CC BY
13УДК 94 (470.67) А.Б. Алиева
Опыт административно-территориальных реформ на Северном Кавказе
в ХХ - начале XXI в.
Дагестанский государственный педагогический университет; alieva585@bk.ru
В статье рассмотрены административно-территориальные реформы на территории Северного Кавказа с 20-х годов XX в. до 2010 года: возникновение автономий, их вхождение в крупные территориальные образования, выход из их состава, повышение статуса республик после Конституции 1936 г., реформы 1950-70-х годов, преобразование автономий в условиях перестройки и рыночных реформ, принятие новых конституций Северо-Кавказских республик, включение последних в новые Федеральные округа (ЮФО, СКФО).
Ключевые слова: административно-территориальные преобразования, районирование, реформы, административная единица, выселение населения, ликвидация (восстановление) территориальных образований, статус республик.
The article analyses administrative and territorial reforms carried out in North Caucasus from the 1920s till 2010: appearance of autonomies, their annexation to greater subnational entities, secession, their status upgrading after the Constitution of 1936, 1950s -1970s' reforms, transformation of autonomies in the period of perestroika and market reforms, adoption of new constitutions of North Caucasus republics, their annexation to new federal districts (Southern Federal District, North Caucasus Federal District).
Keyword: administrative and territorial transformations, division into districts, reforms, an administrative unit, population eviction, liquidation of territorial formations, the status of republics.
К началу XX в. Российская империя являлась самым крупным государством мира по занимаемой площади. К этому времени сложились стабильные границы государства и по существу была завершена административно-территориальная реформа.
Заложенные еще в правление Екатерины II (1762-1796 гг.) административно-территориальные границы губерний, а после (конец XIX в.) - областей и участков, сохранились вплоть до 1917 г.
В результате победы Октябрьской революции и установления советской власти, распада Российской империи возникла потребность административно-территориальных преобразований. В условиях жесткого идеологического противостояния, угрозы гражданской войны и необходимости сохранения территориальной целостности государства в 1917-1920 гг. был сделан выбор в пользу федеративного национально-территориального принципа построения государства. Для этой цели в 1919 г. при Президиуме ВЦИК была образована Административная комиссия по районированию России во главе с М.И. Калининым и к концу 1921 г. разработан проект нового районирования, в который были включены 8 автономных республик, 2 трудовые коммуны, 11 автономных областей, 15 губерний и 1 область - всего 37 административных единиц [11, с. 269].
13 ноября 1920 г. в Темир-Хан-Шуре (ныне г. Буйнакск) и 17 ноября того же года во Владикавказе состоялись съезды горских народов Дагестана и Терека, провозгласившие образование Дагестанской и Горской Автономных Советских Социалистических Республик.
С образованием новых административно-территориальных единиц существенно изменились дореволюционные границы бывших областей. Так, Дагестанская АССР охватывала «территорию Дагестанской области в прежних ее административных границах» и прилегающее Каспийское побережье. В декретах ВЦИК от 20 января 1921 г. об образовании Дагестанской и Горской АССР границы новых административно-
территориальных образований определялись в самом общем виде. Их проведение на практике возлагалось на специальные комиссии ВЦИК [1, с. 31].
С начала 20-х годов XX в. в стране готовилась радикальная административная реформа, в основу которой легли принципы экономической целесообразности в организации территорий. В процессе обсуждения данного вопроса на краевом совещании губернских и областных экономических советов (Советов ЭКОСО) 23 ноября 1923 г. возникли разногласия. Дагестанская делегация заявила о том, что Дагестан желает связать себя с Закавказской Федерацией республик, а остальные губернии и области РСФСР высказались против включения их в состав ЗСФСР и решили образовать Юго-Восточную сельскохозяйственную область в составе Донской, Кубано-Черноморской, Терской областей и Ставропольской губернии, г. Грозного, Адыгейской, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской и Чеченской автономных областей с центром в г. Ростове-на-Дону [5, с. 65]. На краевом совещании не было возражений по поводу выделения Дагестанской АССР из состава Юго-Востока и присоединения к Закавказской Федерации, и было принято постановление предоставить решение этого вопроса свободному волеизъявлению народа Дагестанской республики. В случае выделения последней из состава Юго-Востока вопросы о границах Дагестана, в частности о присоединении Кизлярского и Ачикулаксого районов к Дагестану, было поручено пересмотреть органам Юго-Восточной области совместно с представителями Дагестанской республики с последующим утверждением решения Центром. 13 февраля 1924 г. было принято постановление Президиума ВЦИК о создании Юго-Восточной области РСФСР в составе Донской, Кубано-Черноморской и Терской областей, Ставропольской губернии, города Грозного, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской, Адыгейской (Черкесской) и Чеченской автономных областей [12, с. 179].
