CC BY
206
Раздел 8. Совершенствование правоохранительной практики
МИТЬКОВ В.Н., кандидат юридических наук, [email protected] Научно-исследовательский центр N 2; Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации; 123995, г. Москва, Поварская, 25
MITKOV V.N.,
Candidate of Legal Sciences, [email protected] Research Centre N 2;
National Research Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Povarskaya St. 25, Moscow, 123995, Russian Federation
ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ПРЕСТУПНОСТИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Реферат. При множестве международных и межгосударственных соглашений в сфере борьбы с преступностью отсутствуют специальные документы, посвященные ОРД. Соответствующие нормы включены в договоры и конвенции более общего плана (противодействие определенной категории преступлений; правовая помощь по уголовным делам). Критически оцениваются положения отдельных межведомственных и межгосударственных соглашений, высказываются предложения по их совершенствованию. Пробелом остаются вопросы взаимодействия подразделений, осуществляющих оРД, с аналогичными структурами иностранных государств, а также с международными правоохранительными организациями. В качестве зарубежного опыта приведен пример законодательного регулирования ОРД в Республике Казахстан, которым автор предлагает воспользоваться другим государствам — членам Организации Договора о коллективной безопасности. Подчеркивается, что на основе международно-правовых документов действуют Национальное центральное бюро Интерпола МВД России, Антитеррористический центр государств — участников СНГ, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств — участников СНГ, выполняющие важные функции в сфере межгосударственного взаимодействия по борьбе с преступностью, в том числе с ее организованными формами. Подчеркивается необходимость законодательно закрепить полномочия правоохранительных органов по осуществлению негласного контроля за поведением иностранных граждан в период их пребывания на территории России, а также предусмотреть общую правовую возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий, не ограничивающих конституционные права и свободы, в отношении всех прибывающих в Российскую Федерацию иностранцев. Предлагается дальнейшая детализация законодательных предписаний, регламентирующих ОРД, в ведомственных нормативных правовых актах в целях соблюдения требований защиты государственной тайны.
Ключевые слова: правовые основы, оперативно-розыскная деятельность, преступность иностранных граждан, законодательное регулирование, межгосударственное сотрудничество.
DETECTIVE COUNERACTION TO CRIMES COMMITED BY FOREIGN CITIZENS UNDER THE CONDITIONS OF INTERNATIONAL COOPERATION
Abstract. Among many international agreements on fighting crime there are no special documents devoted to the detective activities. Relevant norms are included in general treaties and conventions (on the counteraction to certain categories of crime; legal aid for criminal cases). The provisions of some inter-departmental and interstate agreements are criticized. The proposals on their improvement are made. The issues of cooperation between the divisions, conducting detective activities, analogous foreign organizations and international law enforcement agencies, remain unresolved. The legislative regulation of the detective activities in Kazakhstan is considered. It's recommended to other member states of the Collective Security Treaty Organization to use this foreign experience. Such organizations as the Russian National Central Bureau of Interpol, the Counterterrorism Centre of the CIS Member States, Bureau for Coordination of Fight Against Organized Crime and Other Types of Dangerous Crimes on the Territory of the CIS Member States, performing important functions in the sphere of international cooperation in fighting crime (including organized crime), act basing on the international legal agreements. The author proves the necessity to fix the powers of law enforcement agencies to exercise undercover control over the behaviour of foreign individuals during their staying on the Russian territory, as well as to provide legal possibility for conducting detective actions (not limiting the constitu-
© 2015 LS&LP. Open Access. This article is distributed under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License (http://creativecommons.Org/licenses/by-nc/4.0/legalcode).
tional rights and freedoms) with respect to all the foreign citizens arriving in Russia. Further specification of the legislative prescriptions, regulating the detective activities, in departmental normative acts in order to comply with the state secret security requirements, is proposed.
Keywords: legal foundations, detective activities, crimes committed by foreign citizens, legal regulation, interstate cooperation.
Любая общественно необходимая деятельность, в особенности правоохранительная, способна достигать своих целей только в том случае, если ее инструменты и средства соответствуют тем социально-правовым условиям, в которых названная деятельность осуществляется. И не просто соответствуют, а органически «вживлены» в эти условия, являются их неотъемлемой составляющей, необходимым элементом единой структуры системы жизнедеятельности конкретного общества в конкретный исторический период его развития.
