CC BY
147
© П.В. Березовский, М.Ш. Баркан, М.А. Пашкевич, 2012
УЛК 338:504
П.В. Березовский, М.Ш. Баркан, М.А Пашкевич
ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ1 В СТРАНАХ С РАЗВИТОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКОЙ
Выполнен анализ природоохранных законодательств, приведены методы экономического и административного государственного регулирования в развитых европейских странах и США. Сделаны выводы об основных тенденциях в сфере государственного регулирования охраны окружающей среды в странах с развитой рыночной экономикой.
Ключевые слова: административное регулирование, экологическая безопасность, природоохранные законодательства.
В настоящее время в большинстве стран с развитой рыночной экономикой существенное значение имеет административное регулирование процессов охраны окружающей среды; методы административного регулирования называют прямыми методами. Оно включает законодательно установленные эмиссионные стандарты (нормы выброса вредных веществ из источника загрязнения); разрешения на выбросы отходов; стандарты, определяющие экологические характеристики товаров; запреты на производство, хранение и продажу некоторых токсичных веществ. Государство определило для себя право экспертизы хозяйственных объектов с точки зрения их возможного воздействия на окружающую среду, а также право введения всевозможных чрезвычайных ограничений / например, временное закрытие предприятий при возникновении критических концентраций вредных веществ в окружающей среде, а также совершенно новые формы: создание комплексных территориальных пла-
нов охраны природы и рационального использования природных ресурсов, проведение анализа затрат и выгод, оценка степени риска. Правительства многих стран накопили к настоящему времени значительный опыт в области включения экологических принципов в правовую основу для регулирования и управления, а также в области решения научно-технических проблем, связанных с охраной окружающей среды.
Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах с развитой рыночной экономикой главная роль в обеспечении экологической безопасности принадлежит государству. При этом государственное регулирование осуществляется в форме законодательного регулирования, административного и регулирования экономическими методами, или как их называют, методами косвенного регулирования.
Анализ природоохранных законодательств в развитых европейских странах и США свидетельствует о широте охвата и масштабности пра-
вовых документов. Во-первых, наблюдается чётко выраженная тенденция к созданию всеобъемлющих комплексных природоохранных законов. Во-вторых, проявляется стремление к кодификации специфичных для отдельных секторов законов в их увязке к национальной экономике. В-третьих, проявляется неослабевающий интерес к пересмотру существующего законодательства с тем, чтобы оно отражало изменяющиеся условия, а также современный уровень научно-технической информации и научно-технического потенциала в области охраны окружающей среды. И наконец, правительства начинают реагировать на выявленные несоответствия в законодательных основах в области охраны окружающей среды путём включения положений, касающихся охраны окружающей среды, в процесс разработки эффективного законодательства для появляющихся новых областей.[1]
Следует отметить, что все принятые в последнее время законы ужесточают допустимые нормы загрязнения и устанавливают более серьёзные меры ответственности для нарушителей законодательства (например соответствующий закон в Швеции, принятый ещё в 1981 году, устанавливает до 6 лет лишения свободы виновных в загрязнении окружающей среды).
Важной гарантией соблюдения природоохранного законодательства является хорошо организованная национальная служба управления и контроля за природоохранной деятельностью. За последние годы в странах с развитой рыночной экономикой создана система природоохранных служб, которая состоит из органов, обладающих полномочиями в отдельных отраслях, а также органов межотраслевого характера. При этом местные власти осуществляют коорди-
нацию и унификацию всех видов природоохранной деятельности в подведомственных территориях. В настоящее время координация природоохранной деятельности является необходимым условием для эффективного осуществления мероприятий в этой области. Учреждённым ведомствам по охране окружающей среды придаются функции по координации мероприятий в этой области или создаются межведомственные комитеты, советы или комиссии. Цель создания таких комиссий — координация природоохранной деятельности на национальном, федеральном или местном уровнях.
Важными рычагами для осуществления административного воздействия со стороны государства являются экологические нормы и нормативы. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен значительный опыт применения норм и нормативов качества окружающей среды. Для периода 90-х годов характерно изменение норм и нормативов как предельных показателей в сторону ужесточения Ряд правительств, например, поставило цели, в соответствии с которыми планируется к началу третьего тысячелетия значительно сократить в количественном отношении общие объёмы выбросов таких основных загрязнителей воздуха как Б02, N02, СО, взвешенных твёрдых частиц, фотохимических окислителей и свинца. Большинством стран установлены среднесрочные и долгосрочные цели, направленные на обеспечение чистоты различных видов природных ресурсов.
