CC BY
163ОГРАНИЧИТЕЛЬНЫЕ ТОРГОВЫЕ МЕРЫ ВО ВРЕМЯ ПАНДЕМИИ КОРОНАВИРУСА И ИХ СООТВЕТСТВИЕ НОРМАМ ВТО
М. А. БАЕВА А. Ю. КНОБЕЛЬ
В целях нераспространения коронавируса (С0У1Ю-19) страны и объединения, в том числе Россия и ЕАЭС, принимают ограничительные торговые меры. В статье приводится краткий обзор таких мер и представлен анализ того, насколько они соответствуют нормам и правилам ВТО.
Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы государственного задания РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.
Ключевые слова: пандемия, коронавирус, С0У!Ю-19, ограничительные торговые меры, ВТО, ЕАЭС.
Введение
В конце 2019 г. все следили за торговыми войнами, разворачивавшимися преимущественно между США и Китаем, а также за кризисом многосторонней торговой системы, в частности механизма разрешения торговых споров внутри ВТО. США фактически замораживали работу апелляционного органа (АО), не давая выбрать новых членов АО. Однако в начале 2020 г. стало ясно, что грядет новая угроза мировой торговле и экономике - распространение коронавируса (С0УЮ-19) из Китая. В целях нераспространения вируса страны начали принимать меры, ограничивающие торговлю и перемещение людей. Остается открытым вопрос, насколько данные меры соответствуют нормам и правилам ВТО.
Торговые меры во время пандемии коронавируса
Одними из первых ограничительных торговых мер, принимаемых странами, стали дополнительные санитарные и фитосанитарные меры (СФС) - а именно временные ограничения ввоза и транзита экзотических и декоративных животных, в том числе насекомых, членистоногих, амфибий, рептилий и др., живых рыб и гидробионтов из Китая. Например, Россия в целях защиты своей территории от заноса ин-
фекционных болезней до выяснения источника появления вируса С0УЮ-19 с 30 января 2020 г., сроком на 1 месяц, ввела ограничения на ввоз и транзит через территорию РФ таких животных, рыб и прочих гидробионтов [15]. Данные меры затем, в середине февраля, были продлены на неопределенный срок до особого указания, а в середине апреля (для живых гидробионтов) и середине мая (для остальных товаров) отменены соответствующими письмами Россельхознадзора [14]. Казахстан временно ограничивал ввоз и транзит живой рыбы и рыбопродуктов из Китая. В Азербайджане были введены временные ограничения на импорт из Китая некоторых видов животных, рыбы и рыбной продукции, морепродуктов, мясных продуктов животного происхождения, птицы и птицеводческой продукции. Россельхознадзор ведет мониторинг мер, которые принимаются в странах в отношении перемещения животноводческих товаров в связи с распространением в мире коронавирус-ной инфекции С0УЮ-19 [12].
С учетом эпидемиологической обстановки в мире большинство стран закрыли свое воздушное сообщение и ограничили въезд иностранцев. Вначале ограничения вводились на авиасообщение с Китаем, затем со странами, где также было выявлено большое коли-
Баева Марина Алексеевна, научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, е-таП: baevama@ranepa.ru; Кнобель Александр Юрьевич, заведующий лабораторией международной торговли Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; директор Центра исследований международной торговли РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук (Москва), е-тшН: knobel@iep.ru
чество зараженных, затем со всеми странами с некоторыми исключениями. Эти меры носят вынужденный характер и принимаются в соответствии с нормами ВТО для обеспечения безопасности и здоровья граждан. По оценкам Международной ассоциации воздушного транспорта (1АТА), общие потери доходов от пассажирских авиаперевозок для мира в 2020 г. составят около 50% (419 млрд. долл.) [20]. На сайте 1АТА актуализируется информация по странам по мерам ограничения авиаперевозок [19].
