CC BY
337
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Ограничения конституционных прав человека законодательством субъекта Российской Федерации
НИКИТИНА Елена Евгеньевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: nikee@mail.ru
Статья посвящена проблемам, связанным с регулированием и ограничениями конституционных прав человека законодательством субъекта Российской Федерации. Исследуются возможности правомерного ограничения прав человека региональным законодательством и анализируются причины и последствия неправомерного ограничения прав человека законами субъектов Российской Федерации. Рассматриваются терминологические проблемы, в частности разграничиваются такие понятия, как «пределы правового регулирования» и «ограничения прав человека», «права человека» и «права участников правоотношений».
Ключевые слова: права человека, конституционные права, ограничение прав, пределы правого регулирования, законодательство субъекта Российской Федерации, регулирование прав человека.
Limitation of Constitutional Human Rights in Legislations of Subjects of the Russian Federation
E. E. NIKITINA, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: nikee@mail.ru
The article is devoted to the issues related to lawful limitations of constitutional rights in the Russian Federation. The limitation of human rights is a complex and multi-layered phenomenon. The author uses both formal and other criteria. In addition, there is a territorial aspect to this problem in Russia. The author analyzes the powers of subjects of the Russian Federation to regulate legal relations in the sphere of constitutional human rights, and considers the possibility of their lawful limitation by the legislations of subjects of the Russian Federation. In addition, the author examines reasons and consequences of unlawful restriction of human rights by laws of the subjects of the Russian Federation. Terminological problems are discussed. In particular, the author distinguishes between such terms as "limits of legal regulation" and "limitation of human rights", "human rights" and "rights of participants". The author formulates theoretical arguments about the possibility of partial legal regulation of constitutional human rights.
Keywords: constitutional human rights, limitation of rights, limits of legal regulation, legislation of the subject of the Russian Federation, regulation of human rights.
DOI: 10.12737/14368
Проблема соблюдения баланса интересов государств и личности при реализации конституционных прав человека в настоящее время становится все актуальнее. Важнейшим инструментом этого процесса явля-
ются ограничения права. В связи с этим вопросы правомерности ограничений конституционных прав человека в Российской Федерации требуют основательного научного осмысления. Понятийный аппарат,
критерии, основания, система, механизмы и пределы такого рода ограничений требуют более глубокого научного анализа. Все эти вопросы должны решаться современной теорией прав человека, которая и спустя более двух десятков лет после принятия новой Конституции РФ находится все еще в стадии формирования и требует особого внимания со стороны специалистов и практиков.
Следует согласиться с точкой зрения, что существуют определенные международные требования, ограничивающие возможность усмотрения государств по осуществлению вмешательства в гарантированные различными международными кон-венциями1 права и свободы человека2. К сожалению, в российской научной литературе преобладает формализованный взгляд на правомерные ограничения конституционных прав человека. Он сводится к тому, что регулирование ограничений должно соответствовать, по сути, лишь одному критерию, закрепленному ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, — они должны формулироваться федеральным законом. Определение целей внесения таких ограничений в указанной норме не имеет точных пределов и любая цель введения нового ограничения тем или иным образом в итоге может быть истолкована как защита общественных, государственных
1 Например, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
2 См.: Гуляева Е. Е. Правовые основания ограничения права на свободу и личную неприкосновенность по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. М., 2013. С. 53; Липкина Н. Н. Законность вмешательства в осуществление прав и свобод, гарантированных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года // Эффективность законодательства и современные юридические технологии: материалы заседания III Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2009. С. 79—84.
интересов или безопасности государств или соблюдения нравственности, в то время как целью введения ограничения должна быть защита конкретного права или конституционно значимого интереса. Таким образом, цель — один из критериев правомерности ограничения прав и свобод наряду с законностью, обоснованностью и соразмерностью, тесно взаимосвязанный с последними, но имеющий самостоятельное зна-чение3. Подход, основывающийся на упрощенном понимании позитивизма (в качестве единственного метода регулирования правоотношений в современном российском праве), отличается крайней степенью формализма, который разрушает систему права и объективные законы ее функционирования, делает результаты этой деятельности непредсказуемыми. Это негативным образом отражается на реализации конституционных прав человека в России, их гарантированности и защищенности.
Ограничения прав человека — явление более сложное, многоуровневое, включающее, помимо формальных, сущностные, аксиологические и иные критерии4. Кроме того, в России присутствует и территориальный аспект указанной проблемы. Российская Федерация — государство со сложной системой государствен-
3 См.: Красиков Д. Н., Липкина Н. Н. Правомерные цели ограничений прав и свобод человека // Наследие юридической науки и современность: материалы заседания V Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. В. И. Ла-фитский. М., 2011. С. 206.