Для всех стран с развитой рыночной экономикой и особенно для стран Европы характерно проведение политики на ужесточение стандартов по содержанию загрязняющих веществ в отработавших газах авто-
мобилей, так как последние являются самым значительным загрязнителем атмосферного воздуха. Дорожное движение служит источником 50— 70 % выбросов оксидов азота в атмосферу. Из этого же источника в атмосферу поступает 50 % глобальных выбросов летучих органических соединений.
Согласно статистике ЕЭС к ряду наиболее "чистых" стран Европы принадлежит Австрия. В этой стране успешно применяются экологические нормы и нормативы в различных областях охраны окружающей среды. Так сокращение атмосферных загрязнителей от автотранспортных средств достигнуто за счёт введения ряда норм для продуктов и выбросов, направленное на снижение уровня содержания соединений свинца, бензола и серы в топливе, сокращение выбросов СО и Б02. Весьма жесткие ограничения действуют в Австрии относительно выбросов в водную и воздушную среду. В Австрии в настоящее время действуют также предельно допустимые нормы уровня шума на федеральном уровне, а также ряд нормативов на уровне провинций [4].
Система административного регулирования не проникает в существо экологической политики на предприятиях, поскольку никто не заинтересован в том, чтобы сбрасывать в местную реку меньше отходов, чем это предусмотрено правилами; и ни один предприниматель не заинтересован в разработке новых технологий, ведущих к снижению уровня загрязнения ниже допустимого правилами уровня. Более того, в нормативных актах зачастую предусматриваются более строгие положения для новых предприятий данной отрасли промышленности, чем для уже существующих фирм, и это может сдерживать новые капитальные вложения, даже если но-
вые производственные процессы чище. Несмотря на такого рода проблемы, обязательные нормы являются наиболее широко используемым инструментом политики охраны окружающей Среды.
К инструментам экономического регулирования со стороны государства на предприятии относятся: налоги экологического назначения; премии, выплачиваемые за предотвращение или ограничение ущерба, наносимого в результате проведения экологического мероприятия; займы и кредиты, предоставляемые государством предприятиям на льготных условиях; налог за загрязнение, взимаемый с компаний за каждую единицу выбрасываемых в среду вредных веществ (данную форму налога часто называют "плата за ущерб окружающей среде)/; продажу государством "прав на загрязнение"; различные виды налоговых льгот — инвестиционный кредит, ускоренную амортизацию, выпуск облигационных займов целевого характера, снижение ставок налогообложения при производстве и продаже техники и оборудования экологического назначения, а также товаров, удовлетворяющих требования экологических стандартов.
Среди методов экономического стимулирования природоохранных мероприятий прежде всего следует выделить: налоги экологического назначения. В большинстве стран с развитой рыночной экономикой налоги подобного типа были введены с середины 60-х годов. Такие налоги в определённом смысле представляют собой плату за ущерб, наносимый потребителем окружающей среде.
Налоги являются одним из важных источников финансирования природоохранных мероприятий. Так, в Нидерландах, приблизительно 35 % расходов на проведение природоохран-
ных мероприятий министерства жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды в настоящее время покрывается за счёт таких налогов. Однако действующая система налогов экологического назначения в Нидерландах в настоящее время существенно корректируется в сторону упрощения и создания структуры целевых фондов экологического назначения.
Существование налогов экологического назначения характерно для всех стран Европейского региона. Так, в Дании налоги на загрязнение окружающей среды чаще всего представляют штрафы за выбросы отходов. В Финляндии осуществляются сборы за сброс городских сточных вод и за ликвидацию отходов, сборы за проведение мероприятий по охране вод, специальные налоги, которыми облагается пиво и безалкогольные напитки одноразового использования и т.д. Для Франции также характерно использование налоговой политики для решения природоохранных проблем путём взимания налогов за загрязнение [3].
Главными формами экономического стимулирования природоохранных мероприятий, применяемых в странах с развитой рыночной экономикой являются целевые субсидии, займы и кредиты, которые получают от государственных органов на льготных условиях предприятия, проводящие природоохранные мероприятия. Во многих странах государственные низкопроцентные займы или беспроцентные займы предоставляются в размерах, достигающих 80 % капиталовложений в очистное оборудование. В Швеции, например, за счёт прямых субсидий государства обеспечивается до 35 % капитальных вложений в очистное оборудование, а в наиболее "грязных" отраслях (горной,
сталелитейной) эта величина составляет 50 %.
В некоторых странах в качестве формы скрытого субсидирования практикуется представление в распоряжение частных компаний муниципальных водоочистных установок для обработки своих промышленных стоков, при этом плата за подобную услугу осуществляется по пониженным тарифам. Существенная часть (иногда более 50 %) капитальных и эксплуатационных затрат на водоочистку покрывается за счёт бюджетов местных властей и центрального правительства, которое нередко участвует в финансировании строительства муниципальных установок.
