CC BY
110
О.А. Уржа,
доктор социологических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы, профессор кафедры менеджмента и административного управления
Российского государственного социального университета, Москва.
O.A. Urzha,
doctor of social sciences, Professor, Honored worker of higher education, Professor of the Department of Management and Administration, Russian State Social University, Moscow.
E-mail: [email protected]
ОПТИМИЗАЦИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СУТЬ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
РЕФОРМЫ В РОССИИ
Optimization of the territorial organization of local self-government: the essence of municipal reform in Russia
Аннотация: В прошлом году исполнилось двенадцать лет с момента принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положившего начало реформе местного самоуправления в Российской Федерации, направленной на создание условий для более качественного оказания местной властью общественных услуг населению. Приближение власти к населению было одной из основных целей муниципальной реформы 2003 года. Сегодня местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется более чем в 20 тысячах муниципальном образовании. Однако продолжается обсуждение эффективности управления в муниципальных образованиях в зависимости от выбора оптимальных размеров территории муниципального образования.
Annotation: Last year, twelve years since the adoption of the Federal Law of October 6, 2003 № 131-FL "On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation", which started the reform of local government in the Russian Federation aimed at creating conditions for better provision local authority social services to the population. Approximation of power to the people was one of the main objectives of the municipal reform of 2003. Today, the local government in the Russian Federation is carried out in more than 20 thousands of the municipality. However, continues the discussion of the effectiveness of management in the municipalities depending on the choice of the optimal size of the municipality.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная реформа, территория муниципального образования, представительная власть, сити-менеджер, социальная активность населения.
Keywords: local government, municipal reform, the territory of the municipality, the legislature, city-manager, social activity of the population.
В 2003 году на основе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
20
Федерации» [1] была начата муниципальная реформа, которая своей целью имела приближение власти к населению, т.е. сделать более доступным для населения решения насущных проблем. В послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года Президент Российской Федерации одной из первых обозначил задачу уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. При этом местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой» [2].
При такой системе управления роль института местного самоуправления стала вырисовываться более четко. Определились более четко вопросы, за которые отвечают органы местного самоуправления, распределение полномочий с органами государственной власти, отношения с другими органами местного самоуправления.
В основе муниципальной реформы, конечно, лежала идея поднятия активности населения муниципальных образований. Ведь поднятие уровня и качества жизни возможно только при включенности населения в реализацию социальных программ [8].
С начала муниципальной реформы произошло резкое увеличение числа муниципальных образований. Это было именно реализацией идеи приближения власти к населению. Если до этого территориальное устройство включало в себя за единицу измерения административный район или крупный город, то в новых условиях такой единицей стало поселение.
Ещё до муниципальной реформы, в моей докторской диссертации в 2000 году я сделала вывод, что эффективным управление возможно только при интеграции интересов социальных групп. Эта идее звучит и в других авторских работах. Поэтому воплощение её в рамках муниципальной реформы была абсолютно логичным. Ведь интеграция интересов населения возможна именно на небольшой территории, какой является территория поселения.
Первоначально было образовано более 23 тысяч муниципальных образований. Сегодня, по объективным причинам, их число уменьшилось и составляет немного более 20 тысяч. Идет оптимизация территориальной организации местного самоуправления, и это логично. Создание поселенческих муниципальных образований как первичного уровня местного самоуправления способно повысить эффективность территориального управления.
Исходя из того, что далеко не все вопросы могут решаться на поселенческом уровне, была введена следующая территориальная единица -муниципальный район. Он призван решать вопросы межпоселенческого (межмуниципального) значения. В связи с этим появился перечень вопросов местного значения для муниципальных районов. Такая модель территориальной организации позволила более тщательно подойти к вопросу разграничить компетенции муниципальных образований.
Поскольку выбор оптимальных размеров территории муниципального образования - задача довольно-таки сложная, были выработаны некоторые принципы территориальной организации местного самоуправления [7]:
• принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании местным сообществом своих общих муниципальных интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением органов местного самоуправления от населения;
• принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления местному сообществу, который также требует оптимальной территории, предоставляющей населению максимальную возможность оперативно реагировать на действия местной власти;
• принцип доступности органов местного самоуправления и государственных и муниципальных услуг для жителей, не требующий от них слишком большого времени. Выполнение этого условия определяется не только размерами территории муниципального образования, но и развитостью его транспортной инфраструктуры.
