CC BY
72Н.А. МИХАЛЕВА *
ОПЫТ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В СТРАНАХ СНГ
Для разработки прогнозов развития российского конституционного законодательства немаловажное значение имеет изучение конституционного опыта зарубежных стран СНГ.
Конституционные реформы в странах Содружества стали проводиться после распада СССР и образования независимых суверенных государств. Они пронизывают основные сферы общественно-политической жизни. Суть этих преобразований — создание правовой модели обновленного общества и суверенного демократического государства. Масштабность конституционных реформ связана с вступлением стран СНГ на путь формирования социально ориентированной рыночной экономики и утверждением ценностей гражданского общества.
Для стран СНГ характерно расширение предмета конституционного регулирования. В конституционном законодательстве получают отражение масштабные общественные преобразования, происходящие в странах Содружества; социальные процессы, связанные с совершенствованием государственно-политической организации общества в период утверждения государственного суверенитета и перехода экономики на рыночную модель; повышения эффективности правового регулирования общественных отношений; призвания человека высшей социальной ценностью.
Темпы и масштабы социально-экономических преобразований в странах Содружества обусловливают возрастание роли конституционного регулирования. Об этом свидетельствует динамичный процесс обновления конституционного законодательства.
Правовой основой новых конституций стран Содружества стали Декларация о государственном суверенитете (например, Декларация о государственном суверенитете Украины от 16 июня 1990 г.; Декларация о государственном суверенитете Узбекской ССР от 20 июня 1990 г.; Декларация о государственном суверенитете Таджикской ССР от 24 августа 1990 г.). Декларации о государственном суверенитете в бывших республиках СССР явились важными общественно-политическими документами. Они моделировали договорные отношения с Союзом ССР, РСФСР и другими республиками, сохраняя полноту власти на собственной территории.
Эти документы не утратили своего назначения и в настоящее время. Они легли в основу разработки новых конституций. Так, в Преамбуле Конституции Армении от 5 июля 1995 г. подчеркивается, что армянский народ принимает за основу новой Конституции фундаментальные принципы армянской государственности и общенациональные цели, закрепленные в Декларации о независимости Армении.
Необходимость конституционных реформ в государствах СНГ назревала объективно. На первом их этапе страны Содружества, так же как и Россия, ограничивались поправками в тексты основных законов, которые не сводились к косметическому ремонту, а серьезно обновляли их содержание и структуру. Подводя черту под тоталитарным прошлым, они означали принципиально новый этап конституционной истории государств — участников СНГ.
Конституционное развитие стран Содружества имеет определенную специфику. Можно выделить два этапа конституционных реформ. Первый эволюционный, начальный этап перестройки (1985-1992) характеризовался принятием деклараций о государственном суверенитете (независимости) и внесением конституционных поправок в действующие конституции советского периода. Второй этап конституционных реформ (конец 1992 г. до настоящего времени) характеризуется принятием ныне действующих конституций и последующем обновлением всей конституционно-правовой системы зарубежных стран СНГ.
* Н.А.Михалева — заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор Московской государственной юридической академии.
Первый этап конституционных реформ в государствах СНГ характеризуется рядом общих особенностей.
Во-первых, отказ от социалистической доктрины и признание либерально-демократической модели общественного развития. Все бывшие республики СССР, ныне суверенные независимые государства, изменили свое наименование. Из официального названия республик были исключены определения "советская", "социалистическая". Например, Молдавская Советская Социалистическая Республика стала именоваться Республика Молдова, Украинская Советская Социалистическая Республика — Украина и др. Это означало юридическое признание перехода к либерально-демократическому конституционному строю.
Во-вторых, деидеологизация конституционного законодательства. Отныне никакая идеология в государствах Содружества не может иметь значение официальной, государственной. Была изменена и деидеологизирована государственная символика. В государственных флагах, гербах и гимнах стран Содружества получила отражение национально-историческая специфика.
В-третьих, страны СНГ отказались от монопольного положения КПСС в политической системе общества и признали идеологию политического плюрализма. Допускается легальное существование оппозиционных политических партий и общественно-политических движений.
