CC BY
229
МИРОВАЯ, НАЦИОНАЛЬНАЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА WORLD, NATIONAL AND REGIONAL ECONOMY
Вестник Челябинского государственного университета. 2018. № 7 (417). Экономические науки. Вып. 61. С. 28—38.
УДК 336.145 ББК 65.261.785
ОПТИМИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВЕ ПРАВИЛА МАКСИМИЗАЦИИ ПОЛЕЗНОСТИ1
В. А. Белкин
Челябинский филиал Института экономики УрО РАН, Челябинск, Россия
Предметом исследования явились отношения распределения по поводу структуры расходов бюджетов различных уровней. Цель работы — разработка теоретической модели оптимизации структуры бюджетных расходов на основе правила максимизации полезности. Содержанием проведенной работы стало рассмотрение примеров оптимизации структуры расходов бюджета на основе социологических оценок граждан степени удовлетворенности оказанием бюджетных услуг с использованием правила максимизации полезности. В результате исследования разработана теоретическая модель оптимизации структуры расходов бюджета на основе правила максимизации полезности. К областям применения результатов исследования относятся разработки проектов бюджетов различного уровня.
Ключевые слова: экономическая безопасность, расходы бюджета, структура расходов бюджета, оптимизация структуры расходов бюджетов, правило максимизации полезности.
Основной проблемой, с которой связано данное исследование, является проблема поиска конкретных форм синтеза непосредственной и опосредованной (представительной) демократий в бюджетных процессах. В связи с этим основной целью работы явилась разработка теоретической модели оптимизации структуры бюджетных расходов на основе правила максимизации полезности как формы синтеза непосредственной и представительной демократий в бюджетном процессе.
На сайте «Политология» следующим образом формулируются основные недостатки представительной демократии: «Во-первых, она фактически отстраняет народ от власти в промежутках между выборами и тем самым отходит от демократии; во-вторых, порождает сложную иерархическую систему управления, бюрократизацию и олигархизацию власти, отрыв депутатов и чиновников от народа; в-третьих, порождает приоритетное влияние на политику наиболее сильных групп интересов, возможности подкупа; в-четвертых, усиливает нарастание в государстве
1Автор выражает благодарность: статья подготовлена в соответствии с государственным заданием ФАНО России для ФГБУН «Институт экономики УрО РАН» на 2018 г.
авторитарных тенденций вследствие постепенного оттеснения законодателей исполнительной властью; в-пятых, делает слабой легитимность власти вследствие отчуждения от нее народа; в-шестых, ущемляет политическое равенство возможностей всех участвовать в управлении, принятии решений; в-седьмых, позволяет манипулировать мнением народа»2.
В п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации записано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»3. Примечательно, что первенство отводится непосредственному осуществлению власти народом. Следовательно, в соответствии с Конституцией РФ каждая из сфер государственного управления, включая бюджетные отношения, должна сочетать в себе непосредственное и опосредованное (через органы государственной власти и местного самоуправления) управление.
На вопрос: «Кто и как должен решать проблемы вашего поселения, чтобы они решались по воз-
2 См.: http://political-science.ru/?p=359.
3 Конституция Российской Федерации (см., напр.: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 28399/).
можности быстро и эффективно?» большая часть опрошенных выбрали вариант «Администрация, но с помощью населения»1.
Развитие современных информационных технологий представляет техническую возможность для снижения затрат непосредственного выявления постоянно изменяющихся потребностей граждан и нивелирования вышеназванных недостатков представительной демократии и, как результат, для снижения уровня социальной напряженности и повышения уровня экономической безопасности.
Достоинства и недостатки различных форм электронной демократии и перспективы их развития в России подробно представлены в статьях Т. Л. Ровинской [18; 19]. При этом она отдельно рассматривает государственную политику в области развития электронной демократии и так называемую электронную демократию «снизу», которая, по словам автора, компенсирует и в ряде случаев замещает официальную [19. С. 76].
В большинстве научных работ и официальных документов в настоящее время проблема оптимизации структуры расходов бюджетов различного уровня рассматривается как проблема повышения их эффективности, бюджетной экономии и выявления резервов.
Так, например, в разделе 2 «Оптимизация структуры расходов федерального бюджета» «Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014—2016 годах"» имеет ме-
2
сто перечисление резервов .
Конкретный перечень мероприятий по оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление приводится в статье Р. С. Афанасьева [1]. К ним, в том числе, автор относит устранение избыточных и дублирующих функций органов государственного (местного)
1 Шульга И., Сухова А., Хачатрян Г. Программа поддержки местных инициатив: совершенствование местного самоуправления и развитие инициативного бюджетирования // Инициативное бюджетирование в Российской Федерации. Вып. 1. — М., 2015. — 215 с. — С. 154—196. — С. 169 (см: http:// www.nifi.ru/images/FILES/NEWS/21-221015_PB_ conf/info_1.pdf).
2 См. п. 2 «Оптимизация структуры расходов федерального бюджета» в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014—2016 годах» (http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_147552/5 35a1baca27a92ab3104ae7fe5e38d7a52e85425/).
управления, запрет на увеличение численности государственных гражданских служащих субъекта РФ и численности работников государственных казенных учреждений, сокращение дополнительных выплат государственным гражданским служащим, централизацию отдельных функций исполнительных органов государственной (муниципальной) власти, централизацию бюджетного и бухгалтерского учета на основе принципов «Электронного бюджета», формирование единой службы технической поддержки для органов исполнительной власти и др. При этом, по контексту статьи, оптимизация расходов рассматривается автором как их экономически обоснованное сокращение или как сокращение при сохранении заданной результативности государственного и муниципального управления.
