CC BY
54
46 (181)- 2010
ПОИСК. ПРОБЛЕМЫ. РЕШЕНИЯ
УДК 336.14
КЛАССИФИКАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПО УРОВНЮ ДОТАЦИОННОСТИ
с. н. КОЗЛОВ, старший преподаватель кафедры бухгалтерского учета анализа и аудита E-mail: Buhngiei@yandex.ru Нижегородский государственный инженерно-экономический институт
Исследована система терминов и расчетных показателей в процессе бюджетного планирования. Данные показатели и критерии можно использовать в методике расчета объема безвозмездных перечислений в местные бюджеты из вышестоящих бюджетов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Ключевые слова: бюджетное сбалансирование, абсолютная бюджетная самостоятельность расчетного местного бюджета, коэффициент финансовой независимости, государственный мандат, расчетный объем дотаций, условный донор.
Для повышения эффективности бюджетного планирования и сбалансирования и соответственно эффективности методик выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также вследствие значительной доли расходов государственных мандатов в местных бюджетах, для реализации разработанного в этом исследовании нового методического подхода к планированию местных бюджетов предлагается использовать ряд терминов и показателей расчетных бюджетов муниципальных образований.
Использование такого понятия, как расчетный бюджет, целесообразно и единственно возможно именно на уровне местных бюджетов. Это объясняется следующими причинами. Во-первых, расходная часть бюджетов муниципальных
образований содержит социальные расходные обязательства государства, связанные с предоставлением государственных услуг непосредственно каждому жителю муниципального образования. Во-вторых, являясь наиболее низким звеном бюджетной системы Российской Федерации, местные бюджеты не имеют в составе расходной части такого разделарасходов, как безвозмездные перечисления нижестоящим бюджетам (данный раздел расходов является плавающим и поэтому с помощью нормирования рассчитываться не может). По данным причинам расходы местного бюджета (текущие и капитальные) возможно и необходимо рассчитывать нормативно-целевым методом, а текущие расходы — только с использованием минимальных нормативов бюджетных расходов исходя из государственных минимальных социальных стандартов.
Расчетный объем собственных расходов местного бюджета Рс — расходные обязательства органа местного самоуправления используются для финансового обеспечения задач и функций государства. Они относятся к предметам ведения местного самоуправления в соответствии с Конституцией и бюджетным законодательством РФ и рассчитаны с использованием минимальных нормативов бюджетной обеспеченности исходя из государственных минимальных социальных стандартов.
Расчетный объем расходов местного бюджета Ро — совокупные расходные обязательства органа местного самоуправления, в том числе возложенные на муниципалитет федеральным и региональным законодательством Российской Федерации, рассчитанные с использованием минимальных нормативов бюджетной обеспеченности исходя из государственных минимальных социальных стандартов.
Расчетный объем собственных доходов местного бюджета Дс — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов местного самоуправления в результате взимания местных налогов и сборов, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Они рассчитываются с использованием категории налогового потенциала исходя из потенциально максимально возможных налоговых поступлений.
Расчетный объем доходов местного бюджета До — совокупные доходы местного бюджета, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов местного самоуправления в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ, в том числе, бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из вышестоящего бюджетного органа в форме дотаций либо субвенций, рассчитанные с использованием категории налогового потенциала, исходя из потенциально максимально возможных налоговых поступлений, и достаточные для финансирования расчетного объема расходов местного бюджета.
Расчетный местный бюджет — бюджет муниципального образования, сформированный исходя из расчетного объема доходов и расчетного объема расходов местного бюджета.
Дефицит расчетного местного бюджета — превышение расчетного объема расходов местного бюджета над его расчетным объемом доходов.
Профицит расчетного местного бюджета — превышение расчетного объема доходов местного бюджета над его расчетным объемом расходов.
Расчетный объем государственных мандатов (ГМ) органа местного самоуправления — расходные обязательства, возложенные на органы местного самоуправления федеральным и региональным законодательствами РФ, рассчитывают как превышение расчетного объема расходов над расчетным объемом собственных расходов местного бюджета:
гм=р -р.
