CC BY
56
УДК 316.354:351/354
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Федосеева Ольга Владимировна, доцент кафедры философии и социологии, заведующая лабораторией комплексных социологических исследований, кандидат социологических наук
Братский государственный университет, г. Братск, Россия olga.f@mail. ru
Местное самоуправление в России находится на новом этапе своего становления. Если до 1993 г. понятия «муниципальная служба» в нашей стране не существовало, то сегодня оно закреплено законодательно и является неотъемлемой частью местного самоуправления. В этих условиях представляется актуальным определение профессионального статуса главы муниципального образования с точки зрения необходимости его профессионального соответствия занимаемой должности. Статья представляет собой попытку соотнести понятие «профессия» с работой в должности главы муниципального образования, и тем самым определить его профессиональный статус.
Ключевые слова: муниципальная служба; самоуправление; демократия; статус; профессия; профессионализм.
DEFENDING OF PROFESSIONAL STATUS OF A HEAD OF A MUNICIPAL FORMATION
Fedoseeva Olga, docent of Cathedra of Philpsophy and Sociology, head of Complex Sociological Research Laboratory, Ph.D. in Sociology Science Bratsk State University, Irkutsk Region, Russia olga.f@mail. ru
Local self-governing in Russia is on a new stage of its formation. Till 1993 such concepts as "municipal service " was not existed in our country, but at present it has juridical basis and is a part of local self-governing. Because of it, it is very actual to define a professional status of a head of a municipal formation from the point of necessity of his professional conformity to the position. The article is an attempt to correlate a conception "profession" to a position work of a head of municipal formation and to define a political status.
Keywords: municipal; self-government; democracy; status; professional; professionalism.
Муниципальная служба представляет собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе в органах местного самоуправления. Основные параметры и цели функционирования этой структуры задаются государством при помощи правовых норм. В частности, закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» №8-ФЗ, определяет понятие «муниципальная должность» как «долж-
ность, предусмотренную уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей и ответственностью за исполнение этих обязанностей». При этом муниципальные должности делятся на три категории:
«А» - выборные муниципальные должности.
«Б» - замещаемые по трудовому договору (найму) для непосредственного обеспечения деятельности лиц, замещающих должности категории «А».
«В» - иные муниципальные служащие, работающие по трудовому договору.
Муниципальной службой является только служба на должностях категорий «Б» и «В», не являющихся выборными и замещаемых по трудовому договору. [1]
Таким образом, кадрами местного самоуправления являются муниципальные служащие и лица, занимающие выборные должности МСУ. Именно они осуществляют муниципальное управление. Но можно ли их рассматривать как непосредственного субъекта управления в муниципальном образовании?
По мнению немецкого юриста Г. Еллинека, "самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц". [2]
Отечественный исследователь Н. Лазаревский дает сходное определение: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением". [2]
Поскольку в данной статье речь идет о вновь образованных муниципальных образованиях (МО), относящихся главным образом к сельской местности, именно непрофессиональные кадры муниципального управления, избираемые населением, осуществляют непосредственное руководство на местах. В администрациях сел штат сотрудников, которых можно идентифицировать как профессиональных муниципальных служащих, насчитывает, как правило, от 3 до 6 человек. Эти сотрудники осуществляют техническое обеспечение деятельности лиц, занимающих выборные муниципальные должности. При этом часть полномочий администрация такого МО делегирует в район, где есть соответствующие профессиональные кадры - экономисты, бухгалтеры, юристы, специалисты по землеустройству и т.д. и куда собственно переданы доходные статьи бюджета сельского поселения.
Как мы уже говорили, в соответствии с законодательством, формально, субъектом власти в любом муниципальном образовании, будь оно вновь образованным или имевшим статус МО еще до реформы МСУ является его население. Население реализует власть посредством делегирования полномочий своим пред-
ставителям, которыми являются депутаты представительного органа и глава муниципального образования.
