CC BY
48
С.Б. Поляков
Поляков Сергей Борисович — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права
Пермский государственный национальный исследовательский университет
Ограничение — неопределенная по форме реализация нормы права
В законодательстве слово «ограничение» употребляется в нескольких значениях. Неисчерпывающе можно назвать такие:
— ограничение объема прав при особых условиях, при котором указываются общий запрет на деятельность или правомочие и, как исключение из него, на допустимые действия при наличии особых обстоятельств, по миновании которых восстанавливается прежний правовой статус1;
— ограничения права путем указания на объекты, на которые не распространяется общее право на родовой объект, и условия таких ограничений2;
— ограничение ответственности путем указания на обстоятельства, исключающие общее правило об ответственности за некоторые деяния3;
— ограничение как цель правового регулирования по исключению из жизни каких-то общественных отношений, объектов отношений4.
В настоящей статье обращается внимание на употребление в законодательстве слова «ограничение» в одном логическом ряду с правом, обязанностью, запретом, с тем, что С.С. Алексеев называл вездесущей «троицей», образующей первичный исходный материал, который так или иначе проявляется в различных юридических классификациях и из которых складываются основные конструктивные построения позитивного права, типы регулирования. «Именно эта «троица» предопределяет деление регулятивных юридических норм на три основные группы — обязывающие, запрещающие, управомочива-ющие. От этой вездесущей «троицы» зависит деление форм реализации права также на три разновидности — «исполнение», «соблюдение», «использование»5.
В каждом учебнике по теории права выделяются эти непосредственные формы реализации права, связанные с тремя названными предписаниями. О форме реализации ограничений ничего нет. И сложно представить себе иное предписание, кроме «можно совершить действие» — право, «должен совершить действие» — обязанность, «нельзя совершить действие» — запрет. Однако в законодательство четвертый вид регулятивных норм внедрен, но непонятно — с каким смыслом. В поисках его проанализируем статьи законов, в которых слово «ограничение» используется в качестве предписаний наряду с правами, обязанностями и запретами.
Так, статья 576 «Ограничения дарения» Гражданского кодекса РФ формулирует дарение как право при определенных условиях («вправе <...>, если законом не предусмотрено иное» и далее в статье 576 ГК РФ иные условия). Но любое право на действия при наличии определенных условий является запретом на эти действия при отсутствии этих условий.
Например, согласно статье 81 «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя» Трудового кодекса РФ гласит: «Трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случаях», и далее обширный перечень обстоятельств, при наличии которых возникает это право (п. с 1 по 14 и их подп. в ч. 1 ст. 81 ТК РФ). В тексте статьи 81 Трудового кодекса РФ законодатель не использует слово «ограничение», как в статье 576 ГК РФ, и никак сложностей для правоприменения это не вызывает. В частях 5 и 6 статьи 81 Трудового кодекса РФ используется словосочетание «не допускается увольнение работника по инициативе работодателя», присущее запрету.
1 Например, ст. 30 «Ограничение дееспособности гражданина» Гражданского кодекса РФ; глава III «Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения» Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; глава 8 «Особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью» Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
2 Например, ст. 56 «Ограничение прав на землю» Земельного кодекса РФ.
3 Например, глава XXI «Ограничение ответственности по морским требованиям» Кодекса торгового мореплавания РФ.
4 См., например: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции: федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (абз. 2 ст. 1).
5 См.: Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 352.
Юридическая практика однозначно воспринимает содержание статьи 81 Трудового кодекса РФ не только как право работодателя по своей инициативе уволить работника, но и как запрет для работодателя на увольнение по своей инициативе работника при отсутствии оснований для увольнения, предусмотренных частью 1 статьи 81 Трудового кодекса РФ, за несоблюдение которого предусмотрены в статье 394 Трудового кодекса РФ санкции в виде восстановления на работе (правовосстановительная санкция), взыскания заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда (штрафные санкции).
Однозначно как запрещенные деяния («нельзя совершить действие») формулируются ограничения конкретных деяний, например, в статье 671 «Ограничения, налагаемые при осуществлении деятельности в сфере обращения лекарственных средств» Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»1, в статье 106 «Ограничения перевозок» Кодекса внутреннего водного транспорта РФ.
Употребление слова «ограничение» в приведенных нормах является просто заменой слова «запрет», то есть удвоением терминологии.