о с
На уровне федерального законодательства и законодательств субъектов Федерации о бюджетном устройстве практически предлагаемые понятия возможно реализовать в форме выделения в бюджетной классификации Российской Федерации (по расходам и по доходам) признака разделов расходов и доходов в форме кодировки, который будет однозначно определять, являются ли данные разделы, подразделы, статьи либо целевые статьи собственными или делегированными по каждому уровню бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, в муниципальных образованиях целесообразно вести реестры расходных обязательств, объединяя все разделы и подразделы функциональной классификации расходов в следующие группы:
1) расходные обязательства собственно органа местного самоуправления, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления в соответствии с Конституцией и бюджетным законодательством Российской Федерации (собственные расходные обязательства муниципалитета);
2) расходные обязательства, возложенные на органы местного самоуправления законодательством субъекта Федерации (государственные мандаты субъекта Федерации);
3) расходные обязательства, возложенные на органы местного самоуправления федеральным законодательством Российской Федерации (государственные мандаты Российской Федерации).
Дополнительно к подобному учету расходных обязательств муниципалитета бюджетные средства, направляемые на финансирование государственных мандатов, должны быть выделены отдельным разделом в составе расчетного объема безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета. Таким образом, во-первых, определяется источники объем финансирования делегированных расходных обязательств муниципалитета, и, во-вторых, общий объем безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета разделяется на две части: бюджетные средства, направленные для финансирования государственных мандатов, и объем дотаций, направленных собственно для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования.
Расчетный объем безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета БП— бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету в безвозмездном и безвозвратном порядке из вышестоящего
бюджета в форме дотаций либо субвенций, и достаточные для финансирования расчетного объема расходов местного бюджета, рассчитывается как превышение расчетного объема расходов над расчетным объемом собственных доходов местного бюджета:
БП = Ро— Дс (необходимый объем безвозмездных перечислений).
Расчетный объем безвозмездных перечислений можно также определить как разницу между расчетным объемом доходов и расчетным объемом собственных доходов местного бюджета:
БП=До —Д (возможный объем безвозмездных перечислений).
Расчетный объем дотаций из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (БПя) — бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету в безвозмездном и безвозвратном порядке из вышестоящего бюджета в форме дотаций муниципальному образованию, и рассчитывается как превышение расчетного объема безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета над расчетным объемом государственных мандатов органа местного самоуправления: БП=БП-ГМ.
д
Расчетный объем перечислений из вышестоящего бюджета на финансирование государственных мандатов БПт — бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету в безвозмездном и безвозвратном порядке из вышестоящего бюджета в форме компенсации расходных обязательств, возложенных на органы местного самоуправления федеральным и региональным законодательством Российской Федерации. В расчетном местном бюджете объем БПт равен сумме государственных мандатов муниципалитета [3]. Вследствие существенного увеличения количества местных бюджетов в Российской Федерации с 2006 г. значительно возрастает важность объективной и достоверной оценки бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления. Закрепленное в бюджетном законодательстве Российской Федерации понятие бюджетной обеспеченности заключается в определении величины расходов либо доходов бюджета в расчете на одного жителя. Учитывая отсутствие единых подходов к оценке доходных возможностей и расходных обязательств муниципальных образований, рассчитанные показатели бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя не отражают реальной потребности муниципалитетов в бюджетных средствах. Соответственно, применение методик, использующих значения данных
показателей, не способствует эффективному бюджетному выравниванию.
Автор предлагает использовать подход к оценке бюджетной обеспеченности как соотношение доходной и расходной частей бюджетов. Использование существующих коэффициентов финансовой независимости в практике бюджетного планирования позволит получать сопоставимые относительные показатели бюджетной обеспеченности. Расчет показателей бюджетной обеспеченности предложено осуществлять по аналогии с оценкой финансового состояния коммерческих организаций: коэффициенты финансовой независимости, автономии и т.д. [2].
Бюджетная обеспеченность собственными доходами расчетного местного бюджета — отношение расчетного объема собственных доходов к расчетному объему собственных расходов местного бюджета:
Обс = ^.
С ^с
Бюджетная обеспеченность расчетного местного бюджета — отношение расчетного объема доходов к расчетному объему расходов местного бюджета:
Обо = ^.
0 Р0
Абсолютная бюджетная обеспеченность расчетного местного бюджета — отношение расчетного объема собственных доходов к общему расчетному объему расходов местного бюджета:
Об, = ^. Р0
Очевидно, что при полной сбалансированности местного бюджета, т. е. состояния, при котором расчетный объем доходов равен расчетному объему расходов, коэффициент бюджетной обеспеченности расчетного местного бюджета будет равен 1.