Однако в некоторых случаях проявляется тенденция укрупнения самоуправляемой единицы за счет создания городского округа на основе муниципального района и при ликвидации всех поселенческих образований на этой территории. Объяснением этой тенденции является попытка обосновать необходимость единого экономического потенциала на самоуправляемой территории.
Сказать однозначно, что эта тенденция ошибочна - нельзя, так как в реальной жизни такое обоснование бывает правомерно. Но сохранение самоуправленческих начал местной власти, что составляет основное смысловое содержание местного самоуправления как явления социальной действительности, требует подхода к определению территорий местного самоуправления с позиций необходимости и достаточности, имея в виду, прежде всего, интересы местных сообществ и составляющих их жителей. В практической жизни неизбежно определенное сочетание обеих тенденций.
Как найти оптимальный подход к решению этого вопроса. На мой взгляд, здесь имеет место расхождение интересов населения и администрации. Население заинтересовано в том, чтобы власть была доступнее, что и предусматривает муниципальная реформа. И это не только транспортная доступность. Это и максимальная включенность органов местного самоуправления в проблемы населения, в данном случае - поселения. А администрация больше склонна к укрупнению, так как в результате этого у неё появляется больше ресурсов для решения ряда проблем, которые она считает приоритетными. За этим оказываются не замеченными более «мелкие», с точки зрения администрации, проблемы населения. Безусловно, каждое укрупнение муниципальных образований должно быть всесторонне обоснованно, и не приводить к ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления, а также территориальные размеры нового поселения должны обеспечивать гражданам нормальный доступ к органам местного самоуправления и организациям сферы услуг. Модель межмуниципального сотрудничества позволяет решать многие ресурсные проблемы, не прибегая к укрупнению муниципальных образований.
Особенно острой является проблема сельских поселений. Причина тому:
• низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;
• низкий уровень и качество жизни людей;
• острая нехватка квалификационных кадров для осуществления муниципального управления;
• общая деградация агропромышленного производства и утрата производственных мощностей;
• демографические проблемы: низкая рождаемости, естественная убыль населения, показатели смертности и инвалидности превышают городские показатели на 25-30%, показатели стран Западной Европы - в 2,5-3 раза, средняя продолжительность жизни мужчин-селян составляет всего 59 лет [7];
• слабая привлекательность и перспективность жизни и работы на селе для молодежи;
• низкое качество сельской инфраструктуры: сокращение сети сельских школ, медицинских учреждений, объектов культуры и досуга, отделений почты, других социально-значимых объектов [7].
Очевидно, что проблемы сельского поселения должны решаться глобально на уровне государственных программ с подключением к их реализации бизнеса, науки, общественных организаций. В этом случае должно заработать государственно-муниципально-общественно-частное партнерство. Критерием и показателем эффективности такого управления может быть только качество жизни населения [6].
Для сохранения и дальнейшего развития сельских поселений исключительно важным является наличие эффективной инфраструктуры [12], обеспечивающей функционирование таких сфер услуг как образование, здравоохранение, культура. И эти вопросы можно успешно решать на основе межмуниципального сотрудничества. Но здесь должны быть продуманы рычаги мотивации и поощрения для всех участников. Так, для бизнеса возможно предоставление государственных и муниципальных преференций при размещении производственных мощностей в сельской местности как в виде субсидирования кредитов и налоговых преференций, так и в виде содействия лизинговым программам, в виде льгот при подключении к инженерным сетям и т.п. Особо должно поощряться развитие фермерских хозяйств. Должна быть разработана система мер стимулирования межмуниципального сотрудничества между городами - центрами муниципальных районов и сельскими поселениями, между несколькими сельскими поселениями.
Развитие сельских территорий должно быть отражено в федеральных и региональных целевых программах. Без этого, финансово сельским поселениям такую задачу не осилить. Программа развития дорожного сообщения должна быть именно программой федерального уровня и особого значения. Страна теряет очень большие возможности для развития туризма, привлечения зарубежных инвесторов и т.п. именно по причине всеобщего бездорожья. Давно пора решить эту одну из «бед» России.
