CC BY
414
Ограничение прав и свобод граждан в период распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19): проблемы теории и практики
Restriction of the rights and freedoms of citizens during the spread of a new coronavirus infection (COVID-19): problems of theory and practice
Плотников С. И.
Студент 2 курса Института прокуратуры Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Россия, г. Москва e-mail: Plotnikov_svyat@mail. ru
Plotnikov S.I.
2nd year student of the Institute of Public Prosecutions Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Russia, Moscow e-mail: Plotnikov_svyat@mail.ru
Аннотация.
В рамках данной научной статьи исследованы основополагающие начала института ограничений прав и свобод человека и гражданина и вводимые сегодня меры по противодействию распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19). Сделан вывод о правомерности и необходимости их применения. Кроме того, предложен ряд законодательных изменений, совершенствующих режим ограничительных мероприятий (карантина).
Annotation.
In the framework of this scientific article, the fundamental principles of the institution of restrictions on human and civil rights and freedoms and the measures introduced today to counteract the spread of a new coronavirus infection (COVID-19) are examined. The conclusion is drawn on the legality and necessity of their application. In addition, a number of legislative amendments have been proposed that improve the regime of restrictive measures (quarantine).
Ключевые слова: ограничение прав и свобод, режим повышенной готовности, ограничительные мероприятия (карантин), новая коронавирусная инфекция (COVID-19), распространение инфекционного заболевания, Конституция Российской Федерации.
Key words: restriction of rights and freedoms, high alert, restrictive measures (quarantine), new coronavirus infection (COVID-19), spread of infectious disease, Constitution of the Russian Federation.
В период пандемии новой коронавирусной инфекции ^OVID-^) во многих зарубежных государствах были приняты меры, направленные на борьбу с ее распространением, но при этом существенно ограничивающие фундаментальные, основополагающие права и свободы человека. Так, во многих странах граждан обязали не покидать своего места жительства за исключением установленных случаев, временно приостановили деятельность некоторых организаций и реализовали ряд иных мероприятий. Российская Федерация не стала исключением. На ее территории также были ограничены некоторые права и свободы граждан. Законность вводимых мер стала предметом крайне острой и сложной дискуссии, имеющей важное практическое значение, поскольку, если установленные органами государственной власти ограничения будут признаны незаконными, то согласно ч. 3 ст. 53 Конституции Российской Федерации граждане будут иметь право на возмещение вреда, причиненного данными действиями [1]. Так, многие утверждают, что принятые ограничения противоречат федеральному законодательству, умаляют основные права и свободы человека и гражданина. Другие же полагают, что они являются необходимыми и допустимыми мерами охраны здоровья населения. Для разрешения данной дискуссии обратимся к следующим основам, «юридическим началам» института ограничений прав и свобод, а также рассмотрим вводимые ограничения сегодня.
Во-первых, права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Не допускается возложение обязанностей или сужение возможностей реализации права
подзаконными актами или законодательством субъектов РФ [15, с. 272]. Данная позиция не вызывает сомнений и выступает одной из важнейших гарантий соблюдений прав граждан. Однако в научной среде высказываются мнения, в частности, М. В. Баглаем, что законодателю следовало прибегнуть к авторитету федерального конституционного закона при ограничении конституционных прав и свобод [12, с. 193]. То есть, установить более сложный механизм, поскольку принятие федерального конституционного закона представляется боле сложным процессом по сравнению с «рядовым федеральным законом»). Кроме того, наряду с «общим порядком» ограничения прав и свобод граждан (на основании федерального закона - ч 3 ст. 55 Конституции РФ) можно выделить «специальный», который связан с чрезвычайным (ч. 2, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ) и военным (ч. 2, ч. 3 ст. 86 Конституции РФ) положением. Примечательно, что Конституция РФ устанавливает принципы ограничения прав и свобод в рамках особых правовых режимов только к чрезвычайному положению [14, с. 98]. Однако, по справедливому замечанию В. А. Лебедева, это не означает, что при военном положении права и свободы граждан не подлежат какому-либо ограничению, они возможны, но только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства [13, с. 137]. С данной позицией трудно не согласиться, поскольку в условиях военного положения представляется необходимым эвакуация граждан, приостановление деятельности организаций, находящихся на территории ведения боевых действий и ряд иных мероприятий с целью сохранений жизней граждан и части имущества организаций. Само по себе военное положение, безусловно, предусматривает особой, порой экстраординарные условия проживания населения и необходимость ограничений отдельных прав и свобод.