В практике бюджетного планирования автор предлагает использовать следующие критерии оценки степени дотационное™ местного бюджета:
1) значение бюджетной обеспеченности расчетного местного бюджета — такое соотношение доходной и расходной частей местного бюджета, при котором коэффициент бюджетной обеспеченности расчетного местного бюджета Обо > 1;
2) значение абсолютной бюджетной самостоятельности расчетного местного бюджета — такое соотношение доходной и расходной частей местного бюджета, при котором коэффициент абсолютной бюджетной обеспеченности расчетного местного бюджета больше или равен 1, т. е. в случае, когда расчетный объем собственных доходов
полностью покрывает совокупный объем расходов местного бюджета.
Использование изложенной системы терминов и расчетных показателей в процессе бюджетного планирования позволит полностью формализовать процесс бюджетного сбалансирования. Данные показатели и критерии можно также использовать в методике расчета объема безвозмездных перечислений в местные бюджеты из вышестоящих бюджетов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Актуальностью темы исследования является то, что в 2006 г. вышла поправка к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой говорилось об укрупнении муниципальных образований в целях экономии бюджетных средств.
Предложенная классификация позволит выявить степень финансирования муниципальных образований за счет средств вышестоящих бюджетов.
В процессе бюджетного планирования целесообразно применять разные варианты выравнивания в зависимости от значений показателей бюджетной обеспеченности и структуры местных бюджетов. Целесообразно, по мнению автора, муниципальные образования группировать по уровням бюджетной обеспеченности, в зависимости от структуры расходов и доходов местного бюджета и для каждой группы применять специальные методы бюджетного выравнивания.
Значения показателей бюджетной обеспеченности, предложенных А. Ю. Аверьяновым, позволяют количественно оценить уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, степень зависимости доходов местного бюджета от объема безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета [5].
В соответствии с фактическими значениями предложенных коэффициентов, характеризующих бюджетную обеспеченность муниципальных образований, автором определена новая классификация муниципальных образований по признакам дотационное™ (базовым критерием является коэффициент «бюджетной обеспеченности собственными доходами местного бюджета»), и он предлагает использовать ее для определения уровня дотационной базы:
1) абсолютные доноры — муниципальные образования, показатель абсолютной бюджетной самостоятельности расчетного местного бюджета которых больше или равен 1, т. е. расчетный объ-
ем собственных доходов равен либо превышает совокупный объем расходов местного бюджета, включая государственные мандаты (Обс > 1, Обо> 1, Об > 1).
а 7
Структура местного бюджета абсолютного донора выглядит следующим образом.
Расчетный объем расходов местного бюджета включает в себя расчетный объем государственных мандатов и расчетный объем собственных расходов. Расчетный объем доходов местного бюджета включает только расчетный объем собственных доходов;
2) типичные доноры — муниципальные образования, абсолютная бюджетная самостоятельность местного бюджета которых менее 1, но бюджетная обеспеченность собственными доходами расчетного местного бюджета больше либо равна 1, т. е. расчетный объем собственных доходов превышаетрас-четный объем собственных расходов, а расчетный объем совокупных доходов, включая безвозмездные перечисления, достаточен для полного финансирования государственных мандатов (Обс > 1, Об >1, Об < 1);
о ' а 7'
3) условные доноры — муниципальные образования, расчетный объем собственных доходов которых превышает расчетный объем собственных расходов, но расчетный объем совокупных доходов, включая безвозмездные перечисления, недостаточен для полного финансирования государственных мандатов (Обс > 1, Обо <1, Обв < 1);
4) условные реципиенты — муниципальные образования, расчетный объем собственных расходов которых превышает расчетный объем собственных доходов местного бюджета, но уровень безвозмездных перечислений позволяет полностью финансировать расчетный объем совокупных расходов, включая государственные мандаты (Обс < 1 Обо > 1, Об< 1);
5) типичные реципиенты — муниципальные образования, расчетный объем доходов которых превышает расчетный объем собственных расходов местного бюджета, но недостаточен для полного финансирования государственных мандатов (Обс < 1, Об <1, Об <\,Д >Р).
о ' а ' ^о с7
6) абсолютные реципиенты — те муниципальные образования, расчетный объем доходов которых (включая безвозмездные перечисления) недостаточен для полного финансирования даже собственных расходов местного бюджета (Обе < 1, Об <1, Об <\,Д <Р).
о ' а ' ^о с7
Предложенная классификация позволит группировать муниципальные образования в со-
ответствии с оценочными показателями уровня бюджетной обеспеченности и степенью зависимости от безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета. При разработке и практическом применении методик бюджетного выравнивания необходимо предусмотреть выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований раздельно внутри каждой группы: доноры и реципиенты (см. таблицу).
