CC BY
80
Оптимизация институциональных систем недропользования России и Украины
Ю.В. Разовский, В.В. Матюха, Е.Н. Сухина, Н.Т. Мовчан
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что процесс институционализации сферы недропользования следует рассматривать как существенный экономический ресурс, с помощью которого государство может в значительной степени влиять на эффективность недропользования. Поскольку недра в современном понимании — это среда жизнеобеспечения гражданского общества, содержащая разнообразные естественные ресурсы (месторождения полезных ископаемых, подземное пространство, источники питьевой воды, тепловой энергии и др.), представляет значительный практический интерес к процессу реформирования сферы недропользования с целью обеспечения рационального природопользования.
Специалистами отмечается, что действующие в России и на Украине механизмы управления недропользованием, которые базируются преимущественно на административном методе, не позволят решить ряд проблем, основными среди которых являются следующие:
- усложнение горно-геологических условий добычи;
- отставание темпа прироста разведанных запасов от темпа их добычи (по отдельным видам полезных ископаемых);
- нехватка инвестиционных ресурсов и оборотных средств;
- моральная и физическая изношенность основных производственных фондов;
- несовершенство экономического механизма управления, который характеризуется несовершенной системой налогообложения добывающей промышленности.
Институционализация сферы недропользования — это процесс создания системы органов управления, экономического, нормативно-правового и административного регулирования горных отношений. Они возникают в процессе использования ресурсов недр между гражданами, обществом, государством и недропользователями.
Институциональное реформирование недропользования следует осуществлять системно по следующим основным направлениям:
- приведение институтов собственности на ресурсы недр, государственного контроля в сфере недропользования и другие части среды жизнеобеспечения общества в соответствие с принципами устройства гражданского общества и функционирования развитой рыночной экономики;
- совершенствование налоговой и кредитно-финансовой систем государства, обеспечивающей изъятие и распределение горной и других видов природной ренты;
- совершенствование системы нормативно-правового обеспечения использования недр и других природных ресурсов;
- оптимизация структуры государственного управления окружающей природной средой, в том числе и минерально-сырьевыми ресурсами.
Поскольку Россия и Украина объективно обречены на равноправную и взаимовыгодную интеграцию, оптимизация их институциональных систем должна происходить синхронно и в одном цивилизованном стратегическом направлении формирования гражданского общества с развитой, социально ориентированной рыночной экономикой.
Анализ нормативно-правовой базы Украины показал, что действующая схема государственного управления сферой недропользования несовершенна, нуждается в корректировке из-за дублирования и в то же время отсутствия ряда важных функций.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что в экономически развитых странах применяется более упрощенная система государственного управления сферой недропользования1.
По нашему мнению, в неотложном реформировании нуждается институт государственного контроля в сфере недропользования. Несмотря на то что система государственного контроля и надзора за эффективностью недропользования на Украине представляет собой блок нескольких мощных по своим представительским полномочиям специализированных организаций, контроль со стороны государства как основного института осуществляется слабо (рис. 1)2.
Рис. 1. Система государственного контроля и надзора за эффективностью недропользования на Украине
1 Власюк Т.О. Інституційне забезпечення світового ринку залізорудної сировини: висновки для України // Стратегічна панорама. 2009. № 3. С. 115-124.
2 Сухоруков А.І., Матюха В.В, Мовчан М.Т. Особливості інституціоналізації сфери надрокористу-вання в Україні // Стратегічні пріоритети. 2009. № 1 (10). С. 151-158.
Так, например, на заседании Коллегии Счетной палаты Украины от 22 июня 2010 г. отмечалось, что отсутствие четкого контроля со стороны государства за добычей полезных ископаемых приводит к увеличению импортной зависимости Украины. Поскольку импорт сегодня превышает собственную добычу, это в конечном счете угрожает национальной безопасности.
Как показывает практика, устойчивое развитие минерально-сырьевой базы (МСБ) во многом зависит от государственной минерально-сырьевой политики.