С. Б. Ефимова раскрывает проблемы (недостатки) монополии государственного сектора в социальной сфере и называет направления формирования в ней негосударственного сектора, в числе которых — стимулирование развития негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги и приобретение социальных услуг у негосударственных организаций посредством осуществления социального заказа [9. С. 54]. Можно согласиться с тем, что данные направления повышают уровень конкуренции, а следовательно, и экономической эффективности бюджетных расходов. По контексту статьи, оптимизация расходной бюджетной политики государства в социальной сфере рассматривается автором как реализация внутренних резервов повышения их эффективности.
М. Л. Васюнина в своей статье делает вывод о том, что «оптимизация бюджетных расходов в части государственных и муниципальных услуг возможна за счет упорядочения состава и видов государственных и муниципальных услуг, введения единых нормативов возмещения затрат на оказание услуг в соответствии с государственным и муниципальным заданием, корректировки механизма субсидирования услуг, повышения качества управления дебиторской задолженностью органов государственной власти и органов местного самоуправления» [5. С. 14]. Представляется, что следует различать понятия «оптимизация структуры расходов» как улучшение их структуры (соотношения основных статей расходов между собой по критериям экономической (ВВП) и социально-политической эффективности) и «оптимизация» как бюджетная экономия средств.
Традиционный подход к оптимизации расходов территорий содержится и в работе Н. В. Замятиной. Так, в аннотации к данной статье читаем: «...автором рассматриваются различные варианты оптимизации расходов региональных бюджетов: экономия расходов органов власти и бюджетных учреждений, передача отдельных функций бюджетных учреждений в аутсорсинг, оптимизация сети бюджетных учреждений» [11. С. 33].
А. С. Руковишникова определяет оптимизацию расходов бюджета как «совокупность действий и мероприятий, направленных на изменение значений расходов бюджета без их увеличения при условии достижения заданных результатов» [20. С. 37]. При этом остается непонятным, почему данная оптимизация связывается с неувеличением расходов. Допустим, что за счет дополнительных доходов бюджета, например вследствие роста цен на металлопродукцию, произошел рост расходов по статье «Образование» и при этом данное изменение не приносит никому убытков и дает некоторым людям (в данном случае ученикам, учителям и родителям, по их собственной оценке) пользу. Представляется, что такое улучшение вполне будет соответствовать критерию оптимальности по Парето, на который ссылается автор статьи.
В статье Н. А. Бегчина «Проблемы оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях кризиса» оптимизация данных расходов рассматривается как поиск резервов их сокращения. К ним, в том числе, автор относит сокращение расходов на капитальное строительство и прочих расходов и использование бюджетных нормативов. Представляет интерес авторский сравнительный анализ долей расходов регионов на здравоохранение, социальную политику и образование. В результате автор приходит к выводу о целесообразности не только сокращения указанных расходов, но и их роста в ряде регионов с их долей ниже границы критического интервала [2].
Представляется вполне реальной ситуация, при которой достигается высокая эффективность бюджетных расходов по статьям расходов, которые большинством населения страны или региона оцениваются как неактуальные, то есть получившие в результате социологических исследований низкие оценки актуальности.
Эффективность в экономике традиционно рассматривается как соотношение результатов и за-
трат. В качестве затрат выступают цены услуг или расходы по определенным статьям бюджета. Но что следует принимать в качестве результатов бюджетных расходов? Как, например, оценивать результативность расходов на оборону?
Примечательно название брошюры, подготовленной на основе проекта закона Челябинской области «Об областном бюджете на 2016 год». Она называется «Бюджет для граждан» [8]. Таким образом, признается, что основной целью формирования доходов и исполнения расходов бюджета является удовлетворение потребностей граждан.
Вместе с тем в брошюре не указано, какое количество граждан и каким образом участвовали в разработке и обсуждении данного проекта, какие оценки и пожелания они представили, учитывались ли данные оценки и по какой методике.
На едином портале бюджетной системы Российской Федерации для Челябинской области приведены результаты опросов, в том числе на вопрос: «Какое направление, на ваш взгляд, должно быть приоритетным в исполнении бюджета Российской Федерации?». По состоянию на 3 марта 2018 г. ответы распределились следующим образом: образование — 37 %, здравоохранение — 43, ЖКХ — 8, строительство — 5, спорт — 2, свой вариант — 5 %1. Примерно такие же приоритеты расставлены гражданами городов Москва и Санкт-Петербург.
Представляется, что на данном портале также должен задаваться вопрос: «Какое направление, на ваш взгляд, должно быть приоритетным при разработке проекта бюджета Российской Федерации?» — и по большему количеству направлений (статей расходов) бюджета РФ, включая расходы на оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность.
Имеются все основания полагать, что даже мнения ведущих независимых экспертов в данной области не учитываются при разработке проектов бюджетов. Так, например, в заключении на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» Института экономической политики имени Е. Гайдара отмечается недостаточное время для обсуждения проекта бюджета, а также рост числа секретных приложений к нему. В данной работе конструктивно критикуются многие перекосы в структуре расходов федерального
1 Электронный бюджет. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации. Челябинская область. Текущие опросы (см.: http://budget.gov.ru/epbs/faces/
бюджета. В их числе авторы заключения указывают на то, что «сокращение производительных расходов в номинальном выражении в среднем планируется более высокими темпами, чем непроизводительных расходов» [10. С. 22].
В. В. Ольховик и Ю. А. Михайлова вполне обоснованно замечают, что «в большинстве случаев результатом оптимизационных мероприятий является сокращение расходов бюджета» [17]. По мнению данных авторов, «оптимизация расходов — это процесс в рамках решения среднесрочных задач, который может быть направлен на изменение объема расходов как в сторону увеличения, так и в сторону снижения, а сокращение расходов — вынужденная мера по решению текущих проблем краткосрочного характера» [Там же]. При этом в качестве критерия оптимизации расходов авторы предлагают учитывать степень участия группы расходов в формировании доходов субъекта РФ.