В России по итогам заседания президиума Координационного совета при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой ко-ронавирусной инфекции с 27 марта 2020 г. прекратилось регулярное и чартерное авиасообщение, осуществляемое из российских аэропортов в аэропорты иностранных государств и в обратном направлении, за исключением полетов, связанных с вывозом российских граждан в Россию из иностранных государств, иностранных граждан в иностранные государства, а также грузовых, почтовых, санитарных, гуманитарных рейсов, перегонов пустых воздушных судов для технического обслуживания, транзитных полетов с посадкой для дозаправки (смены экипажа) на территории РФ и полетов, осуществляемых по отдельным решениям Правительства РФ [16]. Для других видов транспорта РФ также постепенно вводились ограничения. Летом 2020 г. некоторые страны начали открывать свои воздушные границы. Не исключением стала и Россия -вначале был разрешен выезд/выезд при определенных условиях (для ухода за больными родственниками, на лечение, работу или учебу) [9]. С 1 августа 2020 г. было возобновлено международное воздушное сообщение РФ с Великобританией,Турцией и Танзанией, а с 8 сентября - с Египтом, ОАЭ и Мальдивами [5].
По данным Всемирной таможенной организации (ВТамО), порядка 38 стран приняли временные ограничения на экспорт определенных категорий предметов первой необходимости в ответ на распространение СОУЮ-
19 [21]. Среди них Россия, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Украина, ЕС, Великобритания, Индия, Бразилия, Швейцария, Норвегия, Таиланд, Турция, Малайзия, Вьетнам, Сербия и др. (ВТамО предупреждает, что данный список, скорее всего, неполон.) В первую очередь ограничения касаются экспорта медицинских товаров. К примеру, Украина с 11 марта текущего года внесла защитные медицинские изделия в перечень товаров, экспорт которых лицензируется и квотируется (квота равна нулю) [21]; Беларусь с 16 марта по 1 июня 2020 г. запретила вывоз некоторых медицинских изделий [8]; ЕС с 14 марта на 6 недель ввел обязательное лицензирование экспорта для товаров медицинского назначения (лицензию необходимо получать у государства-члена ЕС) [17] и т.д. Со 2 марта по 1 июня 2020 г. введен временный запрет на вывоз из России отдельных видов продукции (средств индивидуальной защиты, дезинфицирующих средств и некоторой медицинской продукции), за исключением вывоза такой продукции для оказания международной гуманитарной помощи, а также вывоза физическими лицами для личного использования материалов и предметов одноразового употребления, относящихся к этой продукции [6].
ЕАЭС 26 марта 2020 г. ввел временный запрет до 30 сентября 2020 г. на вывоз средств индивидуальной защиты, дезинфицирующих средств и медицинской продукции. Список товаров, запрещенных к вывозу с таможенной территории ЕАЭС, включает в себя: спирт про-пиловый и изопропиловый, марлю, бинты, некоторые нетканые и текстильные материалы, маски, полумаски, респираторные маски, респираторы, фильтры для индивидуальной защиты органов дыхания, защитные очки, дезинфицирующие средства, бахилы, одноразовые простыни и салфетки, используемые при проведении операций, некоторые виды одежды и принадлежности к одежде (включая перчатки) [10]. Как правило, по данным товарным позициям доля экспорта ЕАЭС в мировом экспорте не превышает 1%. Доля России в экспорте ЕАЭС
(включая внутрирегиональную торговлю) данных товаров в 2019 г. равнялась примерно 72%1. В основном Россия поставляла эти товары в страны-партнеры по ЕАЭС и на Украину.
По итогам заседания Коллегии Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), состоявшегося 31 марта 2020 г., было принято решение об установлении временного запрета на вывоз из стран ЕАЭС отдельных видов продовольственных товаров (репчатого лука, чеснока, репы, ржи, риса, гречихи, проса, крупы, муки грубого помола и гранул из зерна злаков, обрушенного гречневого зерна, готовых пищевых продуктов из гречки, дробленых и недробленых соевых бобов и семян подсолнечника) [3]. Их вывоз был запрещен на период до 30 июня 2020 г. и разрешен соответственно с 1 июля 2020 г. В 2018 г. экспорт ЕАЭС указанных товаров в мировом экспорте не превышал 1%, однако по некоторым товарным позициям он оказался выше - около 13% в случае гречневого зерна, 11% в случае ржи2.