В статье 53 «Ограничение свободы» Уголовного кодекса РФ установлены запреты (первое предложение) и обязанности (второе предложение): «1. Ограничение свободы заключается в установлении судом осужденному следующих ограничений: не уходить из места постоянного проживания (пребывания) в определенное время суток, не посещать определенные места, расположенные в пределах территории соответствующего муниципального образования, не выезжать за пределы территории соответствующего муниципального образования, не посещать места проведения массовых и иных мероприятий и не участвовать в указанных мероприятиях, не изменять место жительства или пребывания, место работы и (или) учебы без согласия специализированного государственного органа, осуществляющего надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. При этом суд возлагает на осужденного обязанность являться в специализированный государственный орган, осуществляющий надзор за отбыванием осужденными наказания в виде ограничения свободы, от одного до четырех раз в месяц для регистрации. Установление судом осужденному ограничений на изменение места жительства или пребывания без согласия указанного специализированного го -сударственного органа, а также на выезд за пределы территории соответствующего муниципального образования является обязательным». Из этого можно сделать вывод, что ограничение — это сумма запретов и обязанностей.
В названии статьи 64 «Ограничения и обязанности должника в ходе наблюдения» Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»2 ограничения и обязанности указаны в одном ряду, то есть не как целое и часть. Как равнопорядковые ограничения и обязанности излагаются и в тексте статьи:
«1. Введение наблюдения не является основанием для отстранения руководителя должника и иных органов управления должника, которые продолжают осуществлять свои полномочия с ограничениями, установленными пунктами 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.
2. Органы управления должника могут совершать исключительно с согласия временного управляющего, выраженного в письменной форме, за исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим Федеральным законом, сделки или несколько взаимосвязанных между собой сделок:
— связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения прямо либо косвенно имущества должника, балансовая стоимость которого составляет более пяти процентов балансовой стоимости активов должника на дату введения наблюдения;
— связанных с получением и выдачей займов (кредитов), выдачей поручительств и гарантий, уступкой прав требования, переводом долга, а также с учреждением доверительного управления имуществом должника.
3. Органы управления должника не вправе принимать решения:
— о реорганизации (слиянии, присоединении, разделении, выделении, преобразовании) и ликвидации должника;
— о создании юридических лиц или об участии должника в иных юридических лицах;
— о создании филиалов и представительств;
— о выплате дивидендов или распределении прибыли должника между его учредителями (участниками);
— о размещении должником облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг, за исключением акций;
— о выходе из состава учредителей (участников) должника, приобретении у акционеров ранее размещенных акций;
— об участии в ассоциациях, союзах, холдинговых компаниях, финансово-промышленных группах и иных объединениях юридических лиц;
— о заключении договоров простого товарищества.
1 Собрание законодательства РФ. 2010. № 16, ст. 1815.
2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 43, ст. 4190.
31. Собственник имущества должника — унитарного предприятия не вправе:
— принимать решения о реорганизации (слиянии, присоединении, разделении, выделении, преобразовании) и ликвидации должника;
— давать согласие на создание должником юридических лиц или участие должника в иных юридических лицах;
— давать согласие на создание филиалов и открытие представительств должника;
— принимать решения о размещении должником облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг.
3.2. Не позднее пятнадцати дней с даты утверждения временного управляющего руководитель
должника обязан предоставить временному управляющему и направить в арбитражный суд перечень имущества должника, в том числе имущественных прав, а также бухгалтерские и иные документы, отражающие экономическую деятельность должника за три года до введения наблюдения. Ежемесячно руководитель должника обязан информировать временного управляющего об изменениях в составе имущества должника.
4. Руководитель должника в течение десяти дней с даты вынесения определения о введении наблюдения обязан обратиться к учредителям (участникам) должника с предложением провести общее собрание учредителей (участников) должника, к собственнику имущества должника — унитарного предприятия для рассмотрения вопросов об обращении к первому собранию кредиторов должника с предложением о введении в отношении должника финансового оздоровления, проведении дополнительной эмиссии акций и иных предусмотренных настоящим Федеральным законом вопросов.
5. Должник вправе осуществить увеличение своего уставного капитала путем размещения по закрытой подписке дополнительных обыкновенных акций за счет дополнительных вкладов своих учредителей (участников) и третьих лиц в порядке, установленном федеральными законами и учредительными документами должника. В этом случае государственная регистрация отчета об итогах выпуска дополнительных обыкновенных акций и изменений учредительных документов должника должна быть осуществлена до даты судебного заседания по рассмотрению дела о банкротстве».
