая министра финансов и председателя совета казначейства; председательствует в нем премьер-министр. Созданный в 1989 г., этот комитет рассматривает все правительственные расходы, чтобы удостовериться, что они направлены на приоритеты, установленные Комитетом по приоритетам и планированию, и находятся в заданных пределах. Комитет по рассмотрению расходов был создан в период продолжительного высокого государственного бюджетного дефицита и наделен полномочиями контролировать расходы, чтобы способствовать сокращению дефицита.
Казначейство Канады представляет собой установленный законом Комитет тайного совета (Privy Council). Состоящий из председателя казначейства, министра финансов и четырех других членов кабинета министров, он несет правовую ответственность за разрешение расходов (утверждение ассигнований). Он отвечает за подробное рассмотрение и анализ оценок министерских расходов, прежде чем представить их в парламент. Казначейство также помогает Комитету по приоритетам и планированию и Комитету по рассмотрению расходов путем предоставления информации об обеспеченности ресурсами предлагаемых мероприятий и программ.
Департамент Управления делами Канады (Supply and Services Canada) и Комиссия по доходам Канады (National Revenue Canada) как главный получатель доходов Канады, отвечающий за фонд объединенных доходов, министр Управления делами является хранителем государственных фондов.
Важную роль в бюджетном процессе выполняет Управление главного аудитора. Главный аудитор — это агент парламента, непосредственно ответственный перед ним. В его обязанности
входят ревизия правительственных расходов и сбор доходов. Традиционная роль его как хранителя финансов парламента состоит в обеспечении полной отчетности за государственные средства и их расходование согласно требованиям законодательной власти.
Совет казначейства, созданный в 1867 г. как Комитет тайного совета при королеве, занимает уникальную позицию в бюджетной системе Канады. В то время в него входили председатель и три члена тайного совета, и обслуживался он штатной организацией или секретариатом в рамках Министерства финансов. В 1967 г. была создана новая должность председателя Совета казначейства, и секретариат был передан из министерства финансов, чтобы образовать отдельное министерство. В настоящее время Совет казначейства состоит из председателя, министра финансов, входящего туда по должности, и четырех других членов кабинета министров.
Совет казначейства характеризуется как внутренний кабинет (министров) по вопросам финансовой и административной политики. Однако роль Совета казначейства не планировалась заранее в систематизированном виде, она раскрывалась медленно, формируемая потребностями времени, пока Совет не стал центральным учреждением финансового контроля в административной структуре правительства, его исполнительным органом.
Традиционная функция Совета казначейства сосредоточена на аллокации ограниченных ресурсов, имеющихся в распоряжении правительства, и на эффективном их использовании.
Создание Комитета по рассмотрению расходов кабинета министров в настоящее время освободило Совет казначейства от его основной функции рассмотрения и поддержки новых предложений по расходованию средств. Тем не менее оно продолжает размещать ресурсы для одобренных предложений и программ. Кроме того, Совет казначейства несет ответственность за проведение политики правительства в отношении трудовых ресурсов.
Во Франции функции управления финансами поделены между Казначейством и Генеральной дирекцией государственного учета. Обе организации являются подразделениями второго уровня: Казначейство находится в составе Министерства финансов, а Генеральная дирекция государственного учета - в составе Бюджетного министерства.
5 Прокофьев С. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет, 2003. № 9. С. 58-60.
Все финансовые ресурсы Франции сосредоточиваются на едином счете Казначейства. Оно контролирует поступления и выплаты по этому счету, который находится в Центральном банке. Вместе с тем в решении операционных задач по доходам оно не участвует. За сбор поступлений отвечает Генеральная дирекция государственного учета. 2 000 крупных плательщиков налога на добавленную стоимость вносят платежи непосредственно на единый счет в Центральном банке. Остальные налоги администрируются Директоратом поступлений (около 50%), Казначейством и Генеральной дирекцией государственного учета (около 35%) и Таможенной службой (около 15%).