Представительная демократия, практикуемая в нашем государстве - главная технологическая процедура демократического доступа населения к власти. А.Р. Тузиков, размышляя о роли населения в условиях представительной демократии, пишет следующее: «... В случае так называемой виртуальной демократии (в том смысле, что "слуга народа" служит ему виртуально) "народный" представитель сам решает, какое решение наилучшим образом отвечает интересам его избирателей. Уместно вспомнить здесь высказывание Э. Бёрка: "Долг выбранного депутата находиться в тесной связи со своими избирателями, чьи интересы, безусловно, стоят для него на первом месте. Но непредвзятое мнение депутата, зрелость его суждений, его просвещенное сознание не должно приноситься в жертву кому бы то ни было... даже мнению избирателей". Примерно эту же мысль выразил американский сенатор Р. Бед: "Если бы я должен был принимать решения, основываясь на подсчете имен подписантов петиций или телеграмм, то вместо меня был бы необходим компьютер, чтобы наилучшим образом представлять интересы жителей Западной Вирджинии". Так это и есть суть реальной демократии?» [3]
Таким образом, демократию можно интерпретировать как право широкого круга людей на осуществление власти на всех уровнях - с одной стороны, и с другой - как право населения на выбор властей. То есть, граждане не самостоятельно принимают решения относительно политики на местах, а выбирают тех, кто будет решать от их имени и во имя их интересов. Отсюда следует вывод, что в качестве непосредственного субъекта управления во вновь образованном муниципальном образовании следует рассматривать главу МО, избираемого населением.
Главы вновь образованных муниципальных образований не являются муниципальными служащими и не находятся на муниципальной службе. Это принципиально важно для определения статуса главы муниципального образования, как лица выполняющего ряд функций в системе местного самоуправления.
Положение главы МО неоднозначно, прежде всего, в силу того, что исполнение обязанностей по данной должности ограничено тем сроком, на который глава избран. Деятельность высшего должностного лица МО нельзя назвать строго профессиональной. Статус конкретного лица, занимающего должность главы МО, складывается из его личного статуса, достигнутого за период до избрания в должность, и статуса самой должности.
«Статус по теории Вебера, связан с различиями между социальными группами в отношении престижа или социального уважения, с которыми к ним относятся другие группы. В традиционных обществах статус часто определяется на основе непосредственного знания о человеке, полученного в результате многократного взаимодействия с ним в различных обстоятельствах в течение долгого времени». [4]
Сказанное выше справедливо, прежде всего, для традиционных обществ, и по мере усложнения общества подобное достижение статуса возможно не всегда. Однако, в территориальных сообществах, в нашем случае муниципальных образованиях, в период проведения предвыборных кампаний при избрании глав МО, одним из оснований для избрания в должность, помимо программы действий в случае избрания, является именно этот принцип.
Таким образом, само избрание является в определенном смысле признанием высокого личного статуса кандидата, выражающееся в социальном уважении к его личности и достижениям. Следовательно, определяя статус главы муниципального образования как должностного лица, мы, а priori можем согласиться, с тем, что человек, занимающий эту должность, имеет высокий личностный статус в своем сообществе, и основной акцент сделать на статус должности как таковой.
Важной проблемой местного самоуправления, является противоречие между профессионализмом и дилетантизмом местной власти. Одной из ключевых публикаций по социологии профессий является статья А.Карр-Саундерса и П.Уилсона «Профессии». В этой статье они приходят к выводу, что профессия, это, прежде всего «приложение интеллектуальной техники к обычному практическому занятию в результате продолжительного специализированного тренинга».
[5]
О.В. Крыштановская в самом узком «операциональном» определении под профессией понимает трудовую деятельность, имеющую ряд специфических особенностей, что позволяет отличать ее от других занятий. Отличительными признаками профессий она называет:
- постоянство данного занятия для работника;
- необходимость специальной подготовки;
- статус данного вида деятельности как источника дохода. [6]
Если оценивать деятельность главы муниципального образования в соответствии с этими признаками, то становиться очевидным, что ее нельзя назвать профессиональной:
- Лицо, занимающее должность главы муниципального образования, исполняет должностные обязанности лишь в течение того срока, на который он (она) был избран, т.е. данное занятие не постоянно.
- Лицо, избираемое на должность главы муниципального образования, может не иметь предварительной специальной подготовки и опыта работы в сфере местного самоуправления, что следует из права каждого гражданина Российской Федерации быть избранным, установленного п.2 ст.32 Конституции РФ.
- Работа главы МО оплачивается из местного бюджета. На время исполнения обязанностей главы МО, она становится для лица ее исполняющего официальным источником дохода, - единственный показатель, удовлетворяющий требованиям, выделенным О.В. Крыштановской.
