CC BY
65
хозяйственное планирование, учитывающее ции организации целенаправленной деятель-государственные программы, прогнозы, ори- ности, отвечающей интересам хозяйствующе-ентирующие показатели и выполняющее функ- го субъекта, потребителя его продукции.
Рисунок. Общая система стратегического планирования сельского хозяйства в Республике Мордовия
АЁАЁЁ I АРАОЁхАЛЁЁЁ ШЁЛ I Е
1. ВапУоаёеёа 1 ТЭаТаёу. £аёТТй. Т ЫоЭаоааее пТоеаёиТТ-уёТТТТе+апёТаТ Эадаёоёу Вап'Гоаёё-ёё 1 ТЭаТаёу аТ 2025 аТаа [ГЭёГуо АТпоааапоааГ Тй I ЫТаЭаГёа! 25 ПаГоуаау 2008 а.] // Еда. 1 ТЭаТаёё. — 2008. — 7 Тёо.
2. Ват'оаёёёа 1 ТЭаТаёу. I ЭааёоаёиПоаТ. 1ЭТаЭа11а Эадаёоёу паёипёТаТ оТдуёпоаа ё ЭааОёёЭТ-ааТёу ЭйТёТа паёиПёТоТдуёПоаат ТТё УЭТаОёоёё, пйЭиу ё ''ЭТаТаТёиПоаёу Ват'оаёёёё 1 ТЭаТаёу Та 2008—2012 аТай : ' тоаТТаёаТёа I Эааёоаёипоаа Ват'оаёёёё 1 ТЭаТаёу // Еда. 1 ТЭаТаёё. — 2008. — 14 1аЭоа.
I ТпооТёёа 23.10.09.
I ОЁОЁАЁ0 ГАВ р I ЙЙЁЁЙЕАВ Е I ГОАТОЁВ 1АЙО Г I А I ЙА1 ЮТрААЁАГЁВ Ё N I ААр^А Г ЁАААР I ТАЁЙЕ I Ё ОАРОЁЁ 1 АЛО Г I А I ЙА1 ЮТрААЁАГЁВ 1985 аТаа
N. А. Т ёёё'1'аГёТ
А поаоиа ЭапмаоЭёаааопу УЭТаёата пТШТяаТёу ёпоатоёё тапотТаТ патТОУЭааёа-Тёу, ТоЭажамТё а ТТЭТао ЭШёёпёТаТ УЭааа, ё 'ТёТжаТёё АаЭТУаёпёТё ОаЭоёё 1а-поТТаТ пат ТОГЭааёаГёу 1985 а. АаоТЭ ТаЭайаао аТёТаТёа Та ТапТТоааопоаёа ГТаоТ-аТа ё ТГЭаааёаГё^ 1 апоТТаТ пат ТОГЭааёаГёу а ОаЭоёё ё даёТТТааоаёипоаа ВТппёё-пёТё ОаааЭаОёё, та ТаТаОТаёТтои о+аоа Та оТёиёТ «аоёай», ТТ ё «аооа» тажаота-ЭТатТ-УЭааТайо аёоТа 'Эё ёо аёё^+атёё а УЭааТао^ пёпоаю аТпоааЭпоаа.
При политико-правовой характеристике ствующей в нем системы публичной власти. какого-либо государства, в том числе России, Система публичной власти нашей страны в вряд ли можно обойтись без описания дей- последние два десятилетия подверглась суще© N. А. 1ёёё'аТёТ, 2009
Йабёу «^бёаё-^пеёа Гаоеё»
25
ственным трансформациям, и говорить об окончательном ее формировании преждевременно. Тем не менее некоторые ее параметры достаточно четко определены Конституцией, например наличие института местного самоуправления, предназначенного для осуществления публичной власти в рамках низовых территориальных уровней государственной организации. Согласно ст. 3 основного закона многонациональный народ страны как носитель суверенитета и единственный источник власти осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ст. 12 провозглашает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах полномочий. В этой же статье содержится важное правило о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Указанные положения весьма важны, поскольку составляют основы конституционного строя Российской Федерации.
В Конституцию включена специальная глава о местном самоуправлении, что подчеркивает его значение. Ст. 130 предусмотрено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления [2]. Концептуальные конституционные положения детализируются в законодательстве о местном самоуправлении, которое также проникнуто идеей самостоятельности местного населения в решении публичных дел, называемых «вопросами местного значения», и отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.
В содержании конституционных и законодательных норм просматриваются контуры некой идеи местного самоуправления, которая в силу правового оформления может рассматриваться как его официальная концепция. Оценка указанной концепции была бы целесообразной прежде всего в ракурсе национальных условий и практики ее воплощения в российской системе публичной власти. Она полезна и в сравнительно-правовом ключе, если учесть стремление России к интеграции с европейскими государствами.