4 О таком понимании ограничений прав человека см.: Лапаева В. В. Право граждан
Российской Федерации на объединение в политическую партию: основания и пределы ограничения // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 1. С. 1—8; Лапае-ва В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 17—23.
ных органов, действующих различными методами на разных уровнях публичной власти. Необходимо точно определить возможности нормативного регулирования для каждого уровня власти по поводу конкретных действий в рамках распределения рассматриваемых полномочий. В литературе справедливо отмечается, что принципиальным является четкое определение ответственности каждого уровня власти и конкретных органов за осуществление полномочий, прежде всего связанных с осуществлением прав граждан. Поэтому должны быть закреплены не только сами полномочия, но и порядок и объемы их осуществления5.
Прежде чем говорить о возможности ограничения конституционных прав граждан законодательством субъекта РФ, следует проанализировать их полномочия в сфере регулирования правоотношений в указанной области. Таким образом можно оценить наличие или отсутствие правомерных ограничений конституционных прав человека законодательством субъекта РФ.
Вопрос о регулировании субъектами Федерации основных прав человека возник сразу после принятия Конституции РФ и начала активной законотворческой деятельности органов власти субъектов РФ. Конституция РФ в ст. 71 и 72 устанавливает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина наряду с гражданством в Российской Федерации, регулированием и защитой прав национальных меньшинств относятся к ведению Российской Федерации, а защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Схема-
5 См.: Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 137.
тично это можно представить следующим образом: федеральные органы власти законодательно закрепляют права и свободы человека и законодательно устанавливают основы механизмов их защиты, а субъекты Федерации непосредственно применяют федеральные законы и осуществляют защиту прав.
Некоторые авторы положительно оценивают конституционную формулу распределения компетенции в области соблюдении прав человека, в частности В. Е. Чиркин отмечает, что «вопрос о взаимосвязях прав и обязанностей человека и гражданина, закрепленных в федеральной конституции, с государством и обществом, с одной стороны, и субъектом федерации — с другой, решен в Конституции РФ (в других конституциях федераций аналогичных положений нет, не существует решения этого вопроса и в унитарных государствах с автономными образованиями, имеющими свои конституции)»6. Но с подобной позицией, подтверждающей абсолютную удачность конституционной формулировки, трудно согласиться7. Приведенная схема распределения полномочий хороша и понятна только на первый взгляд. Но если проанализировать обязанности и полномочия органов власти Российской Федерации и субъекта Федерации, возникающие из этого распределения, то возникают вопросы, на которые нет однозначного ответа. Это приводит к правовой неопределенности и возникновению коллизий в данной области регулирования.
С формально-юридической точки зрения субъект РФ не может принимать законы, регулирующие права и свободы граждан. Но он должен обеспечивать защиту конституци-
6 Чиркин В. Е. Конституционная терминология: монография. М., 2013. С. 102.
7 См., например: Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.
онных прав. Таким образом, основной вопрос заключается в определении, каким образом органы субъекта Федерации могут осуществлять защиту конституционных прав, не имея полномочий по законодательному регулированию хотя бы части рассматриваемых правоотношений8.
Однако, как справедливо замечено, любые законы в том или ином виде регулируют права граждан9. В научной литературе встречается тезис о том, что права и свободы — это не конкретная сфера общественных отношений, а неотъемлемый элемент содержания любых правоотношений, в том числе производных и от иных конституционных предметов ведения (ст. 71, 72 Конституции РФ), включающих в свое содержание соответствующие им права и свободы. Следует согласиться с критикой этого положения Г. Б. Романовским, поскольку в указанном случае происходит подмена таких ка-
8 Такое мнение получило широкое освещение в литературе. См., например: Невин-ский В. В. Правовое положение личности в субъектах Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 233, 254. Э. С. Юсубов пишет: «Невозможно представить, что защита прав и свобод человека и гражданина может быть оторвана от комплекса ее регулирования. Последнее включает в себя признание, соблюдение и защиту и не может рассматриваться отдельно от регулирования. Эффективная реализация рассматриваемого права исключительно только на федеральном уровне крайне сложна» (Юсубов Э. С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 38).
9 В этом предположении кроется одна из
проблем, решаемых наукой конституцион-
ного права о пределах ее предмета: какая часть прав человека регулируется консти-
туционным правом, а какая относится к отраслевому законодательству. Этот вопрос особенно актуален для трудовых, экономических, социальных, культурных и ряда иных прав.