А. Кнобель и И. Соколов в статье «Оценка бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу», используя, в том числе, и метод межстра-новых сравнений, приходят к выводу: «.. .следует снижать расходы на "силовые" статьи государственного бюджета и перераспределять их на развитие человеческого капитала» [14. С. 31].
На основе обработки большого массива статистических данных А. Кудрин и А. Кнобель рассчитали краткосрочные и долгосрочные мультипликаторы бюджетных расходов по темпам роста ВВП. В результате ими было доказано, что «перераспределение ресурсов от непроизводительных расходов к производительным могло бы повысить долгосрочные темпы экономического роста примерно на 0,8 п.п. в год. Напротив, наблюдавшееся с 2011 по 2017 г. изменение бюджетных расходов оказывало негативное влияние на среднегодовые темпы экономического роста порядка 0,3 п.п. в год» [15. С. 5]. При этом в данной работе в качестве непроизводительных расходов рассматривались расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, а в качестве производительных — расходы на образование, здравоохранение и спорт, а также на дорожную инфраструктуру и транспорт.
p/%D0%94%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D 0%B5%20%D0%B8%20%D1%81%D0%B5%D1%80% D0%B2%D0%B8%D1%81%D1%8B/%D0%9E%D0%B F%D1%80%D0%BE%D1%81%D1%8B?_adf.ctrl-state= jyf4g9msa_57®ionId=75).
В работе Г. А. Грачёва для оценки структурной эффективности бюджетов предлагается использовать принцип оптимальности по Парето. Для всего рассмотренного периода (2004—2011) автор приходит к выводу о низкой структурной эффективности федерального бюджета и отсутствии предпосылок устойчивого развития экономики РФ [6. С. 18—19].
Можно заключить, что последняя группа авто -ров, а именно В. В. Ольховик, Ю. А. Михайлова, А. Кнобель, И. Соколов, А. Кудрин, Г. Грачёв, рассматривает оптимизацию структуры расходов бюджетов как улучшение их соотношения (в % от общей суммы расходов) между собой по критерию максимизации темпов роста ВВП. В настоящей работе мы исходим из аналогичного понимания оптимизации расходов бюджетов, но по критерию социальной удовлетворенности граждан соответствующих территорий.
Если допустить, что бюджеты различных уровней разрабатываются для удовлетворения потребностей граждан, то основным критерием результативности бюджетных расходов должны быть оценки граждан степени удовлетворенности исполнением тех или иных статей расходов. Однако использование подобных оценок будет эффективно только в случае свободного и равноправного представления в СМИ всех альтернативных точек зрения экспертов на структуру рас -ходов бюджетов.
Помимо этого, граждане должны обладать информацией о реальном положении дел в различных сферах жизни, для чего необходима реальная свобода средств массовой информации. В противном случае оценки гражданами удовлетворенности различными статьями расходов бюджетов (их полезности) будут искажены государственной пропагандой.
К. Ю. Дибирова утверждает, что «при анализе качества бюджетных услуг обоснованно использование следующих критериев: 1) критерия полноты бюджетных услуг; 2) критерия качества бюджетных услуг; 3) критерия доступности бюджетных услуг; 4) критерия своевременности оказания бюджетных услуг; 5) критерия удовлетворенности получателей государственных бюджетных услуг (как общий показатель удовлетворенности качеством бюджетных услуг и как субъективные индикаторы к каждому показателю)» [7. С. 116].
В настоящей статье под удовлетворенностью понимается вышеназванный критерий
удовлетворенности № 5. Группа авторов в составе В. Э. Бойкова, Е. И. Добролюбовой, Н. В. Зыбуновской, А. Н. Покиды, В. Н. Южакова для сопоставимости результатов различных исследований предложила определять количественную оценку «уровня удовлетворенности в баллах (от 0 до 100) на основе распределения ответов ре -спондентов по шкале по формуле
У = Ду + Дчу х 0,75 + Дз х 0,5 + Дчну х 0,25, (1)
где Ду — доля респондентов, полностью удовлет -воренных качеством оказания государственных (муниципальных) услуг; Дчу — доля респондентов, скорее удовлетворенных качеством оказания государственных (муниципальных) услуг; Дз — доля респондентов, затруднившихся с ответом; Дчну — доля респондентов, скорее неудовлетворенных качеством оказания государственных (муниципальных) услуг» [4. С. 45].
Далее рассмотрим теоретический пример варианта оптимизации структуры расходов бюджетов различного уровня с учетом данного показателя.
Обозначим прогнозируемые доходы бюджета первого года внедрения предлагаемой нами методики как Д^ (млрд р.) и условно примем их равными 10 трлн р. Для упрощения допустим, что при разработке проекта бюджета следует решить задачу объемов финансирования по отдельным функциональным разделам, например по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (У1) и услуги 2 — «Образование» (У2) по ценам (в качестве которых примем фактические расходы прошлого года): Ц11 = 5 и Ц21 = 3 (трлн р.) соответственно.
Полезность (П) (приоритетность, актуальность, настоятельность, потребность) расходов по ст. 2.3 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (то есть услуги 1) оказалась равной, например, 8,52. То есть П11 = 8,52. При этом первый индекс (1) обозначает номер услуги, а второй (1) — номер года по порядку. Первый год внедрения данной методики обозначим через 1.
Полезность расходов по второй рассматриваемой статье — 2.7 «Образование» — оказалась равной 6,48 или П21 = 6,48. Критерием оптимизации является максимальная совокупная полезность для граждан РФ от расходов по названным выше статьям.