Исполнение бюджета по расходам контролируется Бюджетным директоратом. Бюджетный директорат через свою систему финансовых контролеров может отслеживать темпы расходования средств. Расходы контролируются весьма жестко: на этапе взятия обязательств и платежных поручений финансовыми контролерами и на этапе оплаты Казначейством и Генеральной дирекцией государственного учета. Казначейство во Франции, так же, как и казначейства Австралии и Бразилии, управляет внутренним и внешним государственным долгом. Оно контролирует выпуск ценных бумаг, решает вопросы объема их выпуска, сроков и структуры.
Во Франции разработана и успешно действует государственная финансовая информационная система. В данной системе осуществляется подготовка бюджета, публикация бюджетныхдокументов и исполнение бюджета. Существуют другие системы для связи между Бюджетным директоратом и отраслевыми министерствами. Получение сводной информации на основе проводок по единому счету занимает один день, детальная информация поступает еженедельно-1.
Бюджетная система Франции является одной из наиболее централизованных. Около 95% поступлений и расходов местных бюджетов проводится через Генеральную дирекцию государственного учета. Кроме того, имеется широкая, развитая система контроля при исполнении бюджетов. Административный контроль построен по строго иерархической структуре системы учета. Все бюджетные счета выстроены в виде системы агрегированной информации, содержащейся в верхних звеньях, детализированной и расширенной в звеньях нижней ступени.
В Великобритании управление государственными финансами построено по следующей схеме.
Казначейство осуществляет управление долгом, Ведомство генерального казначея - обработку и регистрацию счетов.
Поступления в бюджет собираются через внутреннюю налоговую службу и таможню, а сборы с пользователей - департаментами (министерствами). Казначейство контролирует общие поступления в консолидированный фонд, который выступает как единый счет казначейства. Консолидированный фонд сальдируется ежедневно путем перевода средств из отдельного национального ссудного фонда или в этот фонд. Выплаты, производимые с консолидированного фонда, также находятся под контролем казначейства. В целях сбалансированности поступлений и расходов Казначейство ежемесячно разрабатывает финансовый план. Он используется при определении потребностей в краткосрочном финансировании.
Управление государственным долгом, как уже было отмечено ранее, является функцией Казначейства, поэтому оно определяет объем, сроки и структуру выпуска государственных ценных бумаг. В качестве агента выступает Банк Англии. Казначейство осуществляет контроль через лимиты на внешнее финансирование государственных предприятий и является держателем финансовых активов, за исключением «золотых» акций в приватизированных отраслях, которые держит соответствующий департамент. Ведомство генерального казначея производит выплаты по поручению департаментов в пределах соответствующих бюджетных ассигнований. Оно же осуществляет учет платежей. Внутренний контроль и аудит министерства проводят своими силами.
Государственная финансовая информационная система находится в ведении Казначейства. В ней осуществляются подготовка бюджета и регистрация расходов на уровне ассигнований. Регистрация поступлений осуществляется автономно. Министерства имеютсвои собственные информационные системы, которые связаны с государственной информационной системой. Для получения сводной информации по сектору государственного управления необходимо приблизительно 14 дней.
В Соединенных Штатах Америки Министерство финансов (Казначейство) — постоянно действующий орган управления государственными финансами, подчиненный непосредственно президенту и выполняющий широкий круг экономических и
ь Акперов И. Г., Конаыева И. А., Головач С. П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Уч. пособие. М.: Финансы и статистика, 2002. 344с.
финансовых функций. Другими учреждениями, задействованными в бюджетном процессе, являются Административно-бюджетное управление, отвечающее за подготовку бюджета, и Главное бюджетно-контрольное управление, отвечающее за ряд учетных и аудиторских функций. Налоговое управление и Таможенное управление являются частью Казначейства.
В течение десятилетий функции Казначейства расширялись и усложнялись. В настоящее время Казначейство остается главным финансовым учреждением США в области учета, сбора доходов, создания денежных знаков и выработки экономической политики. Казначейство США выполняет три основные функции6:
1. Как основной экономический консультант президента секретарь Казначейства несет ответственность за выработку внутренней и внешней финансовой политики, выработку рекомендаций по проведению налоговой политики и управлению государственным долгом.
