CC BY
26
Мижинский М.Ю.
ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИЙ В
ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Формирование и реализация инновационной политики государства основываются на создании такой системы, которая позволяет с высокой эффективностью использовать в народном хозяйстве интеллектуальный и научно-технический потенциал страны, В условиях перехода экономики на инновационный путь развития и усложнения инновационного процесса, требующего все большего привлечения частного капитала, с одной стороны, и повышения мобильности частного капитала, с другой стороны, обострилась проблема соблюдения баланса интересов государства и частного бизнеса в сфере налоговых отношений. В условиях обострения международной конкуренции за привлечение международных инвестиций для финансирования инновационных процессов государства вынуждены применять специальные меры государственной поддержки, используемые для экономического стимулирования инновационной активности бизнеса. Государствам приходится идти по пути либерализации своей экономической полити-
ки и применения новых инструментов создания режима благоприятствования для международных и национальных инвесторов.
Организация экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) классифицировала инструменты государственной инновационной политики и выделила основные три группы, которые имеют определяющее значение для такой стадии технологического инновационного процесса, как научные исследования и экспериментальные разработки (НИОКР)1:
- публичные исследования, осуществляемые государственными институтами или университетами;
- прямое государственное финансирование НИОКР, осуществляемых бизнесом;
- фискальные (налоговые) стимулы.
Проведение научных исследований
силами государственных институтов оста-
1 См. OECD Science, Technology and Industry Outlook 2000. OECD Paris 2000.
ются одним из наиболее эффективных способов поддержки в приоритетных областях научно-технического развития. Близким по своему экономическому содержанию инструментом является прямое государственное финансирование научных исследований и конструкторских разработок, проводимых силами частных компаний и негосударственных институтов или университетов. И в первом и во втором случае финансирование осуществляется за счет государственных средств. К третьей группе инструментов инновационной политики относятся фискальные (налоговые стимулы). Последняя группа может быть применена сразу к большому количеству компаний, при этом выбор конкретных направлений исследований остается за самим бизнесом. Таким образом, первые две группы инструментов оказывают прямое, в то время как фискальные стимулы оказывают косвенное воздействие на развитие инновационной составляющей экономики.
Большинство стран-членов ЕС использует комплексный подход к стимулированию деятельности инновационно ориентированных компаний, применяя как методы прямого, так и косвенного регулирования. В основополагающих документах ЕС, определяющих стратегические приоритеты инновационного развития Сообщества, особо подчеркивается необходимость использования комплекса мер государственной поддержки1.
Прямые методы поддержки - это, прежде всего, прямое государственное финансирование, государственные кредиты и гарантии по коммерческим кредитам. Такие методы носят строго направленный характер и используются в случае, когда необходимо устранить значительный разрыв между уровнем развития отдельных секторов экономики, оказав поддержку конкретному предприятию или научному направлению2. Прямое государственное финансирование, осуществляемое в виде
См. Investing in research: an action plan for Europe. Communication from the European Commission. Luxembourg: Office for Official Publications ofthe European Communities, 2003. - P.27.
2 Promoting innovation management techniques in Europe. European Commission. Innovation paper. 2003.-P. 17.
грантов, кредитов, субсидий и т.д., применяют для поддержки ключевых проектов, компаний, секторов и технологий. Такая форма поддержки достаточно проста для государства, так как позволяет достаточно точно прогнозировать и контролировать размеры финансовых расходов. Однако сложные административные процедуры определения приоритетных отраслей значительно усложняют для многих компаний, особенно для малого и среднего бизнеса, доступ к этим ресурсам.
Косвенные методы регулирования инновационной деятельности в основном направлены, с одной стороны, на стимулирование инновационных процессов, а с другой, на создание благоприятных экономических условий и социально-политического климата для научно-технического развития. Они основаны на том, что государство прямо не ограничивает самостоятельность предприятий в принятии хозяйственных решений. Например, фискальные стимулы предоставляют компаниям возможность уменьшить налогооблагаемую базу в качестве вознаграждения за проведение инновационных проектов, что ведет к снижению общей стоимости инвестиций3.
В экономической и правовой науке существуют различные мнения относительно эффективности и целесообразности прямого и косвенного регулирования4. Однако уже в 2000 г. Европейским Сообществом на официальном уровне было признано, что без повышения доли участия частного капитала будет невозможно добиться поставленных целей в области развития инноваций5.
