CC BY
68
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
Иванова А.А., к. полит. н. (СКАГС)
ОКАЗАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ НАСЕЛЕНИЮ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Вопросы улучшения системы оказания государственных услуг населению занимают важное место в политике всех цивилизованных стран, направленной на достижение более эффективной работы исполнительной власти. Решение проблемы взаимодействия государства с гражданами представляется задачей весьма актуальной и значимой для успешного проведения административной реформы и в России.
И в зарубежной, и в отечественной политико-правовой практике к настоящему моменту накоплен целый ряд программ с основными принципами деятельности государственных учреждений и организаций, предоставляющих услуги населению. Эти принципы предполагают формулировку четких стандартов услуг, открытость и полноту информации, предоставление консультаций населению и возможность выбора услуг, их полезность и эффективность и т.д.
Вместе с тем, взаимоотношения гражданина и государства в нашей стране пока еще трудно рассматривать с позиции взаимодействия, поскольку в основе этих отношений часто используется принцип неравенства, т.е. обращаясь к государству, гражданин практически всегда оказывается в ситуации более слабой стороны. Таким образом, научно-методологические и методические разработки и обоснования конкретных концептуальных и практических рекомендаций в сфере взаимодействия органов власти и граждан по оказанию государственных услуг требуют совершенствования сами по себе, а их практическая реализация нуждается в более точном воплощении.
Для того чтобы эффективно организовать деятельность органов государственной власти, предоставляющих услуги населению, необходимо в первую очередь систематически получать информацию о том, в какой степени существующая практика отклоняется от действующих, нормативно закрепленных принципов оказания государственных услуг, определить факторы возможных отклонений и институциональные механизмы, способные приблизить сложившуюся практику к оптимальному способу функционирования. Определенные шаги в этом направлении уже предприняты. В этой связи более целесообразным представляется проанализировать ситуацию в развитии.
Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации еще в ноябре 2005 года был проведен социологический опрос по общероссийской репрезентативной выборке населения Российской Федерации, направленный на изучение «Отношения населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг физическим ли-цам».1 Исследование было нацелено на изучение существующей практики организации процесса оказания государственных услуг, которыми пользуются широкие слои населения, на его ключевых измерениях, с целью выявления проблем, ведущих к снижению качества услуг и разработки способов повышения их эффективности с учетом реальных потребностей и трудностей групп населения.
На основе имеющихся данных вышеупомянутого исследования можно говорить о том, что качество государственных услуг населению не всегда и не во всех сферах соответствовало требованиям, закрепленным в Национальном стандарте РФ от 24 ноября 2003 года в отношении качества оказываемых населению услуг. Респондентам был предложен ряд вопросов, относительно наиболее часто случающихся обращений граждан в органы государственной власти и муниципального управления. В результате, картина, отражающая потребности респондентов в течение последних трех лет в различного рода государственных услугах, выглядела следующим образом:
1 Опрос проведен в Ставропольском крае, Воронежской, Челябинской областях и г. Москве.
- в регистрационную службу (палату) - для регистрации прав на жилье, на недвижимость или на землю - обратились 46 % от общего числа опрошенных;
- в государственные нотариальные конторы - для подтверждения подлинности подписей, удостоверения сделок, выдачи свидетельств и т.д. - обратились 51 % от общего числа опрошенных;
- в паспортно-визовые отделы МВД (столы при ЖКХ) - для оформления паспорта, регистрации по месту жительства, регистрации по месту пребывания, оформления визы и т.д. - обратились 59 % от общего числа опрошенных;
- в органы ЗАГС - для регистрации брака, рождения, смерти, внесения изменений и исправлений в документы и т.д. - обратились 43 % от общего числа опрошенных;
- в ГИБДД - для регистрации или техосмотра транспортного средства, получения водительского удостоверения, определения обстоятельств ДТП и т.д. - обратились 48 % от общего числа опрошенных.
Таким образом, как минимум половина взрослого населения в течение последних трех лет (на момент опроса) обращались в государственные органы для получения разного рода услуг.