2. Как финансовый агент правительства США Казначейство выполняет ряд функций по финансовому обслуживанию государства: зачет государственных денежных средств; выпуск и обработку чеков от имени государства; выпуск и продажу сберегательных облигаций и прочих ценных бумаг; сбор налоговых поступлений и таможенных пошлин; контроль за деятельностью национальных банков; чеканку монет, выпуск бумажных денег и почтовых марок.
3. Как организация, в обязанности которой входит применение закона (law enforcement), Казначейство занимается охраной президента, вице-президента, их семей и кандидатов на эти должности, а также занимается расследованиями и наказанием мошенников, контрабандистов, бутлегеров (незаконных торговцев спиртными напитками) и лиц, подделывающих государственные чеки или ценные бумаги. Оно осуществляет контроль за продажей огнестрельного оружия и взрывчатых веществ и подготовку персонала в области контроля за исполнением законодательства из более чем 60 федеральных организаций. Казначейство контролирует все поступления
и выплаты по своему генеральному счету в Федеральном резервном банке в Нью-Йорке, а также контролирует банковские счета правительства. Казначейство собирает все налоги и таможенные пошлины и обеспечивает централизованный сбор платы за пользование и услуги для некоторых уч-
реждений. Для сбора поступлений используется банковская система.
Контроль за решениями о расходовании средств осуществляют отраслевые департаменты. Расходы оплачиваются Казначейством по запросу бюджетополучателя в пределах бюджетных ассигнований и доли департамента. В качестве платежных средств используются чеки или чаще электронные переводы. Структура ассигнований контролируется как Казначейством, так и Адми-нистративно-бюджетным управлением. Так же, как и в большинстве стран, Казначейство США контролирует выпуск и учет государственных ценных бумаг и решает вопросы объема, сроков и структуры размещаемых на аукционах выпусков. Оно использует федеральный резерв для поддержки в проведении аукционов. Казначейство также устанавливает правила для вторичного рынка казначейских ценных бумаг. Для покрытия краткосрочных кассовых потребностей Казначейство производит регулярные еженедельные выпуски ценных бумаг, которые могут включать векселя управления наличностью.
Казначейство отвечает за бухгалтерский учет, подготовку инструкций для учреждений, получение их запросов и подготовку ежемесячных отчетов и годовых финансовых ведомостей. Функцию внутреннего контроля и аудита выполняют генеральные инспекторы в отраслевых департаментах. Федеральное правительство осуществляет надзор лишь за программами штатов и местными программами, которые финансируются за счет федеральных средств7.
В США налажена четкая координация между Казначейством и Бюджетным департаментом. Казначейство готовит оценку бюджетных поступлений и участвует в выработке макроэкономической основы. Административно-бюджетное управление готовит смету расходов и сводит воедино бюджет, представляемый президентом конгрессу, а также курирует вопросы учета на уровне департаментов. Казначейство осуществляет управление денежными потоками и учет долговых обязательств. Между системой Казначейства и системами отраслевых департаментов происходит обмен информацией в диалоговом режиме. Некоторые функции объединяются на уровне Казначейства для подготовки отчетности по федеральной системе в целом. Отраслевые департаменты имеют свои собственные
7 Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика / Пер. с англ. - М.: Дело, 2001. 829 с.
финансовые информационные системы, но также передают и получают информацию в диалоговом режиме с Казначейством. Время обработки зависит от конкретного вида отчета. Сводная информация по наличным потокам готовится ежедневно.
В Швеции, в отличие от России и других стран, которые рассмотрены выше, региональный уровень - ландстинги, функционально значительно слабее. Основная бюджетная нагрузка приходится на местный уровень или коммуны. В Конституции Швеции за коммунами и ландстингами закреплено право взимать налоги и устанавливать ставки налогов. Вместе с тем, хотя эти органы и отличаются большой самостоятельностью, государство определяет рамки и источники доходов, в которых они должны действовать. Поэтому неправомерно говорить о полной самостоятельности коммун в вопросах налогообложения. Например, существует такая норма: в случае повышения коммунами ставки по сравнению с уровнем, существующим в предыдущем году, центральная власть уменьшает государственные субсидии на сумму дополнительных сборов налогов.
