CC BY
17
© Кулягина Е.А.,
аспирант кафедры «Финансовый
менеджмент» РГЭУ «РИНХ»
ОПТИМИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ
УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ
ВОДО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА КАК ФАКТОР
УЛУЧШЕНИЯ
ИХ ИНВЕСТИЦИОННОЙ
ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ
В процессе реформы ЖКХ в основном вся производственная структура жилищно-коммунального
комплекса была передана на муниципальный уровень управления. В настоящее время производственный сектор ЖКХ более чем на 80 % представлен государственными и муниципальными унитарными
предприятиями [1]. Однако данная организационно-правовая форма
исчерпала себя и этому способствовали многие факторы.
1) Статус государственного унитарного предприятия, по сути дела, представляет собой порождение государственной экономики, в которой госпредприятия были основными хозяйствующими субъектами.
Государство, как единый собственник, создавало предприятия, утверждало им уставы, назначало их органы управления и, как правило, руководило всей деятельностью предприятий, формально не отвечая за её результаты, но оставаясь
при этом собственником их имущества. Само предприятие признавалось самостоятельным юридическим лицом, по долгам которого учредитель, т. е. государство, ответственности не нес. Фактически государство в лице своих предприятий, заключавших сделки друг с другом, имело дело с самим собой, поскольку никакого отчуждения из государственной собственности при этом не происходило. Поэтому и основные фонды таких предприятий были забронированы от взыскания кредиторов, а ответственность предприятий
ограничивалась имеющимися у предприятия денежными средствами. С такими контрагентами могли иметь дело лишь подобные им организации, а для частных собственников такое
сотрудничество не только странно, но и опасно.
2) Государственные и
муниципальные унитарные предприятия, как уже было сказано, являются непривлекательными для потенциальных инвесторов. Зарубежные инвесторы мало знакомы с этой редко встречающейся в мировой практике организационноправовой формой и предпочитают сотрудничать с конкретным
хозяйствующим субъектом, а не с государством или муниципальным образованием. В любом случае взаимодействие инвесторов с
государственными и муниципальными унитарными предприятиями связано со значительными рисками, что должно компенсироваться повышенной
доходностью и, следовательно, ведет к росту стоимости привлечения
финансовых ресурсов.
Исходя из всего вышесказанного, можно выделить следующие основные проблемы функционирования
государственных и муниципальных унитарных предприятий:
-государство испытывает
объективные трудности в проведении последовательной политики по отношению к этим предприятиям;
государственные и муниципальные унитарные предприятия должны сочетать предпринимательские интересы с удовлетворением общественных
потребностей, которые иногда
существенно противоречат друг другу;
-довольно сложно определить, является ли сложное финансовое положение предприятия следствием необходимости соблюдения
общественных интересов или низкой квалификацией управляющего звена;
-подчинение деятельности
государственных и муниципальных унитарных предприятий удовлетворению определенных общественных
потребностей не позволяет свести оценку эффективности их деятельности исключительно к величине получаемых государством прямых доходов.
Таким образом, для того чтобы заработали рыночные механизмы на предприятиях водо-коммунальных услуг, необходимо сформировать полноценную систему взаимоотношений в отрасли, когда муниципальные образования будут определять спрос на услуги по управлению объектами коммунальной инфраструктуры, а частные операторы — предлагать эффективные бизнес-
технологии.
Однако Российская Федерация не обладает достаточным опытом работы в системе взаимоотношений
государственного и частного сектора, так называемого смешанного партнерства (кооперации). В связи с этим можно рассмотреть опыт реформирования
предприятий водо-ком-мунального
хозяйства зарубежных государств.
В настоящее время
реструктуризация водо-коммунального сектора в Центральной и Восточной Европе осуществляется двумя путями. Одна группа государств, включая Болгарию и Румынию, вводит частные концессии. В некоторых странах, таких как Эстония, действуют прибыльные и хорошо финансируемые муниципальные водопроводные компании. Другая группа,
в которую входят Польша, Венгрия, Литва, Латвия, развивает муниципальные коммунальные предприятия, используя финансовые средства международных банков.