тегорий, как «права и свободы человека и гражданина» (что больше тождественно универсальному понятию «права человека») и «права и свободы участников правоотношений». Именно в более точном разделении категорий «права человека» и «отраслевые права и свободы» кроется смысл Конституции РФ. Поэтому регулирование прав человека, обладающих такими свойствами, как универсальность, неотъемлемость, неотчуждаемость, есть предмет ведения Российской Федерации10.
Некоторые федеральные законы, регулирующие реализацию конституционных прав, содержат общие указания о наличии регионального законодательства в рассматриваемой сфере, в частности ст. 2 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Анализируя ее содержание, можно сделать вывод о возможности регулирования некоторых отношений в этой сфере, поскольку п. 1 указанной статьи устанавливает, что законодательство о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях состоит в том числе из нормативных правовых актов субъектов РФ. В федеральном законодательстве могут содержаться прямые указания о необходимости принятия законов или иных нормативных актов субъекта Федерации для конкретного регулирования правоотношений в указанной области. Например, нормы ч. 2 ст. 7, ч. 22 и 3 ст. 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» содержат прямые указания о нормативном регулировании в отношении установления порядка подачи уве-
10 См.: Романовский Г. Б., Малый А. Ф., Цвиль В. С. Права и свободы человека и гражданина: проблемы вертикального разграничения законодательной компетенции // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 74—76.
домления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, и т. д. Законодательная практика субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что региональный законодатель активно вторгается в сферу регулирования конституционных прав человека. Но нельзя не заметить отсутствие аргументов теоретического характера о возможности правового регулирования, хотя бы частичного, института конституционных прав и свобод человека11.
В литературе встречается точка зрения, согласно которой субъекты Федерации могут регулировать институт конституционных прав и свобод12. Например, С. А. Пят-кина считает: «При строго юриди-ко-формальной интерпретации согласно пункту "в" ст. 71 Конститу-
11 Довольно странно выглядит уверенное заявление некоторых авторов о прямом конституционном закреплении возможности правового регулирования субъектами Федерации института прав и свобод человека. К примеру, А. В. Карпушкин пишет: «В соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, посвященными пределам ведения Российской Федерации, полномочиям по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, пределам обладания государственной властью субъектами Федерации, последние имеют право на собственное законодательство в области свободы совести и отношений с религиозными объединениями». Статья указанного автора так и озаглавлена «Конституционное право граждан на объединения как предмет совместного (?! — Е. Н.) ведения Российской Федерации и ее субъектов (на примере религиозных объединений)» (Адвокат. 2008. № 8. С. 12—15).
12 См.: Должиков А. В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2. С. 14—16.
ции Российской Федерации законотворчество в сфере прав человека и гражданина должно оставаться исключительно на федеральном уровне. Однако определенные объективные причины детерминируют вторжение субъектов Федерации в сферу регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина»13. По мнению В. В. Невинского, конституции (уставы) субъектов могут включать либо дословно заимствованные из федеральной Конституции, либо видоизмененные права, свободы и обязанности, либо дополнительные права, свободы и обязанности в развитие уже закрепленных федеральной Конституцией14. Н. С. Бондарь считает, что субъекты Федерации могут устанавливать (конкретизировать) механизмы реализации тех или иных прав, свобод и обязанностей на территории данного субъекта РФ; закреплять дополнительные (региональные) гарантии реализации прав, свобод и обязанностей, осуществляя тем самым правовое регулирование15. Большинство авторов справедливо полагают, что существуют определенные географические, климатические, национальные, техногенные и другие особенности субъектов Федерации, которые могут отражаться на реализации института основных прав и свобод человека в конкретном субъекте Федерации. В частности, Э. С. Юсубов особо подчеркивает гарантирован-ность социальных прав на уровне субъектов Российской Федерации: «Объем законодательства субъектов Российской Федерации определяется возможностью установления дополнительных прав и свобод лично-
13 Пяткина С. А. Конституционное регулирование прав и свобод человека и гражданина // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 344.
14 См.: Невинский В. В. Указ. соч. С. 253— 254.
15 См.: Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 360.
сти за счет собственных финансовых средств, обусловленными региональными особенностями климатического, техногенного, национально-этнического характера (например, региональные льготы, региональные стипендии, целевые дотации различным группам населения)»16.