Продажа государством "прав на загрязнение" как метод стимулирования природоохранных мероприятий среди европейских стран наибольшее развитие получил в Германии и Швеции. Сущность метода заключается в установлении государством верхней допустимой границы выброса вредных веществ и продаже специальных бонн в порядке аукциона предприятиям, которые получают "право на загрязнение" в пределах стандартов. Полученные от продажи бонн средства используются государством для финансирования природоохранных программ.
В Германии компании, расположенные в одной местности, могут объединить свои усилия по снижению уровня выбросов до установленных норм. Они также вынуждены совместными действиями обеспечивать соблюдение требований в отношении качества воздуха в данной местности.
В качестве инструментов стимулирования экономических затрат частного сектора в странах Европы всё чаще используются различные виды налоговых льгот. По своему
существу они представляют собой скрытые формы финансирования государством частного капитала. Так в Германии введено представление налоговых скидок с целью ускорения процесса внедрения каталитических преобразователей в автомобили. Налоги на нефтепродукты повышены для бензина, содержащего свинец и снижены для бензина без примесей свинца, который в настоящее время является более дешёвым.
Разновидностью налоговых льгот в области охраны окружающей среды выступают, в частности, ускоренные амортизационные отчисления со стоимости очистного оборудования. В Великобритании, например, предусматривается 100 %-е списание стоимости очистного оборудования течение 5 лет, во Франции в первый год разрешается списывать 50 % стоимости очистного оборудования.
В странах европейского региона также практикуются налоговые скидки и премии на новые инвестиции в окружающую среду. Так, Закон 1985 года о финансовой компенсации в Австрии предусматривает предоставление Федеральным правительством провинциям и муниципалитетам ежегодно суммы в 70 млн. австрийских шиллингов в качестве поощрения мероприятий по охране окружающей среды, в частности сооружения и усовершенствования установок по переработке отходов [3].
Введённая во многих странах "плата за ущерб окружающей среде" также используется государством для активизации промышленных предприятий в сфере природоохранной деятельности. Введение платы за экономический ущерб окружающей среде предполагает для "загрязнителя" обязанность выплачивать государству денежные суммы пропорционально
размерам наносимого ущерба. Главные преимущества введения "платы за ущерб" окружающей среде сводятся к следующим моментам. Во-первых, подобные налоги создают постоянные стимулы для сокращения выбросов компаниями, а при эмиссионных стандартах эти стимулы сразу же пропадают после достижения требуемых нормативов. Во-вторых, "при плате за ущерб" появляется стремление использовать весь комплекс методов сокращения выбросов: изменение технологии производства, ассортимента производимой продукции, переход к более "чистому" сырью, топливу и т.д., тогда как эмиссионные стандарты в основном ориентируют компании на внедрение очистной технологии. В-третьих, решается проблема государственного финансирования охраны окружающей среды: налоги становятся основным источником формирования фондов для реализации экологических государственных программ. В-четвёртых, сторонники введения "платы за ущерб" считают, что данная форма экономического регулирования требует со стороны государства намного меньше финансовых затрат и людских ресурсов. "Плата за ущерб" внедряется в практику природоохранной деятельности как в Европе, так и в США и уже накоплен достаточный опыт использования этого экономического инструмента.
В настоящее время налог в форме "платы за ущерб" составляет основу принципа природоохранной политики "платит тот кто загрязняет", сторонниками которого стали Австрия, Великобритания, Германия, США и многие другие страны. Применение принципа "платит тот, кто загрязняет", означает, что расходы на мероприятия по предотвращению и уменьшению масштабов загрязнения,
вызванных каким-либо видом деятельности, должны покрываться за счёт предприятий и лиц, ответственных за проведение этого рода деятельности. На практике данный принцип находит своё выражение во взимании сборов за загрязнение окружающей среде (сборы за выбросы или штрафы за сброс неочищенных сточных вод, сборы за размещение отходов и т.д.), штрафов, налогов и других видов экономических санкций. Финансовые средства, собранные таким образом, как правило, используются для финансирования деятельности в области охраны окружающей среды либо непосредственно из государственного бюджета или путём создания национальных или местных природоохранных фондов [2].
В ряде стран применяются гибкие рычаги, дающие возможность источникам загрязнения выбирать наиболее эффективные альтернативные варианты от выплаты штрафов до внедрения профилактических нововведений. Создание рынка выбросов рассматривается в качестве меры, позволяющей регулировать объёмы выбросов, обеспечивая таким образом оптимальный контроль за загрязнителями в конкретной местности.
