CC BY
204
УДК 343.2
Ограничение прокурорского надзора в свете Судебной реформы 1864 г.
Смыкалин Александр Сергеевич, заведующий кафедрой истории государства и права Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, профессор e-mail: [email protected]
Кудоярова Гульнара Ракитовна, адъюнкт адъюнктуры
Уральского юридического института МВД России
e-mail: [email protected]
Статья посвящена некоторым аспектам реформирования судебной системы во второй половине XIX столетия. На основе ретроспективного анализа определены особенности прокурорского надзора за соблюдением законности на данном историческом этапе.
Ключевые слова: прокурорский надзор; прокуратура; прокурор; судебная реформа; гражданское право; уголовное право.
The limitation of prosecutorial supervision in the light of the
Judicial reform of 1864
Smykalin Alexander Sergeyevich,
Head of the chair of History of State and Law
of the Ural State Law University,
Doctor of Law, Professor
Kudoyarova Gulnara Rakitovna,
Postgraduate of the Ural Law Institute of the
Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation
The article is devoted to some aspects of the reform of the judiciary in the second half of the nineteenth century. Based on a retrospective analysis of the features of Prosecutor supervision over compliance with the law at this historical stage.
Key words: public Prosecutor's supervision; the Prosecutor's office; Prosecutor; judicial reform; civil law; criminal law.
Вопрос о реорганизации органов прокуратуры стал закономерной реакцией на подготовку к реформированию судебной системы во второй половине XIX столетия. По прошествии более сотни лет существования прокуратуры как государственного органа 29 сентября 1862 г. наконец были приняты «Основные положения о прокуратуре» - основной нормативно-правовой акт, определяющий назначение, функции, принципы и организацию российской прокуратуры, в котором прописывалось назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Затем, при возрождении прокуратуры в советский период, характеристика «единообразное исполнение законов» будет на долгие годы утрачена.
Также прокурорам вменялось в обязанность преследовать и пресекать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления.
Расширяется надзорная деятельность прокурора при судах. Прокурор должен был присутствовать лично на заседаниях в губернских уездных судебных и административных органов, знакомиться с делом, а также в случаях, предусмотренных законодательством, истребовать любые сведения и давать заключения по гражданским и уголовным делам.
Должности прокуроров и их помощников устанавливались при каждом суде. Здесь нашел свое выражение еще один из основных принципов организации прокуратуры - принцип независимости. Прокуроры судов не были зависимы в своей деятельности от местных органов самоуправления.
Основными актами прокурорского реагирования стали протест и представление. По всем обнаруженным правонарушениям прокуроры ставили в известность вышестоящих прокуроров.
Помимо указанных полномочий у прокуроров появилось право законодательной инициативы, это касалось лишь законов, связанных с судопроизводством [1].
Прошло всего два года и, как уже было сказано выше, Судебная реформа 1864 г. привнесла радикальные изменения в правовой статус российской прокуратуры. Из четырех законодательных актов (Учреждение судебных установлений; Устав уголовного судопроизводства; Устав гражданского судопроизводства; Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями), включавших документы судебной реформы, три имели прямое отношение к организации и деятельности прокуратуры. Наиболее широкий круг вопросов, связанных с деятельностью прокуратуры, был представлен в Учреждениях судебных установлений, определивших систему судов и состоящих при них прокуроров.
Преобразование прокурорского надзора входило в основную часть реформирования, ему был посвящен 3 раздел в Учреждениях судебных установлений, который носил название «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 определяла следующее: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора». Император назначал на должность и освобождал от нее министра юстиции (он же генерал-прокурор). Обер-прокуроры кассационных департаментов и общего собрания прокуроры при судебных палатах назначались на должность Именными Высочайшими указами. Прокуроры окружных судов и их товарищи назначались в свою очередь министром юстиции, по представлению прокурора судебной палаты (ст. 122 Учреждения судебных установлений). Таким образом, нормативно провозглашалось утверждение института прокуратуры как органа высшего надзора, т.к. прокуратура не только в центре, но и на местах являлась «оком государевым».
В разделе также излагались нормы, устанавливавшие отношения прокуроров с судами, порядок отношений между прокурорами, занимавшими различные места в лестнице прокурорских должностей, организацию работы прокуроров и др.
Устав уголовного судопроизводства и Устав гражданского судопроизводства регламентировали функциональные обязанности прокуроров.