Однако в литературе не встречается удовлетворительного обоснования возможности регулировать институт конституционных прав и свобод региональным законодателем с точки зрения норм Конституции РФ. Трудно согласиться с аргументацией В. В. Невинского, который считает, что субъект Федерации при определенных условиях может частично регулировать права и свободы человека, поскольку «Конституция РФ не содержит прямого запрета на регулирование прав, свобод и обязанностей субъектами Федерации»17. Негативное регулирование, т. е. прямое запрещение, является излишним, когда существуют позитивные нормы ст. 71—73 Конституции РФ, распределяющие конкретные предметы ведения, в том числе по регулированию прав человека, между Российской Федерацией и ее субъектами.
Сомнительным выглядит обоснование правомерности правотворчества в указанной области субъекта Федерации, сделанное А. Е. Бочило. Автор утверждает, что «одним из доказательств возможности правового регулирования прав и свобод человека и гражданина субъектами Федерации служит положение ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации об открытом перечне прав и свобод человека и гражданина. Определяющий критерий правотворчества субъектов Федерации в сфере регулирования прав и свобод человека и гражданина дан в п. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации: "...в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы че-
16 Юсубов Э. С. Указ. соч. С. 38.
17 Невинский В. В. Указ. соч. С. 254.
ловека и гражданина"»18. Открытый перечень прав и свобод в указанной статье совсем не означает, что любой орган может заниматься законодательным регулированием в рассматриваемой сфере.
Важным является вопрос о наличии в уставах краев и областей и республиканских конституциях перечня прав и свобод граждан. Существует научная литература, посвященная подробному анализу этих норм. Но важен принципиальный ответ на вопрос о наличии такого права субъекта Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. При этом следует отметить, что на практике субъект Федерации устанавливает новые права и свободы и изменяет конституционные формулировки норм в своих уставах и конституциях. Думается, что формальный подход о недопустимости регулирования этих правоотношений в данном случае неуместен, поскольку указанные акты обладают некоторыми особыми характеристиками, которые отличают их от обыкновенных нормативных правовых актов. В частности, речь идет об учредительном характере конституций и уставов субъектов РФ.
Можно указать и на тот факт, что Конституция РФ исходит не только из позитивистского взгляда на права человека, она признает естественно-правовую природу прав человека. И это дает основания полагать, что субъекты Федерации в своих учредительных документах могут признавать и гарантировать права и свободы человека, основываясь на положениях Конституции РФ.
Более сложным является вопрос о законности создания новых, не со-
18 Бочило А. Е. Соотношение категорий «регулирование» и «защита» прав и свобод личности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (концептуальные основы) // Российский юридический журнал. 2012. № 1. С. 35.
держащихся в Конституции РФ, так называемых региональных правах человека, т. е. может ли субъект Федерации устанавливать и регулировать свои особые права для жителей региона. Эта проблема была актуальна в то время, когда некоторые субъекты Федерации вводили самостоятельные права, например в Ростовской области было право на казачью самоидентификацию и т. д. Конституционный Суд РФ в своих решениях довольно жестко отстаивает позицию единства правового статуса гражданина независимо от места его жительства, ссылаясь на ст. 19 Конституции РФ. Таким образом, по мнению Суда, исключается возможность регионов регулировать «эксклюзивные права» для части жителей России.
Конституционный Суд РФ многократно рассматривал вопрос о законодательном регулировании конституционных прав человека в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов19.
19 В своих решениях Конституционный Суд РФ указал, что законодатель субъекта РФ, который в силу Конституции РФ не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, может самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений, соблюдая при этом конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в постановлении от 1 февраля 1996 г. № 3-П, нашла закрепление в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).
На примере избирательных прав20 Суд указал, что субъекты РФ имеют собственное избирательное законодательство, на основе которого проводятся выборы в их законодательные (представительные) органы государственной власти и обеспечиваются избирательные права граждан применительно к указанному уровню выборов. Соответствующий закон субъекта РФ выступает при этом в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан, реализуемых ими при формировании органа народного представительства данного субъекта Федерации.
Следует особо подчеркнуть сформулированную позицию Конституционного Суда РФ по этому вопросу: такое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле п. «в» ст. 71, оно имеет вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого Конституцией РФ и федеральными законами.
При этом необходимо отметить, что в данном конкретном случае Конституционный Суд учитывал особую специфику избирательного права как права, относящегося к сфере совместного регулирования, в отличие от иных конституционных прав и свобод человека, большинство из которых регулируются исключительно федеральным законодательством. Тем важнее является вывод, который был сделан Судом: субъект Федерации имеет право законодательным способом регулировать некоторые правоотношения, формирующие институт прав и свобод человека, если они составляют совместную компетенцию Федерации
20 Аналогичную позицию Конституционный Суд РФ высказывал и по иным правам, в частности по трудовым правам, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, как это предусмотрено п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. См., например, постановление КС РФ от 5 апреля 2013 г. № 7-П.
