CC BY
60
11. Основы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел / под. ред. А.Е. Чечетина. — Хабаровск: РИО ДВЮИ МВД РФ, 2014.
12. О делегировании отдельных нормотворческих полномочий Правительства Кыргызской Республики ряду государственных органов исполнительной власти : Постановление Правительства Кыргызской Республики от 15 сентября 2014 г. № 530 II Эркин-Тоо (газета). - 2014. - 19 сент. - № 73.
13. Павличенко, В. Н. Конспирация в оперативно-розыскной деятельности: вопросы теории : препринт. — М.: Изд. дом. Шумиловой И.И., 2008.
14. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / ред. С.Н. Братусь и И.С. Самощенко — М.: Госюриздат, 1962.
15. Теория оперативно-розыскной деятельности: учебник / 3-е изд., перераб. и доп.; под ред. К.К. Горяинова, B.C. Овчинского, Г.К. Синилова. - М.: Инфра-М, 2016.
16. Хропанюк, В. Н. Теория государства и права. - М.: Интерстиль, Омега-Л, 2008.
17. Федоров, А. В., Шахматов, А. В. Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. - СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005.
18. Шумилов, А. Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник для вузов. - М.: Изд. дом Шумиловой И.И., 2006.
19. Шахматов А. В. Совершенствование оперативно-розыскного законодательства: состояние, проблемы, перспективы развития II Оперативно-розыскное противодействие организованной преступности: материалы региональной научно-практической конференции (памяти профессора Д.В. Ривмана). - Ч. 2. - СПб.: СПбУ МВД России, 2015.
© Парманасов АД., 2017
УДК 343 ТАМБОВЦЕВ Андрей Иванович
Начальник кафедры оперативно-розыскной деятельности в органах внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1 Тел. +7 (812) 744-96-37. E-mail: bestcopat@mail.ru
TAMBOVTSEV Andrei Ivanovich
Head ofthe Crime Detection (Operative-investigation Activity) Department ofthe Saint-Petersburg
University ofthe MIAof Russia, Candidate of Juridical Sciences, Docent Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1 Ph.: +7 (812) 744-96-37. E-mail: bestcopat@mail.ru
Оперативно-разыскное законодательство о восстановлении нарушенных
прав и свобод человека и гражданина
The broken human rights recovery in the crime detection (operative-investigation activity) legislation
Автором предпринята попытка комплексного анализа норм оперативно-разыскного законодательства, регламентирующих процедуру восстановления нарушенных прав и свобод (реабилитации), в процессе осуществления ОРД. Исследованы отдельные положения нескольких федеральных законов, научные воззрения ведущих правоведов по данной проблематике, представлены собственные взгляды на пути решения отдельных выявленных проблем.
Ключевые слова: оперативно-разыскная деятельность; органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность; права и свободы человека и гражданина; реабилитация; восстановление нарушенных прав и свобод; компенсация причиненного ущерба.
The article is devoted to the scientific research of some Federal laws related to the recovery of the human rights broken during crime detection activity. The author compares some articles of different Federal laws and offers his own way of solution of the revealed problems.
Keywords: crime detection (operative-investigation activity), crime detection agencies, human rights 'recovery, damage compensation.
Правоприменительная деятельность, сопряжённая с вынужденным правомерным ограничением государством прав и свобод человека и гражданина, в наибольшей мере свойственна следственным и оперативным подразделениям. Концептуальные правовые основы самой возможности вторжения в эту сферу и ключевые вопросы обеспечения законности этого заложены в ст. 22, 23, 24, 25, 45, 49, 52, 53, 55 Конституции Российской Федерации. Более детально, по нашему мнению, эти положения должны быть реализованы в нормах Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ), Федерального за-кона от
12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-разыскной деятельности» (далее — закон об ОРД) и законах, регламентирующих деятельность отдельных субъектов правоприменения, в т. ч. уполномоченных на осуществление оперативно-разыскной деятельности, а именно, Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (далее — закон о ФСБ), Федеральном законе от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (далее — закон о государственной охране), Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» (далее — закон о внешней разведке), Федеральном законе от 7 февраля
2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее — закон о полиции), Уголовно-исправительном кодексе Российской Федерации (далее - УИК РФ).