В пункте 1 указывается условие введения ограничений, установленных пунктами 2, 3 и 31, то есть не ограничений и обязанностей, а только ограничений.
В пункте 2 перечисляются виды сделок, которые запрещается совершать органам управления должника без согласия временного управляющего, то есть ограничение приравнено к запрету.
В пункте 3 перечислены виды решений, которые запрещается принимать органам управления.
В пункте 31 перечислены действия (решения и дача согласия), которые запрещается совершать собственнику имущества должника — унитарного предприятия.
Таким образом, в пунктах 1 2, 3 и 31 анализируемой статьи термин ограничение используется для обозначения действий, которые адресатам нормы нельзя совершать, то есть в смысле запретов, замененных словом «ограничение» с тем же смыслом. В них нет смешения ограничений и обязанностей.
В пункте 32 и 4 указываются действия, которые должен совершить руководитель должника, то есть его обязанности.
В пункте 5 предусмотрены право должника осуществить увеличение своего уставного капитала и в случае реализации этого права возникающая у него обязанность осуществить государственную регистрацию отчета об итогах выпуска дополнительных обыкновенных акций и изме-нений учредительных документов до даты судебного заседания по рассмотрению дела о банкротстве.
Итак, в чем самостоятельность термина «ограничение», установить не удается. Для обозначения суммы запретов и обязанностей находятся случайные примеры, которые не образуют именно такой замысел законодателя. В обозначении действий, предписываемых адресату нормы, ничего отличного от запрета (нельзя совершать некое действие) не находится. Из чего следует, что введение этого термина в законодательство в дополнение к «троице» ничего полезного в правовое регулирование не привносит. А вот путаницу создает, примером чему служит следующее дело, связанное с применением статьи 16.3 КоАП РФ в иной редакции, чем сейчас. Но для рассматриваемого вопроса суть не изменилась. В ней запреты и ограничения рассматриваются как однопорядковые предписания, то есть предполагается, что ограничение — это четвертый вид диспозиции.
В деле часть 1 статьи 16.3 КоАП РФ применена в следующей редакции: «Несоблюдение установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и не носящих экономического характера запретов и (или) ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации и (или) вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 16.2 настоящего Кодекса».
В действующей редакции ключевые для вопроса слова «несоблюдение запретов и ограничений»1. Исключение союза «или» в скобках из текста статьи, оставшееся в названии статьи, можно считать недоразумением. Конструкция «запретов и (или) ограничений» допускает противоправность несоблюдения как одновременно запретов и ограничений, если такие бывают, так и чего -нибудь одного. Если исходить из конструкции «запретов и ограничений», то несоблюдения только запретов либо только ограничений для противоправности недостаточно, нужен сложный фактический состав для применения санкции, предусмотренной частью 1 статьи 16.3 КоАП РФ: нарушение в совокупности запрещающей и ограничительной нормы, если таковая существует. Из анализа действующей редакции части 1 статьи 16.3 КоАП РФ видно, что законодатель только усугубляет новыми «усовершенствованиями» текста закона неопределенность, существовавшую до этого.
Приведем пример. Общество купило в Германии краску для покраски производственных объектов. На краску в соответствии с законодательством требовались санитарно-эпидемиологические заключения. Обществом было дано гарантийное обязательство о представлении в срок до 9 октября 2006 года санитарно-эпидемиологического заключения на товар и об использовании товара в соответствии с требованиями и ограничениями, установленными законодательством в отношении условно выпущенных товаров. Таможней 31 августа 2006 года товар был выпущен условно в режиме «выпуск для внутреннего потребления».
В части 1 статьи 16.3 КоАП РФ (как и в действующей редации) говорилось о несоблюдении установленных запретов и (или) ограничений на ввоз товаров.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 11 действовавшего в тот период времени Таможенного кодекса РФ (далее — ТК РФ) «ввоз товаров и (или) транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации — фактическое пересечение товарами и (или) транспортными средствами таможенной границы и все последующие предусмотренные настоящим Кодексом действия с товарами и (или) транспортными средствами до их выпуска таможенными органами».