Уголовное преследование в уголовном судопроизводстве выступило в качестве основной функции прокуратуры, вытесняя прокурорский надзор на второй план. Прокурор выступал, прежде всего, государственным обвинителем.
Здесь о понятии «прокурорский надзор» можно говорить лишь с позиции надзора за исполнением законов органами предварительного следствия и надзора «по делам арестантским». В отношении судов прокуроры также имели некоторые полномочия. Исключая право надзора прокурора за судебными местами, ученый-правовед И. Я. Фойницкий пишет, что прокуратура вместе с тем воспринималась как «контрольный орган
правительственной власти, обязанный наблюдать за правильным применением закона судебными установлениями» [1, с. 52].
Устав уголовного судопроизводства устанавливал: «Прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством их следствий». В непосредственной зависимости от прокурора находилось дознание, проводимое полицией. Было установлено: «По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей».
Что касается надзорных полномочий прокурора по отношению к следователям, то тут следует отметить следующее: прокурор по своему желанию мог присутствовать при проведении следственных действий, давать положения о задержании обвиняемого и выносить следователю требования. Таким образом, прокурор мог вполне определенно влиять на ход предварительного следствия и, соответственно, обеспечивать его законность.
На основании материалов предварительного следствия прокурор составлял заключение в форме обвинительного акта по передаче обвиняемого в суд. Если же на усмотрение прокурора основания для этого отсутствовали, то выносилось заключение о прекращении дела.
Как было сказано выше, в соответствии с законодательством того времени прокурор в рассмотрении уголовных дел в судах первой инстанции принимал участие в качестве обвинителя. Основным средством прокурорского реагирования здесь выступал протест на приговор, который, по мнению прокурора, нарушал закон. Способствуя осуществлению правосудия, прокурор в данном случае следил за вынесением законного и обоснованного решения по каждому уголовному делу, и протест мог быть принесен только в целях отягощения участи осужденного, но не ее смягчения.
В этом направлении проявились следующие принципы организации и деятельности прокуратуры: принцип единства («отлучка прокурора не прерывает судебного заседания, если он заменил себя кем-либо из лиц прокурорского надзора») и принцип самостоятельности прокурора в решении рассматриваемых в заседании вопросов.
Определив уголовное преследование в качестве приоритетной функции прокуратуры, Судебная реформа 1864 г. исключила надзор за исполнением законов органами государственного управления из ее сферы деятельности, однако позднее некоторые элементы данного вида надзора были введены в прокурорскую практику.
Так, прокурорский надзор, задуманный Петром I как «общий», т.е. охватывающий все сферы деятельности государства, был ограничен исключительно судебной властью, становлением прокурора в качестве государственного обвинителя в суде и усилением надзора за дознанием и следствием. Прокуроры постепенно превращались в руководителей этих органов предварительного следствия. Это предопределило и изменения
в системе прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была сойти на нет, представив место прокуратуре при судебных округах. Однако проведение реформы шло достаточно медленно, поэтому в XIX в. в прокурорском надзоре, претерпевая существенные изменения, вплоть до начала XX в. прекрасно сосуществовали и губернская, и судейская прокуратуры.
Прокурорский надзор, как известно, - это средство, используемое государством для утверждения единого понимания на территории всей страны смысла законов, последовательного и неуклонного проведения воли центра во всех сферах жизнедеятельности общества. Сильный прокурорский надзор возможен только в условиях сильной государственной власти, утверждению которой он непосредственно способствует. Сокращение сферы влияния прокурорского надзора возможно в тех случаях, когда власть не может обеспечить сохранение влияния в соответствующих областях государственной практики либо когда данные области могут вполне нормально функционировать без применения средств прокурорского надзора.
