CC BY
31
» mtyfiMV
208 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ /Z5;™ ерситета
ШЯЯ^ имени O.E. Кугафина (МГЮА)
Александр Александрович СИТНИК,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: aasitnik@msal.ru 125993, Россия, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
ОПЕРАЦИИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
С ЦЕННЫМИ БУМАГАМИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ США
В статье рассматриваются вопросы правового регулирования операций депозитных учреждений (кредитных организаций) с ценными бумагами по законодательству США. Автором изучается история вопроса, анализируются причины и предпосылки ограничения прав кредитных организаций по совершению операций с ценными бумагами, раскрывается содержание правила Волкера. Ключевые слова: правило Волкера, финансовые холдинговые компании, ценные бумаги, кредитные организации, США, банковская система.
На первоначальном этапе развития банковской системы США, вплоть до 1930-х годов, американские банки могли практически свободно совершать операции с ценными бумагами. Между тем Великая депрессия, разразившаяся в 1929—1930-х годах и нанесшая значительный урон банковскому сектору, привела к пересмотру полномочий банков по проведению операций с ценными бумагами. Коммерческие банки были обвинены в том, что их действия в период, предшествовавший Великой депрессии, привели к образованию «мыльного пузыря» — в погоне за прибылью они скупали зачастую ничем не обеспеченные ценные бумаги для последующей перепродажи. Кроме того, кредитные организации предоставляли необоснованные займы организациям, чьи ценные бумаги они покупали. Многие из таких компаний оказались неплатежеспособными. Потеряв инвестированные денежные средства, банки не смогли выполнить свои обязательства перед вкладчиками. Поддавшись панике, население бросилось в банки для того, чтобы изъять хранившиеся там средства. Это, в свою очередь, нанесло еще один сокрушительный удар по банковской системе США. Таким образом, необдуманная политика привела к банкротству десятков крупных и тысяч мелких банков.
В целях недопущения такой ситуации в будущем сенатор К. Гласс, ранее занимавший пост секретаря Казначейства и являвшийся одним из основателей ФРС, и член палаты представителей Б. Стигалл провели в 1933 году в Конгрессе США законопроект, имевший своим следствием разделение деятельности коммерческих и инвестиционных банков. Закон о банковской деятельности 1933 года (или, как его еще называют, Закон Гласса—Стигалла1) разрешал коммерческим банкам получать лишь 10% своей прибыли от операций с ценными бумагами. Исключением из данного правила являлось разрешение оформлять подписку на облигации Правительства США.
Термином «Закон Гласса—Стигалла» также обозначаются правила, разграничившие деятельность коммерческих и инвестиционных банков. Данные правила сводились к тому, что:
— национальным банкам было запрещено приобретать или продавать ценные бумаги за исключением случаев, когда они осуществляли опе-
© А. А. Ситник, 2016
Неофициальное, но общеупотребимое название закона.
в
Сипник А. А. О ПО
УНИВЕРСИТЕТА Операции кредитных организаций с ценными бумагами
именио.Е.кутафина(мпоА) по законодательству США
рации по купле-продаже за счет клиентов, т.е. выступали в качестве их агентов. Ограничение не распространялось на операции по купле-продаже и размещению ценных бумаг Правительства США;
— банку — члену ФРС запрещалось быть аффилированным лицом с компанией, основная деятельность которой была связана с выпуском, размещением или публичной продажей ценных бумаг;
— любой компании или лицу запрещалось принимать денежные средства во вклады в целях выпуска, размещения или публичной продажи ценных бумаг;
— директору и любому должностному лицу банка — члена ФРС запрещалось занимать должность в компаниях, основная деятельность которых заключалась в проведении операций по купле-продаже ценных бумаг. В свою очередь, инвестиционным банкам было запрещено выдавать займы, т.е. заниматься коммерческой банковской деятельностью. В связи с этим коммерческие банки стали рассматриваться как банки, которые имеют право принимать денежные средства во вклады и выдавать займы, а инвестиционные банки — как учреждения, имеющее право размещать и совершать операции с ценными бумагами. Таким образом, с точки зрения российского банковского законодательства инвестиционные банки, в силу специфики своей деятельности, не могут быть признаны кредитными организациями, однако признаются таковыми по законодательству США.
В то же время Закон Гласса-Стигалла имел существенные пробелы. В частности, он не распространялся на банки штатов, которые не являлись членами ФРС. Кроме того, положения Закона о разделении банковской деятельности на коммерческую и инвестиционную практически перестали работать к 1990-м годам вследствие расширительного толкования его норм судебными органами, ФРС и Контролером денежного обращения. В практике коммерческих банков стал широко применяться такой инструмент, как секьюритизация, который фактически дает право банкам привлекать денежные средства путем выпуска ценных бумаг (опосредованно, через другие организации) под права требования по своим займам.