Во-вторых, ограничение прав и свобод представляется законным и возможным только в определенных целях, которыми в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ являются: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Ни одна другая цель не может служить основанием ограничения прав и свобод, кроме вышеуказанных, заложенных в Основном Законе нашей страны. Они представляют собой важнейший критерий разграничения правомерного ограничения прав и свобод от их умаления.
В-третьих, вводимые ограничения прав и свобод граждан должны соответствовать определенным принципам, которые выработаны Конституционном Судом Российской Федерации в процессе реализации своих функций, заложенных в Основном Законе и федеральном законодательстве [13, с. 133]. Такими принципами являются следующие:
1) соразмерность вводимых ограничений конституционно установленным целям [10];
2) использование и реализация только необходимых и строго обусловленных конституционными целями мер [11]. Соблюдение данных принципов также является обязательным при введении ограничении прав и свобод. Сами по себе они не представляют сомнений и по сути являются конституционно заложенными, но находящими «формальное выражения» в постановлениях и определениях национального органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации.
В-четвертых, закреплены права и свободы, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах. Они закреплены в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Перечень прав и свобод, не подлежащих никаким ограничением является строго ограниченным, закрытым и закрепленным в Основном Законе страны. Их выбор не случаен, многие из них отнесены к так называемым в научной литературе «права первого поколения». Они составляют базу правого статуса абсолютного каждого, иные права и свободы вторичны по отношению к ним.
Таковы юридически значимые основы, «начала» ограничений прав и свобод граждан . В случае, если нормативный правовой акт им не соответствует, то он должен быт признан недействительным в установленном
законом порядке. Рассмотрим ограничения, вводимые сегодня с целью разрешения дискуссии, главном вопросом которой является правомерной их введения.
Стоит отметить, что в стране не были введены режим чрезвычайного положения или чрезвычайной ситуации, как в ряде зарубежных государств (например, США). Не был также принят специальный федеральный закон, регламентирующий отдельные ограничения и проводимые мероприятия. Однако Президентом РФ был подписан согласно которому на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ были возложены обязанности по определению территорий, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения [6]. Иными словами, конкретные меры и ограничения, направленные избирались и вводились высшими должностными лицами (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (далее также - высшие должностные лица субъектов РФ), что осложняет анализ конкретно реализуемых мер, так как они не являются едиными, отличаются в зависимости от конкретного региона. Тем не менее, можно выделить следующие ограничения, которые были введены.
Во-первых, в абсолютном большинстве регионов для граждан установили запрет покидать место жительства за исключением установленных случаев, к которым, как правило, отнесены: обращение за экстренной медицинской помощью, следование к месту осуществления деятельности, следование к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, выгул домашних животных, вынос отходов. Кроме того, для отдельных лиц был введен режим самоизоляции на определенный период времени, например, для лиц старше 65 лет или прибывших из государств с неблагополучной эпидемиологической обстановкой. Такая обязанность была установлена в Рязанской области, Липецкой области, Орловской области, Калужской области, Республике Крым и ряде иных регионов. Введение данной меры обусловлены предотвращения массового скопления людей.
Во-вторых, во многих субъектах Российской Федерации была приостановлена деятельность организаций определенной специализации, где возможно массовое скопление людей. Так, например, Указом губернатора Пермского края от 29 марта 2020 года № 23 «О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (СОУТО-19) в Пермском крае» (п. 1.2. и 1.3.1) на определенный срок приостановлена деятельность ресторанов, кафе, столовых, буфетов и иных предприятий общественного питания, бассейнов, фитнес-центров и иных [9]. Временное приостановление деятельности таких организаций в условиях распространения инфекции сегодня является общемировой практикой. Организации, в которых возможно массовое скопление людей были временно «закрыты» в Италии, Франции, Испании, Китае и ряде иных зарубежных государств.
В-третьих, был закрыт доступ граждан к культурным учреждениям и культурным ценностям. Так, Постановлением администрации Тамбовской области от 26.03.2020 N 233 «О дополнительных мерах по снижению рисков (2019-пСоУ) на территории Тамбовской области» предусмотрено приостановление деятельности организаций, осуществляющих деятельность в области искусства и культуры (п. 11) [8]. Ограничение данного конституционного права граждан также является необходимым, поскольку культурные ценности, как правило, размещаются в организациях (культурных учреждениях), в которых неизбежно массовое скопление людей. Например, Государственной Исторический Музей, Третьяковская галерея, Государственный Эрмитаж и ряд иных, содержащие важнейшие культурные ценности мирового значения. Через них ежедневно проходят сотни и тысячи человек, что представляет серьезную опасность для здоровья граждан, поэтому введение данной описываемой меры является необходимым.