и ее субъекта, на основании первичного, базового федерального регулирования. Таким образом, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию о возможности законодательного регулирования конституционных прав граждан, которое не является федеральным регулированием (в смысле ст. 71 Конституции РФ).
Анализируя сложившуюся ситуацию, необходимо сделать вывод о том, что субъект Федерации может и регулирует правоотношения, соприкасающиеся или частично совпадающие с институтом основных прав и свобод человека. Возможность субъекта Федерации регулировать права и свободы может быть обоснована тем, что защита прав в широком понимании неосуществима без элементов законотворчества. Поскольку защита конституционных прав человека является сферой совместного ведения, то законотворчество субъектов Федерации в указанной области является реализацией их права в рамках совместной компетенции.
Таким образом, субъект РФ может частично, с оговорками, регулировать сферу конституционных прав человека. Необходимо выяснить, означает ли это, что региональными законами могут быть установлены ограничения конституционных прав граждан, либо, иными словами, существует ли такая категория ограничений, как правомерное ограничение конституционных прав граждан законами субъекта РФ.
В юридической литературе текст ч. 3 ст. 55 Конституции РФ однозначно трактуется как возможность введения ограничения конституционного права только в форме федерального закона. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений сформулировал аналогичную правовую позицию и подтвердил только такое толкование указанной конституционной нормы.
Однако некоторые авторы утвердительно отвечают на вопрос о возможности устанавливать ограниче-
ния конституционных прав региональным законодательством, справедливо указывая на имеющуюся законодательную практику и объективные задачи регулирования некоторых правоотношений, стоящих перед субъектом РФ.
Однако согласиться с приводимой аргументацией сложно. В частности, А. В. Должиков считает, что ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в неискаженном смысле, «отсылая к федеральному закону, содержит указание об ограничении прав только в той мере, в которой это необходимо для защиты ряда публичных ценностей. Более того, такое толкование ч. 3 ст. 55 означало бы, что сама Конституция РФ не может ограничить основные права. Вместе с тем подобные ограничения существуют»21. Безусловно, Конституция — это особый вид закона, но сомнительно утверждать, что она не обладает характеристиками федерального закона и поэтому не может ограничивать конституционные права. Поэтому аргументы автора о каком-то ином, не «искаженном понимании» конституционной фразы «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом» не убедительны.
Еще сложнее согласиться с выводами автора, основанными на казуистическом толковании текста конституционных норм о правах человека. В частности, он считает, что если в тексте нормы есть слова «федеральный закон», например в положениях Конституции РФ о праве на жизнь (ч. 2 ст. 20); неприкосновенности жилища (ст. 25); свободе информации (ч. 4 ст. 29); праве частной собственности на землю (ч. 3 ст. 36); праве на альтернативную гражданскую службу (ч. 3 ст. 59); праве на убежище (ч. 2 ст. 63), то региональный законодатель не может вторгаться в нормативное содержание таких основных прав, во всех же иных случаях буквальный смысл Конституции РФ
21 Должиков А. В. Указ. соч. С. 15.
допускает ограничение этих основных прав законами субъектов РФ. В данном случае автором не обоснован критерий такого деления прав человека и дана произвольная оценка важности и ценности конкретных конституционных прав. Не следует рассматривать права человека как эклектичный набор, это единый и органичный комплекс.
Законодательная практика в Российской Федерации предоставляет широкие возможности для анализа нормативного регулирования ограничения конституционных прав человека на региональном уровне. В некоторых случаях нормами регионального законодательства не столько уточняются, конкретизируются или детализируются нормы федерального закона, сколько устанавливается его дополнительное ограничения. Однозначно сформулирована норма ст. 125 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции» о том, что «законами субъектов Российской Федерации... в целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения». В норме ч. 22 ст. 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» закрепляется, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта РФ дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь негативные последствия22. Но в ч. 2 ст. 8 названного Федерального зако-
22 Нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или
социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к
на уже установлен перечень мест, в которых запрещается проведение публичных мероприятий. Таким образом, субъект своим законом расширяет этот перечень, т. е. осуществляет самостоятельное ограничение права, закрепленного ст. 31 Конституции РФ.
