CC BY
189 Попченко А. Р., Петрова Т. А. Предупреждение правонарушений со стороны молодежных неформальных объединений экстремистской направленности : методическое пособие . М ., 2006. С . 17.
10 Собрание законодательства Российской Федерации . 2001. № 36, ст. 3577. С . 7625-7645 .
11 Там же . 2010 . № 41, ст. 5250. С . 11420-11465.
12 Там же . 2010 . № 40, ст . 5107. С . 10638-10700 .
13 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Там же . 2009. № 20, ст . 2444. С . 6414-6435 .
14 Собрание законодательства Республики Дагестан . 1999. № 9, ст . 3290 .
15 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 2002 году» [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» .
16 URL: http://sedel . omskportal .ru (дата обращения: 04 .12.2013).
17 Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2004. № 42, ст . 4108 . С . 9171-9181.
18 URL: http://minjust . ru/ru/nko/perechen_zapret (дата обращения: 04. 12 .2013) .
19 Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г . № 960 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2003. № 33, ст . 3254. С . 7991-8006 .
20 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской
Федерации по субъекту Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 249 // Там же . 2011. № 10, ст. 1335 . С . 3172-3182 .
21 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне : приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти . 2011. № 28 . С . 103-112 .
22 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2011. № 10, ст. 1334 . С . 3158-3172 .
23 Сайт Минюста России . URL: http://minjust . ru/ru/nko/ perechen_zapret (дата обращения: 02 .11.2013) .
24 О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2011 г. № 988 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2011. № 31, ст . 4705. С . 10193-10196 .
25 См . , напр .: Статья 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Там же . 1999. № 42, ст . 5005. С . 9417-9437.
26 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г . № 131-ФЗ : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 16 сентября 2003 г // Собрание законодательства Российской Федерации 2003. № 40, ст . 3822 . С . 9500-9570 .
27 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г // Рос газета 2005 31 марта
УДК 342.9 © О. И. Бекетов, Ю. В. Давыдов, 2014
Оказание помощи гражданам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения
О. И. Бекетов, Ю. В. Давыдов
В статье анализируется проблема смешения и разграничения функции милиции (полиции) и медицинских организаций при оказании помощи гражданам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения. Рассматривается организационно-правовая природа функций бывших медицинских вытрезвителей, формулируются концептуальные положения, отражающие их возможную современную организационную модель.
Ключевые слова: функции полиции, медицинские организации, медицинские вытрезвители, пресечение административных правонарушений, медицинское освидетельствование, «медицинская комната»,
комната для задержанных.
Известно, что проект Федерального закона Федерации, проводимого в соответствии с Указом «О полиции» был разработан в рамках реформиро- Президента Российской Федерации от 18 февраля вания Министерства внутренних дел Российской 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформирова-
нию Министерства внутренних дел Российской Федерации» ', и согласно замыслу идеологов реформы явился ее важнейшей движущей силой . Сверхзадача закона поэтому полностью совпадает с основной задачей реформы — поднять систему МВД России на качественно новый уровень, позволяющий в полной мере обеспечивать потребности общества в защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать правопорядок в общественных местах.
Юридически отправной точкой реформирования МВД России выступил Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» 2, в котором, при констатации выполнения органами внутренних дел важнейшей государственной функции по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, указывалось на рост случаев нарушения сотрудниками законности и служебной дисциплины . Это вызывает обоснованную негативную реакцию в обществе, умаляет авторитет власти, говорит об устарелости существующей структуры органов внутренних дел и организации их деятельности, необходимости их модернизации
К числу избыточных и одновременно несвойственных функций органов внутренних дел в первую очередь было отнесено содержание медицинских вытрезвителей Последние в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 и приказом МВД России от 31 января 2009 г. № 71 «О неприменении правовых актов МВД СССР» подлежали передаче в ведение органов управления здравоохранением, а ведомственные нормативные правовые акты МВД СССР об их организации и деятельности признавались неприменяемыми В ходе последовавших организационных мероприятий медицинские вытрезвители в структуре органов внутренних дел были ликвидированы (подчеркнем, что официально вопрос ставился лишь о передаче обязанностей по организации их работы в ведение органов управления здравоохранением), штатная численность сотрудников сокращена
Следует признать, что причиной тому послужила череда чрезвычайных происшествий, нередко весьма резонансных, связанных с грубыми нарушениями законности со стороны сотрудников и даже гибелью людей Это сопутствовало их деятельности на протяжении практически всего периода функционирования 3 . Вместе с тем очевидна весьма высокая полезность их деятельности: касаясь десятков тысяч граждан, она способствовала обеспечению общественного порядка, личной безопасности, снижению уличной преступности Важным
