CC BY
76
УДК 33+338.85
ОГРАНИЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ
© А.В. Кабанов
В статье рассматривается государственное регулирование естественных монополий. Исследуются направления регулирования. Анализируется эффективность государственного регулирования. Ключевые слова: естественная монополия; государственное регулирование.
Одним из проявлений научно-технического прогресса стало появление малой энергетики, которая получает все большее и большее распространение в мире. Составляющими малой энергетики являются водородные топливные элементы, газовые миниэлектростанции, а также комбинированные газопаровые системы генерирования электричества и тепла. К тому же конкурентными становятся экологически чистые альтернативные способы выработки электроэнергии, использующие энергию солнца, ветра, термальных источников, приливов и т. д.
Сравнительно высокая в настоящее время стоимость генерирования энергии при помощи экологически чистых технологий компенсируется возможностью их автономного функционирования. Особенно актуально развитие данного направления для России, поскольку до 70 % территории страны находится в зонах децентрализованного энергоснабжения. Очень часто энергоснабжение данных районов является невыполнимой задачей для централизованной электрокомпании, поскольку прокладка линии электропередачи (ЛЭП) делает проект экономически нецелесообразным. Единственной альтернативой выступает возможность развития малой энергетики [1].
Среди основных факторов конкурентоспособности малой энергетики следует отметить стремление потребителей уменьшить свою зависимость от централизованных поставок, заботу об охране окружающей среды, небезопасность крупных энергообъектов в виду террористической угрозы, снижение рисков резкого роста цен на электроэнергию.
В теоретическом плане это позволяет говорить о сужении традиционных представлений о естественных монополиях, поскольку этот пример демонстрирует возможность появления альтернативного способа произ-
водства товаров и услуг естественной монополии и организации конкуренции. По сути, это означает исключение из перечня основных характеристик естественных монополий таких признаков, как отсутствие товаров-субститутов и невозможность конкуренции.
Мировая практика преобразования т. н. естественных монополий свидетельствует о наличии следующих основных направлений демонополизации. Это привнесение конкуренции на рынок, организация состязательных рынков, организация деятельности по территориальному признаку, ликвидация монопольного положения вертикально-интегрированных компаний, т. е. разделение по видам деятельности, обеспечение недискриминационного доступа участников рынка к инфраструктуре и услугам естественных монополий, снижение или ликвидация барьеров для внешней торговли.
Так, была выведена новая парадигма регулирования, которая была в большей степени ориентирована на рынок (market-based regulation). Это означало возвращение в отрасли конкурентных отношений и регулирования уже не непосредственно экономического поведения фирмы, а того рыночного пространства, на котором эти фирмы функционируют.
В этой связи естественные монополии были разделены по принципу выделения из их прежней структуры бизнес-единиц в соответствии с их видом деятельности (unbundling). Было определено, что в конкурентной среде должны функционировать предприятия, занимающиеся непосредственно генерацией электроэнергии, а также все предприятия, которые занимались обслуживанием деятельности прежней компании - т. н. «непрофильные» активы.
С этого момента государственное регулирование начало развиваться в нескольких
направлениях, а аргументы в пользу тезиса о невозможности достигнуть экономической эффективности путем регулирования в отраслях естественной монополии условно можно разделить на две группы.
Первая группа аргументов связана с невозможностью достижения с помощью регулирования «первого наилучшего». Ценовое регулирование естественной монополии не способно обеспечить столь же эффективное размещение ресурсов, как в условиях совершенной конкуренции, т. к. назначение цен на уровне предельных издержек невозможно без компенсации убытков с помощью налогообложения, неизбежно вызывающего сокращение общественного благосостояния, которое количественно соответствует величине «мертвых потерь» (deadweight losses).
Вторая группа аргументов связана с неэффективностью в широком смысле самих процедур регулирования параметров производства в рамках естественной монополии. Асимметрия информации создает возможность манипулирования использованием инструментов регулирования (например, искажение информации приводит к установлению регулируемой цены естественной монополии на уровне, превышающем «социально справедливый»). Таким образом, не только «первое», но и «второе наилучшее» в рамках регулирования естественных монополий оказывается недостижимым.
Сформулированные теоретические выводы об ограничениях эффективности системы регулирования в условиях естественной монополии соответствуют практическим действиям в двух направлениях реформирования. Одним направлением является совершенствование методов государственного регулирования, другим - постепенное дерегулирование потенциально конкурентных видов деятельности.