В-четвертых, для стран Содружества стало характерным признание концепции разделения властей как условие построения правового государства и защиты общества от угрозы возрождения тоталитаризма. В соответствии с теорией разделения властей в странах Содружества были реорганизованы институты государственной власти: обновлена и демократизирована избирательная система и парламентские процедуры; учрежден пост президента — единоличного главы государства; сформирован высший орган конституционной юстиции; введена должность уполномоченного по правам человека; расширены права местного самоуправления.
В-пятых, признано многообразие форм собственности: узаконена частная, государственная, муниципальная, общественная, смешанная с участием иностранного капитала и другие ее формы; отказ от приоритета государственной собственности и социалистической системы хозяйства. Экономика преобразуется на рыночных началах.
В-шестых, общей закономерностью конституционного развития стран Содружества стало признание верховенства права и закона. Обеспечение конституционной законности и правопорядка является важным условием построения правовой государственности.
В-седьмых, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и общим правом СНГ демократизирован конституционный статус личности, расширена судебная защита прав и свобод человека и гражданина, взаимная ответственность личности и государства; учрежден институт уполномоченного по правам человека.
В-восьмых, расширены права, материально-финансовая база и обеспечены гарантии местного самоуправления как формы реального народовластия.
Таким образом, первый этап конституционных реформ в зарубежных странах СНГ, так же как и в России, характеризовался созданием новой конституционной доктрины, принятием деклараций о государственном суверенитете и внесением принципиальных изменений в конституции советского периода, разработкой проектов новых конституций.
Однако и на этом этапе можно отметить некоторые особенности. Так, в Грузии вплоть до августа 1995 г., т.е. до принятия ныне действующей Конституции, было восстановлено действие буржуазно-демократической Конституции 1921 г. (досоветского периода) и приостановлено действие Конституции Грузинской ССР 1978 г. На Украине на первом этапе конституционной реформы, в течение года до принятия ныне действующей Конституции 1996 г., действовал Конституционный договор между Верховным Советом и Президентом Украины от 8 июня 1995 г. "Об основных началах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления на период до принятия новой Конституции Украины". Согласно этому Договору, часть полномочий парламента переходила к Президенту Республики.
Второй этап конституционного реформирования в странах СНГ связан с принятием ныне действующих конституций и внесением в них изменений. При этом в Беларуси и Казахстане приняты уже по две конституции. Первая постперестроечная Конституция Казахстана от 18 января 1993 г. и аналогичная Конституция Беларуси от 13 марта 1994 г. по существу были отражением официального проекта Конституции Российской Федерации. Если сравнить эти документы, мы увидим удивительное сходство как по структуре, так и по содержанию. Конституция Казахстана 1993 г. и Конституция Беларуси 1994 г., как и официальный проект
Конституции Российской Федерации, моделировали парламентскую республику при относительно слабой президентской власти. Однако вторая Конституция Казахстана, принятая всенародным референдумом через два года после первой — 30 августа 1995 г., равно как и новая Конституция Беларуси от 24 ноября 1996 г., подобно ныне действующей Конституции России, моделируют сильную президентскую власть.
В настоящее время конституции приняты во всех зарубежных странах СНГ: Азербайджане — 13 ноября 1995 г.; Армении — 5 июля 1995 г.; Беларуси — 24 ноября 1996 г.; Грузии — 24 августа 1995 г.; Казахстане — 30 августа 1995 г. с изменениями и дополнениями от 7 октября 1998 г.; Кыргызстане — 5 мая 1993 г. с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1996 г.; Молдове — 29 июля 1994 г. с изменениями от 19 июля 1996 г.; Таджикистане — 6 ноября 1994 г.; Туркменистане — 18 мая 1992 г. с изменениями и дополнениями от 27
декабря 1995 г.; Узбекистане — 8 декабря 1992 г. с изменениями и дополнениями от 28 декабря 1993 г.; Украине — 28 июня 1996 г. Конституционные реформы проводятся и в республиках в составе стран СНГ. Уже приняты новые конституции Абхазии — 26 ноября 1994 г.; Каракалпакстана — 9 апреля 1993 г. и др.