Ситуация в России, сложившаяся на момент проведения Судебной реформы 1864 г., не давала оснований для отказа от надзорной функции прокуратуры. Более того, повышенная напряженность работы государственного механизма, связанная с проведением мероприятий, обусловленных недавней отменой крепостного права, реформами местного управления и местного самоуправления, требовала более усиленного внимания к утверждению дисциплины в обществе, достигаемому на основе повсеместного исполнения требований закона. Нередко отказ разработчиков актов Судебной реформы связывают с их увлеченностью примером западных стран, ушедших тогда по сравнению с Россией в области преобразования правовых учреждений намного дальше. Влияние данного фактора, безусловно, не следует сбрасывать со счетов. Но он не был единственным и, тем более, решающим. Есть основания полагать, что большую роль в данном случае сыграли административная власть, которая часто тяготилась вниманием прокурора, воспринимая его действия как ограничение свободы в принятии и проведении в жизнь управленческих решений, давление чиновников, предпочитавших класть в их основу не столько предписания закона, сколько собственное усмотрение. Подобные настроения могут отличаться высокой степенью стойкости и встречаться в любые времена. Отчасти с ними связаны периодически возникающие уже в наше время предложения об ограничении полномочий прокуратуры и в первую очередь надзорных.
Многие прогрессивно мыслящие юристы восприняли отлучение прокуратуры Судебной реформой 1864 г. от надзорной функции как ошибку. Крупнейший российский судебный деятель А. Ф. Кони по этому поводу заметил: «Совершеное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему, "обвинительную обособленность", быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного жела-
ния поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса...» [3, с. 7]. Не менее ярко по поводу произведенного регулирования прокуратуры высказался другой современник - известный писатель того времени Д. Аверкиев: «Существуй далее старая прокуратура, иначе шли бы дела в губернских присутственных местах и в наших думах и земствах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы света божьего. Дело обходилось бы проще. Губернский прокурор, присутствуя в Думе и земстве, как он присутствовал в дворянском собрании, и усмотрев несогласие тех или иных постановлений с законом, заявлял бы свой протест. И то, что нынче громко именуется борьбою с властью, называлось бы попросту отступлением от закона» [4, с. 116].
Бесспорно, значение Судебной реформы не следует принижать. Это было действительно крупное событие в правовой жизни России, определившее на много лет вперед развитие правовой мысли и правовой практики. Однако и ошибки нельзя не замечать. Выдающаяся по своим масштабам, новаторству, а главное целям работа по созданию в России суда «скорого, правого, милостивого равного для всех подданных» для прокуратуры неожиданно обернулась чувствительными потерями. Их последствия отрицательно отразились на российской правовой действительности. Мы считаем, что преподнесенный Судебной реформой 1864 г. урок необходимо иметь в виду при проведении реформаторских акций, касающихся деятельности современной прокуратуры. Функция любого государственного органа может быть упразднена лишь после того, как она полностью исчерпала свой потенциал. О функции надзора прокуратуры такого нельзя было сказать ни в период проведения Судебной реформы 1864 г., ни сейчас.
Последствия утраты прокуратурой надзорной функции в сфере обеспечения законности в административной деятельности в определенной мере были сглажены наделением прокурора полномочиями по участию в рассмотрении судами гражданских дел. Устав гражданского судопроизводства предоставлял прокурору достаточно широкие возможности защиты от имени государства прав и законных интересов граждан, которые могли быть нарушены действиями органов власти. В частности, на прокурора возлагалась обязанность участвовать и давать в суде заключение по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин, о взыскании за вред и убытки, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства, по делам, связанным с решениями о выдаче свидетельств на право бедности, лиц, не достигших совершеннолетия, глухонемых, «умалишенных», по спорам о подлоге документов, по делам брачным и о законности рождения и др.
Четвертый законодательный акт Судебной реформы 1864 г. - Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, будучи исключительно важным для реформирования сложной судебной системы России, повышения доступности суда для широких масс граждан, как видно из его названия, прямого отношения к деятельности
прокуратуры не имел. Связь с мировыми судьями у прокуроров не была столь тесной. Порядок отношений прокуратуры с мировой юстицией регламентировался Уставом уголовного судопроизводства. В рассмотрении дел мировыми судьями прокурор (точнее товарищ прокурора) участия не принимал. Обвинение здесь поддерживалось частными лицами либо полицией. Влияние прокурора на приговор мирового судьи могло выражаться в поддержании или оставлении без рассмотрения жалобы («изъявления неудовольствия») полиции на приговор. Товарищ прокурора участвовал в съездах мировых судей. Его роль выражалась в оформлении вопросов, разрешение которых необходимо для устранения противоречий в материалах, имеющихся в деле, изложении мнения о значении исследованных в суде доказательств и даче заключения о возможности их использования в рассматриваемом деле.