European Commission. Research Directorate-General. Recent Changes to Indirect fiscal Measures
for R&D in Key Countries. Brussels, 2000. - P. 17.
4 CM. Bloom N., Channels L., Griffith R., Van Re-enen J. How has tax affected the changing cost of R&D? Evidence from eight countries. October 1996. Institute for Fiscal Studies. Working Paper Series # W99/8. Bloom N., Griffith R., Van Reenen J. Do R&D tax credits work? Evidence from an international panel of Countries. 1999. Institute for Fiscal Studies. Working Paper Series # W99/8.
5 На саммите Европейского Совета в Лиссабоне в 2000 г. главы государств подписали документ, в котором было заявлено, что к 2010 г. ЕС должен повысить уровень инвестиций в научные исследования до 3% ВВП ЕС, при этом 2/3 запланиро-
Тенденция к усложнению формирующихся инновационных систем диктует необходимость наряду с селективными мерами, направленными на определение приоритетов инновационного развития, использовать широкий и емкий портфель мероприятий по поддержке инноваций. Именно такое комплексное использование широкого набора инструментов и лежит в основе современной политики ЕС в этой области1. В Европейском Союзе предпринимаются многочисленные попытки обоснования использования и классификации инструментов инновационной политики. Европейская комиссия выделяет три основные категории признаков целевой направленности в рамках деятельности по поддержке инноваций:
- выявление и усиление взаимосвязей между научными исследованиями и инновационным процессом;
- содействие формированию инновационной культуры;
- создание благоприятных законодательных, управленческих и финансовых условий.
Для систематизации мер содействия инновационному развитию по признакам их целевой направленности и формам финансирования эксперты Европейской ко-
2
миссии используют трехмерную модель. Первое измерение включает в себя различные формы поддержки: прямое финансирование исследований и разработок; косвенное налоговое стимулирование; финансовые меры, выступающие катализатором инноваций, и прочие «нефинансовые» инструменты, например облегчение доступа к консультационным и брокерским услугам. Второе измерение представляет инструменты, предназначенные для стимулирования научных исследований и разработок и/или инновационной активности в целом. Третье - ориентирует используемые инструменты на конкретные субъекты научно-ванного финансирования должно быть ■ привлечено из частных источников. См.: Lisbon Agenda. European Council in Lisbon. 2000.
1 Getting More Innovation from Public Research. European commission. Innovation paper. 2003. - P. 14.
2 CM. Raising EU R&D Intensity. Report to the European Commission by Independent Expert Group. European Communities, Luxembourg, 2003.
исследовательской деятельности частной (частные фирмы, научные центры и др.), государственной (университеты, институты и др.) и смешанной форм собственно-
3
сти .
В рамках вышеперечисленных измерений ЕС применяется несколько основных инструментов инновационной политики и привлечения инвестиций для финансирования инновационной деятельности. Среди них можно особо выделить создание инфраструктуры, благоприятной для инновационной деятельности; прямое государственное финансирование; фискальные или налоговые стимулы, предоставление государственных гарантий, специальные схемы поддержки рискового финансирования4.
Необходимо учитывать, что выработать универсальный комплекс мер инновационной политики крайне сложно. Специфические начальные и последующие условия формирования инновационных условий в отдельных странах и в регионе в целом различаются существенным образом. Поэтому определенные инструменты инновационной политики и механизмы их использования, эффективно используемые в одной стране, могут быть совершенно непригодными для использования в другой.
Согласно результатам исследований Европейской комиссии5, главной причиной отставания Европы от США и некоторых азиатских стран являются менее привлекательные условия для частных инвестиций в инновации, менее эффективные методы государственной поддержки и наличие различного рода барьеров на пути создания общеевропейского научно-технологического пространства. Одним из главных выводов, который сделали в отчете эксперты, состоял в том, что, несмотря на неустойчивость экономики ЕС, крупные европейские компании планируют существенные инвестиции для финансирования НИОКР, но предпочитают вкладывать деньги в научно -
См. B.C. Циренщиков. Европа: Тенденции ин-
новационного развития. РАН РФ. М.: Изд-во
«ОГНИ», 2004.