Россельхознадзор с 20 марта 2020 г. на 10 дней ввел запрет на вывоз всех видов круп. Указанное ограничение можно рассматривать как упредительную меру, поскольку дефицита данной продукции на внутреннем рынке нет. Минсельхоз РФ предложил временно ограничить экспорт зерна из России, с тем чтобы сдержать рост цен на него. Была установлена временная квота, с 1 апреля до 30 июня, на экспорт в страны, не являющиеся членами ЕАЭС, пшеницы и меслина, ржи, ячменя и кукурузы в размере 7 млн. т [7].
Наряду с ограничительными торговыми мерами некоторые страны вводят послабления на импорт ряда товаров. Эти страны временно обнуляли или снижали тарифы на ряд медицинских товаров и позиций оборудования, фармацевтических и текстильных товаров и продуктов питания, в некоторых случаях освобождали их от уплаты НДС. Так, США до 1 сентября 2020 г. исключили отдельные виды
1 Рассчитано авторами по базе данных ITC Trademap [1].
2 То же.
медицинского оборудования из-под действия тарифов, введенных в отношении Китая [22]. С 20 марта сроком на один месяц Россия отменила ограничения на экспортные поставки товаров первой необходимости [2]. В ЕАЭС были обнулены пошлины на товары, ввозимые для предупреждения и предотвращения распространения коронавирусной инфекции (на средства индивидуальной защиты, дезинфицирующие средства, диагностические реагенты, отдельные виды медицинского оборудования и материалов), в период с 16 марта до 30 сентября 2020 г. [11]. Данный перечень был расширен в начале апреля (включены термосумки, пленки для герметизации флаконов, медицинские морозильники), в середине июня (семена подсолнечника дробленые и недробленые) и в конце июня (ряд товаров, используемых для производства лекарственных и дезинфицирующих средств).
Кроме того, ЕЭК в начале апреля текущего года утвердила перечень товаров критического импорта, которые освобождаются от импортной пошлины с 1 апреля по 30 июня 2020 г. (некоторые сельскохозяйственные и продовольственные товары (картофель, лук, чеснок, капуста, морковь, перец, рожь, рис длинно-зерный, гречневая крупа, соки и готовые продукты для детского питания), отдельные готовые лекарственные средства и товары медицинского назначения (эндоскопы, бесконтактные термометры, одноразовые пипетки, передвижные дезинфекционные установки). Также ЕАЭС упростил требования к сертификатам о происхождении товара [13].
Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) призывает страны по возможности сократить связанные с торговлей издержки, в частности не вводить меры, ограничивающие торговлю и мобильность товаров, снижать импортные тарифы, пересмотреть налоговую политику в отношении импортируемых товаров, оценить потен-
циальные воздействия девальвации валютного курса [23].
Ограничительные торговые меры в связи с COVID-19 и правила ВТО
ВТО весной 2020 г. запустила на своем сайте ресурс с информацией о COVID-19 и международной торговле, где представлены новости, нотификации о торговых мерах, принимаемых странами в связи с коронавирусом (в том числе представлена информация отдельно по товарам, услугам и правам интеллектуальной собственности), даны полезные ссылки на ресурсы других международных организаций и т.д. [18]. По данным на начало сентября 2020 г., страны-участницы ВТО подали 233 нотификации, связанные с COVID-19. Из них (некоторые нотификации объединяют в себе меры и СФС и ТБТ, некоторые представляют собой отмены ранее введенных мер) 38% было связано с техническими барьерами в торговле (ТБТ), 29% - с СФС, 21% - с количественными и экспортными ограничениями.