Некоторые субъекты РФ существенно дополнили и расширили этот список. Примером служит норма ст. 21 Закона Краснодарского края от 3 апреля 2009 г. № 1715-КЗк «Об обеспечении условий реализации права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Краснодарском крае». К местам, в которых нельзя проводить публичные мероприятия отнесены: 1) тоннели, эстакады, мосты, железнодорожные и автодорожные вокзалы и станции, аэродромы, аэропорты, морские и речные порты, железнодорожные, трамвайные пути, гидротехнические сооружения, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств; 2) тротуары, остановочные пункты движения общественного транспорта; 3) торгово-развлекательные комплексы (центры), рынки; 4) образовательные организации, учреждения социальной защиты населения, медицинские организации, объекты спорта, детские площадки; 5) культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества); 6) места проведения строительных, ре-монтно-восстановительных работ, работ по благоустройству и наведению санитарного порядка; 7) территории, прилегающие на расстоянии до 50 м к границам мест, указанных в п. 1, 3—6 рассматриваемой статьи, а также к зданиям, занимаемым государственными органами и органами местного самоуправления. Таким
жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
образом, сложно найти место в населенном пункте, которое не попало бы в этот список. Особенно удивляет своей неоднозначностью вышеупомянутая норма о запрете проводить публичные мероприятия в местах, где идет «наведение санитарного порядка». В соответствии с такой установкой можно запретить проведение публичного мероприятия в любом месте. Однако если придерживаться строго формальной позиции, то все это правомерные ограничения конституционных прав, которые содержатся в региональном законодательстве.
Если вопрос о наличии правомерных ограничений прав человека региональными законами не имеет однозначного ответа с юридико-дог-матической точки зрения, то наличие неправомерных ограничений указанных прав законодательством субъекта РФ не вызывает сомнений. Эта проблема широко исследовалась в научной литературе23, но не может быть решена окончательно, поскольку региональное законодательство постоянно изменяется как вслед за федеральным, так и следуя собственной логике развития.
Нормативный массив регионального законодательства в области регулирования и защиты прав человека условно можно разделить на две группы: нормы, дублирующие федеральное законодательство, и нормы, развивающие и конкретизирующее федеральное законодательство. Необходимо отметить, что проблемы с недостаточным качеством юридической техники существуют в обеих группах. И именно это часто приводит к неправомерному ограничению конституционных прав человека. В первой из названных выше групп возникают несоответствия с федеральным законодательством, когда
23 См., например: Тихомиров Ю. А, Ан-дриченко Л. В. Проблемы развития законодательства субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 2—8.
цитирование федеральных норм в региональном законе происходит неточно или используются иные, немного измененные формулировки24. Иногда в тексте регионального закона цитируется только часть нормы федерального закона. При неполном использовании текста федерального закона неясна логика регионального законодателя. Возникает вопрос о том, что остальные части цитируемой федеральной нормы или не являются существенными для регулируемых правоотношений, или вообще не действуют на территории субъекта Федерации25.
Законодательство субъектов РФ, регулирующее собственные предметы ведения, еще больше страдает вследствие некорректных и неточных формулировок норм, что приводит к ограничению прав граждан. В литературе можно встретить довольно полный перечень наиболее типичных недостатков региональных актов и допускаемых ими при этом нарушений федерального зако-нодательства26. Как правило, законо-
24 Об этом см.: Агафонова А. А. Общие подходы к правовому регулированию института религиозных объединений России в свете опыта зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 22—29.
25 Например, в ст. 8 «Религиозные обряды и церемонии» Закона Республики Башкортостан от 20 июня 1991 г. № ВС-6/19 «О свободе совести и вероисповедания в Республике Башкортостан» детально упомянуты почти все нормативные предписания ст. 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Однако в указанной статье Федерального закона установлена возможность проводить публичные богослужения, обряды и церемонии в иных местах (п. 5) и закреплены права военнослужащих в этой области (п. 4). Неясно, что означает отсутствие упоминания об этом в тексте республиканского Закона.
26 См.: Пчелинцев А. В. Законодательная практика и проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее
датель не имеет умысла специально установить норму, не соответствующую федеральному закону. Но низкое качество юридической техники приводит к тому, что неудачно сформулированная норма регионального закона противоречит федеральному законодательству или принимается с превышением собственных полномочий субъекта Федерации. Негативные последствия такой противоречивости заключаются не только и не столько в формальном нарушении разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъекта. Как правило, несоответствие норм законов субъектов Федерации федеральному законодательству в рассматриваемой области регулирования в результате приводит к неправомерному ограничению прав человека.