Если имеются оценки удовлетворенности насе -ления оказанием тех или иных государственных (муниципальных) услуг в процентах от числа
опрошенных, то их полезности (П) можно определить как величины, обратные оценкам удовлетворенности, по формуле
П. = 1 х 100 / Уд. ,
(2)
где Уд. — уровень удовлетворенности (% числа опрошенных), например, по субъекту РФ от оказания 7-й государственной услуги (здравоохранением, социальной политикой, образованием и т. д.) в .-м году.
Так, например, в 2016 г. в целом по Амурской области степень удовлетворенности населения (% опрошенных) уровнем организации газоснабжения оказалась равной 11 %, а электроснабжения — 87 %.1
Тогда полезность организации газоснабжения при разработке проекта бюджета 2017 г. (П1 2017) = = 1 х 100 / 11 = 9,091, а полезность организации электроснабжения (П2 2017) = 1 х 100 / 87 = 1,1494.
Задача оптимизации структуры расходов бюджетов, по нашему мнению, является аналогичной задаче максимизации совокупной полезности при покупках набора товаров (услуг). Пример использования правила максимизации полезности изложен на с. 29—30 популярного учебника «Экономикс: принципы, проблемы и политика» [16].
В соответствии с данным правилом первоначально следует определить удельные полезности товаров (услуг) путем деления их полезностей на цены. Таким образом, для расходов по первой статье удельная полезность определяется по формуле
Уп11 = П11 / Ц11= 8,52 / 5 = 1,704. (3)
Для расходов по второй статье («Образование») удельная полезность равняется:
Уп21 = П21 / Ц21 = 6,48 / 3 = 2,16.
(4)
Если строго следовать правилу максимизации полезности, то следует купить услугу 2 и отказаться на первом шаге от покупки услуги 1. Но это невозможно по следующим причинам. Во-первых, социологические замеры оценок невоз-
1 Оценка населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления Амурской области за 2016 г. (официальный сайт администрации Сковородинского района Амурской области: URL: http://www.skovorodino.ru/society/soc_ opros.php).
можно проводить после каждой закупки (этапа финансирования). Иначе затраты на социологические замеры полезностей значительно превысят эффект от оптимизации структуры расходов бюджета. Во-вторых, невозможно в течение года полностью отказаться от покупки услуги 1.
Поэтому следует постепенно, год за годом, двигаться в направлении улучшения структуры государственных расходов в соответствии с постоянно изменяющимися потребностями граждан.
Для этого на первом шаге доходы бюджета (Д1) должны быть распределены между его статьями расходов пропорционально их удельным полез-ностям. Так, например, доходы бюджета, направляемые на финансирование ст. 1 (Д11), определяются по формуле
Д11 = Упп х (Д1 / (Упп + Уп21)) = = 1,704 х (10 / (1,704 + 2,16)) =
= 1,704 х (10 / 3,864) = = 1,704 х 2,588 = 4,409 938 (трлн р.). (5)
финансирования и (или) роста внешних угроз безопасности в предыдущем году. Допустим, что социологические замеры показали, что на момент разработки проекта бюджета на второй год дополнительная полезность финансирования по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» оказалась равной П12 = 8,73, то есть возросла на 2,46 %.
В качестве цен на данном этапе расчетов примем фактические объемы финансирования предыдущего года, а именно:
Ц12 = Д11 = 4,409938 (трлн р.), Ц22 = Д21 = 5, 59008 (трлн р.).
Тогда удельная полезность финансирования первой статьи для второго года определяется по формуле
Уп12 = П12 / Ц12 = 8,73 / 4,409938 = 1,979612. (7)
Удельная полезность финансирования второй статьи (второй услуги) для второго года определяется по формуле
Доходы бюджета, направляемые на финансирование ст. 2 (Д21), определяются по формуле
Д21 = Уп21 х (Д1 / (Упп + Уп21)) =
= 2,16 х 2,588 = 5,59008 (трлн р.). (6)
Важно заметить, что при равенстве полезно-стей (или оценок удовлетворенности) от потребления услуг по статьям финансирования 1 и 2 структура расходов бюджета останется неизменной. Это будет означать, что граждане воспринимают сложившуюся структуру расходов как оптимальную.
В результате роста финансирования покупок услуги 2 в течение первого года в соответствии с законом убывающей предельной (дополнительной) полезности при переходе к следующему году 2 произойдет снижение ее дополнительной полезности вследствие насыщения, возросшего ее удовлетворения.
Допустим, что при разработке проекта бюджета на второй год внедрения данной методики была получена оценка полезности (актуальности, востребованности, настоятельности) услуги 2, равная 5,07, или П22 = 5,07. То есть дополнительная полезность услуги 2 в течение года снизилась на 21,76 %.
Дополнительная полезность первой услуги мо -жет повыситься вследствие меньших объемов ее
Уп22 = П22 / Ц22 = 5,07 / 5,59008 = 0,906964. (8)
Допустим, что доходы бюджета второго года снизились до уровня Д2 = 9,5 трлн р. Доходы бюджета, направляемые на финансирование ст. 1 для второго года разработки проекта бюджета (Д12) определяются по формуле
Д12 = Уп12 х (Д / (Уп12 + Уп22)) =
= 1,979612 х (9,5 / (1,979612 + 0,906964)) =
= 1,979612 х (9,5 / 2,886576) = = 1,979612 х 3,291096 = 6,515093 (трлн р.). (9)
Доходы бюджета, направляемые на покупку услуги 2 для второго года разработки проекта бюджета (Д22), определяются по формуле:
Д22 = Уп22 х (Д2 / (Уп12 + Уп22)) =
= 0,906964 х 3,291096 = 2,984906 (трлн р.). (10)
Таким образом, год за годом будет происходить совершенствование структуры расходов бюджетов (в нашем примере — консолидированного бюджета РФ) в направлении оптимальной по критерию максимизации удовлетворения потребностей граждан. Для недопущения резких изменений в структуре расходов можно ограничить их изменение, например не более 10 % к уровню предыдущего года.