Больше всего таких мер представила Бразилия, почти все из которых являются ТБТ. Так, с конца марта 2020 г. в стране были установлены временные критерии и порядок рассмотрения ходатайств о выдаче разрешения на продажу стратегических средств индивидуальной защиты, аппаратов искусственной вентиляции легких и других медицинских устройств, определенных как стратегические, в связи с чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, вызванной новым коро-навирусом. Нотификации России, в том числе, связаны с мерами СФС, ограничивающими ввоз и транзит экзотических и декоративных животных из Китая и со снятием данных временных мер (4 нотификации), а также с мерой СФС, согласно которой импорт товаров, подлежащих ветеринарному и фитосани-тарному контролю, допускается с копией сопроводительных ветеринарных и фитосани-тарных документов, предоставляемых грузополучателем при получении предварительного уведомления от компетентного органа стра-
ны-экспортера, вместе с гарантийным письмом от грузополучателя, подтверждающим, что он представляет оригиналы документов после их поступления в соответствующую территориальную единицу Россельхознадзора [18].
Насколько же ограничительные торговые меры, принимаемые странами в связи с пандемией коронавируса, соответствуют нормам и правилам ВТО? Правила ВТО предоставляют членам широкие возможности для принятия торговых мер, которые считаются необходимыми для защиты общественного здоровья и общественного благосостояния (включая запреты/количественные ограничения импорта и экспорта и неавтоматическое лицензирование импорта). Основные принципы при принятии таких мер:
• меры должны применяться таким образом, чтобы не проводить различий между членами ВТО (принцип недискриминации);
• меры не должны представлять собой замаскированное ограничение международной торговли (применяться в большем, чем это необходимо, размере);
• члены ВТО должны уведомлять других о любых новых или измененных требованиях, которые влияют на торговлю (нотификации). Общие исключения изложены в двух основополагающих соглашениях ВТО: в Генеральном соглашении по тарифам и торговле 1994 г. (ГАТТ-1994) и Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС). Ст. XX (Ь) ГАТТ-1994 разрешает применение мер, необходимых для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений; аналогично в случае услуг - ст. Х1У(Ь) и ст. Х1УЫб ГАТС. Что касается ст. ХХ1(Ь)(ш) ГАТТ («Исключения по соображениям безопасности»), то вопрос о том, является ли пандемия «чрезвычайной ситуацией в международных отношениях», остается открытым. На наш взгляд, пандемия коронавируса является такой ситуацией, поскольку приводит к резкому и непредсказуемому нарушению международной торговли, связанному с вопросами безопасности жизни и здоровья. Ст. XI (2а) ГАТТ («Общая отмена количественных ограниче-
ний») позволяет временно запретить или ограничить экспорт для предотвращения или ослабления последствий критического недостатка продовольствия или других товаров, имеющих существенное значение для страны. Соглашение по применению мер СФС и Соглашение о ТБТ касаются мер, обеспечивающих защиту жизни и здоровья людей, животных или растений, охраны окружающей среды.
Основные принципы, указанные выше, распространяются и на эти меры. СФС-меры должны быть основаны на научных принципах и не оставаться в силе без достаточного научного обоснования, за исключением случаев, предусмотренных ст. 5 («Оценка риска и определение надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты») Соглашения по применению СФС. Когда соответствующее научное обоснование является недостаточным, можно временно ввести меры СФС на основе имеющейся надлежащей информации.
Заключение
Вслед за министрами торговли стран G20, которые в своем заявлении подчеркнули, что чрезвычайные торговые ограничения, принятые странами в связи с распространением коронавируса, должны соответствовать цели, быть пропорциональными, прозрачными и временными [4], следует призывать страны вводить при необходимости такие чрезвычайные меры в соответствии с нормами и правилами ВТО и вовремя в должном порядке нотифицировать и отменять их.