Конституционные реформы в странах Содружества рождают множество оригинальных моделей и демонстрируют разнообразие конституционных решений. Они имеют целью укрепление суверенной национальной государственности; выработку новой модели социально-экономического развития; формирование гражданского общества и новых институтов государственной власти; расширение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Конституциям стран СНГ присущи черты, отражающие как общее историческое прошлое, так и специфические особенности, обогащающие теорию и практику современного конституционализма.
Общие черты конституционного развития стран СНГ предопределены: 1) общим историческим прошлым бывших республик СССР; 2) коренным реформированием конституционного законодательства в постперестроечный период; 3) признанием общепризнанных в мировом сообществе гуманистических ценностей, как-то: народовластие, республиканская форма правления, государственный суверенитет, социальный и светский характер государства, верховенство права и закона, примат норм международного права, приоритет прав и свобод человека, защита прав национальных меньшинств, плюрализм форм собственности, поддержка частного предпринимательства, многопартийность, разделение властей, парламентаризм, местное самоуправление.
Новые конституции стран Содружества восприняли правовые институты классической демократии. В основу конституционных преобразований положена либеральная государственно-правовая доктрина, обогащенная опытом современного конституционализма, расширение прав и свобод человека и усиление конституционных гарантий их соблюдения.
Для конституций стран Содружества характерен отказ от чрезмерной идеологизации. Конституция приобретает черты консенсуса, согласия интересов различных социальных групп.
Все основные законы зарубежных стран СНГ — это писаные конституции, принятые демократическим путем. По закрепляемой форме правления и политического режима — это либерально-демократические конституции; по форме государственного устройства — унитарные (не считая России); по степени правовой защиты — жесткие.
Конституции в странах Содружества имеют прямое действие. Суды, должностные лица государственных органов, местного самоуправления при разрешении конкретных дел должны руководствоваться в первую очередь нормами конституции. Граждане в случае нарушения их конституционных прав и свобод могут обращаться с жалобами в государственные учреждения — суды, прокуратуру, конституционный суд, уполномоченному по правам человека (общественному правозащитнику), непосредственно ссылаясь на конкретные статьи конституции.
Прямое действие конституции получает реализацию и в нормах других отраслей права административного, финансового, трудового, экологического, которые детализируют и развивают конституционные принципы.
Конституция служит средством целенаправленного воздействия на общественные отношения, важнейшим условием обеспечения согласованности всех звеньев политической системы, гарантией законности и правопорядка. В то же время снижение социально-экономического потенциала государства в странах СНГ снижает гарантированность социальных прав и свобод граждан.
Юридические свойства конституции — это качественные характеристики, отличающие ее от других актов правовой системы. Для конституций стран СНГ характерны такие свойства, как легитимность, реальность, преемственность, перспективность, верховенство, стабильность.
Конституции стран СНГ — это легитимные акты, принятые демократическим путем (решением парламента или конституционным референдумом). Например, в Казахстане в конституционном референдуме 30 августа 1995 г. приняли участие 90,58% внесенных в списки граждан республики. Легитимность конституций стран СНГ обеспечивается участием народа в подготовке конституционных проектов. Она отражает также имплементацию общепризнанных принципов и норм международного права и общего права СНГ в национальное конституционное законодательство стран Содружества. В то же время безоговорочное признание приоритета принципов и норм международного права в качестве идеалов и целей правового регулирования приводит к механическому копированию концепций зарубежного права, засорению текста нормативно-правовых актов зарубежных стран СНГ западной терминологией, некритическому использованию услуг западных экспертов в области права.
Конституции стран СНГ адекватно отражают существующие в обществе отношения и поэтому являются реальными. В условиях действия реальной конституции закон и действительность сходятся, фиктивной — противоречат друг другу. Невыполнение отдельных норм конституции не делает ее фиктивной. Фиктивность предполагает декларативность конституции, отступление от принципиальных позиций основного закона.
Преемственность конституционного развития СНГ проявляется в том, что новые конституции обеспечивают государственное единство, сохранение национальной идентичности, традиций, правовых ценностей. Преемственность получает выражение в углублении демократических основ правового статуса личности. Так, в Преамбуле Конституции Грузии от 24 августа 1995 г. провозглашается, что она опирается "на многовековые традиции грузинской национальной государственности и основные принципы Конституции Грузии 1921 года". Конституция Молдовы от 29 июля 1994 г. основывается на "вековом стремлении народа жить в суверенной стране", учитывает непрерывную государственность молдавского народа в историческом и этническом пространстве его национального становления, осознание ответственности "перед прошлым, нынешним и будущими поколениями" (Преамбула).
