CC BY
16опыт: проблемы, перспективы
С марта 2008 г. органами социальной защиты населения реализуются государственные полномочия по опеке и попечительству совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан. По данным на 01.07.2011 г. их численность в Алтайском крае составляет 5 012 человек, 1 524 из них проживают в специализированных социальных и медицинских учреждениях.
Эти непростые обязанности, в равной мере правовые, социальные и медицинские, после серьезных изменений в законодательстве Российской Федерации возложены на Главалтайсоцзащиту.
Федеральным законом от 29.12.2006 г. №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничений полномочий» изменен п. 1 ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Согласно прежней редакции указанной статьи ГК РФ органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления. В Алтайском крае функции органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных лиц исполняли администрации городов, районов, сельских поселений, центральные районные больницы. Их деятельность носила формальный характер, сводилась исключительно к назначению психически больному человеку опекуна, зачастую без законных оснований - в отсутствие решения суда о признании его недееспособным.
Татьяна Сергеевна Абакумова, заместитель начальника Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, начальник управления по социальной политике.
В Алтайском крае проживает 5 012 человек, признанных судом недееспособными. С марта 2008 г. органами социальной защиты населения реализуются государственные полномочия по опеке и попечительству лиц этой категории. Эти непростые обязанности, в равной мере правовые, социальные и медицинские, возложены на Главалтайсоцзащиту после серьезных изменений в законодательстве Российской Федерации, в результате которых полномочия органов опеки и попечительства переданы от органов местного самоуправления к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
опека и попечительство недееспособных и ограниченно дееспособных лиц в алтайском крае
С 1 января 2008 г. полномочия органов опеки и попечительства переданы от органов местного самоуправления к органам исполнительной власти субъектов Федерации. Такое решение обусловлено в целом развитием российского законодательства.
В период существования СССР полномочия по опеке и попечительству находились в ведении исполнительных органов государственной власти на местах. Их компетенция определялась Положением об органах опеки и попечительства РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.04.1986 г. №175. Именно эти органы являлись властью, «наиболее близкой к народу», и могли обеспечить полноценную государственную защиту нуждающихся в ней граждан на местном уровне.
Правовое положение органов, осуществляющих опеку и попечительство, изменилось с началом очередного этапа реформ, направленных на возрождение местного самоуправления в России. С момента принятия Закона РФ от 06.07.1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который стал единым для страны нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в данной сфере, обязанность по осуществлению опеки и попечительства была возложена на органы муниципальной власти, не входящие в систему органов государственной власти. Это нашло отражение и в ст. 34 ГК РФ, где
была закреплена ответственность органов местного самоуправления за осуществление опеки и попечительства.
Однако результаты реализации органами местного самоуправления ряда функций в сфере социальной поддержки людей, находящихся в трудной жизненной ситуации, свидетельствовали об их неэффективности, что привело к пересмотру модели и концепции организации опеки и попечительства.
Первым шагом к усилению контроля со стороны государства за осуществлением поддержки малозащищенных категорий граждан стал пересмотр положений Федерального закона от 28.08.1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Внесенные в данный закон изменения (от 06.10.2003 г. №131-Ф3) обозначили круг вопросов, входящих в компетенцию муниципальных образований. После вступления изменений в силу с 1 января 2008 г. опека и попечительство вышли из перечня вопросов органов местного значения и стали одним из полномочий государственных органов.
Именно такая система опеки отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты недееспособных граждан. Но для четкого регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или ограниченно дееспособными людьми, требовалось при-
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
12 011
нятие нового самостоятельного закона, который объединил бы в себе нормы, ранее содержащиеся в различных источниках права, в том числе отрывочно -в Гражданском, Семейном и Жилищном кодексах РФ.
Таким стал Федеральный закон №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Государственная Дума работала над этим законом на протяжении трех лет: проект внесли на рассмотрение в июне 2005 г., принят он был 24 апреля 2008 г.
2008 г. в нашей стране был объявлен Годом семьи. В течение этого года органам исполнительной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществить ряд мероприятий и уделить особое внимание вопросам социальной поддержки семей, укрепления авторитета семьи, базовых семейных ценностей.