На основании предложенной классификации автор проанализировал бюджеты пяти районов Нижегородской области: Большемурашкинс-кого, Княгининского, Сергачского, Спасского, Лысковского и пришел к выводу, что Спасский, Лысковский и Сергачский относятся к группе «типичные реципиенты» — тем муниципальным образованиям, расчетный объем доходов которых превышает расчетный объем собственных расходов местного бюджета, но недостаточен для полного финансирования государственных мандатов (Об <1,06 < 1, Об < 1,Д >Р).
4 с 'о 'а ' ' 'о с/
Княгининский относится к группе «условные реципиенты» — тем муниципальным образованиям, расчетный объем собственных расходов которых превышает расчетный объем собственных доходов местного бюджета, но уровень безвозмездных перечислений позволяет полностью финансировать
расчетный объем совокупных расходов, включая государственные мандаты (Обс < 1, Обо < 1, Ш <1),
Большемурашкинский — к группе «абсолютные реципиенты» — тем муниципальным образованиям, расчетный объем доходов которых (включая безвозмездные перечисления) недостаточен для полного финансирования даже собственных расходов местного бюджета (Обс < 1, Обо < 1, Обл < 1, Д0>Р) за2009г.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не решил многие методические и организационные проблемы местного самоуправления. Тем не менее законом закреплен принцип формирования муниципальных образований и соответственно местных бюджетов по поселенческому принципу, при этом окончательная структура бюджетной системы, в том числе наличие внутрирайонных муниципальных образований, натерритории субъектов Федерации должна определяться законами субъектов Федерации [3].
Законодательно делегировать субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять структуру муниципальных образований и, соответственно, бюджетную систему региона, по мнению автора, нельзя, так как в данном случае
Обеспеченность бюджетов за 2009г.,тыс. руб.
Район Доход Расход Дефицит
Всего доходов и расходов
Большемурашкинский 233 325,0 246 109,0 12 784,0
Княгининский 210 032,9 210 032,9 -
Сергачский 546 102,3 552 418,3 6 316,0
Спасский 248 369,8 248 369,8 -
Лысковский 490 343,5 499 489,0 9 145,5
Собственные доходы и расходы
Большемурашкинский 42 847,0 238980 -
Княгининский 63 517,8 200 944,96 -
Сергачский 190 814,3 529 766,23 -
Спасский 42 202,8 240 054,8 -
Лысковский 242 549,5 483 272,0 -
Безвозмездные доходы и расходы
Большемурашкинский 190 478,0 - -
Княгининский 146 515,1 - -
Сергачский 355 288,0 - -
Спасский 206 167,0 - -
Лысковский 247 794,0 - -
Государственные мандаты
Большемурашкинский - 7 129,0 -
Княгининский - 9 087,94 -
Сергачский - 22 652,07 -
Спасский - 8 315,0 -
Лысковский - 16 217,0 -
каждый регион решит данную проблему с учетом своих географических, исторических и национальных особенностей. Вследствие этого проблема унификации методики бюджетного планирования и бюджетного процесса в целом в Российской Федерации только обострится.
Основные методические подходы к бюджетному планированию и принципы организации бюджетной системы субъекта Федерации необходимо закреплять на уровне федерального законодательства, а региональные различия учитывать с использованием изложенного ниже подхода. Автор считает, что проблему формирования местных бюджетов в соподчиненных муниципальных образований и их бюджетного статуса можно решить следующим образом:
1. Необходимо законодательно определить административно-территориальную единицу мест -ного самоуправления, а именно: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией (сельский район, сельсовет), часть поселения, районы городов регионального значения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Данный статус должны иметь любые, даже самые мелкие органы местного самоуправления, сформированные по поселенческому принципу, которые нужно выстроить в упорядоченную структуру органов государственной власти. Данное понятие целесообразно законодательно приравнять к сегодняшнему содержанию понятия «муниципальное образование», а при формировании структуры органов местного самоуправления на территории конкретного субъекта Федерации необходимо полностью придерживаться критериев, определенных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Необходимо ввести понятие бюджетной единицы местного самоуправления, а именно: административно-территориальной единицы местного самоуправления или совокупности нескольких административно-территориальных единиц местного самоуправления. Они должны иметь муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, решается проблема наличия местного бюджета в соподчиненных или нескольких формально независимых муниципальных образованиях. Местный бюджет будет формироваться на уровне бюджетной единицы местного самоуправления, а все соподчиненные и недостаточно крупные административно-территориальные единицы местного
самоуправления необходимо перевести на режим сметного финансирования.