Такая специфическая сфера правоохранительной деятельности, как противодействие преступности иностранных граждан, должна быть гибкой и динамической, способной чутко и оперативно реагировать на малейшие колебания системы общественных отношений, где имеет место рассматриваемая составляющая. В связи с этим правовая основа этой деятельности должна подвергаться постоянному мониторингу на системных началах, коррелировать с социально-экономическими и даже геополитическими изменениями обстановки в стране и вокруг нее.
В рамках данной статьи мы рассмотрим вопросы формирования современной правовой основы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел (далее - ОРД ОВД) по борьбе с преступностью иностранцев, обозначим наиболее актуальные и ключевые моменты правотворчества по этому направлению, предложим представляющиеся нам целесообразными пути решения имеющихся проблем.
Некоторые исследователи отмечают, что главной в работе по созданию правовой основы ОРД должна быть приоритетность закона в регламентировании вопросов ее организации [1; 2]. В данном случае речь идет о повышении уровня правового обеспечения работы оперативных подразделений полиции за счет замены секретных правительственных и ведомственных решений правовыми актами высшей юридической силы [3; 4]. Позиция С.С. Алексеева, определяющая, что право «есть условие и гарант юридически защищенного активного пове-
дения лиц... и, следовательно - условие и гарант активности людей, их самостоятельного действования, их инициативы, предприимчивости» [5, с. 97-98], стало аксиоматичным применительно к организации ОРД полиции в современных условиях.
В общей теории права под правовым регулированием понимается «специфическая деятельность государства, его органов и должностных лиц по упорядочению общественных отношений путем установления правовых норм и принятия в необходимых случаях индивидуально регламентирующих решений в соответствии с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках таких отношений» [6, с. 155]. Поскольку правовое регулирование любого вида деятельности может быть «неэффективным, малоэффективным, среднеэффективным и высокоэффективным» [7, с. 120], нормы права представляют собой находящиеся в движении, постоянном развитии и усовершенствовании юридические предписания, включающие процесс их создания и непосредственного действия.
Соответствующие нормы, которые могут быть приняты в качестве таковых, рассредоточены в ряде нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы правоотношений, возникающих при осуществлении ОРД. В большей же степени подобные нормы содержатся в различных закрытых ведомственных нормативных актах. Все они в той или иной степени составляют правовую основу оперативно-розыскного противодействия преступлениям, совершенным иностранцами.
Мы предлагаем классифицировать нормативно-правовую основу ОРД следующим образом:
1) Конституция РФ и федеральные конституционные законы РФ;
2) общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ;
3) федеральные законы и законы субъектов РФ;
4) указы Президента РФ и постановления Правительства РФ;
5) решения Конституционного и Верховного судов РФ;
6) ведомственные и межведомственные нормативные правовые акты;
7) международные акты, имеющие рекомендательный характер.
Осуществление ОРД в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, основано в первую очередь на соответствующих положениях Конституции РФ. Согласно п. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Другими словами, положения главы 2 Основного Закона, устанавливающие гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе в ходе осуществления уголовного преследования, в равной степени распространяются на всех лиц, находящихся на территории России.
Ряд норм Конституции РФ напрямую регламентирует условия проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), ограничивающих конституционные права граждан (следовательно, в равной степени иностранцев). Так, ч. 2 ст. 23 и ст. 25 предписывают обязательное получение судебного решения в случае необходимости ограничения права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также на неприкосновенность жилища. Эти нормы Конституции РФ конкретизированы в ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД).
Специфическим источником правового регулирования ОРД являются международные договоры (соглашения) Российской Федерации, которые не упомянуты в ст. 4 ФЗ об ОРД, что является существенным упущением.
Следует отметить, что и в Конституции, и в ряде федеральных законов международные договоры Российской Федерации провозглашаются как часть российского законодательства. Вместе с тем представляется, что в данном контексте речь идет не обо
всех международных соглашениях, а лишь о тех из них, которые были ратифицированы Российской Федерацией (признаны ею как часть национального законодательства в установленном порядке), так как только таковые обладают силой закона на территории России, и более того - имеют приоритет перед нормами внутреннего права, о чем, в частности, указано в п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Именно поэтому следующими по юридической силе источниками права после Конституции абсолютно обоснованно являются международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, а также общепризнанные принципы и нормы международного права.