Логично, что нормотворцы, допуская вероятность неправомерного (как умышленного, так и случайного) ограничения (нарушения) конституционных прав и свобод должностными лицами правоохранительных органов, предусмотрели определенные процедуры, призванные если не полностью исключить, то минимизировать возможность таких правонарушений и обеспечить последующее восстановление нарушенных прав и свобод, устранение негативных последствий и компенсацию причиненного ущерба. На уровне федерального законодательства это обеспечивается нормами, регламентирующими полномочия разных категорий должностных лиц, процедуру санкционирования следственных действий или оперативно-разыскных мероприятий, порядок применения уголовно-процессуального или оперативно-разыскного инструментария, использования доказательств и мн. др., а также возможность и процедуру обжалования гражданами неправомерных действий должностных лиц и их реабилитацию — восстановление гражданина в судебном или административном порядке в социально-политических и гражданских правах, устранение иных последствий противоправного применения к нему мер принуждения или иного ограничения его прав и свобод со стороны государства [1, с. 738].
Учитывая, что нарушения прав и свобод человека и гражданина наиболее вероятны в сфере уголовного судопроизводства, можно отметить, что УПК РФ содержит отдельную главу, посвященную реабилитации. При этом иные «специальные» законы, прямо или косвенно регламентирующие оперативно-разыскную деятельность, нацеленную прежде всего на решение задач уголовного судопроизводства, лишь фрагментарно касаются этого вопроса отдельными предписаниями, либо вообще не имеют аналогичных положений.
Анализируя вышеизложенное в контексте утверждения правоведов, что «в деятельности органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора, суда случаются ошибки, которые обусловливают наличие в уголовно-процессуальном законодательстве механизма восстановления нарушенных прав и свобод...» [2, с. 279], можно констатировать, что, несмотря на вероятность совершения ошибок (в виде нарушений прав и свобод) всеми субъектами правоприменения, включая и оперативные подразделения, очевидна нацеленность законодателя (и юристов вообще) восстанавливать нарушенные права гражданина и человека сугубо уголовно-процессуальным инструментарием. Это следует признать недостаточным.
Деятельность оперативных подразделений хотя и нацелена в конечном счёте на обеспечение правосудия, не всегда прямо или косвенно связана с производством по уже возбуждённым уголовным делам, что объективно ставит под сомнение возможность использования именно уголовно-процессуального законодательства для восстановления нарушенных прав и свобод. А в некоторых случаях (например, ч. 2 и 3 ст. 7 закона об ОРД) проведение в отношении лица отдельных оперативно-разыскных мероприятий вообще не связано с уголовным судопроизводством в отношении него, а призвано подтвердить законопослушность гражданина, и, как правило, им же инициировано. Это не исключает вероятность противоправного ограничения
его конституционных прав и свобод, но логично не предполагает возможности использования для реабилитации именно уголовно-процессуальных механизмов. Отсутствие же гражданско-правовых отношений (в абсолютном большинстве случаев) между субъектами также делает полемичной целесообразность применения соответствующих положений Гражданского и Гражданско-процессуального кодексов.
Анализируя различные определения юридического понятия «реабилитация» и сравнивая свойственный ей порядок восстановления нарушенных в процессе правоприменительной деятельности конституционных прав и свобод, предусмотренный соответствующими положениями всех вышеупомянутых законов и кодексов, можно отметить, что указанные вопросы в рассматриваемых нормативных правовых актах «решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно» [3, с. 229]. Это закономерно ставит под сомнение системность законотворческого процесса, логику законодателей и юридическую безупречность рассматриваемых положений.