Что касается Дагестанской АССР, то, опираясь на решения III Вседагестанского Съезда Советов (декабрь 1923 г.), руководство республики неоднократно обращалось с ЦК РКП (б) с просьбами о выделении Дагестана из Юго-Восточного объединения. Учитывая эти настойчивые просьбы и ходатайства, Президиум ВЦИК, принявший в феврале 1924 г. решение об образовании Юго-Восточной области, не включил в ее состав Дагестанскую АССР. Тем не менее, вопросы партийного и советского строительства Дагестана продолжали решаться через Юго-Восточное бюро ЦК и Юго-Восточный крайисполком.
7 июля 1924 г. постановлением ВЦИК Горская АССР была ликвидирована. Она была разделена на две автономные области - Северную Осетию и Ингушетию - и на автономную административную единицу - Сунженский округ. Город Владикавказ был выделен в самостоятельную административную единицу. Постановлением ВЦИК от 26 февраля 1925 г. оставшиеся составные части бывшей Горской АССР были включены в состав нового Северо-Кавказского края [3, с. 67].
В сентябре 1924 г. была принята резолюция расширенного пленума Дагобкома партии «по поводу районирования Юго-Восточной области и о предполагаемом включении Дагестана в эту область», в которой главные аргументы включения Дагестана в краевое объединение были изложены в соответствии с национальными особенностями республики. Необходимисть учета национального вопроса в решении ЦК РКП (б) в октябре 1924 г. о выделении ДАССР из Юго-Восточного края была поставлена во главу угла, а соображения экономической целесообразности развития Дагестана в составе краевого объединения были отодвинуты на второй план.
Начатое в 1923 г. районирование было завершено в 1929 г. образованием крупных административно-хозяйственных единиц на основе объединения национальных территорий. Так в период 1924-1937 гг. был создан Северо-Кавказский край с включением туда автономных республик и областей, в т. ч. и Дагестанской АССР, которая лишь спустя семь лет постановлением ВЦИК от 10 ноября 1931 г. вошла в СКК. Северо-Кавказский край яв-
лялся передовым краем с развитым сельским хозяйством и большой промышленной базой, способным оказать необходимую помощь и обеспечить конкретное руководство в решении сложных вопросов хозяйственного развития ДАССР [4, с. 167].
В 1928-1929 гг. с учетом проекта районирования прошлых лет в Российской Федерации была проведена новая административная реформа, в основу которой был положен опыт согласования политико-административного районирования с экономическими проблемами территорий. В качестве наиболее крупной единицы деления была избрана область (край), которая совпадала с экономическим районом. Она была и территориальным производственным комплексом, связанным с другими областями общей экономической системой (благодаря межрайонному разделению) и транспортными магистралями [15, с. 49].
В качестве областных центров для новых административно-территориальных образований были определены крупные промышленные города. Для Северо-Кавказского края был избран город Ростов-на-Дону. За основу нового административно-территориального деления был положен административный район - низовое звено административной реформы.
Создание новой административно-территориальной единицы - Северо-Кавказского края - было первым опытом организации и функционирования крупной административно-хозяйственной единицы на основе объединения национально-государственных территорий (губерний, республик, областей и автономий): Ставропольской и Терской губерний, Дагестанской АССР, Донской и Кубано-Черноморской областей, Адыгейской и Кабардино-Балкарской, Карачаевской, Северо-Осетинской, Черкесской и Чечено-Ингушской автономных областей, образованных еще в 1926-1935 годах.
10 ноября 1931 года ВЦИК принял постановление, в котором указывалось, что Дагестан включается в состав Северо-Кавказского края «в соответствии с волеизъявлением трудящихся Дагестанской Автономной Советской Социалистической Республики и учитывая необходимость проведения на ее территории и однородной с нею по естественно-историческим и хозяйственным условиям территории Северо-Кавказского края реформ, соответствующих задачам социалистического строительства и направленных к обеспечению более высоких темпов этого строительства, к максимальному использованию природных богатств и к дальнейшему хозяйственному и культурному развитию Дагестанской АССР» [16 с. 503].
В 1934 г. Северо-Кавказский край был разделен на две части: Азово-Черноморский край с центром в г. Ростове-на-Дону и Северо-Кавказский край с центром в г. Пятигорске.