Отдельно следует сказать о таком виде международно-правовых актов рекомендательного характера, как модельные законы. Следует отметить, что различные модельные нормативные акты используются достаточно широко при осуществлении правовой интеграции и в международном, и в национальном праве.
Модельное нормотворчество активно применяется в рамках СНГ, в том числе и по вопросам, непосредственно связанным с ОРД*. Так, на XXVII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление N 27-6 от 16 ноября 2006 г.) был принят Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Модельный закон). Данный документ определяет содержание ОРД, осуществляемой на территории государства, и закрепляет систему гарантий законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ). Положения Модельного закона в большинстве своем соответствуют нормам действующего российского ФЗ об ОРД.
К числу международно-правовых актов, регламентирующих наиболее важные правоотношения в сфере ОРД, следует отнести:
* Б.Н. Лапин отмечает: «Межпарламентская Ассамблея накопила не имеющий аналогов в практике международных сообществ опыт создания модельных законов, используемых парламентами СНГ для унификации и развития различных отраслей внутреннего права своих государств. Ею принято и рекомендовано к использованию свыше 100 типовых нормативно-правовых актов...» [8, с. 22].
Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (не является международным соглашением, поэтому носит рекомендательный характер);
Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 г.;
Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, принятую Советом Европы 4 ноября 1950 г.;
Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам, принятую Советом Европы 20 апреля 1959 г., и некоторые другие международно-правовые соглашения (конвенции, договоры), подписанные или ратифицированные Российской Федерацией.
Важным источником правового регулирования ОРД являются международные соглашения, заключенные в рамках СНГ, в числе которых первостепенное значение имеет Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в г. Минске 22 января 1993 г. и ратифицированная Федеральным законом РФ от 4 августа 1994 г.
Отдельную группу международных правовых актов составляют соглашения о сотрудничестве между правоохранительными органами государств - участников СНГ. В числе данных актов необходимо указать следующие:
Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью, подписанное в г. Алма-Ате 24 апреля 1992 г. Стороны договорились исполнять запросы и просьбы по уголовным делам и делам оперативного учета, обмениваться оперативно-розыскной информацией о готовящихся или совершенных преступлениях, содействовать в проведении ОРМ и процессуальных действий;
Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, подписанное в г. Киеве 21 октября 1992 г.;
Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере борьбы с организованной преступностью, подписанное в г. Ашхабаде 17 февраля 1994 г.;
Соглашение о сотрудничестве в сфере специального сопровождения оперативно-розыскной деятельности, подписанное на заседании Совета министров внутренних дел государств - участников СНГ 1618 декабря 1998 г. в г. Москве, в котором регламентирована процедура выполнения запросов на проведение наблюдения за лицами, обоснованно подозреваемыми в совершении преступлений, при пересечении ими внутренних границ СНГ.
Международное и межгосударственное сотрудничество в сфере ОРД в настоящее время регламентировано рядом двусторонних и многосторонних соглашений, касающихся вопросов борьбы с преступностью. При этом следует отметить, что специальных соглашений, посвященных конкретно взаимодействию в сфере ОРД, практически нет, как правило, соответствующие нормы включены в договоры и конвенции более общего плана, относящиеся к вопросам борьбы с определенной категорией преступлений либо оказания правовой помощи по уголовным делам.
Одним из немногих исключений является Соглашение о сотрудничестве в сфере специального сопровождения оперативно-розыскной деятельности от 18 декабря 1998 г., заключенное на межведомственном уровне государствами - участниками СНГ. Согласно п. 2 ст. 1 данного соглашения «стороны исходят из понимания того, что в соответствии с государственным суверенитетом осуществление специального сопровождения оперативной разведкой на территории другого государства не допускается». Иными словами, исключается сама возможность осуществления ОРМ силами оперативных служб одного государства на территории другого. Подобная категоричность в настоящих условиях вызывает определенные сомнения, тем более что в рамках СНГ нормативно закреплена и используется на практике возможность создания совместных следственно-оперативных групп правоохранительными органами государств-участников.
Так, в соответствии со ст. 63 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 г. (г. Кишинев) члены совместной следственно-оперативной группы непосредственно взаимодействуют между собой,
согласовывают основные направления расследования, проведение следственных действий, розыскных или оперативно-розыскных мероприятий, обмениваются полученной информацией. При этом следственные действия, розыскные или оперативно-розыскные мероприятия осуществляются членами совместной следственно-оперативной группы той Договаривающейся Стороны, на территории которой они проводятся.
