CC BY
225
УДК 347.168 С. Н. Будай
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Института права, экономики и управления информацией МГЛУ; e-mail: bsn1902@yandex.ru
ОГРАНИЧЕНИЯ И ЗАПРЕТЫ, СВЯЗАННЫЕ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ И НАУЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Статья посвящена актуальным вопросам правового регулирования установления ограничений и запретов, связанных с реализацией государственными служащими права на осуществление педагогической и научной деятельности. Основное внимание автор придает анализу ограничений и запретов этического характера. Исследуя комплекс проблем в рассматриваемой сфере правоотношений, автор предлагает ряд мер по их решению.
Ключевые слова: запреты и ограничения по службе; этические нормы; научная и педагогическая деятельность государственных служащих; служебное поведение.
Buday S. N.
Ph. D (Law), Professor, Department of Civil Law Disciplines, Institute of Law, Economics and Information Management, MSLU; e-mail: bsn1902@yandex.ru
IMPOSING RESTRICTIONS AND PROHIBITIONS RELATED TO IMPLEMENTATION OF PUBLIC SERVANTS THE RIGHT TO CARRY OUT TEACHING AND RESEARCH ACTIVITIES
Article is devoted to topical issues of legal regulation imposing restrictions and prohibitions related to implementation of public servants the right to carry out teaching and research activities. Main attention is attached to the analysis of the limitations and prohibitions of an ethical nature. Exploring the complex problems in this area of relationships, the author proposes a number of measures to address them.
Key words: prohibition and restriction on service; ethical norm; scientific and pedagogical activity of civil officer; behavior at work.
В системе государственной службы запреты и ограничения различного характера в зависимости от сферы их реализации дифференцируются на запреты и ограничения, которые реализуются во
внешней сфере деятельности государственного служащего, а также на запреты и ограничения, которые реализуются внутри служебных отношений. Необходимо отметить, что административные запреты в государственно-служебной сфере достаточно разнообразны. Перед каждой группой данных запретов стоят свои задачи, которые подчиняются общим задачам правового регулирования надлежащего служебного поведения, а также укрепления законности и правопорядка в системе государственной службы [4, с. 32].
В целом, в России на протяжении последних двадцати лет постоянно увеличивается число государственных служащих, имеющих ученые степени и ученые звания. Во многих высших образовательных учреждениях работает большое количество государственных служащих. В отдельных случаях они в качестве совместителей занимают должности профессорско-преподавательского состава, выполняют функции организационно-распорядительного характера (например, в качестве заведующих кафедрами). Учитывая, что научная и педагогическая деятельность государственных служащих входит в круг интересов, находящихся за пределами государственной службы, возникает вопрос об установлении в этой сфере определенных ограничений, об их характере и о границах.
В соответствии с ч. 1 ст. 44 Конституции Российской Федерации государственные служащие, как и иные граждане, наделены свободой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и преподавания, что согласуется с п. 3 ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, однако их реализация в данном случае характеризуется определенными особенностями, связанными с государственной службой гражданина.
Действующим Федеральным законом от 22 августа 1996 г. №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в ст. 3 определено, что педагогическим работникам из числа профессорско-преподавательского состава, научным работникам высшего учебного заведения предоставляются академические свободы, в том числе свобода педагогического работника высшего учебного заведения излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также предоставляется свобода студентам получать знания согласно своим склонностям и потребностям. Аналогичным
образом определяет права и свободы педагогических работников вступивший в силу с 01 сентября 2013 г. Федеральный закон от 29 января 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 47).
Правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения устанавливаются соответствующим Федеральным законом о виде государственной службы (ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»).
Относительно отдельных видов государственной службы рассматриваемый вопрос регулируется по-разному. Так, Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» каких-либо условий занятия гражданскими служащими научной и педагогической деятельностью не определено. Согласно ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Наиболее удачно, по-нашему мнению, сформулирована позиция законодателя по рассматриваемому вопросу относительно военной службы. Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в ст. 7 определено, что военнослужащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы.
Иногда законодатель материально стимулирует наличие у государственных служащих ученой степени или ученого звания, устанавливая соответствующие надбавки к размеру их денежного содержания. Так, в ст. 44 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» закреплена соответствующая надбавка к должностному окладу для прокурорских работников. Таким же образом установлена надбавка для сотрудников Следственного комитета Российской Федерации (ст. 35 Федерального закона Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской
Федерации»). В отдельных случаях аналогичным образом региональными законодательными актами устанавливаются соответствующие надбавки для гражданских служащих субъектов Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих, в частности их обязанность исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих.
