CC BY
12
А.В. Шпак
ОГРАНИЧЕННОСТЬ УСЛОВИЙ ПЕРЕХОДА К ПОСТИНДУСТРИАЛЬНЫМ НОРМАТИВНЫМ ПАТТЕРНАМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Развитие современных инновационных технологий требует оперативного изменения конфигурации системной организации общества, воспроизводство эффективной экономики напрямую зависит от адекватности принимаемых решений. Локальные возможности местных органов управления позволяют быстрее реагировать на технологические инновации, нежели громоздкая централизованная система государственной власти.
Ключевые слова: паттерн, конфигурация, пространство, право, закон, власть, государство, самоуправление, общество, население.
Одним из развитых в современном социальном конфигуративном пространстве процессов формирования открытости организаций и обеспечения гражданской активности является местное самоуправление. Для определения роли и степени влияния нормативности местного самоуправления на формат социально-правовой организации рассмотрим границы компетенции этого аспекта управления обществом.
На европейском уровне отношения между государствами - членами Совета Европы при организации местного самоуправления были зафиксированы в 1985 году. Ратификация в 1988 году Европейской хартии местного самоуправления Федеральным законом РФ № 55-Ф3 позволяет утверждать, что Россия в отношении принципов данной структуры управления находится на современном уровне [1].
В Законе о местном управлении заложена идея о том, что заключение соглашений при создании организаций в области управления является одним из средств, обеспечивающих более прочное единство членов и субъектов некоторого социального конгломерата. В категориях неоинституционализма этот принцип означает создание организации на основе пропорциональной договоренности субъектов власти различного уровня, выступающей современной основой демократического режима. В данном случае самоуправление выступает как конфигурация демократической власти, обеспечивающей реализацию прав граждан в управлении государственными делами. При таком подходе к созданию организаций в сфере власти осуществляется принцип ее децентрализации. Определенные властные полномочия внутри суверенного политического пространства возложены на местные органы самоуправления, «которые наделены уполномоченными для
принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств» [1].
В системно-технологическом отношении принципы организации самоуправления, соответствующего данному законодательству, представляют собой реализацию паттернов соответствия рыночной конфигурации составу инновационных технологий, развивающихся в дифференцированном, децентрализованном конкурентном пространстве. Поскольку современные инновационные технологии требуют оперативного изменения конфигурации системной организации, воспроизводство эффективной экономики напрямую зависит от адекватности принимаемых решений. Совершенно очевидно, что локальные возможности местных органов управления позволяют быстрее реагировать на технологические инновации, нежели громоздкая централизованная система государственной власти.
Проникновение принципа децентрализации влас-ти в идею и практику современного государственного управления выражается, в частности, в широком закреплении конфигурации самоуправления в праве. Так, стороны организации этой формы влас-ти согласны, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны» [1]. Право самоуправления
осуществляется посредством открытого доступа к созданию данной потестарной организации на основе свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Оно носит ответственный характер решения значительной части государственных дел в рамках закона в интересах местного населения.
Содержание самоуправления зависит от его правовой регламентации, полностью подчиняется законодательным нормам. В рамках закона органы мест-ного самоуправления могут обладать определенными полномочиями в осуществлении собственных инициатив «по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти». Деятельность самоуправления может быть ограничена только в пределах закона. Этот формат деятельности обеспечит максимальную эффективность воспроизводства субсистемы в приспособлении к местным условиям.
Сделаем вывод, что в данном случае самоуправление по своей конфигурации совпадает с паттерном гражданской самореализации. В идеале этот способ деятельности основан на приоритете законодательства и свободы реализации содержания закона в форме, соответствующей условиям воспроизводства социалитета. При такой организации управления соблюдаются интересы целого, в первую очередь конституционного, пространства. В то же время происходит высвобождение индивидуальной и корпоративной субъектности, позволяющей в пределе совместить ресурсы коллективного и индивидуального пространств
деятельности и культуры.