Целью минерально-сырьевой политики как инструмента институционализации сферы недропользования является обеспечение рационального использования недр и минеральным сырьем потребностей экономики государства. Схематически минерально-сырьевая политика государства может быть представлена в следующем виде (рис. 2). К недостаткам минерально-сырьевой политики государства следует отнести также:
- несовершенство существующей системы формирования бюджетного финансирования геологоразведочной отрасли. Несовершенство системы состоит в том, что объем финансирования геологоразведочных работ по исследованию недр на Украине напрямую зависит от отчислений добывающих предприятий на воспроизводство минерально-сырьевой базы, что негативно влияет на планирование этих работ, исходя из баланса добычи и потребления минерального сырья отечественной экономикой, и поэтому не может обеспечить сбалансированного развития МСБ;
- неэффективное регулирование государством внешнеэкономической деятельности отечественных субъектов хозяйствования в сфере недропользования.
Рис. 2. Составные элементы государственной минерально-сырьевой политики
Неэффективность управления заключается в том, что на Украине не осуществляется мониторинг экспортно-импортных операций стратегических видов минерального сырья, по многим видам полезных ископаемых не ведутся балансы по добыче и потреблению. Так, например, несмотря на мощный потенциал
отечественной МСБ, экономика Украины ощущает дефицит в отдельных видах минерального сырья (например, угля коксующегося). Так, по мнению специалистов, в 2011 г., как и ранее, украинские металлурги будут ощущать дефицит кокса. Проблема не в существующих мощностях отечественных коксохимических предприятий, а в их обеспеченности углем коксующимся. Следует отметить, что объемы добычи украинского коксующегося угля давно уже не могут полностью удовлетворить потребности отечественных коксохимических предприятий. Для покрытия дефицита потребности в коксующемся угле украинских коксохимза-водов ежегодно Украина импортирует до 9 млн т (37-42% от общей потребности). Ситуацию по обеспечению еще усложняет одновременный экспорт с Украины отечественного коксующегося угля.
Повысить эффективность системы государственного управления сферой недропользования как в России, так и на Украине следует за счет ее институционального реформирования. Необходимо уменьшить количество управляющих организаций, пересмотреть их полномочия, управленческие и регулирующие функции, создать новые институты гражданского общества и рыночной экономики. Среди них:
- экономико-правой институт гражданской собственности на недра и природные ресурсы3;
- система формирования доходов бюджета за счет горной и других видов природной ренты4;
- Центральный банк природных ресурсов России, Украины;
- Российский, Украинский фонды гражданских дивидендов;
- минерально-сырьевые биржи;
- промышленные кластеры приоритетных сфер использования недр;
- отраслевые инновационные и инвестиционные фонды;
- центры изучения, разведки и оценки недр, геологических и аналитических исследований, передовых технологий по добыче и переработке минерального сырья, отходов горного производства.
Особой актуализации с точки зрения институционального регулирования в сфере недропользования России и Украины приобрели вопросы регулирования отношений собственности, рентных отношений, системы налогов и обязательных платежей, лицензирования, эффективности использования недр для различных нужд, переработки отходов техногенных месторождений, охраны недр и окружающей среды, контроля за выполнением лицензионных соглашений, экологических нормативов, соглашений о разделе продукции.
Несовершенство политики регулирования рентных отношений, возникающих в процессе использования недр, приводит к тому, что государство как собственник недр и владелец природных ресурсов теряет значительные средства на всех уровнях государственного бюджета. Оно не стимулирует добывающие предприятия рационально использовать недра, не обеспечивает в полном объеме реализацию и финансирование социальных программ за счет горной ренты.
3 Разовский Ю.В., Савельева Е.Ю. Теория гражданской собственности и механизм ее реализации // Жизнь национальностей. 2007. № 2. С. 8-12
4 Разовский Ю. В., Никитин В. И. О порядке формирования доходов бюджета за счет природной ренты: Концептуальный проект федерального закона // Природно-ресурсные ведомости. 2001. № 19 (74).