Представляется, что право на занятие оплачиваемой педагогической деятельностью государственный служащий может реализовать исключительно в виде формализованного сотрудничества с образовательными учреждениями (заключение трудового либо гражданско-правового договора). Однако при этом важным условием преподавательской и иной творческой деятельности является отсутствие препятствий для исполнения государственным служащим служебных обязанностей, т. е. внеслужебная деятельность должна осуществляться, исходя из установленных в государственном органе (его структурном подразделении) правил внутреннего трудового распорядка, по окончании рабочего дня либо в выходные, праздничные дни и в период нахождения в отпуске. Исходя из особенностей организации учебного процесса в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, представляется, что проведение занятий исключительно в подобном режиме затруднительно, и в отдельных случаях государственный служащий участвует в учебном процессе также и в служебное время.
Полагаем оправданной позицию А. В. Кудашкина и Т. Л. Козлова, связанную с тем, что ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей, например, может проистекать из-за работы государственного служащего по совместительству в иной по отношению к основному месту работы организации (в целях получения дополнительного заработка), что также относится к разновидности конфликта интересов. В таком случае личная заинтересованность государственного служащего может влиять на качественное исполнение должностных обязанностей [3]. В связи с этим занятие государственным служащим иной оплачиваемой деятельностью,
включая научную и педагогическую, допускается при условии уведомления работодателя. При нарушении государственным служащим этических и иных требований в рассматриваемой сфере в отдельных случаях вопрос может быть вынесен на рассмотрение комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и к урегулированию конфликта интересов.
Вступая в отношения с образовательным учреждением, можно условно представить, что в момент нахождения в учебной аудитории государственный служащий формально выходит за пределы отношений, связанных с исполнением им обязанностей по службе, однако здесь имеются некоторые нюансы этического характера. Даже в том случае, когда государственный служащий, являющийся преподавателем вуза, не афиширует свою настоящую принадлежность к конкретному государственному органу, для администрации и студентов образовательного учреждения он фактически его олицетворяет. При этом различные высказывания по отдельным вопросам, особенно практической направленности, воспринимаются с определенной долей официальной окраски. Этот аспект государственный служащий должен учитывать, особенно, когда он дает отдельные комментарии по актуальным проблемам, в том числе социально-политического характера.
Соблюдение установленных в государственном органе правил публичных выступлений и предоставления служебной информации как обязанность государственных служащих закреплена Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Кроме того, «Типовой кодекс этики и служебного поведения» государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренный решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. , рекомендует воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, его руководителя, если это не входит в должностные обязанности государственного (муниципального) служащего (подпункт «п» пункта 11).
Важно заметить, что указанные выше аспекты, как правило, рассматриваются в ведомственных этических кодексах. При этом сфера действия этих актов часто охватывает как служебные, так
и внеслужебные отношения государственного служащего, т. е., находясь за кафедрой в вузовской аудитории, направляя в издательство публикацию, служащий должен исходить из того, что он является представителем государства и соответствующего государственного органа и руководствоваться установленными правилами поведения и общепринятыми нормами морали и нравственности.
Часто при размещении государственным служащим научных публикаций и иных материалов творческого характера возникает вопрос, указывать ли свою принадлежность к конкретному государственному органу. Исходя из изложенного, представляется, что в случае, если автор желает подчеркнуть факт нахождения на государственной службе с указанием конкретной должности, необходимо получение соответствующего разрешения от руководителя.
Вопросом, требующим дополнительного рассмотрения, является использование государственным служащим в научной и в педагогической деятельности служебной информации. Актуальность вопроса заключается в недостаточной определенности правовых норм, устанавливающих ограничения в рассматриваемой сфере [2, с. 29-34]. Прежде всего важно выяснить, является ли информация служебной или ограниченного распространения, и не отнесена ли, согласно Указу Президента Российской Федерации от 06 марта 1997 г. №188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» к служебным сведениям (служебной тайне).
Федеральный закон от 27июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет основания ограничения доступа к информации (ст. 8). Кроме того, государственный (муниципальный) служащий обязан принимать соответствующие меры по обеспечению безопасности и конфиденциальности информации, за несанкционированное разглашение которой он несет ответственность или (и) которая стала известна ему в связи с исполнением им должностных обязанностей (п. 20 «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих», одобренного решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г.).