Преемственность конституционных реформ обеспечивает синтез элементов традиционного и современного в правовой системе государства. Преемственность не исключает модернизации конституции, т.е. использование правовых моделей западных демократий и других стран СНГ при сохранении органического единства национальной правовой системы. При модернизации конституций используется метод вертикальной (исторической) и горизонтальной (международно-правовой) рецепции. При вертикальной рецепции в конституции используются положения, нормы уже несуществующего государства (например, СССР). Горизонтальная рецепция приводит к заимствованию норм действующих правовых систем.
Преемственность и модернизация тесно взаимодействуют в процессе трансформации права государств Содружества. Преемственность сообщает правовой системе необходимую стабильность, обусловливает выполнение конституцией регулятивной и охранительной функции, а модернизация, т.е. обновление, реформирование конституции позволяет ей развиваться, отвечая на разумные потребности постоянно меняющейся жизни.
Верховенство конституции проявляется в ее высшей юридической силе и прямом действии (ст. 4 Конституции Казахстана, ст.12 Конституции Кыргызстана, ст. 10 Конституции Таджикистана, ст. 8 Конституции Украины). Предписания конституции обладают верховенством на территории государства. Конституция провозглашается основным законом государства (ст. 6 Конституции Грузии), высшим законом общества и государства (Преамбула, ст. 7 Конституции Молдовы). Все другие нормативные правовые акты должны соответствовать конституции. Ни один закон или иной нормативный акт, противоречащий нормам конституции, не имеет юридической силы.
Временная передача законодательных полномочий от парламента Президенту на первом этапе конституционных реформ в странах СНГ (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Украина) подрывает принцип верховенства конституции и закона и может быть оправдана лишь условиями переходного периода.
Верховенство конституции обеспечивается органами конституционной юстиции, которые могут признать недействительным любой нормативно-правовой акт, противоречащий конституции.
Конституции в странах СНГ выступают фундаментом национальной правовой системы государства, ее главным нормативным регулятором.
Текущее законодательство в любом государстве базируется на конституции как основном источнике права. Нормы конституции конкретизируются текущим законодательством. Законы и иные нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение конституции.
Конечно, идеальный вариант модернизации конституционного законодательства предполагает принятие наряду с новой конституцией пакета законодательных актов как минимума конституционных законов. Однако это чрезвычайно сложно. Так, в Российской Федерации до сих пор не принято 8 из 14 федеральных конституционных законов, хотя с момента принятия новой Конституции прошло уже шесть лет. Наличие противоречий, несогласованности внутри единой системы законодательства в конкретной стране при регулировании однородных вопросов снижает эффективность и авторитет национального законодательства.
Стабильность, т.е. неизменность конституционных предписаний, обеспечивается стабильностью внутриполитической обстановки в стране, авторитетом государственной власти и права, правосознанием народа. На стабильность конституции влияет уровень законодательной техники (удачная внутренняя структура, непротиворечивость статей, полнота регулирования конституционных институтов). Главной гарантией стабильности конституции является усложненная процедура внесения поправок в действующую конституцию и особый порядок принятия новой конституции.
Любая демократическая конституция ценится своей жесткостью. Частые изменения конституции ведут к разбалансированности правовой системы, служат показателем политической нестабильности и низкой законодательной техники. Изменения конституции должны быть глобальными. Они правомерны, если связаны с изменением формы правления, формы государственного устройства или политического режима.
Сравнительный анализ конституций государств Содружества показывает, что их принятие и внесение изменений возможны: 1) парламентским путем; 2) референдумом; 3) специальным органом (конституционной ассамблеей). Возможно сочетание двух способов.
Во всех странах СНГ предусмотрено квалифицированное большинство голосов членов законодательного органа для положительного решения вопроса об изменении конституции — 2/3 голосов от общего числа членов парламента (Меджлиса Туркменистане, Олий Мажлиса Узбекистана). В Казахстане и Кыргызстане Конституция принимается большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов каждой из палат парламента; в Беларуси — 3/4 от полного состава каждой из палат парламента — палаты представителей и сената Национального собрания.