Крупные изменения в административно-территориальном делении Северного Кавказа произошли с принятием Конституции РСФСР 21 января 1937 г. - все автономные области Северного Кавказа (Чечено-Ингушская, Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская) были преобразованы в автономные республики и вышли из состава СевероКавказского края.
22 февраля 1938 г. «в целях успешного хозяйственного развития» Орджоникидзев-скому краю (Северо-Кавказский край в марте 1937 г. был переименован в Орджоникид-зевский) были переданы Кизлярский, Ачикулакский, Каясулинский, Караногайский и Шелковской районы Дагестана. Эти территории вскоре образовали Кизлярский округ с центром в городе Кизляре. Уже в марте 1944 г. Кизлярский округ был передан в состав вновь образованной (после ликвидации ЧИАССР) Грозненской области, а в 1957 году вновь вошел в состав ДАССР [2, с. 76 - 77].
Таким образом, в административно-территориальном устройстве республик Северного Кавказа, в т. ч. и Дагестанской АССР, в довоенные годы прослеживается определенная смена приоритетов. Главным является то, что в данном процессе, особенно в период с 1921 по 1929 гг., превалирует национальный фактор. В эти годы были значительно перекроены
все административно-территориальные единицы республик Северного Кавказа, в т. ч. и Дагестана. Народы Северного Кавказа получили возможность реализации государственных начал в форме национально-территориальных образований (автономные республики, автономные области, национальные районы и даже национальные сельсоветы). Учет этнического принципа в создании административно-территориальных единиц привел к заметным различиям в территориальных размерах, численности и плотности населения, социально-культурных особенностях, параметрах вновь созданных единиц.
В итоге необходимо отметить положительное влияние многочисленных административно-территориальных преобразований на экономические, национально-демографические, социальные и другие процессы во всех республиках Северного Кавказа в довоенные годы [13, с. 289].
В годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. были предприняты беспрецедентные репрессивные меры по отношению ряда народов России, их депортация и связанная с этим ликвидация автономных республик. В 1943-1944 гг. перестали существовать Калмыцкая, Чечено-Ингушская АССР, Карачаевский автономный округ. В связи с выселением балкарцев Кабардино-Балкарская АССР была преобразована в Кабардинскую АССР [6, с. 156]. Территории ликвидированных автономий были переданы: часть Грузинской ССР, часть - Дагестанской АССР.
В середине 50-х годов ХХ в. была предпринята новая попытка реформы хозяйственного управления страной, что неизбежно должно было повлиять на административно-территориальное деление регионов страны, в том числе и Северного Кавказа. 10 мая 1957 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР был утвержден и вступил в силу закон, предусматривающий создание совнархозов и совмещение функционирования последних с административно-территориальным делением страны [7, с. 106]. Таким образом, в начале 60-х годов ХХ в. в определенной степени происходил возврат к системе управления 20-х годов, когда было совмещено административно-территориальное деление с экономическим районированием территорий и хозяйственным управлением. Эти волюнтаристские реформы периода правления Н.С. Хрущева в стране не прижились. В сентябре 1965 г. Пленум ЦК посчитал необходимым отказаться от совнархозов и перейти к управлению экономикой страны по отраслевому признаку, восстановив ранее действовавшие райкомы и горкомы партии.
Структура и система управления территориями, сложившаяся в конце 50-х и начале 60-х годов XX в., открывала возможность новой реформы административно-территориального деления, однако она оставалась нетронутой вплоть до конца 70-х годов. Лишь по Конституции СССР 1977 г. национальные округа были переименованы в автономные округа [14, с. 86].
В годы перестройки и рыночных реформ (85-90-е годы XX в.) появилась небывалая возможность реформирования административно-территориального устройства страны. 12 июня 1990 г. была принята «Декларация о государственном суверенитете России». Аналогичные декларации принимались и в республиках Северного Кавказа. Первую такую декларацию о государственном суверенитете приняла Северо-Осетинская АССР. Лишь Дагестан отказался принимать данную декларацию, так как считал нецелесообразным отсутствие в этом документе положений о правах отдельных дагестанских национальностей. Во всех положениях декларации использовалось лишь понятие - народ Дагестана. 14 мая 1991 г. в Конституцию РСФСР были внесены поправки, в соответствии с которыми был поднят статус автономных республик: «АССР» были заменены на «Республики в составе РСФСР». В этом же году проявилась и новая тенденция - выход автономных республик и округов из состава краев и областей, в которых они ранее находились [8, с. 329].