Как первое, так и второе направления ставят перед государственным регулированием новые задачи и требуют новых организационных решений. Происходит не только отказ от прежней системы регулирования, но и разработка нового механизма регулирования, соответствующего новым задачам, решение которых позволит повысить эффективность договорных отношений в соответствующих отраслях. Рассматривая различные аспекты выработки и проведения конкурент-
ной политики в нерегулируемых отраслях, необходимо иметь в виду известный принцип: «один размер для всех не подходит». При выработке конкретных решений по поводу новой институциональной структуры в отраслях естественных монополий необходимо учитывать не только задачи реформы, но и институциональную среду данной экономической системы.
Первое направление, которое можно условно назвать «регулирование переходного периода», касалось непосредственно механизма реформирования естественных монополий, целью которого было становление новой системы функционирования естественномонопольных отраслей.
Второе направление направлено на регулирование «естественномонопольного» сегмента, основной целью которого было обеспечение недискриминационного и свободного доступа к нему.
Третье направление регулирования направлено на создание институциональной основы функционирования новых конкурентных единиц, основной целью которого является предотвращение их возможной монополизации или сговора компании, что, по сути, уже носит характер общей антимонопольной политики государства [2].
Распад Варшавского договора и СССР ознаменовали появление на карте мира группы стран с т. н. переходной экономикой, где остро встали вопросы разгосударствления, что сделало актуальной политику демонополизации ряда отраслей, включая и естественные монополии. Эти проблемы в значительной мере были определены потребностями преодоления старого наследия и формирования новых экономических отношений, обеспечивающих более высокую эффективность производства и, следовательно, более высокий уровень благосостояния. То наследие планово-централизованной экономики, которое, прежде всего, требовало преодоления и реформирования, состояло в монополистической структуре хозяйства и тотальной государственной собственности.
В централизованной экономике проблема монополизма была заложена в самой структуре, однако проблема государственного управления естественными монополиями в централизованной системе отдельно не выделялась, поскольку вся экономика управля-
лась единым плановым центром. Эта проблема стала актуальной для России в 90-е гг. XX в., поскольку создавалась рыночная экономика, в которой предприятия естественных монополий представляют собой важное звено. Следует иметь в виду, что естественные монополии в России существенно отличаются от естественных монополий в развитой рыночной экономике тем, что несут в себе наследие российского монополизма, который сформировался в нерыночной среде как результат тотального огосударствления экономики с присущей ему административно-командной системой управления, включая и область естественных монополий [1, 3].
Процесс реформирования в данных странах представлял собой более сложную задачу. Основной проблемой стало удерживание более менее приемлемого уровня цен. Эта задача осложнялась тем, что бывшие государственные предприятия лишились крупных субсидий, а конкуренция не была в состоянии обеспечить цены на услуги, близкие к издержкам уже приватизированных предприятий, не говоря уже о том, что еще не существовало стимулов, заставляющих минимизировать эти издержки. Немало проблем добавил и тот факт, что оборудование, как правило, было уже сильно устаревшим. Это требовало привлечения новых инвестиций в отрасли, однако привлекательными для инвесторов их могли сделать лишь растущие цены и, соответственно, доходы отраслей в целом [4].
Переход стран от командно-административной системы к рыночной экономике непременно включал разработку действенной политики в отношении регулирования естественных монополий, хотя до сих пор она формируется методом проб и ошибок. В СССР ресурсы распределялись централизованно и цены устанавливались планово, поэтому не было необходимости специально выделять отрасли, относящиеся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость выделения данных структур, а также применения определенных методов регулирования естественных монополий. Практика показывает, что механический перенос хозяйственных форм, в т. ч. и регулирования, из одной социально-экономической среды в другую часто не дает желаемого результата. Это и понятно, ведь они возникают в различных и неповторимых условиях.
В связи с этим была обоснована необходимость формирования политики государства в области естественных монополий, которая, прежде всего, заимствовала опыт стран с рыночной экономикой и учитывала бы соответствующую специфику трансформации российской экономики.
В целом, у большинства стран с переходной экономикой не было средств для поддержания и развития значительного государственного сектора, который требовал все больших и больших финансовых вливаний, что и определило неизбежность нового этапа регулирования данных отраслей. Стоит отметить, что на сей раз перед государством стояли вопросы не только установления справедливой цены, но и жизнеспособности отрасли в целом.
Реформирование естественных монополий предполагает изменение системы государственного регулирования, формирование конкурентного рынка электроэнергии и ее реструктуризацию [5].
Базовый вариант предусматривает распределение акций всех новообразованных компаний в первую очередь среди акционеров тех структур, из которых эти компании были выделены. Помимо пропорционального обмена при реструктуризации энергокомпаний могут использоваться и другие механизмы консолидации профильных активов:
- выкуп активов за денежные средства.