Несмотря на то, что рассматриваемый закон имел определенные пробелы, он, тем не менее, существенным образом ограничивал хозяйственную деятельность банков. В условиях стремительно развивающихся финансовых рынков универсализация деятельности кредитных организаций, связанная с возможностью проведения как банковских операций, так и операций с ценными бумагами, стала одним из определяющих факторов лидерства в финансовой сфере. В этой связи ограничения Закона Гласса—Стигалла привели к тому, что американские банки были поставлены в менее выгодное положение по сравнению с банками других стран, в частности европейскими.
Все вышеперечисленное в конечном итоге привело к принятию в 1999 году Ш
Закона о модернизации финансовых услуг, также известном как Закон Грэмма- "О
Лича-Блайли (Gramm-Leach-Bliley Financial Services Modernization Act), отменив- и
шего некоторые (но не все) ограничения, введенные Законом Гласса—Стигалла. ^
Закон о финансовой модернизации отменил ограничения, содержавшиеся в j
разделах 20 и 32 Закона Гласса-Стигалла, запрещавшие банкам быть аффили- |=(
рованными лицами с организациями, основная деятельность которых связана с опыт
6/2016
>
210 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
выпуском, размещением или публичной продажей ценных бумаг. Кроме того, он предусмотрел возможность создания нового вида холдинговых компаний — финансовых. Финансовые холдинговые компании представляют собой головную организацию (an umbrella organization), которая может владеть дочерними организациями, вовлеченными в разные виды финансовой деятельности. Такие холдинговые компании, в частности, могут владеть коммерческими и инвестиционными банками, а также страховыми компаниями. Таким образом, оставив ограничение на участие депозитных учреждений в осуществлении операций с ценными бумагами, Закон о финансовой модернизации предоставил им возможность быть частью корпораций, вовлеченных в виды деятельности, которые они не могут осуществлять.
В целом принятие данного закона было положительно оценено представителями банковского сектора, однако он также имел существенные пробелы, которые привели к серьезным последствиям для мировой финансовой системы.
Следует иметь в виду, что надзор ФРС за деятельностью финансовых холдинговых компаний функционально органичен. ФРС осуществляет надзор за головной организацией, в то время как надзор за дочерними организациями, которые не являются банками — членами ФРС, осуществляется иными надзорными органами федерации и штатов. Например, контроль за страховыми организациями осуществляют страховые инспекторы штатов (state insurance commissioners), Комиссия по ценным бумагам и биржам осуществляет контроль за участниками рынка ценных бумаг — брокерами, дилерами и другими субъектами, контроль за банками штатов — соответствующие органы штатов и т.д.
Несмотря на то, что в своей надзорной деятельности ФРС опирается на отчеты указанных органов (что позволило ей стать аналогом головной организации холдинговых компаний для контролирующих органов), тем не менее она ограничена в своих правах по проведению проверок и применению мер ответственности в отношении дочерних организаций, контролируемых другими надзирающими органами. Подобный подход привел к увеличению рисков на финансовых рынках — сложная структура финансовых холдинговых компаний, запутанный характер взаимоотношений между их дочерними организациями, отсутствие единого органа контроля имели своим следствием дестабилизацию всей финансовой системы США. Именно указанные факторы называют в числе основных причин, которые привели к финансовому кризису 2008 года.
В целях стабилизации ситуации на финансовых рынках, преодоления негативных последствий Мирового финансового кризиса и снижения рисков финансовой системы США в 2010 году был принят Закон Додда—Франка о реформировании Уолл-Стритт и защите потребителей. Основное положение данного закона получило название в честь бывшего Главы ФРС Пола Волкера. Правило Волкера, закрепленное в параграфе 619 Закона Додда—Франка, запрещает банковским организациям:
— быть вовлеченными в торговлю ценными бумагами за счёт собственных средств;
— участвовать в уставном капитале или быть спонсором хедж-фонда или фонда прямого инвестирования.
Правило Волкера, в частности, запрещает депозитным учреждениям, участвующим в системе страхования вкладов, и их аффилированным лицам уча-
с»™* a. A. S11
^ S УНИВЕРСИТЕТА Операции кредитных организаций с ценными бумагами 2||
/-имвнио.Е.кутафина(мпол) по законодательству США
ствовать в торговле за счет собственных средств долговыми ценными бумагами, акциями, товарными ценными бумагами (commodities), производными ценными бумагами (дериватами) или другими финансовыми инструментами. Торговля ценными бумагами за свой счет определяется как участие в качестве принципала по торговому счету банковской организации или поднадзорной небанковской финансовой компании в любой операции по покупке, продаже, приобретению или распоряжению иным образом любой ценной бумагой, производной ценной бумагой (деривативом), контрактом на продажу товаров с будущей поставкой, опционом на подобные ценные бумаги, деривативом, контрактом, любой другой ценной бумагой или другим финансовым инструментом, перечень которых могут определять соответствующие Федеральные банковские агентства, Комиссия по ценным бумагам и биржам и Комиссия по срочной биржевой торговле.