Необходимость в законодательном четком закреплении полномочий прокуроров, осуществляющих надзор за тюрьмами, назревала уже давно, и в 1872 г. в связи с произошедшим казусом вопрос был решен. В одной из губернских тюрем начальник караула не допустил прокурора окружного суда, не имеющего письменного разрешения от начальства, к осмотру тюрьмы. Об инциденте стало известно министру юстиции, который доложил об этом Александру II. Император категорично заявил, что прокурор имеет и должен иметь беспрепятственный вход во все места заключения. Позже было утверждено Положение комитета министров о порядке местного управления тюрьмами, в соответствии с которым прокурорский надзор за содержащимися под стражей заключался в следующем: наблюдение за правильностью задержания каждого заключенного и порядка содержания их в установленном месте заключения; просмотр и отправление бумаг, написанных арестантами; надзор за тем, чтобы они содержались в отдельных камерах. Кроме того, прокурор обязан был осуществлять надзор за администрацией тюрем по части тюремного хозяйства и обо всех выявленных нарушениях сообщать губернскому и уездному начальству. Можно проследить явную аналогию с современными задачами прокурорского надзора, но имеется также и ряд существенных различий, обусловленных временной спецификой.
Впоследствии на основании Высочайше утвержденного 23 мая 1901 г. мнения Государственного Совета все дисциплинарные взыскания (кроме выговора) должны были налагаться на лиц, содержащихся под стражей, только после получения согласия надлежащего лица прокурорского надзора.
Однако, как пишет А. А. Корняков, несмотря на то, что прокуроры обладали довольно широким кругом полномочий, «их деятельность в основном состояла в сборе статистической информации и отчетности» [5]. Сходна с его мнением позиция М. Н. Гернета, который оценивал деятельность чинов прокуратуры по надзору за местами лишения свободы в рассматриваемый период времени следующим образом: «Вообще представители административной власти никогда не чувствовали особого расположения к какому бы то ни было контролю над местами лишения свободы, несмо-
тря на установление такого контроля в законе еще при Екатерине II в лице местной прокуратуры, чины которой обязывались посещать тюрьмы в определенный день недели. Фактически ни посещений, ни контроля не было. Характер отношений между прокуратурой и руководителями местной административной власти отнимал у прокуроров всякую охоту проверки арестантов в тюрьме» [6, с. 14-15]. Тем не менее нельзя игнорировать тот факт, что попытки повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением уголовных наказаний предпринимаются еще с середины XIX в. Нам кажется, что взаимодополнение прокурорского и общественного надзора за исправительными учреждениями может иметь место и сегодня, хотя, разумеется, в иных формах, более созвучных современности.
Следует упомянуть, что Судебная реформа положила начало становлению военной прокуратуры. Возглавил ее Главный военный прокурор, который имел двух помощников и подчинялся военному министру [7]. На военную прокуратуру возлагался надзор за правильностью решения дел полковыми судьями, прокурор давал заключения по делам о преступлениях, санкцией на которые являлось направление в дисциплинарный батальон, дела, по которым были вынесены оправдательные приговоры. По другим делам военные прокуроры осуществляли надзор в объеме, ежегодно устанавливаемом командующим войсками округа.
В 60-90 гг. XIX в. в прокурорском надзоре существовало две подсистемы: губернская и судебная.
Положение о губернской прокуратуре 1866 г. освобождало губернских прокуроров и стряпчих от присутствия во многих уездных и административных органах, за ними еще не закрепилась функция государственного обвинителя и сохранялся надзор за местами лишения свободы, губернского крестьянского присутствия, губернским правлением, полицией, другими органами. А с 1869 г. за ней закрепился надзор за дознанием и предварительным следствием, обязанность поддерживать обвинение в палате уголовного суда.
Положениями о судебной прокуратуре от 7 марта 1866 г. на прокурора возлагается не только функция надзора за тюрьмами, но и участие в управлении ими. Прокуроры стали входить в состав коллегиального управления присутствий и участвовать в работе губернских присутствий по городским делам, военным, губернском правлении, в освидетельствовании сумасшедших. Прокурор участвовал в работе губернских административных органов в качестве юрисконсульта и не обладал правом внесения протеста.
Прокурор в уголовном судопроизводстве сочетал в себе функции государственного обвинения и прокурорского надзора. И это превращало его в хозяина предварительного процесса. Прокуроры не только руководили, но и подчас участвовали в дознании.