Для примера неправомерного ограничения прав человека можно указать на ст. 25 Закона Республики Дагестан от 16 января 1998 г. № 5 «О свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных организациях», в которой установлено, что религиозная организация обязана представлять по запросу регистрирующего органа решения своих руководящих органов, допускать представителей регистрирующего органа к проводимым мероприятиям, обеспечивать представителям регистрирующего органа доступ для ознакомления с деятельностью религиозной организации по осуществлению ею своих целей и задач и т. д. Федеральным законом не установлены такие обязанности. Более того, в нем однозначно закреплено, что в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства страна не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит федеральному закону. Возникают вопросы и о закреп-
субъектов в сфере свободы совести и вероисповедания // Российская юстиция. 2011. № 1. С. 63—65.
лении вакуфного имущества, которое могут иметь на праве собственности религиозные организации в соответствии с п. 4 ст. 18 Закона Республики Татарстан от 14 июля 1999 г. № 2279 «О свободе совести и о религиозных объединениях», и о религиозных медицинских учреждениях, предоставляющих услуги с учетом канонических требований27.
Еще один существенный недостаток федерального законодательства, который приводит к дополнительному ограничению конституционных прав граждан на региональном уровне, связан с его частым изменением и, как следствие, частым нарушением целостности и логики нормативного текста закона. Это введение новых институтов, которые сложно вписываются в прежнюю структуру закона. Есть случаи, когда субъекты РФ таким образом регулируют новый институт, что он превращается в свою противоположность и перестает служить целям, для которых он был создан. Так произошло с введением единых мест, специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан в целях публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Предполагалось, что небольшие публичные мероприятия могут проходить в них
27 Формулировка ст. 20 Закона Республики Татарстан содержит положение, которым устанавливается право религиозных организаций открывать медицинские учреждения с учетом канонических требований «в соответствии с законодательством Российской Федерации». Похожее право закрепляется в ст. 7 Закона Республики Бурятия от 23 декабря 1997 г. № 610-1 «О религиозной деятельности на территории республики Бурятия», которой устанавливается право членов религиозных объединений на занятие народной медициной.
без формальных уведомлений администрации населенного пункта. Для этого субъектом Федерации определяется само место и устанавливается предельная численность лиц, участвующих в таком публичном мероприятии. Однако некоторые субъекты РФ установили похожую формальную процедуру извещения властей, которая, по сути, является уведомлением28.
Еще одним ограничением права на собрание, закрепляемое рядом законов субъектов Федерации, можно назвать дополнительные требования к документам, предоставляемым при уведомлении29. В частности, речь идет
28 В частности, это относится к нормам ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 15 марта 2013 г. 1180-З № 1255-ГУ «О реализации на территории Республики Саха (Якутия) отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"». В них закреплено, что организатор проводимого в специально отведенном месте публичного мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется, представляет в орган местного самоуправления письменное сообщение о порядке проведения публичного мероприятия в срок не позднее двух дней до дня проведения публичного мероприятия, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями) — не позднее трех дней до дня проведения публичного мероприятия. Далее регулируется процедура согласования. Аналогичная процедура закреплена ст. 24 Закона Краснодарского края от 3 апреля 2009 г. № 1715-КЗ «Об обеспечении условий реализации права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Краснодарском крае».
29 Это требование содержится, например, в Законе Алтайского края от 31 декабря 2004 г. № 76-ЗС «О порядке проведения
собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Алтайского края», Областном законе Новгородской области от 10 марта 2011 г. № 940-ОЗ «О мерах по реализации Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях
об обязательном требовании предоставить регламент проведения публичного мероприятия. Однако Федеральный закон № 54-ФЗ не содержит такого требования. Рассмотренные выше примеры являются ограничением права и нарушают реализацию конституционного права на свободу собраний в субъектах РФ.
Соглашаясь с возможностью правового регулирования законами субъектов РФ правоотношений, связанных или непосредственно затрагивающих права человека, следует до конца придерживаться логики анализа. Если предположить даже очень ограниченную возможность регулирования на региональном уровне конституционных прав человека, в частности устанавливать дополнительные гарантии, например, трудовых прав (предоставлять определенное количество рабочих мест для инвалидов, молодежи, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и т. д.), то придется констатировать, что у нанимателя на территории субъекта Федерации появляется соответствующая обязанность. Такую обязанность можно рассматривать уже как дополнительное ограничение его предпринимательских, экономических прав. Однако четкая формулировка ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в отношении введения ограничений только федеральным законом вступает в противоречие с приведенным выше выводом30.
и пикетированиях на территории Новгородской области"».