Понятно, что при использовании предлагаемой методики оптимизации расходов резко возрастает значимость социологических исследований и (или) голосования в Интернете. Представляется, что заказы на их проведение должны размещаться на конкурсной основе, а исполнители не должны быть аффилированы с органами власти. Либо голосование на едином портале бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет» должно быть защищено от возможностей манипулирования его результатами.
Особо следует отметить, что использование предлагаемой в данной статье модели оптимизации структуры расходов бюджетов привело бы к снижению уровня коррупции в данной сфере, поскольку оно освобождает процесс от давления различных групп интересов, друзей и «особо приближенных» при решении вопросов об объемах финансирования основных статей бюджетов.
Основы методики совершенствования структуры расходов бюджетов различных уровней на основе использования теории рационального выбора (правила максимизации полезности) были шестым предметом защиты нашей докторской диссертации [3. С. 36].
В зарубежной и отечественной литературе имеются работы с описанием опыта так называемого совместного или инициативного бюджетирования, которые показывают мировую тенденцию демократизации бюджетного процесса.
Так, например, в работе «Совместное бюджетирование в Бразилии» специалисты Всемирного банка анализируют успешный опыт бразильского города Порту-Алегри. При этом они определяют совместное бюджетирование как «процесс, по -средством которого граждане представляют свои требования и приоритеты для улучшения гражданского общества и влияния на основе обсуждений и переговоров на бюджетные ассигнования, осуществляемые их муниципалитетами» [21. С. 1].
В настоящее время около 2,5 % муниципалитетов Бразилии применяют совместное бюджетиро -вание [Там же. С. 2]. Примечательно, что широкое участие граждан Порту-Алегри в распределении части общих расходов бюджета города привело к резкому росту доли расходов на здравоохранение и образование, а именно с 13 % в 1985 г. до 40 % в 1999 г. В 1999 г. 40 тыс. чел. приняли участие в распределении около половины городского бюджета [Там же. С. 3]. По мнению специалистов Всемирного банка, первоначально на совместное бюджетирование может выделяться
небольшая доля бюджета города, которая со временем может возрастать [Там же. С. 5].
На сайте некоммерческой организации Participatory Budgeting Project дается следующее определение совместного бюджетирования: это демократический процесс, в котором члены сообщества решают, как тратить часть государственного бюджета; дает обычным людям реальную власть принятия решений над реальными деньгами». Там же указано, что с помощью совместного бюджетирования распределяется 1—15 % общего бюджета1.
Подробное описание и анализ мирового и российского опыта инициативного бюджетирования содержатся в материалах Всероссийской конференции «Инициативное бюджетирование в Российской Федерации» [13]. Изучение российского опыта инициативного бюджетирования (ИБ) позволяет определить его следующие основные характеристики: 1) ИБ связывается исключительно с местным самоуправлением; 2) граждане соучаствуют в финансировании местных проектов; 3) субъект Федерации выделяет субсидии на реализацию победивших в ходе голосования проектов ИБ.
В материалах данной конференции приводятся результаты социологических исследований, которые подтверждают положительные эффекты программы поддержки местных инициатив. К ним относятся рост удовлетворенности населения качеством жизни, услуг и работой местных органов власти, рост доверия к органам власти.
В докладе «Инициативное бюджетирование в России. Выпуск 2017» подводятся итоги ИБ в 2017 г. К ним относятся следующие: «В 2017 году было подано 296 заявок. ...Самые актуальные проекты: 64 проекта — благоустройство территорий; 59 проектов — ремонт и строительство объектов культуры; 37 проектов — ремонт и строительство спортивных объектов. На реализацию всех проектов, участвующих в конкурсе, было потрачено около 780 млн рублей, причем всего 5 % от этой суммы — собственные средства граждан. Более 70 % денег составляют средства региональных и муниципальных бюджетов, порядка 25 % — приходится на финансовую помощь со стороны бизнеса» [12. С. 13].
Если сопоставить объемы расходов консолидированного бюджета РФ в 2016 г. (31 323,7 млрд р.) и выделенных на реализацию проектов ИБ
1 Participatory Budgeting Project (https://www. participatorybudgeting.org/services/).
(0,78 млрд р.), то становится понятным современный уровень непосредственного участия граждан в управлении расходами бюджетов.
Оппоненты данной оценки могут заметить, например, что проекты местных бюджетов и отчеты об их исполнении в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны выноситься на публичные слушания. Однако результаты данных слушаний носят только рекомендательный характер. Так, например, в п. 4.10 «Порядка проведения публичных слушаний Муниципального округа Басманный» читаем: «На публичных слушаниях не принимаются какие-либо решения путем голосования»1.
1 Муниципальный округ Басманный. Порядок проведения публичных слушаний (http://www. basmanvmo.ru/munitsipalnyy-okrug/publichnye-slushaniya/).
По итогам настоящего исследования можно сделать следующие заключения:
1. Разработан алгоритм оптимизации структуры расходов бюджетов на основе правила максимизации полезности с учетом оценок граждан полезности (приоритетности) различных статей расходов бюджетов различных уровней.
2. Предложено развести понятия оптимизации бюджетных расходов как синонима экономии средств бюджета и оптимизации как оптимального по определенному критерию соотношения между собой в процентах к итогу различных статей бюджетов.