Так, анализ положений рассматриваемых нормативных правовых актов и широкого ряда справочной и юридической литературы по данной тематике [4, с. 1107; 5, с. 383; 6, с. 726] позволяет констатировать, что современное законодательство и правовая мысль оперируют двумя понятиями, а именно^ «реабилитация», т. е. восстановление нарушенных в ходе правоприменения прав и свобод лица, и «принесение пострадавшему официальных извинений» как один из этапов реабилитации. Бесспорно, эти понятия связаны между собой и в правоприменительной практике должны последовательно дополнять друг друга. Однако позиции законодателя, отражённые в рассматриваемых нормативных правовых актах, весьма неоднозначны.
В соответствии с п. 34 ст. 5 УПК РФ, реабилитация — порядок восстановления прав и свобод лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию, и возмещения причинённого ему вреда. Несколько расширенно данное понятие раскрывается в юридической литературе — восстановление гражданина в судебном или административном порядке в социально-политических и гражданских правах, устранение иных последствий противоправного применения к нему мер принуждения или иного ограничения его прав и свобод со стороны государства [1, с. 738]. Проведённый анализ вышеуказанных нормативных правовых актов позволяет утверждать, что данный правовой аспект рассматривается в них с разной степенью детализации и прагматичности.
Так, Федеральный закон «О внешней разведке» вообще не имеет положений, касающихся восстановления нарушенных прав граждан и возмещения причиненного им ущерба.
Закон о полиции в ст. 53 «Обжалование действий (бездействия) сотрудника полиции» допускает обжалование действий (бездействий) сотрудника полиции, нарушающих права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения религиозной и иной организации, в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд.
Положения ст. 5 «Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-разыскной деятельности» закона об ОРД в случае нару-
шения прав и законных интересов физических и юридических лиц обязывают вышестоящий орган (осуществляющий ОРД), прокурора или судью принять меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов и возмещению вреда.
Идентичная позиция законодателя просматривается в ст. 6 «Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в деятельности Федеральной службы безопасности» закона о ФСБ, гласящей, что в случае нарушения сотрудниками Федеральной службы безопасности прав и свобод человека и гражданина руководитель соответствующего органа федеральной службы безопасности, прокурор или судья обязаны принять меры по восстановлению этих прав и свобод, возмещению причинённого ущерба и привлечению виновных к ответственности.
Аналогичный подход законодателя отражен в ст. 23 «Обжалование неправомерных действий сотрудников федеральных органов государственной охраны» Федерального закона о государственной охране. Согласно этой норме, «граждане и должностные лица вправе обжаловать действия сотрудников федеральных органов государственной охраны должностным лицам этих органов, прокурору или в суд, если считают, что эти действия повлекли ущемление их прав, или нанесли им моральный вред, или причинили им убытки».
Очевидно, что во всех случаях перечислены одни и те же инстанции — вышестоящее должностное лицо либо орган, осуществляющий ОРД, прокуратура и суд. Возникает закономерный вопрос^ а достаточно ли полномочий перечисленных лиц на всестороннее и полное восстановление прав и возмещение всех видов вреда? Полагаем, что за исключением судьи, правомочного обязать своим судебным решением физическое, юридическое лицо, государственный орган и пр. к определенным действиям, в т. ч. — материальным выплатам, иные указанные в рассматриваемом законе (и иных законах) лица обладают весьма усечёнными «реабилитационными» полномочиями. В их компетенции обеспечить лишь прекращение правонарушения, предоставление информации, принесение официальных извинений непосредственным виновным либо представителем органа. Полагаем, что и это возможно лишь в том случае, если сам инициатор (должностное лицо либо орган) не оспаривает правомерность своих действий.
Гл. 18 «Реабилитация» УПК РФ среди прочего предусматривает процедуру принесения извинений как составную часть социально-правового института реабилитации. Эта процедура отражена в ч. 1 ст. 136 «Возмещение морального вреда» УПК РФ. В то же время ч. 3 ст. 9 «Общественное доверие и поддержка граждан» Закона о полиции также имеет соответствующее предписание. Но сравнение вышеперечисленных нормативных правовых актов показывает, что они по-разному регламентируют данный правовой аспект.