Конституции государств Содружества определяют круг субъектов, которым предоставлено право возбуждать конституционный процесс, т.е. вносить в парламент предложения об изменении, дополнении или принятии новой конституции. Круг субъектов, пользующихся правом возбуждать конституционный процесс, значительно уже круга субъектов законодательной инициативы.
Право внесения законопроекта об общем или частичном пересмотре конституции имеют: а) президент республики (Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Украина); б) члены парламента (половина общего числа депутатов палата Жогорку Кенеша Кыргызстана; 1/3 народных депутатов Украины); в) избиратели (200 тыс. в Грузии — ст. 102 Конституции Грузии; 150 тыс. в Беларуси — ст. 139 Конституции Беларуси и др.).
В Кыргызстане конституционный процесс могут возбудить: 1) президент Республики; 2) не менее 1/3 депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей Жогорку Кенеша; 3) не менее 300 тыс. граждан Республики (ч. 2 ст. 96 Конституции). Правом же законодательной инициативы пользуется более широкий круг субъектов: депутаты Законодательного собрания и Собрания народных представителей Жогорку Кенеша — без указания числа, следовательно, каждый индивидуально и группа Президент, Правительство, Верховный суд и Высший арбитражный суд республики по вопросам своего ведения, а также 30 тыс. избирателей (ст. 64 Конституции Кыргызстана).
Если круг субъектов конституционной законодательной инициативы специально не обозначен, этим правом пользуются все субъекты законодательной инициативы (Узбекистан). Сравнительный анализ конституций зарубежных стран Содружества позволяет сделать вывод, что таким правом пользуются:
1) высшее должностное лицо государства — президент республики (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова и др.);
2) национально-территориальные образования в составе республик (например, Каракалпакстан в Узбекистане в лице своего высшего органа государственной власти);
3) депутаты республики — Казахстан, Туркменистан, Узбекистан (в Кыргызстане не менее 1/3 депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша; в Молдове не менее 1/3 депутатов парламента);
4) Кабинет министров — Правительство (Казахстан, Молдова, Туркменистан, Узбекистан
и др.);
5) Конституционный суд республики (Беларусь, Узбекистан);
6) Верховный суд республики (Казахстан, Узбекистан);
7) Высший арбитражный суд республики (Казахстан), Высший хозяйственный суд республики (Узбекистан);
8) Генеральный прокурор республики (Узбекистан).
В некоторых странах Содружества предусматривается народная конституционная инициатива. Так, в Беларуси с предложением об изменении и дополнении Конституции может выступить не менее 150 тыс. граждан республики, обладающих избирательным правом (ст. 138 Конституции Беларуси); в Кыргызстане — не менее 300 тыс. граждан республики (ст. 96 Конституции Кыргызстана). В Молдове конституционную законодательную инициативу могут использовать не менее 200 тыс. граждан республики, обладающих избирательным правом. Граждане Молдовы, от которых исходит инициатива пересмотра Конституции, должны представлять не менее половины районов и муниципалитетов, в каждом из которых должно быть собрано не менее 5000 подписей в поддержку этой инициативы.
Законопроект о пересмотре конституции представляется в парламент, который публикует его для всенародного обсуждения. В Грузии обсуждение законопроекта о пересмотре конституции начинается в парламенте спустя месяц после его опубликования. Для принятия конституции или конституционных поправок в парламенте требуется квалифицированное большинство голосов (в Грузии — 2/3 от общего числа членов парламента; в Беларуси — не менее % полного состава каждой из палат парламента).
На Украине законопроект о внесении изменений в конституцию (кроме разделов: I — "Общие положения"; раздела III — "Выборы. Референдумы" и раздела XIII — "Внесение изменений в Конституцию Украины") представляется в Верховную Раду Украины Президентом республики или не менее чем 1/3 народных депутатов Украины от общего состава Верховной Рады. Предварительно одобренный большинством от конституционного состава Верховной Рады Украины законопроект считается принятым, если на следующей очередной сессии Верховной Рады за него проголосовало не менее 2/3 от ее конституционного состава.