Однако ранее, в ст. 8 рассматриваемой Конвенции оговаривается, что по просьбе учреждения юстиции запрашивающей Договаривающейся Стороны учреждение юстиции запрашиваемой Договаривающейся Стороны своевременно сообщает ему о времени и месте исполнения поручения, с тем чтобы уполномоченные им представители могли с согласия учреждения юстиции запрашиваемой Договаривающейся Стороны и в соответствии с ее законодательством присутствовать при исполнении поручения, а также, если это не противоречит законодательству запрашиваемой Договаривающейся Стороны, принимать участие в выполнении процессуальных действий и розыскных мероприятий.
Представляется, что с учетом современных условий в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (далее - ОДКБ) целесообразно выработать достаточно гибкую и при этом эффективную формулу взаимодействия в рассматриваемой сфере, закрепив ее на законодательном уровне.
На сегодняшний день из всех законов об ОРД государств - членов ОДКБ только в законе Республики казахстан об ОРД содержится норма, определяющая взаимодействие подразделений, осуществляющих ОРД в Казахстане, с аналогичными структурами иностранных государств, а также с международными правоохранительными организациями. В частности, ст. 18 указанного Закона устанавливает, что «органы иных государств, которым предоставлено право осуществления ОРД, взаимодействуют и проводят ОРМ на территории Республики Казахстан в порядке и пределах, установленных настоящим Законом и соответствующими договорами и соглашениями». Аналогично «органы Республики Казахстан, осуществляющие ОРД, взаимодействуют и проводят ОРМ
на территориях иных государств в порядке и пределах, установленных указанным Законом, а также законодательством этих государств на основе соответствующих договоров и соглашений» (п. 2 ст. 18).
Приведенную формулировку ст. 18 Закона Республики Казахстан об ОРД можно рекомендовать государствам-членам принять за основу, поскольку она действительно достаточно четко отражает намерение государства осуществлять самое широкое взаимодействие в рассматриваемой сфере.
Необходимо подчеркнуть, что на основе международно-правовых документов действуют Национальное центральное бюро Интерпола МВД России, Антитеррористический центр государств - участников СНГ, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств - участников СНГ, которые выполняют важные функции в сфере межгосударственного взаимодействия по борьбе с преступностью, в том числе с ее организованными формами.
12 августа 1995 г. был принят действующий ФЗ об ОРД, который предусмотрел ряд принципиально новых положений, позволивших расширить права и возможности оперативных подразделений в решении задач ОРД.
Согласно ст. 8 ФЗ об ОРД гражданство, национальность, отношение к религии и политические убеждения отдельных лиц не являются препятствием для проведения в их отношении ОРМ на территории Российской Федерации. Это, пожалуй, единственное указание в рассматриваемом законе на признак гражданства объекта ОРД. Другими словами, ОРМ в отношении иностранных граждан при наличии соответствующих оснований, перечисленных в ст. 7 ФЗ об ОРД, проводятся в общем порядке.
Полагаем, что уровень криминальной активности иностранных граждан на сегодняшний день ставит перед необходимостью внесения соответствующих дополнений в оперативно-розыскное законодательство с целью закрепить полномочия правоохранительных органов по осуществлению негласного контроля за поведением рассматриваемой категории лиц в период их пребывания на территории России. Для
этого считаем целесообразным дополнить ст. 7 ФЗ об ОРД («Основания для проведения ОРМ») нормой, предусматривающей возможность проведения ОРМ в отношении всех иностранцев, прибывающих в Российскую Федерацию. Представляется, что по этому основанию следует предусмотреть возможность проведения только тех ОРМ, которые не ограничивают конституционные права и свободы в соответствии со ст. 8 ФЗ об ОРД.
Существует большой массив ведомственных и межведомственных нормативных актов, непосредственно регламентирующих ОРД полиции*. Значительная часть
* См., например: О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России: приказ МВД России от 19 июня 2012 г. N 608 // Рос. газ. 2012. 3 авг.; Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств: приказ МВД России от 30 марта 2010 г. N 249 // Там же. 2010. 7 июля; Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд: приказ МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17 апр. 2007 г. N 368/185/164 /481/32/184/97/147. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». и др.