Компаний, предоставляющих
услуги по водоснабжению и канализации, не очень много, но они достаточно известные. Как правило, они работают с такими крупными банками, как Европейский банк реконструкции и развития, Международная финансовая корпорация и Корпорация развития содружества. Участие этих организаций при приватизации повышает доверие общественности, делает процесс более открытым и прозрачным [2].
В Российской Федерации, в соответствии с подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» [3] на 2002-2010 гг. и
Федеральным законом от
21 декабря 2001 г. (с изменениями от
27 февраля 2003 г. № 178-ФЗ) «О
приватизации государственного и
муниципального имущества»,
предлагается в целях повышения эффективности работы предприятий ЖКХ, качественного улучшения
деятельности по управлению
коммунальной инфраструктурой в
муниципальных образованиях провести поэтапное преобразование
муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества. Это создаст равные возможности
деятельности всем участникам рынка в конкурентной среде.
Институциональное построение системы управления коммунальным
сектором при данных преобразованиях представлено на рис. 1 [4]. Система взаимоотношений между
администрацией города и предприятиями водо-коммунального хозяйства
преобразуется в условиях вхождения частного бизнеса в форме управляющих компаний. В этой связи не устраивающие
некоторых сторонников сохранения монопольности, но получившие широкое распространение службы заказчика приобретают новую форму развития. Их задачей становится регулирование уже не возможного, виртуального, а реального рынка коммунальных услуг.
Приоритет административных
рычагов воздействия на принадлежащие городу муниципальные унитарные предприятия уходит в прошлое. Вместо этого представители администрации начинают участвовать в собраниях акционеров, советов директоров управляющих компаний. Критерии системной оценки эффективности частных операторов должны находить свое отражение в заданиях муниципального заказа — публичной оферты органов местного
самоуправления. Борьба за право его выполнения и создаст возможность конкуренции в этом
монополизированным секторе.
Анализ показал, что в любой стране с рыночной экономикой управление сектором коммунальных услуг всегда включает в качестве одной из сторон городскую власть, функции которой заключаются в следующем:
- формирование «правил игры»
муниципальным заказом и сервисным контрактом с коммунальными
предприятиями;
- рассмотрение предложений специалистов и утверждение плана модернизации и замены изношенных фондов, исходя из плана развития муниципального образования;
- участие в разработке тарифной
политики, обеспечение
сбалансированности финансовых
потребностей для развития
инфраструктуры и платежеспособностей потребителей;
- контроль качества, надежности и
экологической безопасности
обслуживания водопроводно-
канализационного хозяйства;
- организация взаимодействия с потребителями по принципу «одного окна» в части льгот, субсидий, оплаты услуг.
Таким образом, даже в связи с переходом муниципальных унитарных предприятий коммунального хозяйства в акционерные общества, все операции по предоставлению коммунальных услуг будут находится под неусыпным контролем органов муниципальной власти.
Акционирование муниципальных унитарных предприятий должно было завершиться до 1 января 2006 г., однако на настоящий момент в водопроводноканализационном хозяйстве лишь 17 % всех предприятий имеют частную или смешанную форму собственности [5]. Ежегодно количество частных компаний увеличивается в среднем на 3 — 5 % [6].
Большой спектр проблем водо-ком-мунального хозяйства связан с высокой долей износа коммунальной
инфраструктуры, убыточностью
коммунальных предприятий, а также неудовлетворительным качеством
предоставляемых потребителю услуг. Именно частные инвесторы,
участвующие в работах по модернизации объектов ЖКХ и оказании коммунальных услуг, способны решить такие непростые задачи. Однако привлечь их возможно лишь только в условиях наличия понятных правил хозяйствования и управления отраслью. Потенциально
водопроводно-канализационное хозяйство, годовой оборот которого составляет 125,1 млрд руб., является одной из самых привлекательных сфер ЖКХ [5].
Среди основных причин, по
которым предприятия водо-
коммунального хозяйства представляют интерес для потенциальных инвесторов, можно выделить следующие:
1. В большинстве своем эти предприятия являются естественными локальными монополистами и имеют гарантированный рынок сбыта.