Какую же оценку качеству предоставляемых услуг давали респонденты? Меньше всего претензий предъявляли респонденты к качеству работы государственных нотариальных контор (6,3 %), органам ЗАГС (3 %). Число респондентов, недовольных качеством услуг, оказываемых другими государственными органами, варьировалось от 10 % до 54 % в зависимости от рода услуг. Основное недовольство граждан было связано с решением проблем, сопутствующих ДТП (54,2 %), регистрации земли (42,9 %) и недвижимости (25,2 %), регистрации и техосмотру транспортного средства (28,6% и 30, 6 % соответственно), оформлению загранпаспорта, визы (22 %). Особые затруднения при получении государственных услуг граждане испытывали вследствие больших очередей (от 40 % до 65 % недовольных в зависимости от рода услуг), необходимости «хождения по многим кабинетам» (особенно в регистрационных службах - 53 %, паспортно-визовых отделах МВД - 23%), существенное недовольство граждан вызывала дороговизна услуг (пошлин, платежей). В частности: при оформлении документов в регистрационных службах, органах ГИБДД, нотариальных конторах 47 %, 31 % и 41 % от общего
числа опрошенных респондентов соответственно были неудовлетворенны именно этим обстоятельством. Большое неудобство, по мнению респондентов, вызывает отсутствие необходимой информации об услугах, о порядке оформления документов. Следует обратить особое внимание не претензии к органам ГИБДД, где в числе четырех наиболее популярных вариантов респондентами были выделены - вымогательство при оформлении документов (30,6 %) и низкая культура работников - (20,9 %).
Более того, значительная часть населения не только испытывала неудовлетворение качеством государственных услуг, но очень часто речь шла об ущемлении прав граждан. Так, на вопрос анкеты «Ущемлялись ли Ваши права или права членов Вашей семьи при получении государственных услуг?» практически каждый третий дал утвердительный ответ. Причем основные претензии респондентов были адресованы органам ГИБДД и регистрационным службам (палатам): 46 % опрошенных отмечали произвол чиновников, 43 % - взяточничество, 34,5 % - несоответствие законов и других предписаний условиям реальной жизни. Причем реальное правовое положение основной массы граждан нашей страны оценивалось ими самими в большинстве случаев как удовлетворительное: права вроде бы имеются, только их защита недостаточна - так ответили 56 % респондентов.
Значительная часть граждан России (по данным того же опроса) являлись сторонниками решения вопросов с помощью судопроизводства (30,4 %), что в принципе представляется позитивным показателем. Практически каждый четвертый и каждый шестой респондент соответственно рассчитывает на защиту и поддержку милиции и органов исполнительной власти. 15 % от общего числа опрошенных за защитой прав обратятся в прокуратуру. Вместе с тем, далеко не все граждане достигли такого уровня политико-правовой культуры и социальной зрелости, когда единственно правильным и действенным способом разрешения собственных проблем признают правовое решение вопросов. Так, 17,2 % респондентов до сих пор занимают пассивную гражданскую позицию и в случае ущемления своих гражданских прав никуда обращаться не собираются, 23,3 % - затруднились ответить на этот вопрос.
Приведенные данные выступили свидетельством острых проблем в сфере оказания государственных услуг, требующих
скорейшего разрешения. Это все заставило и политиков, и чиновников, и ученых с большей серьезностью подойти к вопросу оказания государственных услуг населению, заняться выработкой экономических, правовых и гражданских научно обоснованных механизмов влияния потребителей на предложение услуг государственных органов.