этих актов носит закрытый характер, поэтому в рамках данной статьи мы не будем останавливаться на данной группе правовых источников подробно. Отметим лишь, что именно ведомственное нормативное регулирование раскрывает и разрешает многие вопросы, которые не могут быть регламентированы в открытых источниках из-за специфики ОРД в соответствии с требованиями законодательства о государственной тайне.
Список литературы
1. Правовые основы оперативно-розыскной деятельности: курс лекций / И.И. Алгазин, Л.А. Бакланов, Д.А. Бражников [и др.]. Тюмень, 2012. 151 с.
2. Бакланов Л.А. Совершенствование условий проведения гласного обследования помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств // Научный вестник Омской академии МВД России. 2012. N 2. С. 100-103.
3. Черников В.В. Правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел и Закон РФ «О милиции» // Закон РФ «О милиции» и совершенствование оперативно-служебной деятельности милиции республик. Омск: ОВШМ МВД России, 1992.
4. Миньковский Г.М. Криминальная милиция (полиция): проблемы организации, функций, содержания и форм деятельности. М.: Академия МВД СССР, 1991.
5. Алексеев С.С. Правовое государство - судьба социализма. Научно-публицистический очерк. М.: Юрид. лит., 1988. 175 с.
6. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права: курс лекций. Казань: Казанский ун-т, 1987.
7. Муратова Н.Г. Творческое наследие профессора Ф.Н. Фаткуллина // Школа профессора Фаткуллина. Казань: Фэн, 2009.
8. Лапин Б.Н. О проблемах межгосударственной интеграции гражданско-процессуального законодательства // Актуальные проблемы международного гражданского процесса: тез. докл. междунар. конф., 1011 октября 2002 г. / гл. ред. Л.Н. Галенская. СПб., 2002.
References
1. Algazin I.I., Baklanov L.A., Brazhnikov D.A. [i dr.] Pravovye osnovy operativno-rozysknoy deyatel'nosti [Legal basis for operational and investigative activities]. Tyumen, 2012. 151 p.
2. Baklanov L.A. Sovershenstvovanie usloviy provedeniya glasnogo obsledovaniya pomeshcheniy, zdaniy, sooruzheniy, uchastkovmestnosti i transportnykh sredstv [Improving the conditions of vowel inspection of premises, buildings, terrain and vehicles]. Nauchnyy vestnik Omskoy akademii MVD Rossii - Scientific Herald of Omsk Academy of the Ministry of Interior of Russia, 2012, no. 2, pp. 100-103.
3. Chernikov V.V. Pravovoe obespechenie deyatel'nosti organov vnutrennikh del i Zakon RF "O militsii" [Legal support of the Ministry of Interior and Federal Law "On Militia"]. Zakon RF"Omilitsii"isovershenstvovanie operativno-sluzhebnoy deyatel'nosti militsii respublik [Federal Law "On Militia" and the improvement of the operational activity of militia republics]. Omsk, 1992.
4. Min'kovskiy G.M. Kriminal'naya militsiya (politsiya): problemy organizatsii, funktsiy, soderzhaniya i form deyatel'nosti [Criminal militia (police): problems of organization, functions, content and forms of activity]. Moscow, Academy of the Ministry of Interior of the USSR, 1991.
5. Alekseev S.S. Pravovoe gosudarstvo - sud'ba sotsializma. Nauchno-publitsisticheskiy ocherk [The rule of law - the fate of socialism. Scientific and journalistic essays]. Moscow, Yuridicheskaya literatura Publ., 1988. 175 p.
6. Fatkullin F.N. Problemy teorii gosudarstva i prava [Problems of the theory of state and law]. Kazan, Kazan University, 1987.
7. Muratova N.G. Tvorcheskoe nasledie professora F.N. Fatkullina [The artistic heritage of Professor F.N. Fatkullina]. Shkola professora Fatkullina [School professor Fatkullina]. Kazan, Fen Publ., 2009.
8. Lapin B.N. O problemakh mezhgosudarstvennoy integratsii grazhdansko-protsessual'nogo zakonodatel'stva [On the problems of interstate integration of civil procedural law]. Aktual'nye problemy mezhdunarodnogo grazhdanskogoprotsessa [Actual problems of international civil procedure]. St. Petersburg, 2002.