Так, ч. 1 ст. 136 «Возмещение морального вреда» УПК РФ гласит^ «Прокурор от имени государства приносит официальные извинения реабилитированному за причинённый ему вред». Возникает несколько закономерных взаимосвязанных вопросов.
Во-первых, если закон допускает обжалование неправомерных действий должностных лиц в три инстанции — в вышестоящий орган, прокуратуру или в суд, то почему именно прокурор, а не следователь или судья приносит извинения реабилитированному?
Логичным представляется, что прокурор как должностное лицо, осуществляющее надзор за соблюдением
законности, обязан официально констатировать факт нарушения, тем самым обозначить непримиримую к нарушению позицию государства, признающего этот факт и сожалеющего о случившемся.
Но также не менее логичным представляется, что извинения пострадавшему лицу должен приносить непосредственный виновный в нарушении прав и свобод или/и официальный представитель (руководитель) правоохранительных органов, в ходе деятельности которых и произошло нарушение. Ответственными за процессуальные решения и следственные действия, способные привести к нарушению конституционных прав и свобод, являются следователь и в некоторых случаях — судья, санкционирующий его действия (т. е. фактически делящий с ним ответственность за их правомерность), либо выносящий приговор. Однако при этом совершенно не исключается вероятность нарушения конституционных прав и свобод лица иными сотрудниками правоохранительных органов, вовлечёнными в процесс судопроизводства — оперативными уполномоченными и их конфидентами, сотрудниками специальных оперативных подразделений, осуществляющих оперативные функции исключительно по заданиям инициаторов, участковыми уполномоченными, представителями иных служб и пр. Казалось бы, что именно указанные должностные лица (либо их начальники, олицетворяющие в целом конкретные правоохранительные структуры) и должны выступать представителями государства, заявляющего о неправомерности своих действий, приносящего в связи с этим извинения пострадавшему лицу и восстанавливающего его права и свободы.
Но и эти рассуждения не лишены полемичности. УПК РФ, Закон об ОРД и Закон о полиции предусматривают обжалование неправомерных действий должностных лиц в три инстанции — вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо, начальник, руководитель), прокуратуру или суд. Логическим выводом из этого положения следует, что именно представители этих органов наделены соответствующими полномочиями и обязаны вынести своё решение о законности или противозаконности тех или иных действий, признать нарушение прав и свобод гражданина, если таковое имело место, принести извинения от имени государства, восстановить нарушенные права и обеспечить компенсацию ущерба (в пределах своей компетенции).
В то же время ч. 3 ст. 9 «Общественное доверие и поддержка граждан» Закона о полиции обязывает полицию «в пределах своих полномочий принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод». Данная норма прямо предписывает полиции принести извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или учёбы гражданина в соответствии с его пожеланиями. Закономерным развитием указанной нормы Федерального закона является приказ МВД РФ от 15 августа 2012 г. № 795 «О порядке принесения извинений гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции». В нём практически дословно воспроизводится текст рассматриваемой нормы и уточняется, что «извинения гражданину Российской Федерации, иностранному гражданину и лицу без гражданства, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, приносятся сотрудником полиции, нарушившим права и свободы гражданина, или вышестоящим по отношению к этому сотруднику руководителем (начальником)» [7].
Недостатком Приказа можно считать отсутствие разработанной формы подобного извинения (заявления), компромиссно учитывающей позиции обеих сторон, отражающей раскаяние в произошедшем нарушителя (заявителя), представляющего не только себя, но и свою правоохранительную структуру и государство в целом, но в то же время не предполагающей самобичевания и унижения со стороны ОВД. В противном случае данная ситуация допускает субъективизм как заявления, так и его оценки. Кроме того, указанная норма Федерального закона и рассматриваемого ведомственного приказа не учитывают нередко конспиративный характер деятельности отдельных оперативных подразделений, чьи сотрудники также являются офицерами полиции. В этом случае принесение извинений гражданину непосредственным «виновным» не представляется возможным, ибо повлечет расшифровку как самого сотрудника, так и, весьма вероятно, того подразделения, в котором он работает. Основываясь на вышеизложенном, логично полагать, что указанную норму Закона о полиции (и, соответственно, приказа) можно применять исключительно к гласным сотрудникам полиции вообще и оперативных подразделений, в частности. В противном случае указанные нормативные правовые акты нуждаются в соответствующей коррекции.