В инновационном обществе этот аспект управления играет доминирующую роль. Разрешение противоречия консервативных и мобильных тенденций воспроизводства права в условиях господства информационных технологий в отношении гражданского и самоуправляющегося пространств не может не осуществляться за счет взаимодействия определенности права и свободы деятельности. Сила права в этом случае является непременным условием гармоничности сочетания различных ресурсов современного социального пространства в ситуации адекватности закона способу объединения потребностей граждан и реальных правовых предпосылок их деятельности [2].
В то же время в системной парадигме достаточно глубокое самоуправление, осуществляемое в интересах местного населения, не может быть организовано безусловно. Принципиальным условием возможности самоуправления в той или иной корпорации выступает совмещение пространств общего воспроизводства системы и ее конкретной субсистемы. В нашем случае это рыночное соответствие отношений федерации с ее субъектом.
Одновременно данный субъект целостной системы должен иметь набор всесторонних, включая и правовые, ресурсов, позволяющий обеспечивать существование субъекта как целого в пропорциях, соответствующих нормам самоуправления. В тех случаях, когда система развита в реальности настолько, что при создании правовых основ самоуправления оно начинает работать, увеличивая эффективность общего воспроизводства, реформирование конфигурации власти можно считать успешным. Если же системное содержание отношений государства с субъектом самоуправления не носит рыночного, равноправно-стоимостного характера, самоуправление окажется ущербным. Неспособность субъекта обеспечить условия самоуправления, т.е. реализации власти в интересах местного населения, выражается в расхождении реальности и ее правового статуирования, приводящего к самым разнообразным последствиям. В парадигме неоинституционализма, в частности, увеличится ограниченность доступа к созданию организаций, что принципиально противоречит идее демократического самоуправления.
Следует признать, что уровень осознания общества как системы в современном мире еще не соответствует технологическим потребностям сознательной организации. В этом процессе важную роль играют ценности, принципы и другие представления людей. Так, в Хартии самоуправления утверждается, что эта форма правления является достоянием идеалов и принципов, демократической системой управления. Указывается, что создатели «убеждены», что право на самоуправление «может быть осуществлено именно на местном уровне» [1]. Таким образом, в том случае, когда к подобным нормативным образцам присоединяются государства, не обладающие необходимыми условиями системного характера, они попадают в ловушку, суть
которой заключается в невозможности реализовать содержание норм, превращающихся в неразрешимую проблему для слаборазвитого государства.
В такой ситуации, например, оказалось руковод-ство России после ратификации данной Хартии в 1988 году. Суть самоуправления заключается в пропорциональном распределении ресурсов системы между ее элементами, а также полномочий, позволяющих адекватно управлять воспроизводством соответствующей субсистемы [3]. Советская политическая организация была сверхцентрализованной, поэтому самоуправление могло реализовываться только формально.
Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году дало новый импульс к развитию самоуправления в России. Принципы организации местной власти, максимально приближенной к потребностям и самодеятельности населения, основаны на разграничении власти между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Федерации и местным самоуправлением.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившим в силу 1 января 2006 г., «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» [4].
Д.А. Медведев, вступая в должность Президента России, обещал, что он все сделает для решения одной из важнейших задач - создания новых, самых широких возможностей для самореализации граждан. Граждане должны быть свободны в своей социальной реализации и ответственны как за свой личный успех, так и за процветание всей страны.
Одна из главных задач самореализации - возможность действовать в пространстве самоуправления. Основная из них, считают участники форума глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока, - перенос акцента на развитие человеческого потенциала (человеческого капитала) местных сообществ путем создания благоприятной среды обитания в каждом населенном пункте, расширения номенклатуры и повышения качества муниципальных услуг во всех сферах деятельности. Для этого потребуются приращение и эффективное использование всех местных ресурсов, всемерная поддержка развития бизнеса на муниципальных территориях, в том числе малого и инновационного, активизация всех форм участия населения в решении вопросов местной жизни, повышение эффективности работы самих органов местного самоуправления [5].
Однако, как отмечают участники форума, ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существу не была достигнута.