- конкурсная продажа активов,
- схемы аренды.
Механизмы консолидации активов, альтернативные пропорциональному обмену, применяются в качестве дополнения к нему либо в случае невозможности или нежелания части акционеров использовать схему пропорционального обмена.
Реструктуризация является одним из основных направлений реформирования электроэнергетики. Под реструктуризацией понимается изменение структуры отрасли, ее разделение по видам деятельности, т. е. демонополизация. И то, и другое направлено на формирование конкурентной среды в электроэнергетике. Реструктурируемые предприятия подвергаются функциональным изменениям: меняется схема управления, техническая и коммерческая инфраструктура.
Некоторые страны проводят реструктуризацию «эволюционным путем»: структура
собственности действующих монополий (или одной монополии) не меняется, в то же время создаются стимулы для появления новых игроков в отрасли - генерирующих, сбытовых, распределительных компаний. Этот путь медленный и оправдан в случае небольших стран, которые готовятся открыть национальный рынок для иностранной конкуренции, но не имеют возможности (в отличие от больших государств) создать несколько крупных компаний, способных конкурировать с сильными зарубежными соперниками. По этой причине ряд небольших государств (Ирландия, Греция, Бельгия, Эстония, Латвия) сохраняют наивысшую степень концентрации и монополизма в электроэнергетике.
Реорганизация регулирующих органов является обычной составной частью реформирования электроэнергетики. Это связано с тем, что такие органы играют различную роль в монополизированной и конкурентной электроэнергетике. В конкурентной отрасли регулирующие органы (иногда единый орган-регулятор) обязаны заботиться об экономической эффективности и инвестиционной привлекательности отрасли. В монополизированной же государством электроэнергетике решения регулирующих органов в большей мере обусловлены политическими соображениями. Например, в «государственной» электроэнергетике нередко одна из функций регулятора - поддержание заниженных тарифов для населения, т. е. перекрестного субсидирования. В конкурентной электроэнергетике регулятор, напротив, обязан бороться с перекрестным субсидированием. Таким образом, реформирование электроэнергетики требует изменения статуса и функций регулирующих органов.
Изменение статуса заключается, как правило, в предоставлении регулятору большей независимости в принятии текущих решений. Иногда назначение руководства этих органов (единоличного либо коллегиального) относят к исключительной компетенции парламента или главы государства. Также государственное регулирование должно быть направленно на развитие технической инфраструктуры рынка, форм, механизмов и условий торговли.
Государственное регулирование естественной монополии изначально предполагало защиту потребителей от монополиста. Одна-
ко мировой опыт регулирования показал, что не все методы являются эффективными и универсальными. Более того, экономисты указали на то, что в долгосрочном периоде регулирование защищает больше саму отрасль, нежели конечных потребителей и результаты регулирования не достигаются. Пересмотру взглядов на регулирование естественных монополий способствовало и изменение материально-технической базы. Научно-технический прогресс привел к появлению новых технологий, разрушающих естественные монополии и допускающих привнесение конкуренции в те сегменты, где ранее это не представлялось возможным. В итоге, в настоящее время проблема государственного регулирования естественных монополий смещается в область поиска наиболее удачных способов дерегулирования естественномонопольных отраслей, а решение о необходимости применения прямого государственного регулирования принимается только в тех случаях, когда конкуренция оказывается бессильной. В этом случае основное внимание уделяется совершенствованию деятельности самих регулирующих органов.
1. Беляков Е. Малая энергетика выходит на большую дорогу // «Газета». 2007. 3 апр.
2. Littlechild S. Electricity: Regulatory developments from Around the World // Competition and Regulation in Utility Markets / ed. by Robinson. L., 2003. P. 61-87.
3. Городецкий А.Е., Задирако И.М., Павленко Ю.Г. Демонополизация и развитие конкуренции в российской экономике // Г осударственное регулирование экономики в современных условиях. М., 1997.
4. Ordover J., Pitman R., Clyde P. Competition policy for natural monopolies in a developing market economy. N. Y., 2006. P. 1.
5. Золотухин В.Г. О реструктуризации российской электроэнергетики как естественной монополии // Энергия: экономика, техника, экономика, техника, экология. 1999. № 7. С. 10-20.
Поступила в редакцию 15.11.2009 г.
Kabanov A.V. Restrictions of effectiveness of the system of regulation in the conditions of natural monopoly.
State regulation of natural monopolies is considered in the article. Orientations of regulation are investigated. Efficiency of state regulation is analyzed.
Key words: natural monopoly; state regulation.