Для решения кадрового обеспечения сельских поселений необходимо возродить существовавшую в советские времена систему направления специалистов на работу в те места, где необходимы соответствующие кадры. И это справедливо и по-хозяйски. Речь идет о тех выпускниках высшей школы, которые обучались за счёт бюджетных средств. Сегодня мы наблюдаем полную бесхозяйственность на уровне государства, когда выделяются огромные деньги из бюджета страны на подготовку кадров, которые потом не идут работать по специальности. Этот абсурд трудно объяснить и понять. Студент, обучавшийся по контракту за свои деньги или деньги родителей, волен решать, где ему работать. А «бюджетник» - обязан отработать на него потраченные государством деньги. Введение этой системы обеспечило бы прогнозируемую и планируемую кадровую политику в стране, а также, решило бы проблему отсутствия кадров-специалистов в сельских поселениях, и не только. Это была бы реальная программа развития трудовых ресурсов муниципального образования [9].
Эти и другие предложения по вопросам развития кадровой политики неоднократно высказывались автором на совещаниях Экспертного Совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы ФС РФ, Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС), членом которых она является, а также на других форумах представителей муниципальных образований.
Другая проблема - не соответствие количества вопросов местного значения, спускаемых на уровень муниципального образования, их финансовым возможностям. Здесь необходимо серьезное научное вмешательство для решения этой «арифметической задачки»: чтобы потребности и возможности совпадали. Это глубокое изучение и внесение поправок в налоговую систему, для того, чтобы бюджеты муниципальных образований формировались достойно. Но эта тема экономистов.
Проблема обеспечения муниципальных образований профессиональными управленческими кадрами должна решаться с двух сторон. Первое - это вопрос финансирования. И здесь есть серьёзные подвижки (не без участия автора). В апреле 2015 года был принят проект закона № 612912-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием механизма подготовки кадров для муниципальной службы», которые позволяет муниципальным образованием выделять деньги на подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров муниципальной службы.
Но есть вторая задача - надо привлекать на муниципальную службу местную молодёжь. А для этого было бы целесообразно наиболее достойных молодых людей муниципального образования отправлять на учёбы в вузы на основе целевого направления с оплатой из местного бюджета затрат на учёбу и при обязательном условии - возвращении на работу в своё муниципальное образование. Эта система хорошо себя зарекомендовала, в своё время, в Якутии. Она предполагает гласный конкурсный отбор из выпускников школ на учебу по целевому направлению. И одновременно - внимательный контроль успеваемости таких кадров по результатам сессий: как они учатся за деньги
24
местного сообщества. В этом случае будущие муниципальные служащие готовятся к работе не только теоретически, но и практически - темы курсовых работ, практика и выпускная квалификационная работа выполняются на материале своего муниципального образования по проблеме, заказанной органами местного самоуправления.
Решение всех проблем, которые встают перед муниципальным образованием, возможно только при активности населения, включенности в дела и проблемы сообщества. Взаимодействие власти и местного сообщества должно способствовать снятию социальной напряженности, особенно при решении проблем развития территории, в градостроительной сфере. [3] И здесь исключительно важно сохранять и развивать самоуправленческие начала, создавать формы общественного территориального самоуправления (ТОС, сельские сходы, избранные населением сельские старосты и др.).
Процесс оптимизация территориальной организации местного самоуправления выявляет известную недостаточность законодательного регулирования этой сферы. До сих пор отсутствует единый подхода к территориальной организации государства в целом, при множественности видов его территориального деления. Территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации и ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым, выделением избирательных округов) [7].
По итогам анализа материалов Всероссийского Съезда муниципальных образований, работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского Конгресса муниципальных образований рабочей группы, обобщения предложений руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права (в числе которых автор статьи), становится очевидно, что в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д.
С другой стороны, муниципальные районы во многих случаях утратили заложенную в концепцию Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ сервисную, межмуниципальную функцию. При этом сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения,
25
проживающего на городских территориях. В настоящее время муниципальные районы фактически осуществляют не межпоселенческие полномочия на соответствующих территориях, а решают за поселения и вместо них значительный круг их вопросов местного значения, в том числе путем заключений соглашений о передачи осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов большинства полномочий органов местного самоуправления поселений. Отсюда и тенденция к сокращению числа муниципальных образований.
Для оптимизации территориальной организации местного самоуправления в Государственной Думе был подготовлен к обсуждению законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в подготовке которого в качестве эксперта участвовала автор статьи. Данный законопроект был подготовлен в целях решения задач и проблем по следующим направлениям:
Первое. Двухуровневую модель организации местного самоуправления предлагалось распространить на крупные городские округа. Для этого было предложено ввести два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.