Можно отметить сложившиеся незначительные масштабы взимания штрафов за загрязнение по сравнению с оборотом и с общим объёмом прибылей предприятий, что недостаточно стимулирует природоохранную деятельность этих же предприятий. В связи с этим в большинстве стран создаются программы, направленные на определение стимулов для предприятий в целях изыскания эффективных средств по борьбе с загрязнением окружающей среды.
В последнее время в странах с развитой рыночной экономикой характерно расширение финансовой помощи предприятиям для реализации природоохранных программ. Характерными
"рычагами" помощи являются: учётные ставки банковского процента, субсидии, займы, ссуды на погашение экспортных сборов, государственные гарантии, инвестиционные субсидии, программы кредитования, прямые субсидии и предоставление займов под низкие проценты. Широко применяются также различные формы финансовых мероприятий по борьбе с загрязнением на уровне регионов и городов.
В заключении следует отметить, что, несмотря на различие административных систем, действующих в разных развитых странах, наблюдаются следующие общие черты государственного административного управления охраной окружающей среды:
1. Во всех странах есть федеральное Министерство по природопользованию и охране окружающей среды;
2. Существует строгая иерархическая подчинённость между ведомствами, занимающимися охраной окружающей среды;
3. Наблюдается тенденция ужесточения экологических норм и нормативов, устанавливаемых законодательно на местном и федеральном уровнях;
4. Средства, выделяемые государствами на охрану окружающей среды, носят целевой характер и жестко контролируются административной системой.
В промышленно-развитых странах уже сложилась определенная система методов по экономическому стимулированию природоохранной деятельности, которая существенно дополняет административное регулирование.
В России в период дальнейшего развития рыночных отношений целесообразно применить передовой мировой опыт по административному управлению охраной окружающей среды в сочетании с экономическими методами, широко применяемыми странами с развитой рыночной экономикой.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Соколов В.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. — М.: Наука, 2002.
2. Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования. — М.: ТЕИС, 2004.
3. Рыночные методы управления окружающей средой. Под ред. А.А. Голуба, М., 2002.
4. Мекуш Г.Е. Система индикаторов для оценки экологических последствий макроэкономической политики в регионе. Глобализация, новая экономика и окружающая среда. Материалы Седьмой международной конференции Российского общества экологической экономики. — 23—25 сентября, 2005 г. - СПб: Изд-во СПБГУ, 2005. ЕЕ
КОРОТКО ОБ АВТОРАХ -
Березовский П.В.— доцент, кандидат экономических наук, Баркан М.Ш. — доцент, кандидат технических наук, Пашкевич М.А — профессор, доктор технических наук,
Санкт-Петербургский государственный горный институт (технический университет им. Г.В. Плеханова, rectorat@spmi.ru
--РУКОПИСИ,
ДЕПОНИРОВАННЫЕ В ИЗДАТЕЛЬСТВЕ «ГОРНАЯ КНИГА»
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА ПРИТОКА МЕТАНА В ТЕХНОГЕННЫЙ
КОЛЛЕКТОР С ПЕРИФЕРИЙНЫХ УЧАСТКОВ НЕРАЗГРУЖЕННОГО
УГЛЕПОРОЛНОГО МАССИВА (№876/03-12 от 16.01.12 15 с.)
Борисенко Александр Викторович, ведущий инженер, Московский государственный горный университет, a.borisenko_msmu@mail.ru
Иванов Юрий Михайлович, первый заместитель технического директора, СУЭК-Кузбасс, neverovanm@suek.ru
Волков Михаил Александрович, начальник отдела, СУЭК-Кузбасс, volkovma@ suek.ru
При оценке техногенных коллекторов угольных шахт с точки зрения метанодобываемо-сти важным вопросом является долгосрочный прогноз притока в них метана с периферийных участков ненарушенного горными работами углепородного массива. В статье предложен метод оценки притока метана в техногенный коллектор на основе математического моделирования массопереноса метана в углепородном массиве.
Ключевые слова: извлечение шахтного метана, массоперенос метана, углепородный массив, техногенный коллектор, математическое моделирование.
ANALYTICAL ESTIMATION OF METHANE INFLOW TO TECHNOGENIC
RESERVOIR FROM PERIPHERAL AREAS OF UNLOADED COAL ROCK MASS
Borisenko A.V., Ivanov U.M., VolkovM.A.
The important question while estimating technogenic reservoirs in coal mines in relation to methane extractability is the long term forecast of methane inflow from peripheral areas haven't been developed previously. In the article the method of estimation of methane inflow to technogenic reservoir based on mathematical modeling of methane mass transfer is described.
Key-words: coal methane extraction, methane mass transfer, coal rock mass, technogenic reservoir, mathematical modeling.