Президент России Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию подчеркнул, что Год семьи - не единовременная акция, а результат долгосрочной политики государства, направленной на улучшение демографической ситуации, укрепление института семьи в обществе. В связи с этим в последнее время появилось и появляется много новых нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование законодательства о семье и тем самым на обеспечение стабильности и благополучия в семьях.
Принятие закона «Об опеке и попечительстве» стало одним из важных этапов совершенствования семейного законодательства. В законе сформулированы принципы государственного регулирования в области опеки, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, упорядочены процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.
В развитие Федерального закона от 24.04.2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» принято Постановление Правительства РФ от 17.11.2011 г. №927 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан», которое детализирует и значительно усиливает полномочия субъектов Федерации в данной сфере, ужесточает контроль за их реализацией.
Таким образом, эволюция правового статуса органов опеки и попечительства сегодня остановилась на передаче этих функций органам исполнительной власти субъектов Федерации, и это нес-
лучайно. Государство признало необходимость четкого регулирования деятельности органов власти в данной сфере и строгого контроля за соблюдением прав и интересов людей, которые в силу состояния здоровья не могут не только защитить себя, но и самостоятельно организовать свою жизнедеятельность.
В ст. 29 ГК РФ установлено, что гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается опека.
В ст. 17 и 18 ГК РФ раскрывается важнейшее понятие «правоспособность гражданина», суть его сводится к способности человека иметь гражданские права и нести гражданские обязанности. Т.Г. Морщакова, судья Конституционного Суда Российской Федерации в отставке, заслуженный юрист РФ в отношении недееспособных лиц высказывается следующим образом: «А какие права имеет лицо, признанное недееспособным, тем более если оно помещено в психиатрическое учреждение? Человек лишается всего. Это где-то на грани лишения жизни, это лишение человеческой формы существования. Я не знаю более серьезного поражения прав. Если задуматься над содержательным качеством этих мер, то это фактически полное лишение прав. Когда-то существовала такая категория - лишенцы. Так вот, недееспособные -еще большие лишенцы. Это ли не самая страшная санкция?» (интервью журналу «ЭЖ-Юрист», 2009, №9).
Изменения в законодательстве Российской Федерации нашли отражение в нормативной правовой базе Алтайского края, и у органов социальной защиты населения появилось принципиально новое направление деятельности, являющееся государственным полномочием: опека (попечительство) и патронаж недееспособных и ограниченных в дееспособности совершеннолетних граждан.
Органы социальной защиты населения активно включились в эту работу. Управления социальной защиты населения по муниципальным районам и городским округам под руководством и контролем Главного управления фактически с нуля организовали и осуществляют деятельность по следующим вопросам:
• обеспечение своевременного выявления и учет лиц, нуждающихся в установлении опеки (попечительства);
• защита прав и законных интересов подопечных, в том числе в судебном порядке, обеспечение достойного уровня их жизни;
• обеспечение исполнения опекунами (попечителями) возложенных на них обязанностей.
Сегодня более 5 тысяч недееспособных граждан охвачено индивидуальной работой органов социальной защиты населения. За первое полугодие 2011 г. в Алтайском крае опека назначена 228 нуждающимся в ней лицам, 52 опекуна освобождены от исполнения своих обязанностей. Представители социальной защиты населения приняли участие более чем в 550 судебных процессах по вопросам, затрагивающим права психически больных граждан. Проверено более 3700 сделок с имуществом (недвижимым и не являющимся недвижимым) недееспособных лиц, проведено 3188 проверок условий жизни подопечных и соблюдения опекунами своих обязанностей.
Работа в сфере опеки и попечительства над совершеннолетними гражданами строится по двум направлениям: в отношении людей, опекаемых физическими лицами, и в отношении людей, помещенных в специализированные учреждения системы здравоохранения или социальной защиты населения. В соответствии со ст. 35 ГК РФ над недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами, помещенными под надзор в специализированные учреждения, опекуны не назначаются. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации. Закон не содержит различий в требованиях к исполнению опекунских обязанностей опекуном-учреждением и опекуном - физическим лицом. В связи с этим органы социальной защиты также предъявляют ко всем опекунам одинаковые требования.
Как и другие направления работы системы социальной защиты населения Алтайского края, опека и попечительство - непростое, проблемное поле деятельности, однако Главалтайсоцзащита прилагает все усилия для реализации государственных полномочий на должном уровне.