Потребитель не может отказаться от предоставляемых этими предприятиями услуг.
2. За свои услуги, отпускаемые потребителям, прежде всего населению, предприятия имеют устойчивую часть поступлений в виде «живых денег». Кроме того, эти платежи прогнозируемы, своевременны и стабильны.
3. Имеет место невысокая цена проникновения на рынок водо-комму-нальных услуг.
4. Существует возможность
использования недорогой рабочей силы.
Успешный опыт частных структур уже имеется в муниципалитетах Барнаула, Калуги, Оренбурга, Орска, в которых совместно с ООО «Росводоканал» реализуются программы реформирования комплекса
водопроводно-канализационного хозяйства. Подписаны соглашения о со-
информация о льготах и субсидиях
Муниципальный заказчик — Департамент, Комитет, Управление ЖКХ,
Служба заказчика
Участие в уставном капитале
Банк
ФПГ
г
Финансирование модернизации, замены основных фондов, строительства объектов
Денежная компенсация льгот и субсидий
Договор аренды инфраструктуры
Заключение сервисного контракта на конкурсной основе
Управляющая компания — оператор
Участие в уставном капитале
/
Договор управления, сервисного обслуживания и т.д.
РКЦ
Предприятия водо-коммунального хозяйства (МУП ^ АО)
Услуги
ПОТРЕБИТЕЛИ
Рис. 1. Институциональное построение системы управления ВКХ
Источник: составлено автором по данным: [2],[8].
трудничестве в Тюмени и Краснодаре. В инвестиционные программы ООО целом на 2006 г. на данные
«Росводоканал» было выделено более 17 млн долл. США (500 млн руб.).
Муниципалитеты Омска и Ростова-на-Дону привлекли для управления водоканалами ООО «Евразийское водное партнерство» (ЕВП) на основании
долгосрочных договоров.
Инвестиционная емкость десятилетнего договора на реабилитацию,
модернизацию и развитие систем водоснабжения и водоотведения Омска составляет 153 млн долл. США (4,3 млрд руб.). В Ростове-на-Дону объем капитальных вложений инвестиций за 2005 г. составил около 14 млн долл. США (400 млн руб.). На 2006 г. планировалось вложить в систему водопроводноканализационного хозяйства Ростова-на-Дону 39 млн долл. (1,1 млрд руб.) [5].
Активно включились в процесс модернизации и совершенствования организационно-правовых аспектов
управления в сфере водопроводноканализационного хозяйства ОАО «Российские коммунальные системы», осуществляющее проекты в таких городах, как Томск, Волгоград, Киров, Петрозаводск, Тамбов, Пермь [7].
В коммунальной инженерной инфраструктуре также на рынок услуг выходят такие крупные компании, как ОАО «Российские коммунальные инвестиции», ООО «Новгород-Прикамье», ОАО «Сибирско-Уральская энергетическая компания», ООО «Межрегиональная коммунальная
компания», учредителем которой выступил Фонд содействия развитию регионов. Эта тенденция объясняется необходимостью крупных финансовых инвестиций в развитие коммунальных систем, которые может обеспечить не каждая компания [5].
Немалую роль в процессе реформирования и модернизации ЖКХ России могут сыграть и зарубежные компании-инвесторы. Так, например, при поддержке Всемирного банка в России реализуется проект «Городское водоснабжение и канализация» с объемом
заимствования 122,5 млн долл. США, в котором участвует 16 городов [6].
Швейцарская компании АВВ приступила к разработке технической документации по строительству и реконструкции систем водоснабжения и водоотведения в Ростовской и Московской областях, Ставропольском крае, Курске, Владикавказе и Пскове.
Приход частных фирм в сферу коммунального хозяйства определил тенденции преобразования данного рынка. Обозначились основные варианты участия частного капитала в управлении систем водоснабжения и водоотведения, отраженные на рис. 2.