Учет результатов социологических исследований (или электронного голосования) по определению степени удовлетворенности населения состоянием финансирования основных статей расходов при разработке проектов бюджетов различных уровней явился бы формой непосредственного участия граждан РФ в бюджетном про -цессе.
Список литературы
1. Афанасьев, Р. С. Оптимизация функций государственного и муниципального управления в Программах оптимизации расходов бюджета субъекта Российской Федерации на 2017—2019 годы [Электронный ресурс] / Р. С. Афанасьев // Иннов : электрон. науч. журн. — 2017. — № 4 (33). — URL: http:// www.innov.ru/science/economy/optimizatsiya-funktsiy-gosudarstven/.
2. Бегчин, Н. А. Проблемы оптимизации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях кризиса [Электронный ресурс] / Н. А. Бегчин // Финансы и кредит. — 2009. — № 32 (368). — С. 78—85. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-optimizatsii-raskhodov-byudzhetov-subektov-rossiyskoy-federatsii-v-usloviyakh-krizisa.
3. Белкин, В. А. Синтез макроэкономических моделей как теоретико-методологическая основа прогнозирования динамики реального ВВП : автореф. дис. ... д-ра экон. наук / В. А. Белкин. — Екатеринбург, 2006. — 42 с.
4. Результаты исследования общей удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг [Электронный ресурс] / В. Э. Бойков, Е. И. Добролюбова, Н. В. Зыбуновская, А. Н. По-кида, В. Н. Южаков // Социология власти. — 2012. — № 1. — С. 40—65. — URL: https://elibrary.ru/item. asp?id=17929780.
5. Васюнина, М. Л. Оптимизация бюджетных расходов и финансовое обеспечение государственных и муниципальных услуг [Электронный ресурс] / М. Л. Васюнина // Финансы и кредит. — 2016. — № 6. — С. 14—25. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/optimizatsiya-byudzhetnykh-raskhodov-i-finansovoe-obespechenie-gosudarstvennykh-i-munitsipalnykh-uslug.
6. Грачёв, Г. А. Оценка структурной эффективности расходной части государственных бюджетов [Электронный ресурс] / Г. А. Грачёв // Terra Economicus. — 2011. — Т. 9, № 3. — С. 11—21. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-strukturnoy-effektivnosti-raskhodnoy-chasti-gosudarstvennykh-byudzhetov.
7. Дибирова, К. Ю. К проблеме оценки удовлетворенности качеством бюджетных услуг в западной и отечественной социологии [Электронный ресурс] / К. Ю. Дибирова // Ист. и соц.-образоват. Мысль. — 2017. — Т. 9, № 1/2. — С. 116—121. — URL: https://cyberleninka.ru/article/v/k-probleme-otsenki-udovletvorennosti-kachestvom-byudzhetnykh-uslug-v-zapadnoy-i-otechestvennoy-sotsiologii.
8. Дубровский, Б. А. Бюджет для граждан. К проекту закона об областном бюджете Челябинской области на 2016 год [Электронный ресурс] / Б. А. Дубровский, А. В. Пшеницын. — Челябинск : М-во финансов Челяб. обл., 2015. — 88 с. — URL: http://www.minfin74.ru/mBudget/citizen_2016.pdf.
9. Ефимова, С. Б. Оптимизация расходной бюджетной политики государства в социальной сфере [Электронный ресурс] / С. Б. Ефимова // Финансы и кредит. — 2007. — N° 1. — С. 49—57. — URL: https:// elibrary.ru/download/elibrary_9290390_85514199.pdf.
10. Заключение на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов». РАНХиГС. Институт экономической политики имени Е. Гайдара [Электронный ресурс]. — М., 2016. — 53 с. — URL: https://iep.ru/files/text/other/opinion_draft_budget-2017_nov.2016. pdf.
11. Замятина, Н. В. Оптимизация расходов бюджетов территорий [Электронный ресурс] / Н. В. Замятина // Финансы и кредит. — 2010. — № 9 (393). — С. 33—37. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ optimizatsiya-raskhodov-byudzhetov-territoriy.
12. Инициативное бюджетирование в России. Вып. 2017 [Электронный ресурс]. — URL: http://budget. depfinnbr.ru/images/docs/01_informacionniy_material_ib.pdf.
13. Инициативное бюджетирование в Российской Федерации. Вып. 1 [Электронный ресурс]. — М., 2015. — 215 с. — URL: http://www.nifi.ru/images/FILES/NEWS/21-221015_PB_conf/info_1.pdf.
14. Кнобель, А. Оценка бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу [Электронный ресурс] / А. Кнобель, И. Соколов // Экон. развитие России. — 2012 (дек.) — 2013 (янв.). — Т. 19, № 12. — С. 23—32. — URL: http://contact.iet.ru/files/persona/knobel/0tsenka_byudzhetnoy%20_politik_RF_na_ srednesrochnuju_perspektivu.pdf.
15. Кудрин, А. Бюджетная политика как источник экономического роста [Электронный ресурс] / А. Кудрин, А. Кнобель // Вопр. экономики. — 2017. — № 10. — С. 5—26. — URL: https://akudrin.ru/ uploads/attachments/file/17/kudrin10-17.pdf.
16. Макконнелл, К. Р. Экономикс: принципы, проблемы и политика : пер. с англ. : в 2 т. Т. 2 / К. Р. Мак-коннелл, С. Л. Брю. — М. : ИНФРА-М, 2001. — 528 с.
17. Ольховик, В. В. Методические подходы к оптимизации расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и организаций [Электронный ресурс] / В. В. Ольховик, Ю. А. Михайлова // Иннов: электрон. науч. журн. — 2017. — № 4 (33). — URL: http://www.innov.ru/science/economy/ metodicheskie-podkhody-k-optimizats/.