Меджлис Туркменистана принимает и изменяет Конституцию республики после заключения о целесообразности таких действий Халк Маслахаты (Народного собрания) — высшего представительного органа народной власти Туркменистана.
Особыми процедурами сопровождается изменение разделов, закрепляющих основы конституционного строя, правовой статус личности и порядок принятия и изменения конституции.
Так, на Украине конституционная законодательная инициатива в отношении разделов I, III и XIII принадлежит наряду с Президентом республики не 1/3, а 2/3 народных депутатов. При условии, если эта инициатива поддержана не менее чем 2/3 от конституционного состава Верхней Рады, законопроект выносится на всенародный референдум. Повторное представление законопроекта о внесении изменений в разделы I, III и XIII Конституции Украины по одному и тому же вопросу возможно только в Верховную Раду Украины следующего созыва.
Верховная Рада Украины в течение срока своих полномочий не может дважды изменять одни и те же положения конституции.
Законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины рассматривается Верховной Радой Украины при наличии заключения Конституционного Суда Украины о соответствии законопроекта 157-й и 158-й статьям Конституции. Одна из этих статей устанавливает, что Конституция Украины не может быть изменена, если предусматривается упразднение либо ограничение прав и свобод человека и гражданина или если изменения направлены на ликвидацию независимости либо нарушение территориальной целостности страны. Эта же статья устанавливает запрет на изменение Конституции в условиях военного или чрезвычайного положения. Вторая статья, на соответствие которой Конституционный суд
Украины проверяет законопроект о внесении изменений в Конституцию, устанавливает периодичность рассмотрения таких вопросов — не чаще, чем один раз в год.
В Кыргызстане, Узбекистане и других странах СНГ установлено, что если предложение об изменении и дополнении конституции республики не принято парламентом, то оно может быть возобновлено не ранее чем через год (ч.2 ст.97 Конституции Кыргызстана, ст. 128 Конституции Узбекистана). Запрещается вносить изменения и дополнения в конституцию в период чрезвычайного положения, а также в последние шесть месяцев полномочий парламента.
Практически во всех странах Содружества изменения и дополнения конституции могут осуществляться посредством референдума. В Армении конституция принимается и изменяется исключительно референдумом, созванным по инициативе Президента республики или Национального собрания. Конституционный референдум назначается Президентом республики по предложению или с согласия большинства депутатов Национального собрания. В 21-дневный срок после получения проекта конституции и вносимых в нее поправок Президент Армении может возвратить их в Национальное собрание со своими возражениями и предложениями, потребовав нового обсуждения. Президент в срок, установленный Национальным собранием, выносит на референдум проект конституции или поправок, вновь предложенных Национальным собранием не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов.
В Беларуси решение об изменении и дополнении конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство избирателей, внесенных в списки для голосования — 50% +1 (ст. 14 Конституции Беларуси).
На Украине всеукраинский референдум санкционирует принятые Верховной Радой изменения в основополагающие разделы Конституции — "Общие положения" (1), "Выборы. Референдум" (III), "Внесение изменений в Конституцию Украины" (XIII).
Принятие и изменение конституции особым государственным органом, создаваемым специально в подобных случаях (например, Конституционное собрание в России), в зарубежных странах Содружества не предусмотрено.
Основополагающие конституционные принципы в странах Содружества обеспечиваются особой юридической защитой. Так, согласно Конституции Молдовы, положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только на основе проведения референдума, если избирательную активность изъявило большинство граждан, включенных в избирательные списки (ч. 1 ст. 142 Конституции Молдовы).
Не допускается пересмотр конституции, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или их гарантий. Согласно ст. 115 Конституции Туркменистана не подлежат изменению положения Конституции о республиканской форме правления.
Во всех странах СНГ конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения.
Как видно, конституции стран СНГ демонстрируют разнообразие вариантов процедуры их принятия, изменения и дополнения. Однако во всех случаях эта процедура тщательно проработана и усложнена по сравнению с процедурой принятия и изменения обычного (ординарного) закона. Это служит защитой от волюнтаристских изменений конституции, гарантией ее стабильности. Незыблемость основного закона гарантируется не только процедурой его изменения, но и системой политических отношений в обществе, авторитетом и реальной властью президента как гаранта соблюдения конституции, конституционным судом.