4 State Support Mechanism for Research and Development. European Commission report. 2004. - P. 26.
5 Innovation policy in Europe (European Trend Chart on Innovation). European Commission. Innovation paper. 2004. - P.8
исследовательские проекты не на территории ЕС, а в США и некоторых азиатских странах. Возможности европейского среднего и малого бизнеса ограничены недостатком собственных ресурсов для финансирования, с одной стороны, и ограниченными возможностями привлечения дополнительного финансирования, с другой1.
В статистическом обзоре, посвященном анализу ситуации в области НИОКР", было особо отмечено, что привлечение финансирования НИОКР за счет частного капитала является ключевым направлением государственной поддержки и именно в это направление развито в ЕС особенно слабо. Европейская комиссия призвала страны-члены ЕС усилить работу по введению дополнительных стимулов для компаний, финансирующих НИОКР, признав их отсутствие «структурной слабостью инновационной системы ЕС»3.
В июне 2003 года Европейская Комиссия подготовила "План действий" - рекомендации по принятию мер, необходимых для стимулирования привлечения частных инвестиций для финансирования научных исследований и продвижения инноваций в ЕС4. В рекомендациях Комиссии было особо отмечено, что стимулирование привлечения инвестиций в проведение научных исследований должно идти одновременно со стимулированием компаний к использованию инноваций и новых технологий в производстве.
Остановимся подробнее на налоговых (фискальных) стимулах, применяемых в ЕС. Согласно экономическим исследованиям, наиболее важными факторами для инвесторов при принятии решения об осуществлении инвестиций являются степень развитости необходимой инфраструктуры, политическая стабильность, стоимость и
1 State Support Mechanism for Research and Development. European Commission report. 2004. - P. 52.
2 Innovation Scoreboard 2001. The learning curve edition 6/01. European commission. 2001.- P.27.
3 Cm.: Investing in Research: an Action Plan for Europe. Communication from the European Commission. Luxembourg: Office for Official Publica-A tions ofthe European Communities, 2003,- P.16.
4 Cm.: Investing in Research: an Action Plan for
Europe. Communication from the European Com-
mission. Luxembourg: Office for Official Publica-
tions ofthe European Communities, 2003.
производительность труда5. Тем не менее, общий налоговый режим и возможность применения специальных инструментов налогового регулирования являются важными факторами для предпринимателя. Например, в Ирландии наличие налоговых стимулов было признано ключевым фактором в привлечении международных инвестиций в сферу научных исследований и конструкторских разработок. Более того, по данным Европейской комиссии, благоприятный налоговый режим является одним из наиболее важных факторов в принятии решения о размещении капиталов в странах-членах ЕС6.
Стимулирование проведения НИОКР и использования их результатов в хозяйственной деятельности благодаря особому порядку налогообложения имеет по сравнению с другими мерами стимулирования НИОКР ряд преимуществ, которые делают их особенно привлекательными. В частности, с помощью налоговых инструментов можно снизить цену НИОКР в значительной мере, независимо от их бюджета, благодаря чему не оказывается отрицательное влияние на принятие предпринимателем решения относительно приоритетности проектов НИОКР. Снижение цены ведет к распространению деятельности в области НИОКР также и на такие проекты, которые казались бы невыгодными без особого налогообложения затрат на НИОКР7.
Налоги традиционно играют роль одного из важнейших регуляторов экономики
5 World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. The World Bank Report. Oxford University Press. 2005. - P. 46.
Исследования показывают, что налоговые меры в той форме, в которой они были применены в США, Канаде или Австралии, оказали довольно сильный стимулирующий эффект, и предприятия отреагировали на уменьшение цены НИОКР увеличением затрат на них. Например, в США оказалось, что сколько средств государство недополучило в виде налогов, которыми можно было бы финансировать подобного рода деятельность, примерно столько же фирмы вложили дополнительных средств на проведение НИОКР. См. European Commission. Directorate General. Taxation and Customs Union. Analysis of national policies on statutory contributions and charges. Brussels.
2000.-P.23.
7 Effectiveness of Tax Incentives. OECD. 2002. - P. 23.
страны, когда речь идет о привлечении частного капитала. Государственное вмешательство в экономику через налоговую политику становится необходимым, прежде всего, по причине усложнения воспроизводственного механизма1. Предоставление налоговых льгот частному бизнесу во многих странах мира является весьма действенным инструментом инновационной политики. В современных экономических условиях речь идет об уточнении налогооблагаемой базы и разработке механизмов взыскания налогов, изменении амортизационной политики с целью обеспечения возможности организациям увеличивать амортизационные фонды как источник инвестиций в инновации2.