18. Ровинская, Т. «Подвижная демократия»: за и против [Электронный ресурс] / Т. Ровинская // Мировая экономика и междунар. отношения. — 2014. — № 12. — C. 60—69. — URL: https://elibrary.ru/item. asp?id=22749552.
19. Ровинская, Т. Российская модель электронной демократии в международном контексте [Электронный ресурс] / Т. Ровинская // Мировая экономика и междунар. отношения. — 2014. — № 8. — C. 6—90. — URL: https://elibrary.ru/download/elibrary_21835169_88933694.pdf.
20. Руковишникова, А. С. Механизмы оптимизации расходов местных бюджетов [Электронный ресурс] / А. С. Руковишникова // Проблемы учета и финансов. — 2013. — № 4 (12). — С. 37—40. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mekhanizmy-optimizatsii-raskhodov-mestnykh-byudzhetov.
21. Participatory budgeting in Brazil. World Bank Group [Электронный ресурс]. — URL: https://sitere-sources.worldbank.org/INTEMP0WERMENT/Resources/14657_Partic-Budg-Brazil-web.pdf.
Сведения об авторе
Белкин Владимир Алексеевич — доктор экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института экономики УрО РАН, Челябинский филиал, Челябинск, Россия. [email protected]
Bulletin of Chelyabinsk State University.
2018. No. 7 (417). Economic Sciences. Iss. 61. Рp. 28—38.
OPTIMIZATION OF THE STRUCTURE OF BUDGET EXPENDITURES BASED ON THE RULE OF MAXIMIZATION OF USE
V.A. Belkin
Chelyabinsk Branch of the Institute of Economics, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Chelyabinsk, Russia.
Belkin5986@mail. ru
The subject of the study was the distribution relations about the structure of spending budgets of different levels. The aim of the work was to develop a theoretical model for optimizing the structure of budget expenditures based on the maximization of utility rule. The content of the work carried out was the consideration of examples of optimization of the structure of budget expenditures on the basis of sociological assessments of citizens of the degree of satisfaction with the provision of budgetary services using the maximization of utility rule. As a result of the research, a theoretical model for optimizing the structure of budget expenditures based on the maximization of utility rule was developed. The areas of application of research results include the development of draft budgets of various levels.
Keywords: economic security, budget expenditures, budget expenditure structure, budget structure optimization, utility maximization rule.
References
1. Afanas'yev R.S. Optimizatsiya funktsiy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya v Programmakh optimizatsii raskhodov byudzheta sub''ekta Rossiyskoy Federatsii na 2017—2019 gody [Optimization of functions of state and municipal management in the Budget Expenditure Optimization Program for the Subject of the Russian Federation for 2017—2019]. Innov: elektronnyy nauchnyy zhurnal [Innov: Electronic Scientific Journal], 2017, no. (33). Available at: http://www.innov.ru/science/economy/optimizatsiya-funktsiy-gosudarst-ven/ (In Russ.).
2. Begchin N.A. Problemy optimizatsii raskhodov byudzhetov sub''ektov Rossiyskoy Federatsii v usloviyakh krizisa [Problems of optimization of expenditures of budgets of the subjects of the Russian Federation]. Finansy i kredit [Finance and Credit], 2009, no. 32 (368), pp. 78—85. Available at: https://cyberleninka.ru/article/n/ problemy-optimizatsii-raskhodov-byudzhetov-subektov-rossiyskoy-federatsii-v-usloviyakh-krizisa (In Russ.).
3. Belkin V.A. Sintez makroekonomicheskikh modeley kak teoretiko-metodologicheskaya osnova prog-nozirovaniya dinamiki real'nogo VVP [Synthesis of macroeconomic models as a theoretical and methodological basis for forecasting the dynamics of real GDP. Abstract of thesis]. Yekaterinburg, 2006. 42 p. (In Russ.).
4. Boykov V.E., Dobrolyubova Ye.I., Zybunovskaya N.V., Pokida A.N., Yuzhakov V.N. Rezul'taty issledo-vaniya obshchey udovletvoryonnosti grazhdan kachestvom gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug [Results of the study of the general satisfaction of citizens with the quality of state and municipal services]. Sotsiologi-ya vlasti [Sociology of Power], 2012, no. 1, pp. 40—65. Available at: https://elibrary.ru/item.asp?id=17929780 (In Russ.).
5. Vasyunina M.L. Optimizatsiya byudzhetnykh raskhodov i finansovoye obespecheniye gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug [Optimization of budget expenditures and financial provision of state and municipal services]. Finansy i kredit [Finance and Credit], 2016, no. 6, pp. 14—25. Available at: https://cyberleninka.ru/ article/n/optimizatsiya-byudzhetnykh-raskhodov-i-finansovoe-obespechenie-gosudarstvennykh-i-munitsipal-nykh-uslug (In Russ.).
6. Grachyov G.A. Otsenka strukturnoy effektivnosti raskhodnoy chasti gosudarstvennykh byudzhetov [Assessment of the structural efficiency of the expenditure side of state budgets]. Terra Economicus, 2011, vol. 9, no. 3, pp. 11—21. Available at: https://cyberleninka.ru/article/n/otsenka-strukturnoy-effektivnosti-raskhod-noy-chasti-gosudarstvennykh-byudzhetov (In Russ.).