Наполнение бюджета Украины происходит за счет поступления платежей за пользование недрами (запланировано 0,61% в доходах государственного бюджета на 2010 г.), рентной платы за нефть (1,65%), рентной платы за природный газ (0,58%), рентной платы за газовый конденсат (0,48%) на незначительном уровне. Основная часть этих платежей поступает в общий фонд госбюджета (исключением является рентная плата за природный газ, который добывается в Украине, 47,7% которой идет в специальный фонд). Фактически в Сведенный бюджет в 2009 г. поступило платежей за пользование недрами — 1335,1 млн грн. (94,3% предусмотренных поступлений в Государственный бюджет); рентной платы за нефть — 2459,9 млн грн. (65,6% от запланированного); рентной платы за газовый конденсат — 1028,6 млн грн. (84,0% от запланированного); рентной платы за природный газ — 1177,7 млн грн. (100,6% от запланированного)5.
Динамика объемов платежей за пользование недрами в доходах Государственного бюджета показана на рис. 3. Диаграмма построена по данным Государственного казначейства Украины, Министерства финансов Украины и Государственной налоговой администрации Украины.
Рис. 3. Объемы платежей за пользование недрами и их доля в доходах государственного бюджета Украины в период с 2000 по 2010 г.
Рост объема фактических поступлений связан с увеличением нормативов платы и индексацией платежей. Если с 1998 по 2003 г. объемы поступлений в совокупный бюджет были в пределах от 38,7 млн грн. (1998 г.) до 79,2 млн грн.
5 Сухіна О.М. Аналіз виконання гірничодобувними підприємствами податкових зобов’язань в умовах реформування системи платежів // Економіка природокористування і охорони довкілля: Зб. наук. пр. / РВПС України НАН України. К.: РВПС України НАН України, 2008. С. 326-334.
(2003 г.), то в 2004 г., после введения новых нормативов платы, которые не учитывают ни горно-геологические условия, ни конъюнктуру рынка, они уже составили 273,8 млн грн.5
Рентные платежи за пользование недрами должны выполнять не только фискальную функцию, но и другие. Распределительная функция должна обеспечивать справедливое распределение ренты между гражданами, обществом, государством и недропользователями. Регулирующая — выравнивать уровни рентабельности предприятий, добывающих полезные ископаемые в разных природных условиях. Стимулирующая — усиливать заинтересованность добывающих предприятий в более рациональном использовании недр. Социальная — обеспечивать финансирование социальных программ. Однако и в России, и на Украине эти функции не реализуются по причине экономической необоснованности установленных государством размеров и механизма изъятия ренты, несправедливого распределения средств, накапливающихся от платежей за пользование недрами.
Институциональное реформирование сферы недропользования нуждается в применении не только комплекса организационно-правовых мероприятий, но и определении приоритетных задач. Среди них — одновременное реформирование существующей структуры государственного управления недропользованием и совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей рентные отношения между гражданами, обществом и государством, а также предприятиями. Наиболее стратегически важным и первостепенным является конституционное закрепление гражданской собственности на недра и природные ресурсы, создание Центрального банка природных ресурсов России и Украины, организация национальных Фондов гражданских дивидендов.
Гражданская собственность (не следует путать с общенародной) характеризуется следующими отличительными признаками:
- общественное владение природными ресурсами (они принадлежат всем гражданам России, Украины в равной мере по праву рождения или приобретения гражданства);
- платное использование (эксплуатацию природных ресурсов осуществляют корпорации, частные, государственные предприятия и организации, все берут их в аренду и только за плату);
- государственное или другое общественное распоряжение (государственные или общественные организации осуществляют лицензирование использования природных ресурсов, экспертизу проектов, контролируют природопользователей, определяют арендную плату, концентрируют и направляют ее в общественный фонд гражданской ренты);
- частное присвоение ренты (средства всех видов ренты по закону справедливо распределяются в равных долях между всеми гражданами — собственниками природных богатств страны)6.
6 Разовский Ю.В. Стратегия использования, механизм реализации и цена аренды гражданской собственности на природные ресурсы: Сб. тезисов Всероссийской научно-практической конференции: «Россия 21 века: пути и перспективы развития». Фонд модернизации и развития
«Общество». М., 2007. С. 356-359.