Ряд государств СНГ демонстрируют высокую законотворческую активность. В развитие конституционных принципов принимаются конституционные и ординарные законы. Однако текущее законодательство не должно выходить за рамки конституции и изменять содержание конституционных предписаний. Если продолжают действовать законы, принятые до новой конституции, которые в какой-то части вступили в противоречие с ее положениями, они должны быть приведены в соответствие с конституцией. Таким образом, реализация конституций зарубежных государств — участников СНГ обеспечивается демократической организацией общества и государства, высшей юридической силой конституции, верховенством права и закона.
Приметой времени становится усилие государственной защиты конституции и конституционных прав и свобод личности, что обеспечивается созданием системы конституционных судов.
Как мы видим, специфика конституций стран СНГ проявляется, во-первых, в темпах и объеме конституционных преобразований; во-вторых, в демократизации политического режима и институтов власти; в-третьих, в закреплении разнообразных форм государственного устройства, делегировании функций центра регионам и муниципальным властям.
Каждое государство Содружества использовало в ходе конституционных преобразований свой собственный конституционный опыт, опыт конституционных реформ в России, а также западных демократий. Следует отметить, что в формулировках и содержании ныне действующих конституций государств — участников СНГ преобладает влияние президентской модели Конституции Российской Федерации.
Можно констатировать, что в СНГ накапливается коллективный опыт конституционализма. В постановлении Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ "О конституционных реформах в государствах — участниках СНГ" от 29 декабря 1995 г.77 отмечается, что эти реформы отражают коренные экономические, политические и социальные преобразования, происходящие в государствах Содружества. Они создают прочную нормативную базу конституционных изменений и юридически обеспечивают их необходимость, стимулируют процессы реформирования в странах СНГ.
Конституционные реформы в странах Содружества способствуют утверждению авторитета конституций и эффективности реализации конституционно-правовых норм. Межпарламентская ассамблея СНГ признала целесообразным периодический обмен опытом и информацией между государствами — участниками СНГ по вопросам осуществления конституционных реформ.
Обобщение конституционной практики зарубежных стран СНГ, равно как и западных демократий, имеет не только познавательное, но и научно-практическое значение. Мировой опыт конституционного развития обогащается новыми выводами и предложениями, рожденными в специфических условиях отдельных стран СНГ, раздвигает горизонты теории и практики, позволяет прогнозировать направления развития конституционного законодательства. К сожалению, в российской юридической науке совершенно недостаточна информация о политических и юридический процессах, происходящих в государствах Содружества, о нормативных новеллах. С другой стороны, и в России, и в странах СНГ до сих пор весьма живучи конституционные иллюзии, т.е. обманчивая вера в букву закона. Однако коллизии в общественно-политической практике чаще обусловлены не проблемами и состоянием конституционного регулирования, а бездействием или ошибочными решениями правящей элиты.
Представляется, нестабильность правовой системы и системы законодательства — это обязательный спутник переходного периода.
Таким образом, новые конституции стран СНГ поднимают на более высокий уровень демократию, правосознание и правопорядок, создают прочные гарантии государственного единства, политической стабильности, реальности осуществления конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, их социальной защищенности. Конституции служат средством целенаправленного воздействия на общественные отношения, условием согласия всех социальных слоев общества. Они оказывают стабилизирующее воздействие на политическую жизнь жизнь страны.
Сопоставляя конституции стран СНГ и Российской Федерации, можно сделать некоторые предложения на будущее. Целесообразно: во-первых, избавиться от конституционных иллюзий и не спешить с реформированием конституции; во-вторых, предусмотреть народную конституционную законодательную инициативу; в-третьих, предусмотреть в
конституции членство России в Совете Европы, Союз Беларуси и России и возможность передачи части своих полномочий общим органам региональных сообществ; в-четвертых, ввести в Конституцию главу, посвященную характеристике статуса субъектов Федерации, как это было в прежних конституциях; в-пятых, ограничить полномочия Президента и расширить контрольные функции парламента; в-шестых, ввести в Конституцию главу, посвященную принципам внешней политики государства; в-седьмых, включить органы местного самоуправления в единую систему органов государства.
77 Информационный бюллетень Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ. — 1993. — № 2.
— С.18.