Укрупнение по регламентированным правилам местных бюджетов позволит улучшить показатели бюджетной обеспеченности более крупных бюджетов, сократить затраты труда на всех стадиях бюджетного процесса, снизить объемы межбюджетных перечислений [1].
Данный подход позволит упорядочить структуру органов государственной власти, с одной стороны, и реализовать конституционное право граждан на местное самоуправление, с другой. При этом сохраняется трехуровневая бюджетная система Российской Федерации.
Для определения целесообразности формирования местного бюджета в конкретном муниципальном образовании или группе соподчиненных либо независимых муниципальных образований, по мнению автора, необходимо использовать критерий бюджетной достаточности как совокупность финансовых и структурных условий. При их выполнении административно-территориальная единица местного самоуправления или совокупность нескольких административно-территориальных единиц получают статус бюджетной единицы местного самоуправления с соответствующим формированием местного бюджета.
Таким образом, критерий бюджетной достаточности следует считать выполненным (и соответственно, признается целесообразность формирования местного бюджета в одном муниципальном образовании или в их группе) при достижении следующих показателей и структурных условий:
1) выполнение структурных требований к размеру территории, минимальной численности и плотности населения муниципального образования в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (необходимое, но недостаточное условие);
2) значение коэффициента «бюджетной обеспеченности собственными доходами расчетного местного бюджета» должно составлять не менее средней величины по всем административно-территориальным единицам местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (необходимое, но не достаточное условие);
3) при формировании третьего уровня бюджетной системы в субъекте Российской Федерации должен реализовываться следующий принцип бюджетного устройства: административные изде-
ржки и издержки по управлению межбюджетными финансовыми потоками: организационные, методические и технические, должны быть минимальными и разумными (необходимое, но не достаточное условие). Данный принцип можно решить, например, определением минимального необходимого размера местного бюджета (в абсолютном выражении) с учетом специфики субъекта Российской Федерации [4].
В случае если расчетный местный бюджет превышает установленную величину, то возникает целесообразность формирования местного бюджета в конкретном муниципальном образовании либо группе муниципальных образований (необходимое и достаточное условие). При этом необходимо учитывать, что значительное дробление муниципальных образований обязательно будет приводить к дифференциации муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности вследствие неравномерного территориального распределения крупных организаций-налогоплательщиков.
При выполнении только всех трех указанных условий появляется целесообразность формирования местного бюджета в конкретном муниципальном образовании либо группе муниципальных образований. В противном случае каждое муниципальное образование должно переводиться на режим сметного финансирования. Кроме того, организацию межбюджетных отношений между уровнями власти региона можно регулировать рамочными законами субъекта Российской Федерации при сохранении определенных полномочий за уровнем местного самоуправления. При этом субъектам Российской Федерации следует формировать свое административно-территориальное деление исходя из принципов наиболее рациональной организации публичной власти в целях эффективного предоставления бюджетных услуг. Например, при принятии решения относительно административно-территориальных границ муниципальных образований рекомендуется ориентироваться на
размеры территории, в рамках которой предоставление бюджетных услуг отдельной бюджетной организацией (или непосредственно органом местного самоуправления) будет наиболее эффективным (принцип единства экономики и хозяйственных служб муниципального образования).
Таким образом, наиболее приемлемыми критериями, используемыми при определении достаточности условий для формирования органа местного самоуправления на конкретной территории, по мнению автора, являются:
• эффективность организационно-управленческой структуры;
• минимизация бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления;
• экономическая оптимальность предоставления бюджетных услуг;
• выполнение условий бюджетной достаточности, т. е., по мнению автора, в первую очередь важна экономическая эффективность функционирования муниципального хозяйства и только во вторую очередь — зависимость от размера территории и численности населения муниципального образования.
Список литературы
1. Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2003. 176 с.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЭ.
3. Официальный портал Правительства Нижегородской области. URL: http://www.government. nnov.ru.
4. Поляка Г. Б. Бюджетная система России: учеб. для вузов / М.:ЮНИТИ, 2009. С. 140 с.
5. СычеваН.Т., ТаксираК.^.Актуальныепроблемы укрепления региональных финансов / М.: Финансы, 2004. 416 с.