В настоящее время Центральный Банк РФ, независимый в своей денежной политике от Правительства РФ, предоставляет коммерческим банкам и Правительству РФ денежные средства в кредит и только за плату (по ставке рефинансирования), которую устанавливает в соответствии с конъюнктурой денежного рынка. Аналогично должен действовать и механизм природопользования. Все виды природных ресурсов должны предоставляться в пользование коммерческим и государственным организациям, включая и правительство, в аренду и только за плату. В зависимости от вида природного ресурса и конъюнктуры рынка Центральный банк природных ресурсов будет устанавливать научно обоснованные ставки арендной платы за их использование, а также нормы бесплатного некоммерческого использования природных ресурсов для отдельных категорий пользователей и видов ресурсов.
Основная цель создания банка заключается в обеспечении эффективного, наиболее выгодного, прибыльного и рационального использования природных ресурсов. Для ее достижения он должен осуществлять следующие функции:
- вести кадастровый учет всех видов и разновидностей природных ресурсов, используемых для жизнеобеспечения общества;
- с помощью научно обоснованных методов выполнять экономическую кадастровую, количественную оценку учтенных запасов природных ресурсов; составлять ежегодный баланс состояния (наличия) запасов используемых (добываемых, вылавливаемых, уничтожаемых) природных ресурсов;
- регулярно (раз в пять лет) проводить переоценку запасов (балансовых остатков) всех видов природных ресурсов в связи с изменением их объемов, спроса и цен на мировом рынке сырья;
- научно обосновывать и ежегодно (одновременно с подготовкой бюджета) утверждать в законодательном органе государственной власти размеры платы за использование (добычу, лов, промысел и сбор) природных ресурсов;
- определять и утверждать размеры оплаты и выдавать в соответствии с законом лицензии на использование природных ресурсов различными способами, их добычу, отлов, отстрел;
- контролировать правильность использования природных ресурсов, установленного лицензиями, менять пользователей лицензий в случаях нарушений правил природопользования;
- контролировать своевременную оплату аренды природных ресурсов и отчетность по объемам добытых, выловленных, спиленных и по-иному использованных природных ресурсов, включая их потери;
- устанавливать ответственность и штрафные санкции за нарушение правил использования природных ресурсов.
Структура банка должна включать Центральный совет из семи директоров — управляющих ресурсными отделениями: земельным; недр; лесным; запасов полезных ископаемых; водных запасов; морских биоресурсов; сухопутных промысловых биоресурсов. Устав банка должен быть разработан специальной комиссией, образованной Государственной Думой РФ (Верховной Радой Укра-
ины). Его положения должны регламентироваться Законом «О Федеральном Банке природных ресурсов России».
Аналогичные институциональные механизмы с учетом национальной специфики следует создать и в России, и на Украине.
Средства, получаемые от коммерческого использования природной ренты в виде выручки от продажи прав (лицензий) на природопользование, дохода от продажи запасов и арендной платы за использование природных ресурсов, превышающее нормы их бесплатного использования, должны направляться в российский и украинский Фонды гражданских дивидендов. В правовом и финансовом отношении Фонд гражданских дивидендов (гражданской ренты) — аналог Пенсионного фонда, за исключением источника доходов. Поэтому закон о Фонде гражданских дивидендов не потребует длительного времени на разработку. В отличие от Пенсионного фонда, Фонд гражданской ренты устанавливает и осуществляет индивидуальные выплаты (гражданские дивиденды) только на основании гражданства России, Украины и в равных размерах для каждого гражданина. Для этого во всех отделениях Сбербанка России, Украины должны открыться полномочные представительства, в которых граждане будут открывать личные счета гражданской ренты. Бюджет фонда должен предусматривать суммы поступления и выплат природной (гражданской) ренты, а также расходы на собственное функционирование, утверждаемые, как и Банку природных ресурсов, Государственной Думой РФ, Верховной Радой Украины. Детально функции фонда определяются его уставом, утвержденным соответствующим законом, которым, по аналогии с Центральным банком природных ресурсов, устанавливается подконтрольность и подотчетность фонда. Персональные выплаты из Фонда гражданских дивидендов (ренты) должны надежно обеспечить каждому гражданину России, Украины гарантию как минимум безусловной возможности сохранения биологической жизни.