В связи с этим необходимо заметить, что на государственных гражданских служащих распространяется запрет, установленный
ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», о разглашении или об использовании в целях, не связанных с государственной гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с Федеральным законом к сведениям конфиденциального характера или к служебной информации, ставшей ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом, если исчерпывающий перечень сведений конфиденциального характера изложен в Указе Президента Российской Федерации от 06 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера», то сведения, раскрывающие понятие служебной информации, в действующем законодательстве не определены.
На практике встречаются случаи, когда ограничения на доступ к информации устанавливаются подзаконными актами. Одним из примеров является постановление Правительства Российской Федерации от 03 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии». Именно в данном нормативном правовом акте вводится понятие «служебная информация ограниченного распространения», к которой относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью.
Многие правоведы критически оценивают содержание постановления Правительства Российской Федерации от 03 ноября 1994 г. № 1233, отмечая в качестве основных его недостатков: узкую сферу действия, предоставление руководителям федеральных органов исполнительной власти чрезмерно широких полномочий по определению сроков ограничения, порядка и условий защиты служебной информации [6, с. 171-174]. По мнению А. Антопольского [1, с. 217], основным недостатком указанного постановления Правительства Российской Федерации является крайне нечеткое определение понятие «служебная информация ограниченного распространения» в п. 1.2, поскольку категория «служебная необходимость» не определена ни в законодательстве, ни в юридической доктрине и может быть истолкована сколь угодно широко [5, с. 26].
Необходимо заметить, что, как правило, порядок обращения со служебной информацией ограниченного доступа регламентируется ведомственными нормативными правовыми актами.
Использование служебной информации государственным служащим в нарушение установленного порядка может повлечь для него негативные последствия правового характера. Для государственных гражданских служащих существует общий запрет на разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с Федеральным законом к сведениям конфиденциального характера или служебной информации, ставших им известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Нарушение данных требований является основанием для прекращения служебного контракта или трудового договора, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы.
Таким образом, при реализации государственными служащими права на осуществление педагогической и научной деятельности возникает ряд вопросов административно-правового и этического характера, требующих комплексного подхода в их разрешении. Наиболее сложно, на наш взгляд, определить границы ограничений и запретов этического характера. Однако именно нравственные требования можно считать приоритетными в числе тех, которые предъявляются не только непосредственно к служебной деятельности государственного служащего, но и к правильности выстраиваемых им взаимоотношений в сфере реализации иных интересов, находящихся за пределами государственной службы.
Безусловно научная, педагогическая этика в широком смысле - это не только административные правила, но и совокупность моральных принципов, которых придерживаются научно-педагогические работники в образовательной деятельности и в науке. Именно поэтому невозможно полностью конкретизировать все вопросы этического характера, касающиеся жизни и деятельности государственного служащего, в том числе в рассматриваемой сфере. На наш взгляд, нет и необходимости подобного упорядочения всех случаев нарушения этических требований. Как правило, нравственные нормы, в отличие, например, от норм права либо религиозных норм, не имеют однозначной и единой для всех жизненных ситуаций формулы.
Ключевым аспектом в рассматриваемых отношениях является самостоятельное осмысление государственным служащим конкретной ситуации, его личное понимание этических границ и последствий собственного нравственного выбора. Необходимо исходить из того, что если человек выбрал государственную службу, он должен быть готов к этим ограничениям, к общественному контролю, к выполнению специальных требований.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Антопольский А. А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - 289 с.
2. Будай С. Н., Харитонов С. С. Некоторые вопросы правового регулирования использования прокурорскими работниками служебной информации в научной и педагогической деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. - 2011. - № 4. - С. 29-34.
3. Козлов Т. Л., Кудашкин А. В. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. - М. : Юрист, 2010. - № 10. - С. 45-50.
4. Кривоносов А. Н., Трегубова Е. В. К вопросу о совершенствовании реализации административных запретов в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 12. -С. 24-29.
5. Павлов И. Ю. Проблемные вопросы понимания служебной тайны // Информационное право. - 2010. - № 3. - С. 6-9.
6. Фатьянов А. А. Правовое обеспечение безопасности информации в РФ. - М. : Юрист, 2001. - 412 с.