Согласно подпункту 23 пункта 1 статьи 11 ТК РФ «выпуск товаров — действие таможенных органов, заключающееся в разрешении заинтересованным лицам пользоваться и (или) распоряжаться товарами в соответствии с таможенным режимом».
Обществом 9 октября 2006 года в таможню были представлены санитарно-эпидемиологические заключения на товар без испытания образцов одного компонента. На него санитарно-эпидемиологическое заключение получено в день составления протокола об административном правонарушении 4 июня 2007 года и до использования краски.
Поскольку Общество не использовало и никому не передавало краску, она из режима условного выпуска не вышла, таможенный орган не давал разрешения на использование краски без ограничений, то есть в силу определения подпункта 23 пункта 1 статьи 11 ТК РФ выпуск этой краски не совершен. То есть отсутствует юридический факт, предусмотренный подпунктом 8 пункта 1 статьи 11 ТК РФ, завершающий юридический состав «ввоз товаров».
Однако таможенный орган вынес постановление от 18 июня 2007 года о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 16.3 Кодекса, в виде наложения административного штрафа в сумме 100 000 рублей. Основанием для этого таможенный орган указал нарушение Обществом части 2 статьи 131, статьи 151 ТК РФ, статьи 16 Федерального закона № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2.
Общество обжаловало это постановление в арбитражный суд, указав следующее.
Статьей 151 ТК РФ установлены запреты совершать следующие действия с товарами, для которых установлен режим условного выпуска:
— передавать товары третьим лицам, в том числе продавать их или отчуждать иным способом;
— использовать (эксплуатировать, потреблять) в любой форме.
В обжалуемом постановлении не указано, в какой из этих форм и какими именно действиями нарушен режим запрета условного выпуска, и для этого нет фактических оснований.
Наоборот, из содержания обжалуемого постановления следует, что краска 1) третьим лицам не передавалась, поскольку обнаружена в ходе осмотра помещений и территории Общества; 2) не использовалась, поскольку обнаружена в задекларированном количестве.
Таким образом, вывод о нарушении запрета, установленного статьей 151 ТК РФ, противоречит фактическим обстоятельствам, и в обжалуемом постановлении не указано, каким образом и какими именно действиями нарушен установленный законом запрет.
1 «Несоблюдение установленных международными договорами государств — членов Евразийского экономического союза, решениями Евразийской экономической комиссии, нормативными правовыми актами Российской Федерации запретов и ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Евразийского экономического союза или в Российскую Федерацию и (или) вывоз товаров с таможенной территории Евразийского экономического союза или из Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 16.2 настоящего Кодекса».
2 Собрание законодательства РФ. 1999. № 14, ст. 1650.
Фактически Общество было привлечено к ответственности за несвоевременное получение санитарно-эпидемиологического заключения на краску, то есть за неисполнение обязанности, предусмотренной пунктом 2 статьи 131 ТК РФ, статьей 16 Федерального закона № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1. Вывод суда первой инстанции: «непредставление в установленный срок санитарно-эпидемиологического заключения на компонент краски В свидетельствует о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.3 КоАП РФ при наличии вины в форме неосторожности (ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ)», то есть формой деяния указано бездействие («непредставление»).
Во всех судебных инстанциях Общество указывало, что в деле решается вопрос о законности привлечения к ответственности по части 1 статьи 16.3 КоАП РФ, устанавливающей запреты на совершение активных действий по ввозу товаров, а в вину ставится бездействие — несвоевременное исполнение обязанности по предоставлению санитарно-эпидемиологического заключения. Нарушение запрета будет только тогда, когда товар без необходимого санитарно-эпидемиологического заключения будет использоваться или с ним будут совершаться какие-то иные действия, которые можно квалифицировать по определениям таможенном законодательства как ввоз товара, чего фактически не было.
Что в период спора, что в нынешней редакции форма правонарушения в части 1 статьи 16.3 КоАП РФ определена термином «несоблюдение», связанным в доктрине с запретом. Для формы реализации ограничения термина нет. Поскольку законодателем использован в части 1 статьи 16.3 КоАП РФ термин «несоблюдение», то формой деяния ею предусмотрено действие. Если нет нарушения запретов, отсутствует и объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.3 КоАП РФ.