Россия, как и другие страны с богатой историей, имеет значительный опыт управления государственными делами «на местах». Вместе с тем вряд ли можно утверждать, что
этот опыт эволюционно проявился в формировании современной системы местного самоуправления. Известно, что при проведении конституционных реформ наше государство во многом ориентировалось на зарубежные модели организации системы публичной власти. При этом в национальную правовую систему были введены и международно-правовые акты, в числе которых Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Государства, подписавшие данный документ, провозгласили, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти [1].
Стремление к демократической организации государства и присоединение к важнейшим международным соглашениям в данной области, безусловно, заслуживает одобрения. Однако важен не только факт формальной ратификации Европейской хартии местного самоуправления Российской Федерацией, но и реальное воплощение заложенной в ней концепции организации муниципальной власти в национальной практике. К сожалению, здесь мы можем наблюдать несовпадение «общеевропейского» и российского подходов к определению местного самоуправления. В Российской Федерации оно конституционно признано, по сути, негосударственным институтом. Это форма самоорганизации местного населения для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Российской Конституцией к органам государственной власти отнесены только органы Российской Федерации и ее субъектов. Органы же местного самоуправления не признаются субъектами, осуществляющими государственную власть, и отделяются от системы органов государственной власти. Согласно ст. 132 основного закона их прерогатива — вопросы местного значения, решение которых в соответствии со ст. 130 обеспечивает местное самоуправление.
Российское законодательство предполагает, что базовым субъектом самоуправления является население, а не с создаваемые им органы. Согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] «местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая... самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосред-
26
ААЯОГЕЁ 1 ТЭаТапёТаТ оГёааЭпеоаоа | 2009 | 1 4
ственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Этот подход основан на конституционных положениях, в частности ст. 130 основного закона, предусматривающей, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, посредством выборных и других органов местного самоуправления.
Таким образом, создание органов местного самоуправления является лишь одной из форм решения населением вопросов местного значения и реализации его прав в данной области. Подобная идея местного самоуправления не вполне совпадает с содержанием некоторых положений Европейской хартии местного самоуправления, по крайней мере в ее официальном русском переводе [2]. Здесь под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. По Хартии, «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом» [1]. Как видим, Хартия связывает местное самоуправление прежде всего с местными органами власти, а также допускает, прямо не предписывая, использование форм непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Кроме того, местное самоуправление определено, по сути, как власть указанных органов (а не местного населения). Согласно п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимаются the right and the ability (в англоязычном варианте), т. е. «право и способность» органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел... Исходя из того, что «право и способность» и есть «власть» [4, с. 77], можно говорить о признании местного самоуправления властью органов местного самоуправления регламентировать публичные дела и управлять ими в установленных пределах.
В конституционном законодательстве России отражен иной подход, не позволяю-
щий отождествлять местное самоуправление и власть, принадлежащую муниципальным органам. Он, на наш взгляд, больше соответствует смыслу понятия «местное самоуправление». Ведь собственно «самоуправляются» не органы (они управляют), а жители определенной территории, в том числе посредством этих органов. Между тем дефиниция местного самоуправления, содержащаяся в Хартии, формально действует в России, несмотря на ее несовпадение с отраженной в Конституции и законодательстве и выраженной в соответствующем законодательном определении концепцией местного самоуправления.
Конечно, нужно учесть специфику легальных дефиниций: они, как правило, не содержат непосредственных регулятивных предписаний [5]. Указанное несовпадение вряд ли повлечет за собой прямые юридические последствия, в частности изменение или отмену соответствующих положений российских законов, особенно учитывая их соответствие конституционной идее местного самоуправления. Следует отметить и то, что нормы российского законодательства о местном самоуправлении формально вполне адекватны остальным положениям Хартии, содержащим более или менее конкретные предписания, и так или иначе отражают их. Здесь в большей степени можно говорить о различиях в «духе» нормативных правовых актов, нежели в их «букве». Тем не менее едва ли это можно отнести к положительным характеристикам отечественной правовой основы местного самоуправления.