Представляется большим вклад в кризис мировой торговли приостановки производства, нарушений функционирования экономик вследствие введения необходимых карантинных и иных мер борьбы с распространением COVID-19, колебаний валют, нефтяных и торговых войн и т.д., нежели временных ограничительных торговых мер для защиты общественного здоровья. ■
Литература
1. База данных ITC Trademap. URL: https://trademap.org/Index.aspx
2. В России открывают «зеленый коридор» для товаров первой необходимости. URL: https://seanews.ru/ 2020/03/19/ru-v-rossii-otkryvajut-zelenyj-koridor-dlja-tovarov-pervoj-neobhodimosti/
3. ЕЭК приступает к реализации «второго пакета» мер в связи с распространением COVID-19. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/31-03-2020-2.aspx
4. Итоговое заявление лидеров стран G20 по коронавирусу. URL: https://tass.ru/obschestvo/8088241
5. О выполнении полетов в Египет, ОАЭ и на Мальдивы. URL: https://favt.ru/novosti-novosti/?id=6877
6. Постановление Правительства РФ от 2 марта 2020 г. № 223. URL: http://government.ru/docs/39057/
7. Постановление Правительства РФ от 31 марта 2020 г. № 385. URL: https://www.tks.ru/news/law/ 2020/04/02/0007
8. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 17 марта 2020 г. № 149. URL: http:// www.government.by/ru/solutions/3772
9. Правительство смягчило ограничения на выезд из России и въезд в страну. URL: http://government.ru/ docs/39842/
10. Решение ЕЭК от 24 марта 2020 г. № 41. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01425254/ err_26032020_41
11. Решение Совета ЕЭК от 16 марта 2020 г. № 21. URL: https://www.alta.ru/tamdoc/20sr0021/
12. Россельхознадзор сообщает об ограничительных мерах в торговле, которые приняты странами в связи с распространением коронавирусной инфекции. URL: https://www.fsvps.ru/fsvps/news/ 34909.html
13. Совет ЕЭК расширил перечень товаров, освобожденных от ввозной таможенной пошлины, и упростил требования к сертификатам о происхождении товара. URL: http://www.eurasiancommission.org/ ru/nae/news/Pages/03-04-2020-2.aspx
14. Указание Россельхознадзора от 18 февраля 2020 г. № ФС-КС-7/4855. URL: https://www.fsvps.ru/ fsvps/laws/7140.html
15. Указание Россельхознадзора от 29 января 2020 г. № ФС-КС-7/2373. URL: https://www.fsvps.ru/ fsvps/laws/7073.html
16. Уточнения в связи с введением ограничений на выполнение полетов в РФ. URL: https://www.favt.ru/ novosti-novosti/?id=6301
17. Commission Implementing Regulation (EU) 2020/402 of 14 March 2020 making the exportation of certain products subject to the production of an export authorization C/2020/1751. URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.077.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:077I:TOC
18. COVID-19 and world trade. URL: https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/covid19_e.htm
19. COVID-19 Government Public Health Mitigation Measures. URL: https://www.iata.org/en/programs/ safety/health/diseases/government-measures-related-to-coronavirus/
20. IATA. URL: https://www.iata.org/
21. List of national legislation of countries that adopted temporary export restrictions on certain categories of critical medical supplies in response to COVID-19. URL: http://www.wcoomd.org/en/Topics/Facilitation/ Activities%20and%20Programmes/Natural%20disaster/List%20of%20countries%20Coronavirus
22. Notice of Product Exclusions: China's Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation. URL: https://www.federalregister.gov/documents/2020/03/17/2020-05451/ notice-of-product-exclusions-chinas-acts-policies-and-practices-related-to-technology-transfer
23. Novel Coronavirus (COVID-19). URL: http://www.fao.org/2019-ncov/q-and-a/en/
References
1. ITC Trademap database. URL: https://trademap.org/Index.aspx
2. In Russia, a «green corridor» is being opened for essential goods. URL: https://seanews.ru/2020/03/19/ ru-v-rossii-otkryvajut-zelenyj-koridor-dlja-tovarov-pervoj-neobhodimosti/
3. The EEC is starting to implement the "second package" of measures in connection with the spread of COVID-19. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/news/Pages/31-03-2020-2.aspx