Важно отметить, что в настоящее время в научной литературе отсутствует сколько-нибудь полное и детальное описание всего разнообразия таких услуг. Более того, природа такого взаимодействия как процесса оказания услуг зачастую не осознается и не находит отражения в правовых категориях. И если на уровне политической теории тезис о демократическом, правовом государстве как инструменте удовлетворения потребностей граждан, является общепризнанным, то его реализация в прикладной области пока далека от совершенства. Если на рынке взаимоотношения различных экономических субъектов регулирует специальное законодательство, предусматривающее определенные процедуры и методы защиты интересов слабой стороны, то механизм «выравнивания» взаимоотношений государственных органов с гражданами пока не отработан. Более того, особенности менталитета российских граждан не позволяет рассматривать деятельность государственных органов как имеющую сервисный характер.
Таким образом, в настоящее время требуется принятие конкретных решений (в рамках административной реформы, реформы государственной службы и т.д.) по корректировки сложившейся ситуации в сфере оказания государственных услуг.
В первую очередь, очень важным является использование в полной мере механизма обратной связи в рамках взаимодействия государства с гражданами, т. е. в качестве основных ориентиров руководствоваться не только административной целесообразностью и ограниченными бюджетными возможностями, но непосредственными нуждами, потребностями, спросом самих граждан. Сосредоточение у государства функций по формированию правил оказания услуг и их реальному оказанию должно компенсироваться транспарентностью и участию граждан в создании правил.
Результаты предпринятых мер должны оцениваться по отзывам общественности, степени восприятия механизмов совер-
шенствования государственными органами, научным сообществом посредством использования научных и научно обоснованных методов (тематические экспертные совещания, круглые столы, семинары, мониторинг прессы (региональной в том числе), социологические исследования общественного мнения.
Для улучшения удовлетворения потребностей граждан представляется целесообразным использование информационных технологий для распространения государственных услуг через электронные сети. В настоящее время многие организации государственного сектора уже видоизменили свои взаимоотношения с гражданами. Как показали вышеприведенные данные социологического опроса РАГС, характер взаимоотношений государства с гражданами требует существенной перестройки, а именно, предоставления услуг по-новому, без длительных задержек, стояния в очередях, хождения по многим кабинетам. Учитывая эту информацию, очень важно суметь организовать людям более легкий доступ к государственным услугам, снизить затраты времени служащих, непосредственно взаимодействующих с населением, на иного рода деятельность. Вообще, организации, ориентированные на нужды граждан, осознают, что весь процесс предоставления услуг населению редко производится одним человеком, государственные органы в этом смысле не исключение. В этой связи, используя современные программные средства управления делами, интернет-технологии, государственные органы, оказывающие услуги гражданам России, часто применяют объединенную систему управления и работы с населением и уже добились частичного сокращения временных затрат на административную работу и ответы на обращения граждан. Кроме того, государственные учреждения могут использовать новые информационные технологии, чтобы учитывать индивидуальность людей и предоставлять персонифицированные услуги. Использование дифференцированного подхода к разработке государственной политики с ориентацией на тщательный учет интересов различных социальных групп - важное условие минимизации претензий граждан. Уже сейчас поддерживаются дебаты, форумы и голосования в Интернете. Благодаря этому люди могут более активно участвовать в местной общественной жизни и демократических процессах, поскольку появляется возможность взаимодействия с государственными службами и получать доступ к публичной инфор-
мации, официальным документам, протоколам решений административных органов. Значительная часть государственных учреждений создают свои веб-сайты, для распространения полной и достоверной информации о своих услугах, публикаций информации общего характера, как то, часы работы, списки контактных лиц и номера телефонов, электронные версии печатных публикаций, отражающих специфику оказания разного рода услуг. Многие организации стали предоставлять всеобъемлющую динамическую информацию с возможностью поиска по базам данных и службой ответов на послания по электронной почте, внедряются различные интерактивные услуги.
Таким образом, преимущества использования новых информационных технологий при оказании государственных услуг населению очевидно. Вместе с тем, сделать новые технологии более доступными для менее обеспеченных слоев общества, организовать преподавание навыков использования компьютеров, особенно пожилых людей, используя адаптированные формы обучения, - эта задача актуальности не потеряла.