Второе. Представительный орган городского округа с внутригородским делением предлагалось формировать из состава представительных органов внутригородских районов, главу этого городского округа избирать из состава представительного органа данного городского округа, который должен исполнять полномочия его председателя. Глава местной администрации в этом случае назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом городского округа с внутригородским делением.
Третье. В целях усиления позиций городских и сельских поселений в организации обеспечения деятельности муниципальных районов, повышения эффективности межмуниципальной кооперации и межмуниципального сотрудничества в муниципальных районах было предложено установить единственный способ формирования представительных органов муниципальных районов - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой уставом данного муниципального района.
Четвертое. Было внесено предложение главу муниципального района избирать представительным органом муниципального образования из своего состава с исполнением полномочий его председателя, а главу местной администрации назначать на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В сельских поселениях
предусмотрена возможность осуществления полномочий главы местной администрации главой муниципального образования.
Пятое. В новом законопроекте одновременно было предложено уточнить перечень вопросов местного значения поселений, определив его раздельно для городских и сельских поселений. При этом перечень вопросов местного значения сельских поселений должен быть уже перечня вопросов местного значения городских поселений в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях.
Таким образом, в районах крупных городов появились главы, избираемые местными депутатами, и районные сити-менеджеры [5]. Граждане в крупных городах не будут напрямую выбирать мэров и глав своих районов. Согласно новой модели, прямо избираются только депутаты городских районов, часть из которых делегируется в городскую думу. Из числа делегатов будут избираться главы городов [11], они же на паритетных началах с губернатором будут назначать сити-менеджера.
Глава внутригородского района избирается местными депутатами из своего состава. Глава администрации внутригородского района (своего рода районный сити-менеджер) назначается местной думой на паритетных началах с сити-менеджером городского округа.
В проекте закона учитывалось, что решение о создании городских округов с внутригородским делением должно приниматься областной думой субъекта Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа [9]. В настоящее время в России насчитывается 67 крупных городских округов, где уже есть внутригородское деление.
К полномочиям внутригородских районов отнесены вопросы формирования местного бюджета, установления местных налогов, организации досуга, создания условий для отдыха, спорта, торговли, общественного питания, благоустройства, содействия развитию малого и среднего предпринимательства, создания условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Оптимизация территориальной организации местного самоуправления должна оказать существенное влияние на включение населения в решение вопросов местного значения и повышение их социальной активности. Это основной фактор успешного решения муниципальной реформы в современной России.
Литература
1. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
2. Проект. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 марта 2014г.
3. Байнова М. С. Проблемы взаимодействия власти и общества в градостроительной деятельности на примере города Москвы. // Вестник
Университета (Государственный университет управления). 2015. № 6. С. 104108.
4. Иванов А.В. Оптимизм как эмоционально устойчивое свойство в структуре активности личности в процессе современного воспитания. Alma mater (Вестник высшей школы). 2015. № 5. С. 42-50.
5. Макутина М. «В городах России появятся районные сити-менеджеры», РБК daily, 12 марта 2014г.
6. Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е.С. Савченко и др.; Под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева; Академия наук социальных технологий и местного самоуправления. М.: Муниципальный мир, 2002. 560 с. (Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальная наука).
7. Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период // Аналитический материал рабочей группы экспертов Всероссийского совета местного самоуправления. 2013. 92 с.
8. Основы социального управления: Учебное пособие / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др. Под ред. В.Н. Иванова. М.: Высш. Шк., 2001. 271 с.
9. Отцы и дети: факторы воздействия на профессиональную ориентацию старшеклассников. Учебное издание: Отчет о социологическом исследовании творческого коллектива 9 управленческого класса. Научный руководитель д.с.н., профессор Уржа О.А. М.: Изд-во МОО Академия наук социальных технологий и местного самоуправления «Муниципальный мир», 2005. 64 с.
10. Бочарова С., Бирюкова Л.. Избирательное деление // «Ведомости», 12 марта 2014г.
11. Бекбулатова Т, Городецкая Н.. Выборы мэров выводят из больших городов // «Коммерсант», 12 марта 2014г.
12. Фролова Е.В., Давыдова А.Н. Социальная инфраструктура сельских поселений: основные проблемы и тенденции развития. В сборнике: Сборник научных трудов кафедры государственного, муниципального управления и социальной инженерии. Москва, 2015. С. 256-260.
13. Шалашникова В.Ю. Совершенствование конкурсного отбора профессионального управляющего местной администрации современной российской практики муниципального управления. Материалы Ивановских чтений. 2015. № 4. С. 277-282.