4. Final statement by the leaders of the G20 countries on coronavirus. URL: https://tass.ru/obschestvo/ 8088241
5. On the performance of flights to Egypt, the UAE and the Maldives. URL: https://favt.ru/novosti-novosti/ ?id=6877
6. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 223 dated March 2, 2020. URL: http:// government.ru/docs/39057/
7. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 385 dated March 31, 2020. URL: https:// www.tks.ru/news/law/2020/04/02/0007
8. Resolution of the Council of Ministers of the Republic of Belarus No. 149 dated March 17, 2020. URL: http://www.government.by/ru/solutions/3772
9. The government eased restrictions on leaving Russia and entering the country. URL: http://government.ru/ docs/39842/
10. EEC Decision No. 41 dated March 24, 2020. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01425254/ err_26032020_41
11. Decision of the EEC Council No. 21 dated March 16, 2020 URL: https://www.alta.ru/tamdoc/20sr0021/
12. Rosselkhoznadzor reports on restrictive measures in trade, which have been adopted by countries in connection with the spread of coronavirus infection. URL: https://www.fsvps.ru/fsvps/news/34909.html
13. The EEC Council expanded the list of goods exempted from import customs duties and simplified the requirements for certificates of origin of goods. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/ news/Pages/03-04-2020-2.aspx
14. Instruction of the Rosselkhoznadzor No. FS-KS-7/4855 dated February 18, 2020. URL: https://www.fsvps.ru/ fsvps/laws/7140.htm
15. Instruction of the Rosselkhoznadzor No. FS-KS-7/2373 dated January 29, 2020. URL: https://www.fsvps.ru/ fsvps/laws/7073.html
16. Clarifications in connection with the introduction of restrictions on flights in the Russian Federation. URL: https://www.favt.ru/novosti-novosti/?id=6301
17. Commission Implementing Regulation (EU) 2020/402 of 14 March 2020 making the exportation of certain products subject to the production of an export authorization C/2020/1751. URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.077.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:077I:TOC
18. COVID-19 and world trade. URL: https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/covid19_e.htm
19. COVID-19 Government Public Health Mitigation Measures. URL: https://www.iata.org/en/programs/ safety/health/diseases/government-measures-related-to-coronavirus/
20. IATA. URL: https://www.iata.org/
21. List of national legislation of countries that adopted temporary export restrictions on certain categories of critical medical supplies in response to COVID-19. URL: http://www.wcoomd.org/en/Topics/Facilitation/ Activities%20and%20Programmes/Natural%20disaster/List%20of%20countries%20Coronavirus
22. Notice of Product Exclusions: China's Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation. URL: https://www.federalregister.gov/documents/2020/03/17/2020-05451/ notice-of-product-exclusions-chinas-acts-policies-and-practices-related-to-technology-transfer
23. Novel Coronavirus (COVID-19). URL: http://www.fao.org/2019-ncov/q-and-a/en/
Restrictive Trade Measures During the Coronavirus Pandemic and their Compliance with WTO Rules
Marina A. Baeva — Researcher of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia). E-mail: baevama@ranepa.ru
Alexander Yu. Knobel - Head of Foreign Trade Department of the Gaidar Institute; Director of Center for Foreign Trade Department of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Candidate of Economic Sciences (Moscow, Russia). E-mail: knobel@iep.ru
In order to prevent the spread of coronavirus (COVID-19), countries and integration blocks, including Russia and the EAEU, are taking restrictive trade measures. The article provides a brief overview of such measures and an analysis of how these measures comply with the WTO rules. The article was prepared in the framework of execution of state order by RANEPA.
Key words: pandemic, coronavirus, COVID-19, restrictive trade measures, WTO, EAEU.