30 В связи с этим возникает вопрос о возможности использовать конструкцию делегированного полномочия. То есть необходимо ответить, может ли Российская Федерация делегировать или передать часть своих полномочий по регулированию конституционных прав человека и установлению их ограничений законодательством субъекта РФ. Думается, такая конструкция невозможна, поскольку основным критерием отнесения указанных вопросов к ведению Российской Федерации является со-
Думается, решение этой коллизии лежит в плоскости уточнения и строго разделения понятийного аппарата российского конституционного права. Следует отметить, что большую проблему в вопросе ограничения прав человека создает множественность используемых понятий и неточность употребления терминов31. Часто при анализе проблемы подменяются понятия «ограничения прав человека» в широком смысле как пределов правового регулирования и «ограничения прав человека» в смысле уменьшения их объема, нарушения или ущемления прав32. Последствиями недостаточной теоретической проработки категори-
блюдение единого стандарта реализации конституционных прав на территории всего государства.
31 В научной литературе можно встретить множество понятий в отношении конституционных прав человека: «нарушение», «ограничение», «лишение», «изъятие», «приостановление» и «запрещение» пользования, «умаление», «ущемление», «нуллификация» или «отмена», «модификация» или «изменение» и т. д. См.: Никитина Е. Е. Свобода совести: теория и практика ограничений прав в Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 12. С. 65—74; также см.: Лапаева В. В. Конституция РФ об основаниях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина // Законодательство и экономика. 2005. № 1. С. 11—17.
32 Например, такое смешение понятий используется в указанном исследовании А. В. Должикова. В. В. Лисов рассматривает ограничение как юридическую обязанность и юридическую ответственность. См.: Лисов В. В. Конституционно-правовая природа ограничений основных прав // Современное право. 2014. № 5. С. 30—35.
ального аппарата, используемого в отношении ограничения прав человека, является абсолютизация ограничения как способа регулирования конституционных прав, что в итоге негативно отражается на законотворческой и правоприменительной практике.
В данном случае в вопросе об ограничениях конституционных прав человека региональным законодательством и в вопросе о законодательных полномочиях субъектов РФ существует проблема точного определения понятия «конституционные права человека» (которая упоминалась выше). При этом неочевидна та граница, где заканчиваются конституционные права человека и начинаются конкретные права стороны в правоотношениях. Безусловно, это разные правовые категории, с собственным содержанием и системой конкретных правомочий. И в отношении правомочий, производных от конституционных прав человека, можно говорить об ограничениях. Однако провести это разделение на практике не всегда удается. Поэтому в отношении регионального законодательства речь может идти не о возможности ограничения конституционных прав, а об уточнении и конкретизации действия норм федеральных законов, ограничивающих конституционные права человека. Используя предложенную Конституционным Судом РФ формулу, можно констатировать, что ограничение прав законами субъектов РФ существует, но имеет вторичный характер, не является ограничением конституционных прав человека в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Библиографический список
Агафонова А. А. Общие подходы к правовому регулированию института религиозных объединений России в свете опыта зарубежных стран // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8.
Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005.
Бочило А. Е. Соотношение категорий «регулирование» и «защита» прав и свобод личности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (устав-
ных) судов субъектов Российской Федерации (концептуальные основы) // Российский юридический журнал. 2012. № 1.
Гуляева Е. Е. Правовые основания ограничения права на свободу и личную неприкосновенность по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. М., 2013.
Должиков А. В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.
Карпушкин А. В. Конституционное право граждан на объединения как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на примере религиозных объединений) // Адвокат. 2008. № 8.
Красиков Д. Н., Липкина Н. Н. Правомерные цели ограничений прав и свобод человека // Наследие юридической науки и современность: материалы заседания V Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. В. И. Лафитский. М., 2011.
Лапаева В. В. Конституция РФ об основаниях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина // Законодательство и экономика. 2005. № 1.
Лапаева В. В. Право граждан Российской Федерации на объединение в политическую партию: основания и пределы ограничения // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 1.
Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. № 7.
Липкина Н. Н. Законность вмешательства в осуществление прав и свобод, гарантированных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года // Эффективность законодательства и современные юридические технологии: материалы заседания III Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2009.
Лисов В. В. Конституционно-правовая природа ограничений основных прав // Современное право. 2014. № 5.
Невинский В. В. Правовое положение личности в субъектах Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002.
Никитина Е. Е. Свобода совести: теория и практика ограничений прав в Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 12.
Пчелинцев А. В. Законодательная практика и проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере свободы совести и вероисповедания // Российская юстиция. 2011. № 1.
Пяткина С. А. Конституционное регулирование прав и свобод человека и гражданина // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
Тихомиров Ю. А., Андриченко Л. В. Проблемы развития законодательства субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3.
Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
Чиркин В. Е. Конституционная терминология: монография. М., 2013.
Юсубов Э. С. Регулирование и защита прав человека в федеративном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9.