По сравнению со Сводом законов Судебными уставами была ограничена область прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве, прокурор лишь давал заключения по гражданским делам, а к концу периода его роль по существу сводилась лишь к роли юрисконсульта.
В том виде, как она была определена законодательными актами 1864 г., прокуратура просуществовала до октября 1917 г. Хотя революция 1905 г. не привела к каким-либо значительным изменениям в самой организации прокуратуры, в этой связи можно говорить лишь о некотором увеличении надзорной функции прокуратуры, основанном на увеличении числа административных присутствий, в которых должен был участвовать прокурор. Однако в 1905 г. была утверждена комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая начала процесс по превращению прокуратуры в сугубо карательный орган.
Сенатские прокуроры были подчинены Генерал-прокурору и только осуществляли надзор в Сенате, не занимаясь местной прокуратурой.
В отношении субъектов надзора следует сказать, что надзорные функции возлагались не только на прокуроров, что приводило к росту бюрократического аппарата. Например, поскольку Генерал-прокурор, он же министр юстиции, имел в своем распоряжении обер-прокуроров, обер-секретарей Сената и товарища министра, последний осуществлял (хотя не имел прокурорского звания) надзор за сенатскими ревизиями, делами арестанскими и вместе с Генерал-прокурором руководил центральной и местной прокуратурой. Губернский прокурор не был зависим от губернатора, однако именно губернатор оказывал содействие в удовлетворении протестов прокуроров. Кроме того, сумма расходов на канцелярию стряпчего и камеру прокурора, которая находилась в губернском правлении, определялась губернатором. Поэтому прокурорам было невыгодно опротестовывать решения и действия губернатора.
Прокуратура, выполняя функцию опоры самодержавия, защищая царский режим, проводила политику массового террора в отношении революционно настроенных масс. Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.
Таким образом, рассматриваемый период времени характеризуется поиском направления, в котором прокуратура оправдала бы свое появление и предназначение, выполняя обязательства по отношению к Российскому государству. Генерал-прокурор, являясь одновременно министром юстиции, входил в состав правительства и, соответственно, не осуществлял над ним никакого надзора. Державин запретил опротестовывать решения государственных учреждений, исходящие из постановлений министров. Генерал-прокурор осуществлял надзор за Сенатом, который фактически превратился в судебный орган, но функции его отошли к Комитету министров и Государственному совету и надзор за ними уже не осуществлялся. Таким образом, задуманная Петром I как надзорный орган за правительством прокуратура стала надзорным правительственным органом за судами и административными органами. После Судебной реформы 1864 г. за прокуратурой осталась такие направления прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия и надзор по
делам арестантским. Надзору за законностью действий органов предварительного следствия уделялось особое внимание. Также в сравнении с периодом его появления были проведены попытки повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением уголовных наказаний. В гражданском процессе прокуратура также осуществляет надзор за законностью и выступает в качестве поверенного в делах казенных и некоторых категориях частных лиц. В качестве надзора прокуроры следили за тем, чтобы в казну поступали все штрафы, а также просматривали решения всех судов, давали заключения по делам, касающимся казенного интереса. Можно говорить о двух основных направлениях развития прокуратуры во второй половине 19 - начале 20 в. - это усиление прокурорского надзора за судами и вытеснение губернской прокуратуры новой, так называемой судейской, прокуратурой, которая по сравнению с последней обладала большей независимостью и самостоятельностью от местных властей.
Список литературы
1. Поляков М. П. Прокурорский надзор: конспект лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Федулов. - М.: Высшее образование, 2009.
2. Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства / И. Я. Фойницкий. - СПб., 1996.
3. Кони А. Ф. Собр. соч. / А. Ф. Кони. - М., 1968. - Т. 5.
4. Аверкиев Д. Дневник писателя / Д. Аверкиев. -СПб., 1886.
5. Корняков А. А. Прокурорский надзор за исполнением уголовных наказаний в конце XIX - начале XX вв. / А. А. Корняков // СПС «КонсультантПлюс».
6. Гернет М. Н. История царской тюрьмы / М. Н. Гер-нет. - М., 1962. - Т. 3.
7. Фридинский С. Н. История военной прокуратуры / С. Н. Фридинский // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2011. - № 6 (26).