С целью контроля практических результатов работы государственных учреждений, предоставляющих услуги населению, целесообразным представляется использование лучшего отечественного и зарубежного опыта в данной сфере (разработка и использование таблиц выполнения при инспекциях и аудите, карточек качества, учреждение специальных премий и т.д.). В то же время не стоит заблуждаться на тот счет, что усиление контроля над учреждениями со стороны власти способно повысить качество оказываемых услуг.
По некоторому типу услуг государство может быть не единственным ее поставщиком, т.е. соответствующая функция может быть выведена из состава функций органов государственной власти, что повлечет снижение издержек. Вместе с тем, экономический механизм работы государственных органов должен обеспечивать достаточное ресурсное обеспечение, контролируя затраты и бюджетные расходы во всех операциях.
Работа с населением предполагает повышенное внимание к кадровому составу чиновников госучреждений и особые требования к качеству сотрудников. Поэтому аттестация и отбор кадров данных организаций должны проходить в соответствии с этими требованиями. Ссылаясь на результаты социологического
исследования представляется целесообразным систематически пересматривать и совершенствовать мероприятия по квалификации сотрудников, оценивать и совершенствовать методы развития персонала, грамотно планировать, распределять и оценивать работу подразделений, непосредственно занимающихся оказанием государственных услуг населению. И, конечно, следует обязательно иметь в виду, что качественные услуги могут оказывать только чиновники, которые чувствуют общественную значимость своей работы в государственном учреждении.
Определенного практического успеха в этом вопросе достигла Ростовская область. Еще в 2004 году специалистами администрации области была разработана комплексная методика определения штатной численности и формирования структур органов исполнительной власти на основе функционального анализа их деятельности, которая позволяла четко определить, количество чиновников в том или ином органе исполнительной власти, а также функции, которые они должны выполнять. Данная методика позволяла почти на треть сократить аппарат государственных служащих, причем без ущерба качеству работы. К настоящему моменту законодательная база административной реформы в Ростовской области включает целый ряд нормативных документов, регламентирующих процесс исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в регионе, разработаны показатели результативности деятельности областных органов исполнительной власти, административные регламенты, оптимизирующие процесс оказания государственных услуг и позволяющие использование четких стандартов качества услуг. План мероприятий по проведению административной реформы в Ростовской области в 2006 - 2010 годах предполагает разработку и использование единой информационной системы, связывающей областные органы исполнительной власти между собой в процессе формирования сводного реестра полномочий и функций.
Таким образом, можно говорить о том, что реализация административной, а также муниципальной реформ в Ростовской области идет с опережением многих субъектов. Ряд проектов получили положительную оценку на федеральном уровне. Так, г. Шахты Ростовской области - первое в России муниципальное образование, где была внедрена и сертифицирована система ме-
неджмента качества в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 9001:2000. В ходе внедрения системы менеджмента качества в администрации г. Шахты для максимального удовлетворения населения был установлен порядок ускоренного прохождения документов по принципу «Зеленого коридора». В «Зеленый коридор» были определены процессы утверждения проекта границ и предоставления земельных участков гражданам и организациям. Проблемы, с которыми сталкивались жители г. Шахты до внедрения данного проекта, были идентичны проблемам значительной части населения других регионов нашей страны, возникающим при получении государственных и муниципальных услуг: территориальная разобщенность участвующих в процессе ведомств, недостаток контроля со стороны городской администрации, отсутствие ответственности чиновников за своевременность и качество выполнения работ. Реализация данного проекта существенно облегчила и ускорила порядок прохождения документов по принципу «Зеленого коридора»: значительно снизились сроки прохождения документов на каждом этапе, контакты заявителей со служащими сведены к минимуму (до трех раз), ликвидированы некоторые этапы прохождения документов из-за отсутствия необходимости их осуществления. Таким образом, размещение представителей ведомств в одном кабинете, ежедневный прием документов, единовременный комиссионный выезд специалистов на объект, контроль над процессом прохождения документов со стороны администрации, выдача одного распоряжения, - все это способствовало оказанию реальной помощи гражданам, улучшению имиджа администрации города, повышению наполняемости бюджета за счет платежей земельного налога.