7. Dibirova K.Yu. K probleme otsenki udovletvoryonnosti kachestvom byudzhetnykh uslug v zapadnoy i otechestvennoy sotsiologii [On the problem of assessing satisfaction with the quality of budget services in Western and domestic sociology]. Istoricheskaya i sotsial 'no-obrazovatel 'naya mysl' [Historical and Social-Ed-
ucational Thought], 2017, vol. 9, no. 1/2, pp. 116—121. Available at: https://cyberleninka.ru/article/v/k-prob-leme-otsenki-udovletvorennosti-kachestvom-byudzhetnykh-uslug-v-zapadnoy-i-otechestvennoy-sotsiologii (In Russ.).
8. Dubrovskiy B.A., Pshenitsyn A.V. Byudzhet dlya grazhdan. Kproektu zakona ob oblastnom byudzhete Chelyabinskoy oblasti na 2016 god [Budget for citizens. To the draft law on the regional budget of the Chelyabinsk region for 2016]. Chelyabinsk, 2015. 88 p. Available at: http://www.minfin74.ru/mBudget/citizen_2016. pdf (In Russ.).
9. Yefimova S.B. Optimizatsiya raskhodnoy byudzhetnoy politiki gosudarstva v sotsial'noy sfere [Optimization of the state budget expenditure policy in the social sphere]. Finansy i kredit [Finance and Credit], 2007, no. 1, pp. 49—57. Available at: https://elibrary.ru/download/elibrary_9290390_85514199.pdf (In Russ.).
10. Zaklyucheniye naproekt Federal'nogo zakona "O federal'nom byudzhete na 2017 god iplanovyy period 2018 i 2019 godov" [Conclusion on the Draft of Federal law "On the Federal budget for 2017 and planning period of 2018 and 2019»]. Moscow, 2016. 53 pp. Available at: https://iep.ru/files/text/other/opinion_draft_ budget-2017_nov.2016.pdf (In Russ.).
11. Zamyatina N.V. Optimizatsiya raskhodov byudzhetov territoriy [Optimization of expenses of regional budgets]. Finansy i kredit [Finance and Credit], 2010, no. 9 (393), pp. 33—37. Available at: https://cyberleninka. ru/article/n/optimizatsiya-raskhodov-byudzhetov-territoriy (In Russ.).
12. Initsiativnoye byudzhetirovaniye v Rossii. Vyp. 2017 [Initiative Budgeting in Russia. Iss. 2017]. Moscow, 2017. Available at: http://budget.depfinnbr.ru/images/docs/01_informacionniy_material_ib.pdf (In Russ.).
13. Initsiativnoye byudzhetirovanie v Rossiyskoy Federatsii. Vyp. 1 [Initiative Budgeting in the Russian Federation. Iss. 1]. Moscow, 2015. 215 p. Available at: http://www.nifi.ru/images/FILES/NEWS/21-221015_PB_ conf/info_1.pdf (In Russ.).
14. Knobel' A., Sokolov I. Otsenka byudzhetnoy politiki RF na srednesrochnuyu perspektivu [Estimation of the RF budget policy for the medium term]. Ekonomicheskoye razvitiye Rossii [Economic Development of Russia], December 2012 — January 2013, vol. 19, no. 12, pp. 23—32. Available at: http://contact.iet.ru/files/persona/ knobel/Otsenka_byudzhetnoy%20_politik_RF_na_srednesrochnuju_perspektivu.pdf (In Russ.).
15. Kudrin A., Knobel' A. Byudzhetnaya politika kak istochnik ekonomicheskogo rosta [Budgetary policy as a source of economic growth]. Voprosy ekonomiki [Issues of Economics], 2017, no. 10, pp. 5—26. Available at: https://akudrin.ru/uploads/attachments/file/17/kudrin10-17.pdf (In Russ.).
16. Makkonnell K.R., Bryu S.L. Ekonomiks: printsipy, problemy ipolitika v 2 t. T. 2 [Economics: principles, problems and policies in 2 vol. Vol. 2]. Moscow, 2001. 528 p. Pp. 29—30. (In Russ.).
17. Ol'khovik V.V., Mikhaylova Yu.A. Metodicheskiye podkhody k optimizatsii raskhodov konsolidirovan-nogo byudzheta sub''ekta Rossiyskoy Federatsii i organizatsiy [Methodical approaches to optimizing the expenditures of the consolidated budget of the subject of the Russian Federation and organizations]. Innov: elektron-nyy nauchnyy zhurnal [Innov: Electronic Scientific Journal], 2017, no. 4 (33). Available at: http://www.innov.ru/ science/economy/metodicheskie-podkhody-k-optimizats/ (In Russ.).
18. Rovinskaya T. "Podvizhnaya demokratiya": za i protiv ["Mobile democracy": pro et contra]. Miro-vaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya [World Economy and International Relations], 2014, no. 12, pp. 60—69. Available at: https://elibrary.ru/item.asp?id=22749552 (In Russ.).
19. Rovinskaya T. Rossiyskaya model' elektronnoy demokratii v mezhdunarodnom kontekste [Russian model of e-democracy in the international context]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya [World Economy and International Relations], 2014, no. 8, pp. 76—90. Available at: https://elibrary.ru/download/eli-brary_21835169_88933694.pdf (In Russ.).
20. Rukovishnikova A.S. Mekhanizmy optimizatsii raskhodov mestnykh byudzhetov [Mechanisms for optimizing expenditures of local budgets]. Problemy uchyota i finansov [Accounting and Finance Issues], 2013, no. 4 (12), pp. 37—40. Available at: https://cyberleninka.ru/article/n/mekhanizmy-optimizatsii-raskhodov-mes-tnykh-byudzhetov (In Russ.).
21. Participatory budgeting in Brazil. World Bank Group. Available at: https://siteresources.worldbank.org/ INTEMPOWERMENT/Resources/14657_Partic-Budg-Brazil-web.pdf.