аспектом проблемы является и то, что функцию доставления граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, поведение которых подчас представляет реальную опасность для окружающих, никакая структура не может осуществлять в полном объеме (и это становится все более очевидным), кроме полиции, обладающей необходимой силовой и юридической подготовкой, экипировкой, имеющей кадровые, транспортные и иные ресурсы
Министр внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцев придает проблеме большое значение Сообщается, что он направил губернаторам предложения по организации работы учреждений, призванных заменить упраздненные медицинские вытрезвители системы органов внутренних дел В частности, губернаторам предложено определить помещения и организовать работу с гражданами, находящимися в нетрезвом виде: «Это большая и больная проблема МВД готово организовать содействие в охране и обеспечении безопасности медицинского персонала, занимающегося вытрезвлением пьяных» 4 . Тем не менее проблема решается крайне медленно и, как представляется, не всегда удачно
Среди причин, приведших к ликвидации медицинских вытрезвителей, важное значение имеют неопределенность правовой природы и смешение функций милиции (полиции) и медицинских организаций В концентрированном виде проблема изложена в Концепции реформы системы наркологической помощи 5 . В частности, указанная Концепция к числу основных проблем, присущих медицинским вытрезвителям, относит их «неясный правовой статус», «неопределенность» и «неочевидность» выполняемых ими функций Кроме того, в Концепции обращено внимание на необходимость разделения функции доставления граждан в специализированные учреждения и функции оказания им профессиональной помощи Смешение этих функций в системе медвытрезвителей, согласно Концепции, является очевидной предпосылкой для многочисленных нарушений законных прав и интересов граждан Структурой, призванной заменить медицинские вытрезвители, авторы Концепции видят отделения неотложной наркологической помощи, развернутые при многопрофильных больницах Предполагается, что у этих отделений должна быть усилена составляющая, обеспечивающая поддержание порядка
При развертывании отделений неотложной наркологической помощи в значительных масштабах возможна постановка вопроса об их использовании, по терминологии разработчиков, для лечения «наркологического контингента» больных в случае, если
пациент «опасен для себя или окружающих», что соответствует ст. 29 Закона РФ от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»
Авторы цитируемой Концепции, справедливо сетуя на неясности в правовом статусе и функциях медвытрезвителей, сами, употребляя некорректные термины «лечение», «больной», «наркомания», ссылаясь в рассматриваемом аспекте на закон о психиатрической помощи, создают, на наш взгляд, еще большую неразбериху Тем не менее постановка проблемы смешения функций полиции и медицинских организаций при оказании помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения, вполне справедлива . Именно от ее правильного решения, полагаем, зависят сама возможность организации соответствующей масштабной работы и ее эффективность
Рассмотрим, как закреплялись и формулировались упомянутые функции в ранее действовавшем Положении о медицинском вытрезвителе В соответствии с первым пунктом Положения о медицинском вытрезвителе при отделе внутренних дел исполкома городского, районного Совета народных депутатов, утвержденного приказом МВД СССР от 30 мая 1985 г. № 106, медицинский вытрезвитель являлся специализированным учреждением милиции Он выполнял функции пресечения нарушений антиалкогольного законодательства, в частности, появление на улицах и в других общественных местах граждан в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, и оказание лицам, находящимся в средней или тяжелой степени опьянения, медицинской помощи 6. Можно видеть, что данная норма, определявшая назначение медвытрезвителей, называла две их важнейшие функции: 1) пресечение административных правонарушений — появления на улицах и в других общественных местах граждан в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность; она тесно связана с обязанностями милиции по охране общественного порядка; 2) медицинскую помощь лицам, находящимся в общественных местах в средней или тяжелой степени опьянения, которая представляла собой оказание государственных услуг 7. Первая функция осуществлялась милицией, олицетворяла собой принуждение, имела целью предупреждение совершения новых подобных правонарушений, юридически опосредовала исключительно важную и достаточно широкую сферу отношений превенции Вторая функция непосредственно реализовывалась медицинской составляющей (фельдшерскими пунктами) медвытрезвителей и являла собой профессио-
нальную специализированную (наркологическую) медицинскую помощь. Ее, вероятно, можно отнести к числу наиболее традиционных, можно сказать, «классических» государственных услуг, оказываемых медицинским персоналом медвытрезвителей при участии милиции (полиции). Не будет преувеличением сказать, что указанные функции в практическом правоприменении не разделялись, при этом функция пресечения, направленная на обеспечение общественного порядка и прямо связанная с профилактикой преступлений, явно доминировала, вбирая в себя (инкапсулируя) функцию оказания государственных услуг в виде специализированной медицинской помощи
Приведенное представление о разграничении функций милиции (полиции) и медицинских организаций в медицинских вытрезвителях, с нашей точки зрения, вполне соответствует классическому пониманию полицейской деятельности, в соответствии с которым она всегда связана с поддержанием общественного порядка, и ее сущность не может быть выражена посредством идеи предоставления услуг (Ж . Бюиссон) 8 .