Таковы основные ограничения прав и свобод, вводимые в абсолютном большинстве субъектов РФ, а также в большинстве стран мира. В некоторых регионах, однако, они носят рекомендательный характер. Так, например, п. 4 Распоряжения правительства Республики Алтай от 18 марта 2020 года № 144-р «О введении режима «Повышенная готовность» и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Республики Алтай» рекомендовано лишь воздержаться от посещения театрально-зрелищных, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных, спортивных и других массовых мероприятий [7]. Обязанности не совершать таких действий не устанавливается, не устанавливается ответственности за ее несоблюдение. Но все же, в большинстве регионов вышеперечисленные положения носят обязательный характер, неисполнение которых влечет привлечение к административной ответственности и наложение санкций (административных наказаний).
Вышеприведенные ограничения прав и свобод граждан вводились высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ в рамках режимов повышенной готовности и ограничительных мероприятий (карантина). То есть, на основании и в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [3] (далее - Закон №68-ФЗ) и Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [5] (далее -Закон №52-ФЗ). Почему был избран такой механизм реализации мер? Ответом на этот вопрос являются действующие положения федерального законодательства. Так, в условиях режима повышенный готовности субъекты РФ имеют право согласно подп. «у» п. 1 ст. 11 Закона №68-ФЗ устанавливать обязательные правила поведения как для физических, так и юридических лиц. Также в соответствии со ст. 5.1. и ст. 31 Закона №52-ФЗ субъекты РФ имеют право в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний вводить ограничительные мероприятия (карантин), под которыми понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (ст. 1 Закона №52-ФЗ). То есть, при введении «противоинфекционных мероприятий» органы государственной власти опирались на действующее федеральное законодательство.
Таким образом, проанализировав реализованные сегодня ограничения прав и свобод граждан можно разрешить вышеуказанную дискуссию, ответ на которую зависит от понимания нормы, закрепленной в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Согласно ей предписывается, что права и свободы могут быть ограничены федеральным законом. С одной стороны, ее можно понимать как необходимость принятия специального федерального закона при введении ограничения прав и свобод граждан. То есть, любые ограничения должны вводиться специально принимаемым законодательным актом. С другой стороны, положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ можно понимать следующим образом. Ограничение прав и свобод предусматривается исключительно федеральным законом, но вводиться при наличии соответствующих обстоятельств уполномоченными на то органами.
Правильным представляется понимание с обеих указанных сторон. То есть, отдельные ограничения могут устанавливаться непосредственно федеральным законом. Например, ст. 7 Воздушного кодекса Российской Федерации устанавливается исключительная федеральная собственность объекты единой системы организации воздушного движения [4], что ограничивает право частной собственности, поскольку такое имущество не может быть отчуждено. Либо предусматриваются федеральным законом, но вводиться специально уполномоченными органами в точном соответствии с установленным пределами и при наличии соответствующих обстоятельств. Так, п. 2 ст. 3 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» решение об установлении особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в
закрытом административно-территориальном образовании, предусматривающего ограничение отдельных прав и свобод, принимается Правительством РФ [2]. В федеральном законодательстве на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ реализованы оба вышеуказанных «механизма». То есть можно сделать вывод, что вводимые сегодня ограничения прав и свобод граждан в целях охраны здоровья всего населения, являются правомерными и соответствуют конституционно установленным целям, поскольку введены в целях охраны здоровья граждан и предусмотрены Законом №52-ФЗ. Более того, приняты сегодня меры не является исключением из общемировой практики борьбы с распространением инфекции. Они приняты в большинстве государств, «жизнь» которых непосредственно затронула пандемии, что говорит также о соразмерности введенных сегодня в Российской Федерации ограничительных мероприятий.
Вместе с тем, важно отметить о необходимости совершенствования режима ограничительных мероприятий (карантина), предусмотренного Законом №52-ФЗ с целью конкретизации того, какие конкретно ограничения могут быть предприняты в случае распространения инфекционного заболевания, пределы их введения. Действующая редакция лишь дает легальную дефиницию режима ограничительных мероприятий (карантина) и предусматривает право субъектов РФ и иных публично-правовых образований их вводить в установленном порядке. Так, предлагается внести в Закон №52-ФЗ следующие изменения.