На это в апелляционном постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2007 года по делу № А50-8408/07 указано: «Доводы апелляционной жалобы относительно несовершения активных действий, свидетельствующих о нарушении установленных запретов и ограничений, подлежат отклонению, поскольку с учетом особенностей регулирования внешнеторговой деятельности в части установления не носящих экономического характера возможных запретов и ограничений и диспозиции состава правонарушения по части 1 статьи 16.3 КоАП РФ вмененное в вину обществу правонарушение может выражаться не только в совершении активных действий, но и в несовершении необходимых действий»2.
В постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 1 ноября 2007 года № Ф09-8989/07-С1 указано: «Довод заявителя кассационной жалобы об отсутствии объективной стороны вменяемого административного правонарушения в силу того, что обществом не были совершены активные действия по нарушению какой бы то ни было публичной обязанности, судом кассационной инстанции отклоняется, поскольку объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.3 Кодекса, составляет также бездействие лица, то есть пассивное неисполнение им публично-правовой обязанности по соблюдению запретов и ограничений неэкономического характера на ввоз товаров на территорию Российской Федерации, установленных законодательством Российской Федерации»3.
Расширительное толкование части 1 статьи 16.3 КоАП РФ, когда вопреки общепринятым в теории права понятиям формой несоблюдения запретов и ограничений называется не только действие, но и бездействие, начинается с заложенной законодателем терминологической путаницы, что подрывает основополагающие принципы правового регулирования: «При установлении уголовной и административной ответственности за противоправные деяния в таможенной сфере необходимо исходить из того, что любое преступление либо административное правонарушение, а равно санкции за их совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы — в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, — каждый мог предвидеть уголовно- или административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности,
1 В судебных актах по делу указано: «Согласно п. 1, 2 ст. 16 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» продукция, ввозимая на территорию Российской Федерации юридическими лицами и предназначенная для реализации населению, а также для применения в промышленности, сельском хозяйстве, гражданском строительстве, на транспорте, в процессе которого требуется непосредственное участие человека, не должна оказывать вредное воздействие на человека и среду обитания. Данная продукция допускается на территорию Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения.
В соответствии с п. 2 ст. 131 Таможенного кодекса Российской Федерации при декларировании товаров и совершении иных таможенных операций декларант обязан подать таможенную декларацию и представить в таможенный орган необходимые документы и сведения, в том числе разрешения, лицензии, сертификаты и (или) иные документы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности».
2 СПС «КонсультантПлюс».
3 СПС «КонсультантПлюс».
недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 мая 2003 года № 9-П и от 27 мая 2008 года № 8-П)»1.
Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» расширяет вездесущую «троицу» предписаний до «великолепной пятерки»2. В главе 3 каждому посвящена отдельная статья: «Основные права гражданского служащего» (ст. 14), «Основные обязанности гражданского служащего (ст. 15), «Ограничения, связанные с гражданской службой» (ст. 16), 17 «Запреты, связанные с гражданской службой» (ст. 16), «Требования к служебному поведению гражданского служащего» (ст. 18).
Статья 18 о требованиях начинается словами, указывающими на обязанности: «Гражданский служащий обязан» и далее в пунктах 1, 2, 4 (частично), 7, 9, 10, 11, 12 перечень действий и помыслов при этом, которые должны осуществляться, а также перечень недопустимых действий и помыслов в пунктах 3, 4 (частично), 5, 8, 13, плюс дублирование того, что и так есть в законе и в других правовых актах в пункте 6 («соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих») и в пункте 14 («соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации»), то есть статья 18 представляет собой «салат» из обязанностей и запретов с соусом не содержащих самостоятельных предписаний предложений из отдельных пунктов.
В части 2 этой статьи содержится обязанность руководителя не допустить негативное явление без указания конкретных действий, которые надо совершить: «Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений». Статья с функцией найти крайнего при выявлении негативного факта без установления возможности заранее назначенного виновного предвидеть этот факт и совершить для его предотвращения требуемые действия, которые законодатель сам не может определить.
Часть 1 статьи 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» начинается словами, которые определяют запрет гражданина на гражданскую службу: «Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:.»3. Далее указываются юридические факты, порождающие этот запрет:
— не связанные с деяниями гражданина (п.1, 4, 5);
— совершение гражданином действий (п. 2, 3, 6, 7, 8, 9 — частично, 10 — частично), то есть запрещенные для нахождения на гражданской службе действия;
— несовершение действий, предписанных законом для гражданских служащих (п. 9 — частично, 10 — частично, 11, 12), то есть обязательные для нахождения на гражданской службе действия.