Взаимная связь между функциями полиции и медицинского персонала при оказании помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения, наиболее явно видится при рассмотрении комплекса последовательно осуществляемых административных процедур и административных действий Приведем основные из них, опираясь на действующее законодательство
1. Выявление и пресечение административных правонарушений, предусмотренных ст 20 21 КоАП РФ (появление граждан в общественных местах в состоянии опьянения) Осуществляет полиция, как правило, с применением необходимой силы, сдерживающей агрессивное поведение задерживаемых субъектов .
2. Доставление гражданина в медицинское учреждение для медицинского освидетельствования Выполняет полиция, как правило, с использованием транспортных возможностей и с применением необходимой силы
3 Медицинский осмотр Осуществляет медицинский персонал при поддержке полиции
4. Помещение в специальную комнату (палату) для вытрезвления Организация наблюдения медицинского персонала и полиции за вытрезвляемыми
5 Перевод после вытрезвления в комнату для задержанных дежурной части органа внутренних дел Ведение полицией производства по делу об административном правонарушении
Можно видеть, что функции полиции и медицинского персонала переплетаются, при этом по-
лицейская деятельность пронизывает всю рассматриваемую сферу отношений Правовой основой соответствующих административных процедур и административных действий служат Федеральный закон «О полиции» и КоАП РФ, которыми на органы внутренних дел возложены обязанности по пресечению административных правонарушений и производству по делам о них.
Сказанное позволяет сформулировать концептуальные положения, которые могут служить основой конструирования основных компонентов организационной модели медицинского вытрезвителя, соответствующей идеям, заложенным в действующие нормативные правовые акты
1. Медицинский вытрезвитель («медицинская комната», «медицинский кабинет») размещается в служебном помещении дежурной части территориального органа внутренних дел, организационно с ней связан, хотя может быть расположен в отдельном здании
2. Деятельность медицинского вытрезвителя лицензируется органом управления здравоохранения субъекта Федерации Его руководитель и сотрудники назначаются указанным органом, финансирование осуществляется из бюджета субъекта Федерации Таким образом, медицинский вытрезвитель представляет собой медицинскую организацию, инкапсулированную в структуру органа внутренних дел, при этом профессиональные функции по оказанию специализированной медицинской помощи он осуществляет самостоятельно и под свою ответственность
3. Особое внимание уделяется организации общественного и ведомственного контроля за обеспечением законности деятельности персонала медицинского вытрезвителя и полиции В этих целях используется видеонаблюдение, дежурство дружинников, расширяется в этой части путем внесения изменений в законодательство сфера контроля общественных наблюдательных комиссий, регламентируется периодичность контроля медперсонала и полиции за физическим состоянием содержащихся граждан с внесением записей в соответствующий журнал и др
Лишь указанное сбалансированное сочетание медицинской и полицейской составляющих в медицинских вытрезвителях, полагаем, может позволить обеспечить их функциональность и законность деятельности
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010 . № 8, ст. 839. С 2404-2406.
2 Там же . 2009. № 52, ч . 1, ст. 6536. С 16320-16321.
3 См. , напр. : О нарушениях законности при проверке фактов смерти граждан, наступившей в помещениях органов внутренних дел : письмо Генеральной прокуратуры РФ от 28 апреля 1998 г. № 36-6-98 ; Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 20 февраля 2012 г ; Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 г. Доступ из справ, -правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Фалалеев М. Полиция и вытрезвители // Рос. газета. 2012. 28 июня .
5 Правовая наркология: Концепция реформы системы наркологической помощи . М . , 2011. С. 17-18 .
6 Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик. URL: http://www.libussr. ru/ doc_ussr/usr_12742.htm (дата обращения: 04.12.2013) .
7 Так, в письме Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2006 г № 02-05-03/989 отмечается, что до решения вопроса о передаче обязанностей по руководству работой медицинских вытрезвителей в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации суммы, взыскиваемые с граждан за содержание в медицинском вытрезвителе, администрируются Министерством внутренних дел Российской Федерации и зачисляются на код бюджетной классификации 188 1 13 03020 02 0000 130 «Прочие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от оказания платных услуг и компенсации затрат государства» По современной классификации, данный вид медицинской помощи подпадает под понятие «государственная услуга». (См. , напр. : Об утверждении перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Омской области, находящимися в ведении Министерства здравоохранения Омской области, в сфере здравоохранения и образования : приказ Министерства здравоохранения Омской области от 20 декабря 2011 г № 97 Доступ из справ -правовой системы «Кон-сультантПлюс» )
8 Андреева И. А. Полицейская система Франции : монография . Омск, 2013 . С. 135-137 ; ВедельЖ. Административное право Франции . М . , 1973. С 465-466.