Пример Хартии показывает, что далеко не все международно-правовые концепции могут с одинаковой легкостью быть перенесены на национальную почву и «дать в ней свои корни», особенно в государствах с развивающейся демократией. Это не обязательно может проявляться в прямом «отторжении международно-правовой ткани тканью внутригосударственной»: в большинстве стран наблюдаются стремление к общим правовым принципам и стандартам и попытки воплотить их в законодательстве. Скорее возможна ситуация, при которой отдельные положения международно-правовых актов при формальном наличии не будут в должной степени восприниматься как органичное звено национальных правовых систем. Заметим, в отличие от конца 1990-х гг., когда Европейская хартия местного самоуправления достаточно часто упоминалась при обсуждении проблем правового регулирования местного самоуправления, сегодня о ней немного «подзабыли». Полагаем, одной из причин является обозначенное выше различие в концепциях мест-
Ййбёу «^бёаё-^пеёй Гаоеё»
27
ного самоуправления. Следует признать, что на определенном этапе формирования современного российского законодательства о местном самоуправлении Хартия сыграла достаточно важную роль.
Учитывая, что назначение и потенциал подобных международно-правовых актов не
ограничены применением лишь на отдельных этапах решения внутригосударственных задач, для полноценной имплементации их положений в национальном законодательстве необходимо уделять особое внимание не только содержанию их отдельных норм, но и «духу», концепции в целом.
АЁАЁЁ I АВАОЁхАМЁЁЁ т'ЁМ I Ё
1. АаЭи'аепёау ОаЭоёу ІапоТТаТ па! ТоУЭааёаТеу (ТбёоёаёиТйе УаЭааТа Та Эоппёёё удйё) //
Ыд ВО.— 1998. — 1 36. — №. 4466.
2. ЕТТпоёоооёу ВТппёёпёТё ОаааЭаоёё (1993). — 1. : I ЭёТЭ, 2001. — 32 п.
3. Та Тайёо УЭёТОёУао ТЭааТёдаоёё ІапоТТаТ па! ТоУЭааёаТёу а ВТппёёпёТё ОаааЭаоёё [Уёаёо-ЭТТТйё ЭапОЭп] : ОаааЭ. даёТТ ВТп. ОаааЭаоёё : УЭёТуо АТп. АоТТё 16 патоуаЭу 2003 а. — Атоої ёд пїэаа.-їэаататё пёпоаш «ЕТтпоёиоато I ё^п».
4. I жааїа N. Ё. ЫёТааЭи ЭоппёТаТ удиёа / N. Ё. ТжааТа. — 1. : Воп. уд., 1982. — 816 п.
5. хеиїаа 1 . А. АабёТёоёё ё ёо ёт'ТёидТааТёа а TТЭ^аOёаTТ-їЭаатаQO аёоао : ааоТЭаб. аёп. ... ёаТа. ^Эёа. Таоё / 1. А. хёТТТаа. — 1., 2004. — 24 п.
I ТпооУёёа 30.09.09.
ЇрАА I А I А ВААСЁЁВ I АА Г ЁА О І В1 А I ЙСААрйОАА Г Г I Ё II АААв^ёЁ
йАёойе I а I о I двЁйоАА
А ВААЁ IГАЁО Г I 1 дАЕ I Г I ААОАЁОЙОАА (А вА1ёАО вААЁЁдАОЁЁ ТВЁ^ЁОАОГ I А I ГАОЁI ГАЁО Г I А I ЇрIАё0А «вАдАЁОЁА ААВ I ЇВ I 1 и0ЁА Г Г I А I Ё I 1 ТЁАёЙА»)*
А. Ї. Ї ї оа ї ї а
А поаоиа аааопу пЭааТёоаё1^ё аТаёёд даёТТТааоаёипоаа поайаёоТа ВО (Та їЭё^аЭа I ЭёаТёжпёТаТ баааЭаёиТТаТ ТёЭоаа) їТ бТЭТа! аТпОааЭпоааТТТё 'иаааЭжёё паёи-пёТаТ оТдуёпоаа а ЭаТёао Эааёёдаоёё їЭёТЭёоаоTТаТ ТаоёТТаёиТТаТ їЭТаё0а «Вадаё-оёа ааЭТїЭТ^Q0ёаTTТаТ ёТ! їёаёпа».
Приоритетный национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса», утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.), включает в себя три направления: «Ускоренное развитие животноводства», «Стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе» и «Обеспечение доступным жиль-
ем молодых специалистов (или их семей) на селе». Практическая реализация приоритетного национального проекта изначально предполагала участие Российской Федерации и ее субъектов в части не только финансового, но и правового обеспечения. Формирование федерального и регионального законодательства в рамках указанных основных мероприятий национального проекта осуществляется по следующим направлениям, обозначенным
© А. ї. ЇТоаїТа, 2009
* Ыоаоиу ГТааТоТаёаТа ТЭё бёТаГПТаТё ГТаааЭжёа ВА Г О, аЭаТо 1 080300587а.
28
ААЯОГЕЁ 1 ТВаТаПеТаТ бГёааВпёоаоа | 2009 | 1 4