Часть 2 предусматривает отсылочным способом иные юридические факты.
В части 3 указано: «Ответственность за несоблюдение ограничений, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, устанавливается настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами», то есть как за несоблюдение запретов и неисполнение обязанностей, так и за факты, не связанные с деяниями гражданина, гражданского служащего (признание его недееспособным, наличие заболевания, близкое родство или свойства с гражданским служащим, замещающим должность, связанную с должностью, замещаемую «виновным»).
Таким образом, терминологически в статье 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», во-первых, термин «ограничения» употребляется применительно к запретам и обязанностям и в одном ряду с ними к событиям как обобщающее традиционно различаемые юридические факты понятие. Во-вторых, в ней устанавливается юридическая ответственность за события в жизни гражданина, гражданского служащего, а не за их виновные деяния.
Если в статье 16 названного Закона ограничения считать не обобщающим понятием, сохранив самостоятельность запретов и обязанностей, то вначале можно радостно воскликнуть, что наконец-то обнаружена самостоятельность ограничений как предписания (указанием на событие), но тут же ужаснуться тому, что основанием юридической ответственности установлено непротивоправное виновное деяние.
В судебной практике однозначно увольнение по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с несоблюдением гражданским служащим ограничений, предусмотренных статьей 16 вышеуказанного Закона,
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. № 15-П // Российская газета. 2010. 23 июля.
2 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31, ст. 3215.
3 Именно как запрет на замещение должностей государственной гражданской службы для граждан толкуются положения рассматриваемой статьи в пункте 7 Решения Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2015 года «Об утверждении обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации за третий и четвертый кварталы 2014 года» // Социальный мир. № 9.
в силу статьи 57 данного Закона не считается дисциплинарным взысканием, а представляет собой особое правовое последствие, которое суды обычно избегают вслед за законодателем называть ответственностью1. Таким образом, часть 3 статьи 16 данного закона подарила еще одну загадку: к какому виду относится предусмотренная ею ответственность?
Определением Конституционного Суда РФ от 20 марта 2014 года № 523-О отказано в рассмотрении по существу вопроса о конституционности признаваемого предоставленного законодателем руководителям органа исполнительной власти выбора к одним и тем же деяниям государственных служащих применить по своему усмотрению увольнение как две меры: 1) как меру дисциплинарной ответственности в процессуальной форме с предоставлением общепризнанных правовых гарантий лицу, привлекаемому к ответственности; 2) как особое правовое последствие без таких гарантий для увольняемого. Это аргументировано тем, что гражданин, заключая служебный контракт о прохождении службы, соглашается на прохождение службы на специальных условиях, то есть одобрен установленный законодателем произвол начальников в отношении государственных служащих2.
Обращаясь к судебным постановлениям по делам судебной практики по делам об увольнении государственных служащих в связи с несоблюдением ограничений, предусмотренных статьей 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», невозможно однозначно определить, что именно было предметом доказывания по делу, за какие именно деяния уволено лицо, в чем именно выразилась противоправность его деяний.
Сознательно или нет, но показанной неопределенностью правового регулирования государственные служащие превращены в послушные орудия своих начальников, по своему произволу определяющих их судьбу.
Выводы таковы:
1. Употребление в законодательстве слова «ограничение» в одном логическом ряду с правом, обязанностью, запретом является частным случаем проявления такого недостатка культуры юридического языка, как нарушение единства терминологии3.
2. Такое нарушение юридической техники влечет правоприменение не по строгим юридическим конструкциям, а по неведающему их «пролетарскому правосознанию», по принципу «и так сойдет», что не позволяет субъектам правоотношений предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия), обрекая их на правовую неопределенность и угрозу произвольного правоприменения.
3. Поскольку законодательство настолько засорено использованием слова «ограничение» в одном логическом ряду с правом, обязанностью, запретом, исправить этот дефект нормотворческим путем практически невозможно. Пагубное воздействие термина «ограничение» в значении предписания на правоприменительную практику возможно смягчить судебным правотворчеством, а именно разъяснениями того, какие действия или бездействия должен установить суд, применяя норму, предусматривающую «ограничение».
1 См., например: апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 18.01.2017 по делу № 33-481/2017.
2 СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: Реутов В.П. Единство терминологии как проявление культуры юридического языка // Юридическая техника. Н.Новгород. 2016. № 10. С. 265—269.