Самой простейшей формой участия частного инвестора в управлении водопроводно-канализационных предприятий можно назвать сервисное обслуживание. Такая форма договорных отношений подразумевает оказание определенных услуг, например реконструкцию резервуаров питьевой воды, санацию водопроводных и канализационных и водопроводных сетей, эксплуатацию водосчетчиков и др. Такие контракты заключаются на срок от 1 года до 7 лет.
В настоящее время сервисное обслуживание является наиболее распространенной формой привлечения частных компаний в коммунальную сферу. Следует также отметить, что это одна из самых конкурентных форм вовлечения частного сектора, поскольку конкурсы проводятся часто и отсутствуют серьезные препятствия для их выигрыша.
К моделям смешанного партнерства можно также отнести делегированное управление, которое заключается в передаче имущества управляющим компаниям, которые работают за фиксированное вознаграждение. Выбор партнера производится на основе надежности и деловых качеств фирм. При проведении конкурса на право управления предприятием конкуренция всегда довольно высокая. При этом собственником активов является му-
Сервисное
обслуживани
е
Основные модели участия частного капитала в управлении водо-комму-нальными предприятиями
Делегированное
управление
^ г Передача в аренду
Концессия
Рис. 2. Основные модели организации управления предприятии ВКХ
Источник: составлено автором по данным: [2], [8]. ниципальное образование, им же предоставляются и инвестиции. Срок контракта — 3-10 лет.
При данной форме кооперации деятельность управляющих структур становится более прозрачной, что ведет к сокращению издержек. Положительным моментом является также то, что руководство коммунальных предприятий отвлекается от решения текущих вопросов и имеет возможность сосредоточиться на стратегическом планировании. Однако развитие делегированной системы управления сдерживается рядом факторов, среди которых: невозможность сторонних
организаций решить проблему недостатка капиталовложений; на государственном секторе остается ответственность за решение многих наиболее сложных вопросов, а также слабо разработана законодательная база. К недостаткам можно отнести и то, что местные власти нередко предпочитают заключить
контракт с компанией, предлагающей более низкую цену, а не с подрядчиком, способным предоставить наиболее качественные услуги.
Следующей формой участия частного капитала в управлении
предприятием является передача в аренду. Ключевое отличие от предыдущей
модели состоит в том, что большая часть ответственности за оказание услуг возлагается на компанию-оператора, а не
на муниципальные органы, которые отвечают за капитальные затраты, обслуживание долга и изменение тарифа. Арендаторы заинтересованы в получении прибыли, что ведет к повышению эффективности эксплуатации активов. Однако в большинстве случаев они не несут ответственности за состояние основных фондов и поэтому не заинтересованы в их улучшении.
Одной из самых распространенных форм смешанного партнерства в мировой практике являются концессионные контракты.
На федеральном уровне стоит задача по совершенствованию и реализации концессионного
законодательства, внедрению
концессионной формы взаимоотношений государства и частного бизнеса как основной формы управления объектами коммунальной инфраструктуры в крупных городах.
Для более полного понимания этой формы взаимоотношений необходимо дать определение концессии. Итак, под концессией понимается договор на право осуществления хозяйственной
деятельности, согласно которому государственное предприятие передает частному капиталу на концессионной основе объекты своего хозяйства во временное долго- и среднесрочное управление и обеспечение
функционирования коммунальной
службы за свой счет и на свой страх и риск. Причем государственное предприятие оставляет за собой право регулирования и строгого контроля деятельности частных компаний на основе развитой законодательной базы.
Принятый 21 июля 2005 г. закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» закрепил возможность передачи имущества из казны муниципального образования в пользование созданной управляющей компании на основе концессионного соглашения. Этот закон направлен на то, чтобы способствовать максимальному участию частного бизнеса в
модернизации ЖКХ, поскольку регламентирует права, порядок деятельности и льготы концессионера, предусматривает определенные гарантии снижения кредитных рисков.