И этот пример не единичный. В 2006 году был запущен пилотный проект создания многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в г. Новочеркасске. На базе двух отделов: отдела адресной социальной помощи и отдела семьи материнства и детства, был создан отдел адресной социальной помощи и детских пособий. Принцип «одного окна» позволил жителям города (а надо сказать, что 45 тысяч жителей Новочеркасска являются получателями различных мер социальной поддержки) пользоваться значительно упрощенной системой и процедурами социальных
выплат. Изменился социальный портрет получателей адресной помощи. В 2007 г. Управление труда и социального развития Администрации г. Новочеркасска, оценив положительный опыт, расширило сферу применения принципа «одного окна», включив в нее и меры социальной поддержки по оплате ЖКУ льготным категориям граждан и жилищных субсидий в рамках отдела льгот и жилищных субсидий. Все специалисты, осуществляющие прием граждан, владеют правовыми основами назначения жилищных субсидий и льгот по оплате ЖКУ, навыками работы в программных комплексах.
Особое внимание в области уделяется вопросам совершенствования системы предоставления гражданам и организациям услуг в сфере начального профессионального образования, что является значимым фактором в развитии экономики области , повышении уровня и качества жизни людей. В этой связи осуществлено пилотное внедрение механизма предоставления услуг гражданам и организациям в сфере начального профессионального образования на базе регионального ресурсного центра подготовки рабочих и специалистов высокой квалификации в г.Таганроге. План мероприятий по проведению административной реформы в Ростовской области в 2006 - 2010 предусматривает поэтапное создание 14-ти Региональных отраслевых ресурсных центра подготовки рабочих и специалистов на территории Ростовской области, использующих современные материально-технические и кадровые ресурсы. Создание подобных центров позволяет удовлетворить потребности личности в качественных профессионально-образовательных услугах, минимизировать и эффективно использовать финансовые средства для развития учебноматериальной базы образовательных учреждений начального профессионального образования и повысить качество услуг, также персонифицировать и повысить ответственность должностных лиц, участвующих в процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации рабочих и специалистов на базе Региональных отраслевых ресурсных центров.
Реализация данных проектов, разработка и внедрение новых, направленных на повышение качества государственных услуг, повышение удовлетворенности населения качеством государственных услуг и, как следствие, стимулирование экономической активности на территории Ростовской области, безусловно, яв-
ляются важнейшими показателями эффективной деятельности областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления области. Поэтому, являясь важным направлением административной реформы1, данный позитивный опыт должен представляться в виде проектов, интегрированных в единую логическую схему совершенствования госслужбы, а не носить характер локальных, и использоваться в других субъектах Российской Федерации.
Охотский И. Е., начальник юридического отдела корпорации «М2М-телематика» (Москва)
Формирование личности и профессиональная культура государственного служащего
В научной литературе достаточно глубоко исследованы базовые аспекты социально-правового статуса и нормативной модели государственного служащего. Ученые имеют достаточно четкое представление о месте государственного служащего в обществе и государстве, даны ответы и на вопросы о том, каким он должен быть, что представляет собой государственная служба как профессия, каковы ее особенности, для кого и при каких условиях она становится призванием?
Но общество интересует не только эта сторона проблемы. Мало знать каким должен быть государственный служащий современной формации. Не менее важно знать каким он есть сегодня на самом деле. Что он представляет собой как человек, гражданин и должностное лицо. Что необходимо предпринять, чтобы каждый работник государственного аппарата был настоящим профессионалом и достойным человеком, чтобы сущее - модальная личность государственного служащего и должное -нормативная модель личности государственного служащего, максимально приблизились друг к другу.
1 Постановление Администрации Ростовской области от 30.06.06 № 238 «Об утверждении Программы проведения административной реформы в Ростовской области в 2006-2008 гг. и внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 21.03.06 № 90 «О мерах по реализации административной реформы в Ростовской области»