Первая цель - четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Многочисленные поправки в 131-й закон расширили сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также полномочий муниципальных районов и поселений. Создалась ситуация, в которой по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает. В 131-й закон была внесена крайне сомнительная поправка, согласно которой органы местного самоуправления могут (но не обязаны) по своему желанию и за свои деньги участвовать в осуществлении не переданных им отдельных государственных полномочий, если это предусмотрено федеральными законами. Данная поправка полезна в качестве защиты от органов прокуратуры за нецелевое расходование бюджетных средств, но практически позволяет в отраслевых федеральных законах предусматривать «безобидные» пункты о возможности участия органов местного самоуправления в исполнении множества государственных полномочий. По сути, органы местного самоуправления в настоящее время вынуждены тратить крайне ограниченные собственные средства муниципальных бюджетов на решение вопросов государственного значения, т. е. финансово помогать государству.
Вторая цель - приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Очевидно, что никакого соответствия на деле нет. Существенное увеличение финансовой поддержки муниципальных образований за счет приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ не решает проблемы финансового обеспечения местного самоуправления. Открытыми остаются вопросы муниципальной собственности на землю, в субъектах РФ продолжается курс на резкое ограничение состава муниципального имущества.
Третья цель - приближение муниципальной влас-ти к населению. В сельской местности эта задача решена хотя бы формально - поселенческие органы местного самоуправления созданы повсеместно и действительно стали ближе к населению, но их слабая экономическая база только дискредитирует этот уровень власти. В городах, особенно в крупных, имевших в своем составе пригородные поселки, ситуация и формально ухудшилась.
Таким образом, результаты муниципальной реформы оказались существенно отличными от провозглашенных. В целом, несмотря на определенные достижения, их можно оценить весьма пессимистически. Система местного самоуправления в полной мере еще не заработала.
Решение перечисленных задач, утверждают руководители муниципальных образований, требует тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в рамках государственной политики, при четком разграничении сфер компетенции и соответствующем ресурсном обеспечении [5].
Очевидно, обсуждение проблем развития самоуправления не выходит на уровень паттерна гражданской организации, без которого самоуправление не сможет создать условия для активной самореализации членов общества. Как политика, так и правовая организация самоуправления носят макросистемный характер и представляют собой, по сути, форму передела редистрибутивных потоков и полномочий институтов власти между центром Российской Федерации и ее регионами.
Таким образом, можно утверждать, что российское демократическое реформирование в правовой субсистеме осуществлялось в соответствии с устойчивой схемой. Потребность в изменении общесоциальной конфигурации при отсутствии достаточной правовой базы породила двойственный процесс. С одной стороны, осуществление реформ на основе инициатив политической элиты и централизованной власти, использующей вертикальную иерархию, позволило создавать соответствующий социально-нормативный формат трансформации общества.
С другой - основным содержанием реформ являлся передел собственности и создание политико-правовой конфигурации, призванной сформировать единство новых экономических отношений и формы государства и права.
Содержание данных социальных изменений можно было осуществить только через трансформацию доступа к организациям. Этот доступ был осуществлен как на основе государственно-правовых инициатив, так и за счет частногражданской деятельности в полулегальной и нелегальной формах. В результате сложилась новая социальная структура, которая приобрела определенную конфигурацию [6]. Дальнейшее развитие реформ в России заключалось в приведении этой структуры к упорядоченному соответствию реально сложившегося содержания и нормативно-организационного порядка
[7].
Литература
1. Европейская хартия местного самоуправления // Народный депутат. 1993. № 11.
2. Кравец И. А. Российская Конституция и конституционализация правового порядка (некоторые вопросы теории и практики) // Журнал российского права. 2003. № 11.
3. Хакен Г. Самоорганизующееся общество. М.: Ижевск, 2003.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
5. Современные проблемы местного самоуправления и задачи АСДГ // Материалы форума глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Новосибирск, 2008.
6. Бобылев А.И. Общество, гражданское общество, личность, государство, право. Их взаимодействие на современном этапе // Право и политика. 2001. № 3.
7. Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002.