Правило Волкера разрешает торговые операции с правительственными ценными бумагами, а также операции с ценными бумагами по поручению клиентов. Кроме того, банки могут действовать как агенты, брокеры и депозитарии, извлекая из этого прибыль. При осуществлении такой деятельности банки должны избегать возможного конфликта интересов. Так, правило Волкера устанавливает, что операция, вид операций, или деятельность банковской организации не может считаться разрешенной для проведения тех или иных разрешенных операций с ценными бумагами за свой счет или спонсирования хедж-фондов или фондов прямого инвестирования, если в результате возникнет конфликт денежных интересов банковской организации и ее клиентов, потребителей или контрагентов. Также такие операции запрещаются, в случае если они ставят под угрозу стабильность и устойчивость банковской организации или финансовую стабильность США.
Как уже было отмечено, правило Волкера запрещает застрахованным депозитным учреждениям и их аффилированным лицам спонсировать хедж-фонды или фонды прямых инвестиций. В то же время правило не запрещает осуществлять консультирование хедж-фондов.
Под спонсорством хедж-фондов следует понимать:
— деятельность в качестве полного партнера, управляющего партнера или доверительного управляющего такого фонда;
— назначение или контролирование большинства директоров, доверительных управляющих или органов управления фондом;
— деление банковской организацией или ее аффилированным лицом того же или сходного имени с именем фонда.
В то же время банковская организация может создавать и предлагать хедж-фонды, если:
— банковская организация добросовестно (bona fide) предоставляет трастовые услуги, услуги доверительного управления и услуги по инвестиционному консультированию;
Ш
фонд образуется и предлагается только в связи с добросовестным пре- "О
доставлением трастовых услуг, услуг доверительного управления и ус- и
луг по инвестиционному консультированию, и только лицам, являющимся потребителями таких услуг банковской организации; банковская организация не приобретает и не сохраняет за собой долю в акционерном капитале, долю участия или иным образом не участвует в
m *
г
S ОПЫТ
212 ЗАРУБЕЖНЫЙ опыт
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
капитале фонда за исключением малозначительных инвестиций, перечисленным и соответствующим законодательно установленным требованиям2;
— банковская организация соответствует установленным ограничениям3;
— банковская организация прямо или косвенно не является поручителем, не принимает и другим образом не обеспечивает обязательства или результаты деятельности хедж-фондов или фондов прямых инвестиций или любого хедж-фонда или фонда прямых инвестиций, в которые такой хедж-фонд или фонд прямых инвестиций вкладывает деньги (инвестирует);
— банковская организация не делит с хедж-фондом или фондом прямых инвестиций для корпоративных, маркетинговых, рекламных или иных целей то же имя или вариации того же имени;
— ни один директор или сотрудник банковской организации не владеет и не сохраняет за собой долю в акционерном капитале, долю участия или не участвует другим образом в капитале хедж-фонда или фонда прямых инвестиций, за исключением случаев, когда директор или сотрудник банковской организации, который непосредственно вовлечен в инвестиционное консультирование или другие услуги, предоставляемые хедж-фондом или фондом прямых инвестиций;
— банковская организация извещает в письменной форме будущих и настоящих инвесторов фонда о том, что любые убытки хедж-фонда или фонда прямых инвестиций несутся инвестором самостоятельно, а не банковской организацией, а также о том, что организация соответствует дополнительным требованиям Федеральных банковских агентств, Комиссии по ценным бумагам и биржам или Комиссии по срочной биржевой торговле, установленных для того, чтобы гарантировать, что убытки от участия в хедж-фондах или фондах прямых инвестиций несутся инвестором самостоятельно, а не банковской организацией.
Следует иметь в виду, что правило Волкера вступило в силу только в 2015 году. Банковским организациям был предоставлен переходный период для отказа от видов деятельности, запрещенных данным правилом, а также минимизации убытков, связанных с его введением. Некоторые представители банковского бизнеса рассматривают правило Волкера как попытку восстановить Закон Глас-са—Стигалла. В течение переходного периода неоднократно предпринимались попытки оспорить правило. Между тем ФРС, Корпорация по страхованию вкладов, Контролер денежного обращения и Комиссия по ценным бумагам и биржам однозначно поддержали введение данного правила, которое должно способствовать снижению рисков на финансовом рынке США.
См.: 12 USC 1851 (d) (1). См.: 12 USC 1851 (f) (1) — (2).