Однако, если следовать логике А. Флекснера, цитируемого Г. Беккером в работе «Природа профессии» [7], выдвинувшего шесть критериев, по которым можно идентифицировать профессии от других видов деятельности, мы обнаружим, что деятельность главы МО во многом сродни профессии. С точки зрения А. Флекснера профессиональная активность изначально была:
1) интеллектуальной, что влекло за собой персональную ответственность, - в процессе работы главе муниципального образования приходится оперировать разнообразной информацией и принимать решения, которые влияют на жизнь муниципального образования в целом и за которые он несет ответственность перед населением и государством;
2) базируясь на обширных познаниях, а не одной лишь рутине, она была поучительной, - поскольку муниципальное образование можно определить как социальную систему с высокой степенью неопределенности, работа главы МО
характеризуется постоянным накоплением нового опыта, приобретаемого в различных реальных управленческих ситуациях. Также следует учесть, что в связи с неустойчивостью отечественного законодательства эта работа требует регулярного обновления правовых знаний;
3) скорее она являлась практической, чем академической или теоретической - глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты, приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности от имени Поселения, выступает в суде без доверенности от имени Поселения, назначает и освобождает от должности руководителей органов администрации Поселения, определяет их полномочия и т.д.,- все это, несомненно, касается практической стороны жизни поселения;
4) ее методам можно обучиться и это составляло основу профессионального образования - целенаправленное профессиональное образование глав муниципальных образований, начинается уже после их избрания, и заключается в обучении на специализированных курсах в рамках федеральных и региональных программ поддержки местного самоуправления, а также в самообразовании;
5) она была внешне организованной - параметры деятельности глав муниципальных образований задаются и регламентируются Федеральным, региональным и местным законодательством;
6) и, наконец, мотивировалась альтруизмом: профессионалы считают себя работающими на тот или иной аспект общественного блага - главная цель деятельности главы муниципального образования - улучшение качества жизни населения, проживающего на территории МО.
Альтруизм, как одну из главных характеристик профессиональной деятельности выделяли и другие авторы: Т.Парсонс, У. Гуд, Р.Повалко.
Также важным критерием, при определении того, возможно ли работу главы муниципального образования назвать профессией, является оценка сформи-рованности «профессиональной группы».
Э. Дюркгейм в работе «О разделении общественного труда» вводит понятие «профессиональная корпорация», и трактует его как «группу, которая образована всеми работниками одной и той же отрасли промышленности, объединенными в единую организацию». [8]
Р.Н. Абрамов в работе «Российские менеджеры: социологический анализ становления профессии» упоминает статью Виленского 1964г. «Профессионализация каждого?», в которой автор говорит о том, что основой профессионализации деятельности группы людей является «высокая степень успеха в борьбе за автономию, формирование самоорганизующегося сообщества и альтруистические коды... как элемент коллективной идентичности перед лицом «профанного окружения». [5]
Анализ теоретических посылок О.В. Крыштановской, А.Флекснера, Виленского, Э.Дюркгейма применительно к практике отечественного муниципального управления позволяет сделать вывод, что группу «главы муниципальных образований» можно выделять лишь как номинальную, но не как профессиональное сообщество. Здесь не обнаруживается стремления сообщества к автономии, о чем могли бы свидетельствовать различные организации, выражающие и защищающие интересы глав МО как профессионалов. Социальные связи между главами МО не устойчивы в связи с территориальной разобщенностью и возникают, как
правило, лишь на время их обучения на курсах повышения квалификации или участия в каких-либо семинарах, сессиях, конференциях и.т.п. Самоорганизация, за исключением упомянутых случаев, отсутствует, так как их взаимодействие организуется федеральными или региональными властями. В частности создаются разнообразные союзы муниципальных образований, основная цель которых налаживание межмуниципального сотрудничества.
Обобщив сказанное выше относительно соотнесения понятия «профессия» и работы в должности главы муниципального образования, можно сформулировать следующие выводы:
1.Разные авторы выдвигают различные критерии выделения профессий. Анализ работы глав МО в соответствии с этими критериями показал, что в каждом случае набор критериев не достаточен и не позволяет без сомнений отвергнуть или согласиться с тем, что деятельность в должности главы МО является профессией.
2.Теоретический анализ практики функционирования глав муниципальных образований позволяет сделать вывод, что их нельзя идентифицировать как профессиональное сообщество по Э.Дюркгейму или по Виленскому.
Таким образом, на данный момент больше доводов в пользу того, что работу глав муниципальных образований нельзя называть профессией.
Т. Парсонс разделяет понятия «профессия» и «занятие». При этом занятия объединяют в себе различные сферы человеческой деятельности. Структура занятий, которую он анализировал в своих работах, включает три сферы: бизнес, профессии, государственное управление. [5] Поскольку муниципальное управление до принятия Конституции РФ 1993г. считалось частью государственного управления, следуя за американским социологом, мы можем идентифицировать работу главы муниципального образования как «занятие».