Во-первых, указать какие меры в случае распространения инфекционного заболевания или угрозы его распространения органы государственной власти вправе предпринять. Перечь реализуемых мероприятий, связанных с ограничением прав и свобод граждан должен быть закрытым, ибо недопустима столь широкая дискреция субъектов РФ в вопросе их ограничения. Должны быть сформированы четко установленные законодательные рамки. Так, возможно закрепление таких мероприятий как запрет покидать место жительства за исключением установленных случаев, возложение обязанности по использованию средств индивидуальной защиты (медицинские маска и перчатки) в общественных местах, временное приостановление деятельности организаций, в которых возможно массовое скопление граждан и ряда других.
Во- вторых, ввести и дать определения понятиям, которые сейчас довольно широко фигурируют в СМИ, а также в ряде подзаконны актов как федерального, так и регионального уровня в целях обеспечения единой практики правоприменения (например, самоизоляция). Это необходимо, поскольку недопустимо «расплывчатое понимание» понятий, связанных с ограничением прав и свобод граждан. Они должны иметь либо законодательное закрепление.
Кроме того, представляется правильным и обоснованным закрепления определенных полномочий при введении ограничительных мероприятий за законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. В частности, возможно установление нормы, согласно которой введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории конкретного региона или отдельных территорий невозможно без его согласия. Такой механизм призван обеспечить более высокий уровень прав и свобод.
Таким образом, на основании настоящего исследования можно сделать следующие выводы:
1) Введенные сегодня ограничения являются необходимыми, соразмерными и правомерными, поскольку предусмотрены соответствующими федеральными законами и реализуются в целях охраны здоровья граждан и являются общемировой практикой охраны здоровья граждан в условиях распространения инфекционных заболеваний. Они являются эффективным методом борьбы с их распространением, выработанным и предлагаемыми множеством ученых-эпидемиологов.
2) Необходимо внесение изменений в действующее законодательство, касающихся конкретизации конституционно-правового статуса режима ограничительных мероприятий (карантина) с целью обеспечения
более высокого уровня гарантий прав и свобод граждан, единообразного правоприменения и наиболее эффективной модели государственного управления.
3) Необходимо проведение целого ряда научно-правовых исследований, посвященных анализу сложившейся сегодня правоприменительной практики указанных выше законодательных положений. Главной целью таких исследований должна стать выработка ряда законодательных положений и принципов реализации законодательных механизмов правомерного ограничения как основных, так и иных прав и свобод граждан.
Список используемой литературы:
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398
2. Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // «Российская газета», N 190, 26.08.1992.
3. Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // «Собрание законодательства РФ», 26.12.1994, N 35, ст. 3648.
4. «Воздушный кодекс Российской Федерации» от 19.03.1997 N 60-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 24.03.1997, N 12, ст. 1383
5. Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // «Собрание законодательства РФ», 05.04.1999, N 14, ст. 1650
6. Указ Президента РФ от 02.04.2020 N 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // «Собрание законодательства РФ», 06.04.2020, N 14 (часть I), ст. 2082
7. Распоряжение правительства Республики Алтай от 18 марта 2020 года № 144-р «О введении режима «Повышенная готовность» и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Республики Алтай» //// Официальный портал Республики Алтай http ://www. altai-republic.ru, 18.03.2020. (Дата обращения: 22.06.2020).
8. Постановление администрации Тамбовской области от 26.03.2020 N 233 «О дополнительных мерах по снижению рисков (2019-nCoV) на территории Тамбовской области» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.03.2020. (Дата обращения: 21.06.2020).
9. Указ губернатора Пермского края от 29 марта 2020 года № 23 «О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.03.2020 (Дата обращения: 21.06.2020).
10. Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 8 6-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой» // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4368.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана» // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.
12. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. 2007. М.: Норма. с.
784.
13. Лебедев В. А. Конституционные основы ограничений прав и свобод человека и гражданина // Lex Russica. 2017. №1 (122). c. 130-139.
14. Подмарев А.А. Ограничение прав и свобод человека и гражданина в условиях военного положения в Российской Федерации // Изв. Сарат. ун-та Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2018. №1. с. 96-100.
15. Фадеев В. И. (ред.). Конституционное право: учебник для бакалавров. 2017. М.: Проспект. c. 592.