Среди преимуществ концессионной формы соглашений можно выделить такие как:
• строительство новых объектов и
модернизация уже имеющихся, что
приводит к значительному улучшению технической оснащенности систем водоснабжения и водоотведения;
• значительное сокращение
постороннего влияния на бизнес по сравнению с деятельностью
государственных предприятий и многими другими формами смешанного
партнерства, что существенно повышает инвестиционную привлекательность предприятий;
• необходимость нести
ответственность не только за инвестиции, но и за эксплуатацию, что дает концессионеру сильный стимул для принятия эффективных инвестиционных решений и внедрения новых технологий.
Однако у данной модели имеются и недостатки:
• в условиях регулирования тарифов сохраняется опасность того, что доходы предприятий не покроют их расходы;
• затраты на реализацию концессий обычно высоки, что ведет либо к резкому
росту тарифов, либо увеличению сроков окупаемости проекта;
• в соответствии с установленными нормами возникает необходимость надзора правительства за деятельностью концессионера, что может потребовать от властей значительного расширения возможностей по регулированию, и сложность установки фиксированной цены предложения на торгах, поскольку концессии выдаются на срок, как правило, более 15 лет;
• на рынке концессий ограничены выгоды открытой конкуренции, поскольку лишь небольшое число крупных, часто международных, компаний могут соответствовать всем квалификационным критериям участия в торгах на получение концессии.
Еще одной разновидностью контракта партнерства государственного и частного сектора является инвестиционный договор ВОТ
(строительство — эксплуатация — передача). При данной модели частная компания получает кредит в банке на проектирование, строительство,
эксплуатация и передачу в собственность муниципалитету необходимого объекта, например, водопроводной или
канализационной станции. При этом собственником объекта становится инвестор на срок, установленный контрактом. Срок заключения подобных контрактов — 10- 15 лет.
Преимуществом этой формы
участия частного капитала является
максимальная мобилизация
инвестиционных ресурсов. Кроме того, местная власть на время реализации проекта освобождается от ряда обязательств в сфере коммунального хозяйства и может сосредоточиться на других социальных проблемах.
Проанализировав представленные модели, можно прийти к выводу, что идеальной и универсальной модели
* ВОТ — англ. сокр. (Doild — Own (Operate) — Transfer)
партнерских отношений между государственным и частным секторами в сфере коммунального хозяйства не существует. Однако, учитывая
современные условия, на первом этапе восстановления нормального обеспечения систем водоснабжения и водоотведения, наиболее подходящей моделью, по мнению автора, является концессия с расширенной ролью государственного регулирования.
В заключение можно отметить, что опыт реализации партнерства
государственного и частного сектора в коммунальной сфере свидетельствует о том, что такая бизнес-модель перспективна для России, поскольку позволяет оптимизировать проектные решения и повысить эффективность вложения инвестиций в коммунальную сферу муниципальной экономики.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Водоснабжение и санитарная техника. —
2005. — № 6. — С. 3.
6. Яковлев В. А. Стратегия и перспективы развития жилищнокоммунального хозяйства // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. —
2006. — № 5. — Ч. 2. — С. 5.
7. Чернышов Л. Н.
Совершенствование управления
недвижимостью как фактор комплексной модернизации ЖКХ // ЖКХ: журнал
руководителя и главного бухгалтера. — 2006. — № 7. — Ч. 1. — С. 16.
8. Тетуева З. М. Финансовые аспекты реформирования жилищнокоммунального хозяйства в условиях рынка // Дайджест — Финансы. — 2006. — № 2. — С. 38.
1. Кирилюк А. М. Оптимизация систем управления территориальными жилищно-коммунальными комплексами // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. — 2006. — № 4. — Ч. 1. — С. 30.
2. Храменков С. В. Участие частного сектора в водном хозяйстве России // Водоснабжение и санитарная техника. — 2004. — № 8. — Ч. 1. — С. 6,
7.
3. Куликов М. М. Концепция реформирования Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. — 2005. — № 5. — Ч. 1. — С. 24.
4. Бычковский И. В.
Экономические аспекты модернизации водопроводно-канализационного хозяйства // Водоснабжение и санитарная техника. — 2005. — № 9. — С. 34.
5. Кочегаров А. Д. Изменение
организационно-правовых условий
функционирования предприятий ЖКХ //