В 80-90-е годы ХХ в. произошел резкий сдвиг в легитимации политической власти в республиках Северного Кавказа, разрыв преемственности государственного устройства от
бывшего СССР к современной Российской Федерации. В этих условиях республики Северного Кавказа выступили как самостоятельные субъекты общественно-политического процесса создания абсолютно новой государственности республик со своими конституциями в составе РФ. С другой стороны, северокавказские республики, национальная государственность народов, населяющих эти республики, являлись условием поддержания общей социально-политической стабильности на всем пространстве Российской Федерации.
Считаем, что предлагаемое сегодня многими авторами, политическими деятелями, в т. ч. и из регионов Северного Кавказа, объединение этих народов и республик в одну Северо-Кавказскую республику, в один край или губернию в рамках проведения административно-территориальных реформ в стране чревато опасными последствиями. 23 ноября 2004 г. председатель Госсовета Чеченской Республики Таус Джабраилов на пресс-конференции в Москве при обсуждении темы о возможностях решения территориальных споров между Чечней и Ингушетией заявил, что все национальные республики Северного Кавказа должны быть объединены в одну единую Северо-Кавказскую Республику или Северо-Кавказский край с центром в г. Владикавказе.
Объединение Чечни и Ингушетии в ближайшие 10-15 лет допускал и бывший Президент Чечни Алу Алханов [9, с. 13].
Такую же идею укрупнения региона и объединения Чечни и Ингушетии допускал ныне покойный Президент Чечни Ахмад Кадыров.
Абсолютно неправильным является утверждение, что объединение народов Северного Кавказа в единый Северо-Кавказский край приведет к устранению межнациональных и межэтнических конфликтов. Такие попытки делались в 20-х и 30-х годах XX века. В начале 20-х годов (1921-1924 гг.) был создан объединенный Юго-Восточный край с центром в г. Ростове-на-Дону, позже (1924-1937 гг.) - СевероКавказский край с центром сначала в г. Ростове, потом (с 1934 г.) в г. Пятигорске. И ни одна из этих территориальных единиц не прижилась.
Высказывания политических и государственных деятелей республик Северного Кавказа по поводу воссоздания Северо-Кавказского края (как в 30-х годах) или новой губернии с аналогичным названием сделаны без учета желания народов, населяющих край, и без проведения соответствующего референдума. Если же придется осуществить такой план, то надо будет рвать веками сложившиеся связи между северокавказскими народами. Все это затруднит решение многих вопросов жизнедеятельности народов национальных республик, а сама Россия может остаться без этих республик.
Такое объединение является нежелательным и по многим другим показателям: 1) обычаи и традиции у разных народов различны, 2) стереотип мышления и менталитет тоже многоукладны, 3) имеются нерешенные вопросы экономического и культурного развития народов, 4) нет кадрового обеспечения и т. д. [10, с. 93].
Новейший период истории России выдвинул новые ориентиры государственной региональной политики. Административно-территориальное реформирование Российской Федерации сегодня ориентировано на построение вертикали власти и ликвидацию малых регионов путем создания больших. Основными его задачами являются, с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности государства, с другой -обеспечение самостоятельности регионов России, в том числе и Северного Кавказа, сочетание государственной поддержки со стимулированием экономической активности населения на всей территории России.
Следует отметить, что Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. в целях реформирования структуры власти были созданы 7 федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента. Республика Дагестан и другие республики Северного Кавказа уже в третий раз в XX в. оказались в составе Северо-Кавказского, позже Юж-
ного Федерального округа. С 13 мая по 21 июня 2000 г. название СКФО носил Южный федеральный округ. Общая площадь ЮФО на 1 января 2013 г. 416 840 км2).
При формировании федеральных округов в обязанности полномочных представителей входило следующее: 1) давать объективную информацию Президенту о положении дел в регионе и заниматься экономикой округа, 2) участвовать в коммерческом процессе в регионе, 3) проводить инвентаризацию через формирование единого правового и экономического пространства. ЮФО оказался по численности населения на третьем месте, на шестом - по промышленному производству и на последнем - по денежным доходам на одного человека по сравнению с другими федеральными округами.
Как показывает практика функционирования таких крупных объединенных областей, краев и округов (Юго-Восточная область, Северо-Кавказский край, созданные в 20-30-х годах XХ в.), каковым является и Южный Федеральный округ, они были промежуточными связующими звеньями между регионами и центром. Региональные лидеры (президенты республик, губернаторы краев, главы администрации областей) все вопросы экономического и финансового характера сегодня решают через Администрацию Президента, Правительство РФ, федеральные министерства.