Инструменты инновационной политики, применяемые для стимулирования НИОКР, различны в разных странах ЕС. Большинство стран применяет комплекс мер прямого и косвенного стимулирования, однако степень значения, уделяемого каждому из методов в разных странах ЕС, различается кардинальным образом. Например, в Испании широкий набор фискальных стимулов применяется ко всем компаниям, независимо от их размера, в то время как в Великобритании такие меры применяются только по отношению к компаниям малого и среднего бизнеса.
Хотя невозможно привести примеры стран, которые полностью сводят свою инновационную политику к фискальной политике, можно выделить существенную группу стран, которые ограничиваются предоставлением финансовых стимулов. Например, в эту группу входят некоторые северные Европейские страны: Финляндия, Швеция и Германия3 - которые осуществляют стимулирование инновационного процесса путем прямой финансовой поддержки, в том числе путем предоставления грантов и кредитов.
Причины такого различия в подходах к применению инструментов поддержки инновационного процесса определить не-
1 См.: World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. The World Bank Report. Oxford University Press. 2005. - P.5.
2 Economic study. How Effective are Tax Incentives for Innovation. IMF 2003. - P. 34.
3 За исключением права воспользоваться уско-
ренной амортизацией.
просто, поскольку необходимо учитывать множество различных факторов, таких как особенности национальной культуры и истории, современного экономического положения, которые влияют на принятие политических решений. Однако можно выделить несколько факторов, которые могут помочь понять эти причины.
В качестве важнейшего фактора Европейская комиссия4 выделила необходимость для правительства применять меры экономического стимулирования к так называемым «просчетам рынка», т.е. секторам национальной экономики, которые не получают должного развития в условиях свободного рынка.
В странах с уровнем научнотехнологического развития более низким, чем в среднем по ЕС, как правило, применяются меры общего характера, позволяющие поддерживать широкий круг направлений во всех секторах экономики. В этом случае правительства ориентируются на меры фискального (налогового) стимулирования, которые отличаются тем, что позволяют рынку и его участникам самостоятельно решать, какие отрасли экономики необходимо развивать. Примером являются такие страны как Португалия или Испания, в которых фискальные стимулы применяются по отношению ко всем компаниям, участвующим в инновационном процессе, независимо от размера компании или сектора экономики.
В странах с традиционно высоким уровнем научно-технологического развития (Швеция, Финляндия, Германия)5 приоритетное значение уделяется мерам прямой финансовой поддержки, что позволяет государству определять, какой сектор экономики или какие технологии необходимо развивать в первую очередь. Интересным является пример Германии, которая раньше применяла комплекс мер, в котором сочетались как меры прямого, так и косвенного стимулирования. Германия полностью отказалась от применения фискальных стимулов в 80-х гг.6. В настоящий мо-
Corporation Tax and Innovation. European Commission. Innovation Paper. 2003. - P.57.
5 European Innovation Scoreboard. European Commission. Innovation paper. 2001, - P.23.
6 Остался только особый режим амортизации.
мент Германия является одной из немногих индустриально развитых стран-членов ОЭСР, не применяющей меры налогового стимулирования. «Это представляет собой сравнительно неблагоприятный фактор, который нельзя недооценивать, рассматривая меры стимулирования НИОКР1».
В отличие от мер косвенного стимулирования, финансовая помощь имеет целевой характер и применяется по отношению к компаниям, осуществляющим определенные правительством виды деятельности. Таким образом, прямое финансирование за счет государственных средств может
1 Zur technologishen Leistungsfaehigkeit Deutsch-lands. Zusam menfassender Endbericht. Manheim,
2001. - P.I 1.
быть названо идеальным методом «точной настройки» экономического развития, с помощью которого именно государство, а не рынок, определяет, в каких случаях дополнительное стимулирование необходимо, а в каких нет2. Следует добавить, что в странах с высоким уровнем расходов на научно-технологическое развитие (Германия, Швеция, Финляндия) уже существует разработанная правовая база для тесной кооперации между промышленностью и научно-исследовательскими и технологическими центрами.
Corporation Tax and Innovation. European Commission. Innovation Paper. —P.58.