Отличительной особенностью шведской системы финансирования является то, что средства ландстингам и коммунам в течение года выделяются в размерах, определенных бюджетами, независимо от фактических налоговых поступлений. Плательщики уплачивают все налоги (государственные, региональные, местные) одной суммой. Разбивка налога по видам и уровням бюджетной системы производится на следующий год, когда сделан окончательный расчет по декларациям. Налоги уплачиваются через государственную платежную систему на счета территориальных налоговых инспекций, откуда они ежедневно перечисляют на центральный расчетный счет в Риксбанке Швеции.
Ежемесячно с государственного расчетного счета перечисляются средства в размере 1/12 части плановых налоговых поступлений, 1/12 чаати государственных дотаций и 1/12 части дотаций на выравнивание на счета муниципалитетов. При этом широко используется система взаимозачетов. Муниципалитеты вправе сами определять банк для размещения своих средств. На этот счет, кроме поступлений с государственного расчетного счета, непосредственно от плательщиков поступают неналоговые платежи.
Система финансирования бюджетных организаций схожа с казначейской системой России. Комитеты и учреждения имеют лицевые счета в
учет населения; налогообложение граждан,предприятий; сбор налогов; восста но вл е н и е дол го в; сервисные услуги; расчет сумы, подлежащих перечислению ландстингам и коммунам
ГНИ*-ГНУ
Счет и банке
Ежедневное перечисление средств
Управление государственного долга
Централ ьны й расчетн ы й счет в государстве
Перечисления; - налоги;
- государственные субсидии;
- дотации на выравнивание
Муниципалитеты
(коммуны)
Счет в банке
Финасовый орган
ПОСТАВЩИКИ ТОВАРОВ И УСЛУГ
П|КДЬИНЛ>1КП
счета ча оказанные услу| и и токари
Комитеты муниципалитетов
I I I
Учреждения муниципалитетов
поддержка платежной системы;
управление долгом; гарантии государства; управление ликвидностью
высокая
самостоятельность муниципалитетов; установка ставки подоходного налога; ответственность за результаты деятел ьности
*ГНИ — государственная налоговая инспекция ГНУ — государственное налоговое управление
Рис. 2. Схема движения финансовых потоков в Швеции на муниципальном уровне
финансовом органе муниципалитета, на которые ежемесячно зачисляются средства согласно утвержденным бюджетам. Оплата потребленных услуг и товаров осуществляется со счета финансового органа муниципалитета. Отличительной особенностью финансирования является то, что средства выделяются общей суммой, без детализации по направлениям расходования. Существует лишь разделение на текущие затраты и инвестиции. Таким образом, реализуется практически полная самостоятельность комитетов и учреждений в выборе направлений расходования средств. На рис. 2 представлена схема движения финансовых потоков в Швеции на муниципальном уровне.
Анализ государственного финансового устройства различных стран показал, что национальное казначейство, как правило, играет активную роль в финансовом управлении.
Вне зависимости от государственного устройства страны, будь то федеративное или унитарное, на казначейство возлагаются основные функции управления государственными финансовыми потоками.
В ведущих индустриальных странах мира казначейства выполняют преимущественно активную роль в финансовом управлении. Но механический перенос зарубежной практики в российские условия вряд ли целесообразен. Необходимо создание компетентного и эффективного казначейства России на основе изучения концепций ведущих стран мира.
Прежде всего нужна государственная финансовая информационная система, которая предоставит органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление ими. Это является важным элементом бюджетной реформы в Российской Федерации в условиях рыночной экономики.
Оценивая международный опыт, следует отметить, что модернизация и внедрение автоматизированных систем управления финансовой деятельностью является приоритетным направлением, обеспечивающим повышение эффективности всего бюджетного процесса на территории Российской Федерации.