Еще одним важным аспектом деятельности глав МО, является возможность совмещения одним лицом должностей главы муниципального образования и главы местной администрации.
На основании статьи №36 Ф3-131 глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. [9]
Наиболее распространена в нашей стране модель: глава муниципального образования, как правило, является и главой местной администрации. При этом ч.3 ст.36 Федерального закона 2003г. допускает совмещение функций главы муниципального образования и председателя представительного органа одним лицом в случае поселений с численностью населения менее 1000 человек. Таким образом, «приходится констатировать, что в большинстве муниципальных образований поселенческого типа муниципальная власть сосредоточена в руках одного лица». [10]
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержит норму, позволяющую воплотить в жизнь еще одну модель МСУ - «Совет - управляющий»:
«.Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования». [9] То есть на должность главы местной администрации может быть приглашен политически нейтральный профессионал в сфере общественного управления. Важным моментом является то, что к кандидатам на должность главы администрации в этом случае предъявляется ряд квалификационных требований, устанавливаемых «уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации». [9] Любопытно, что в случае совмещения одним лицом функций главы муниципального образования и функций главы администрации, ни о каких требованиях нет и речи. При этом модель «Совет - управляющий» встречается в России крайне редко.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о наличии заложенного в Федеральном законодательстве двойного стандарта, в отношении должности главы местной администрации: с одной стороны эта должность может быть занята главой муниципального образования, к которому не предъявляется никаких квалификационных требований, с другой - профессиональным администратором, квалификация которого оценивается в процессе конкурсного отбора.
Выявленное противоречие приближает нас к пониманию сущности статуса главы муниципального образования. Он не является профессионалом. Мы обнаружили достаточно подтверждений того, что «глава муниципального образования» - это не профессия, а занятие. Однако, поскольку ему в большинстве случаев приходится выполнять функции главы местной администрации, его работа требует профессиональных знаний и умений. Следовательно, правильным будет рассматривать его статус, не с позиций профессии, а через призму функций на него возложенных. Таким образом, вместо понятия «социально-профессиональный статус» в отношении лица, занимающего должность главы муниципального образования, необходимо использовать понятие социально-функциональный статус. Этот термин позволяет показать непосредственную связь между занимаемым положением в обществе и в системе местного самоуправления глав муниципальных образований и функциями вменяемыми им.
Литература
1. Система муниципального управления: Учебник для вузов - М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006.
2. Абрамов В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - 1997.
N1.
3. Тузиков А.Р. Идеи демократии: социологическая интерпретация // СОЦИС. - 2005. №3.
4. Гидденс Энтони Социология /При участии К.Бердсолп: Пер. с англ. Изд-е 2-е, полностью перераб. и доп. М.: Едиториал, УРСС, 2005.
5. Абрамов Р.Н. Российские менеджеры: социологический анализ становления профессии. М.: КомКнига, 2005.
6. Крыштановская О.В. Инженеры: становление и развитие профессиональной группы. М.: Наука, 1989.
7. Беккер Г. Природа профессии// Этика успеха: вестник исследователей, консультантов и ЛПР, выпуск 3/94. М.: Тюмень, 1994.
8. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии/ Пер. с фр. И послесловие А.Б. Гофмана. - М.: Наука, 1990.
9. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
10. Кукушкин Ю.С. Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян в России (Х1Х-ХХ1 в.) - М.: Изд-во МГУ, 2004.
11. Примерный Устав муниципального образования, наделенного статусом сельского поселения, Официальный сайт администрации Иркутской области -http://www.govirk.ru
УДК 748
КОММУНИКАЦИОННЫЙ АСПЕКТ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА СРЕДСТВАМИ ПРОЕКТА В СФЕРЕ СВЯЗЕЙ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ
(на примере социального проекта «Контракт»)
Шакарбиева Светлана Владиславовна, доцент кафедры социологии
управления, кандидат философских наук Волгоградская академия государственной службы, г. Волгоград, Россия svetlana-shakarbieva@yandex. т
В статье основное внимание уделяется важности социального партнерства как модели коммуникации в условиях повышенной конфликтности современного российского социума. Показана взаимосвязь методики социального проектирования и путей решения различных социальных проблем (на примере идеи проекта «Контракт»).
Ключевые слова: социальное партнерство; модель коммуникации; проект в социальной сфере.