В цивилизованном, социально ориентированном, гражданском обществе именно гражданская собственность сможет обеспечить каждому гражданину существенную часть его доходов в форме гражданской ренты, арендной платы за использование природных богатств, в первую очередь недр.
Ниже, в табл. 1, приводится примерный прейскурант аренды различных ресурсов недр России. Аналогичный прейскурант следует составить и для недр Украины, пересчитав рубли в гривны. Он должен регулярно пересматриваться и утверждаться одновременно с государственным бюджетом7.
Таблица 1
Примерный прейскурант аренды недр
Виды использования недр Единица измерения Квартальный тариф аренды
Подземные кабельные коммуникации, углубленные более чем на 1 м руб. / км 1,0
Подвалы жилых зданий, расположенные глубже 5 м руб. / куб. м 0,2
7 Разовский Ю.В., Никитин В.И. О порядке формирования доходов бюджета за счет природной ренты: Концептуальный проект федерального закона // Природно-ресурсные ведомости. 2001. № 19 (74). С 6.
Окончание таблицы
Виды использования недр Единица измерения Квартальный тариф аренды
Трубопроводы, углубленные более чем на 1 м (тариф дифференцируется по видам и диаметрам -нефте-, газо- и водопроводы) руб. / км 1,0-5,0
Подвалы промышленных зданий руб. / куб. м 1,0
Метро руб. / км 100,0
Стволы шахт и рудников (дифференцируются по глубине и сечению) руб. / м 1,0-5,0
Штольни, штреки, квершлаги (дифференцировать по сечению) руб. / м 2,0-10,0
Очистные забои:
- с закладкой; руб. / куб. м 3,0
- с обрушением руб. / куб. м 5,0
Подземные АЭС руб. / куб. м 1,0
Подземные заводы руб. / куб. м 1,0
Подземные пункты управления и др. руб. / куб. м 1,0
Пусковые шахты руб. / м 0,5
Выработки для атомных взрывов руб. / куб. м 5,0
Карьеры: - до 100 м глубиной руб. / куб. м 0,1
- глубже 100 м руб. / куб. м 0,5
Хранилища для вредных жидких отходов руб. за куб. м отходов 10,0
Выработки для отходов: - твердых бытовых руб. за м куб. 3,0
- твердых промышленных отходов 5,0
Искусственные газохранилища в недрах руб. за куб. м газа 0,2
Выводы и предложения
1. На сегодняшний день в России и на Украине уже есть понимание того, что сегодня институциональное развитие сферы недропольования является безальтернативным требованием относительно эффективного и рационального недропользования, то есть институционализацию этой сферы следует рассматривать как особый экономический ресурс, умелое использование которого государством, как основным институтом, может обеспечить устойчивое развитие сферы недропользования.
2. Институциональное реформирование сферы недропользования в России и на Украине следует осуществлять системно по следующим основным направлениям:
- приведение института собственности на ресурсы недр и института государственного контроля в сфере недропользования в соответствие с существующими экономическими реалиями и принципами функционирования развитой рыночной экономики;
- институционализация норм и правил, обеспечивающих экономический баланс интересов между гражданином, обществом, государством и хозяйствующими субъектами;
- создание в сфере недропользования новых рыночных институтов — Центрального банка природных ресурсов России и Украины, минеральносырьевых бирж, инновационных и инвестиционных фондов, промышленных кластеров, центров изучения и оценки недр;
- совершенствование системы управления сферой недропользования на основе планомерной и постепенной замены административных методов управления экономическими — тарифными, налоговыми, бюджетными, кредитно-финансовыми;
- гармонизация отечественной нормативно-правовой базы, регулирующей горные отношения в сфере недропользования с законодательством ЕС.