Учитывая, что оперативные подразделения органов внутренних дел являются структурными единицами полиции, можно предположить, что данная норма Закона о полиции может (должна) быть применима к реабилитации и в оперативно-разыскной деятельности, но только органов внутренних дел. Следует признать, что, хотя Закон об ОРД и равнозначен для всех субъектов оперативно-разыскной деятельности, он не содержит соответствующих конкретных предписаний, обязательных для всех без исключения оперативных подразделений. Закон о полиции отчасти регламентирует рассматриваемую сферу деятельности лишь одного из субъектов ОРД — оперативных подразделений полиции. Деятельность же остальных регулируется нормами иных федеральных законов. Таким образом, создается ситуация конкуренции нормативных правовых актов равной юридической силы, что, в свою очередь, порождает не только научную полемику, но и, что более важно, проблемы практического применения рассматриваемых норм.
Кроме вышеизложенного, интерес представляет и анализ соответствующих положений Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Так, согласно ч. 7 ст. 173 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, «осуждённому, освобождённому от отбывания наказания вследствие отмены приговора в связи с прекращением уголовного дела, начальником учреждения или органа, исполняющего наказание, разъясняются его права на восстановление имущественных, трудовых, жилищных и иных утраченных на время отбывания наказания прав. В документе об освобождении указанному осуждённому приносятся официальные извинения от имени государства». В данном случае признание неправомерности действий государственных правоохранительных структур и принесение официальных извинений за это осуществляется вообще должностным лицом иной правоохранительной структуры, не входящим в указанный список и, как правило, не имеющим никакого отношения к нарушению, произошедшему при осуществлении процесса судопроизводства, а не исполнения наказания.
Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что современное федеральное законодательство, регламентирующее уголовное судопроизводство вообще и оперативно-разыскную деятельность различных её субъектов, в частности, не имеет единого общеприменимого механизма реагирования на нарушения оперативными подразделениями прав и свобод человека и гражданина, их восстановления, компенсации причинённого вреда и принесения официальных извинений. Предусмотренная Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации процедура реабилитации не может быть применима в случаях осуществления ОРД, не связанных с обеспечением правосудия. В настоящее время институт реабилитации лиц, чьи права и свободы были нарушены в процессе осуществления ОРД, требует не только и не столько формальных (равноприме-нимых к любому субъекту оперативно-разыскной деятельности) изменений или дополнений статей действующего оперативно-разыскного, уголовного, уголовно-правового, гражданского, гражданско-правового, административного законодательства, но более — изменения отношения общества в целом к таким концептуальным направлениям оперативно-разыскной деятельности, как соблюдение, защита и восстановление нарушенных прав человека и гражданина.
Список литературы:
1. Тихомирова, Л. В., Тихомиров, М. Ю. Юридическая энциклопедия / изд. 5-е, доп. и перераб.; под ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2007. 972 с.
2. Уголовный процесс: сборник учебных пособий. Общая часть. Вып. 1.М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. 304 с.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / изд. 2-е, доп. и прераб. М.: БЕК, 1996. 635 с.
4. Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. 1536 с.
5. Тихомирова, Л. В., Тихомиров, М. Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 1997. 526 с.
6. Экономический и юридический словарь/иод ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экон-ки, 2004. 1087с.
7. О порядке принесения извинений гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции: Приказ МВД России от 15 августа 2012 г. № 795 [Эл. ресурс] II Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс» (дата обращения 11.03.2016 г.).
©Тамбовцев А.И., 2017