ЮФО (Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Астраханская область, Волгоградская область, Краснодарский край, Ростовская область) является одной из наиболее перспективных в экономическом отношении территорий России. Он обладает весьма разнообразным природно-сырьевым потенциалом, квалифицированными кадрами, множеством различных отраслей промышленного и сельскохозяйственного производства, развитой транспортной и социальной инфраструктурой, имеет удобное геополитическое и географическое положение для Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. из ЮФО выделен Северо-Кавказский федеральный округ (восьмой по счету в РФ) с центром в г. Пятигорске, в состав которого входят: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская республика, Карачаево-Черкесская республика, Республика Северная Осетия (Алания), Чеченская республика и Ставропольский край. Образование данного округа стало первым изменением числа федеральных округов с момента их учреждения в 2000 г. Президентом России В. Путиным. Это единственный федеральный округ, представленный только республиками, а также 1 краем. На 1 января 2013 г. площадь СКФО составляет 170 439 км2 с населением 9 540 758.
Северо-Кавказский федеральный округ - наиболее полиэтнический регион России, для которого характерны этнизация политического пространства и государственного аппарата и обострение борьбы религиозно-традиционалистских сил в республиках Северного Кавказа. В группе внутренних факторов, создающих угрозы России на южном направлении, можно выделить социально-экономические, политические, демографо-миграционные и этноконфессиональные факторы [17, с. 49].
По большинству социально-экономических показателей субъекты СКФО занимают последние места по России. Депрессивное состояние экономики имеет неизбежным следствием высокий уровень безработицы, который в СКФО в целом заметно выше среднероссийских показателей. Особую озабоченность вызывают непропорционально высокий уровень молодежной безработицы; коррупция и казнокрадство в органах власти, в том числе правоохранительных органах; нарушение экономических и политических прав некоренных национальностей. Эти нарушения приводят к массовому оттоку русского и других народов из северокавказских республик (Чеченская и Ингушская республики), обострению межэтнических отношений, деградации социально-экономической сферы, в т. ч. системы образования и здравоохранения.
Изучение опыта национально-государственного строительства, административно-территориального переустройства республик, краев и областей Северного Кавказа имеет большое значение для проведения нынешних административных реформ в Южном
регионе, где проживает очень много народностей. Без учета прошлого опыта проведение таких реформ чревато опасными последствиями. Поэтому наше исследование выступает довольно актуальным, ибо оно освещает те проблемы национально-государственного и административного устройства региона, которые необходимо учитывать ученым и практикам при подготовке проектов административных реформ на Северном Кавказе. В перспективе это позволит не допускать ошибок и промахов в осуществлении аналогичных реформ.
Литература
1. Казанбиев М.А. Дагестан в составе Юго-Востока (1920-1924) // Социально-экономические и культурные преобразования в Дагестане (1920-1970). - Махачкала, 1977.
2. Рамазанова Д.Ш. Административно-политический статус Дагестана в 19201930 гг.: вхождение республики в Северо-Кавказский край // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2010. - № 126.
3. Какагасанов Г.И. Административно-территориальные реформы на Северном Кавказе в ХХ веке // Материалы республиканской научной конференции «Россия и Дагестан: история многовековых взаимоотношений и единения». - Махачкала, 2009.
4. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. -9-е изд., испр. и доп. - М., 1986. - Т. 9.
5. ЦГА РД. Ф. 1-п. Оп. 18. Д. 109-а. Дагестанский обком КПСС.
6. Казанбиев М.А. Национально-государственное строительство ДАССР (19201940 гг.). - Махачкала, 1960.
7. Шульгина О.В. Административно-территориальное деление России в XX веке: историко-географический аспект // Вопросы истории. - 2005. - № 4.
8. Закон СССР № 1457-1 от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» // Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. - № 19.
9. Северный Кавказ. - 2004. - № 49.
10. Булатов Б.Б. Дагестан на рубеже веков. - Махачкала, 1996.
11. Борисенко И.П. Советские республики на Северном Кавказе в 1918 г. - Ростов н/Д, 1930.
12. Гаджиев А.С. Проблемы национально-государственного устройства ДАССР в 20-х годах ХХ в. // материалы конференции: «Дагестан в составе России». - Махачкала, 1997.
13. ЦГА РД. Ф. 37-р. ЦИК совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов ДАССР и его президиум.
14. Цуциев А. Атлас этнополитической истории Кавказа (1774-2004). - М., 2006.
15. ЦГА РД. Ф. 168-р. Совет Министров ДАССР.
16. Российская газета. - 2004. - 8 декабря. - № 272; 2005. - 1 апреля. - № 66.
17. Регионы России. Социально-экономические показатели. - М., 2011.
Поступила в редакцию 18 января 2013 г.
