Обзор бюджетной поддержки АПК в России в 1994–2002 гг. Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

О. Шик

Обзор бюджетной поддержки АПК в России в 1994-2002 гг.

Введение

В российской экономике, так же как и в экономике многих других стран, сельское хозяйство является одним из наиболее поддерживаемых государством секторов. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов крайне важно оптимизировать бюджетную поддержку АПК для рационализации аграрной политики в стране, сокращения неэффективных бюджетных затрат, повышения транспарентности бюджетного финансирования АПК.

Однако в современных российских условиях оценка реальных расходов федерального и региональных бюджетов представляет собой отдельную исследовательскую задачу. Федеральные расходы на сельское хозяйство до сих пор недостаточно прозрачны для проведения их всеобъемлющего анализа. Ежегодно парламент принимает федеральный бюджет, в котором определяются размеры расходов на поддержку сельского хозяйства. Поддержка аграрного сектора осуществляется не только за счет статьи «Сельское хозяйство и рыболовство» и не только через Министерство сельского хозяйства. Расходы на сельское хозяйство могут содержаться в других несельскохозяйственных статьях бюджета: например, расходы на науку и образование, капиталовложения в реальный сектор и некоторые другие. Так, для поддержки сельского хозяйства используются социальные программы, подготовка кадров для АПК финансируется по линии Министерства образования, часть поддержки отрасли оказывается за счет инвестиций в пищевую промышленность.

Структура федерального бюджета из года в год меняется, поэтому достаточно трудно улавливать все эти виды расходов. Кроме того, система товарного кредита действует таким образом, что сельское хозяйство получает бюджетную поддержку не из расходной части бюджета, а за счет отсрочки налоговых платежей в бюджет. Скрытой формой бюджетной поддержки сельского хозяйства являются также списания и реструктуризация задолженности сельскохозяйственных производителей перед бюджетами, а также налоговые льготы.

Существует еще одна проблема оценки бюджетных расходов на сельское хозяйство: большая часть этих расходов поступает получателям не в денежной форме, а в форме взаимозачета. В 1994-1997 гг. денежная часть российского бюджета резко сократилась, и государство было вынуждено погашать свои обязательства перед сельским хозяйством списанием их долгов государству. Эта практика взаимозачета обязательств зачастую выходила за рамки календарного года, и поэтому достаточно трудно отнести соответствующие расходы на сельское хозяйство к определенному году.

В силу всех перечисленных проблем данные ежегодных аграрных бюджетов сильно различаются по различным ведомствам (Минсельхоз, Министерство финансов, Госкомстат), а публикуемые цифры часто меняются.

В 1994-1995 гг. для поддержки сельского хозяйства был также использован специальный внебюджетный фонд, который формировался за счет 1,5% отчислений от прибыли предприятий всех отраслей экономики. Одна треть всех поступлений в специальный фонд аккумулировалась на федеральном уровне и направлялась на поддержку сельского хозяйства и угольной промышленности (сельское хозяйство и угольная промышленность получали средства из этого фонда в пропорции 2:1). Региональные поступления в специальный фонд также направлялись на поддержание указанных отраслей, но в пропорции, устанавливавшейся местными властями.

Федеральные расходы на сельское хозяйство составляют только одну треть совокупных государственных расходов на сельское хозяйство. Две трети всех расходов на сельское хозяйство аккумулируются в региональных бюджетах субъектов Федерации. Структура региональных расходов еще менее прозрачна.

Еще одна проблема возникает при оценке эффективности бюджетных расходов в сфере АПК. Бюджетное финансирование АПК состоит из двух частей. Во-первых, это бюджетные услуги, включающие содержание управленческих структур, структур, осуществляющих фито-санитарный, технический, качественный и прочие виды контроля в продовольственной цепи, а также структур, предоставляющих АПК научные, консультационные, информационные и прочие услуги.

Во-вторых, бюджетная поддержка АПК включает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач. К ним относятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемые через прямые субсидии производителям из бюджета, программы компенсации затрат на ресурсы, программы льготного кредитования и другие.

При этом, если для первой из выделенных частей можно использовать общепринятые методы оценки эффективности бюджетных расходов, выработать нормативы экономически обоснованного размера необходимых средств, оценить оптимальное соотношение между участием частного и общественного секторов в предоставлении услуг, то для второй, программной части требуется особый подход. Эти расходы не относятся к обязательным, оценить эффективный размер субсидии по программе нельзя - здесь играют роль не столько соображения экономической эффективности, сколько другие факторы: желание сохранить сельский ландшафт, поддержать падающие доходы сельского населения, соображения продовольственной безопасности. Только путем анализа можно оценить влияние программы на общественное благосостояние: какая из программ поддержки производителей приведет к меньшим потерям для общества в целом. Только анализируя степень достижения целей каждой конкретной программы, можно в каждом конкретном случае выяснить, готово ли общество отказаться от какой-то части своих выгод для поддержки сельских товаропроизводителей.

В данной работе рассматриваются основные проблемы, с которыми сталкивается аграрный сектор России в настоящее время, анализируется уровень бюджетной поддержки АПК на федеральном и региональном уровнях. Исследуется структура расходов на общие услуги и поддержку производителей. Проводится анализ эффективности основных программ поддержки сельхозпроизводителей в настоящее время. Кроме того, приводятся расчеты количественной оценки уровня государственной поддержки производителей и потребителей. В заключительной части работы на основании проведенного исследования даются рекомендации по повышению эффективности бюджетной поддержки АПК в России.

1. Основные проблемы аграрного сектора

Как и другие страны с переходным типом экономики, Россия в начале 90-х гг. столкнулась с проблемой необходимости приспособления аграрного сектора к новым условиям. В 80-е гг. государственная политика заключалась в сильной поддержке сельского хозяйства, причем субсидировались как производители, так и потребители. Государство поддерживало низкие цены на продукцию сельского хозяйства для потребителей, и в то же время - высокие цены производителей. В результате расходы государства на аграрный сектор были очень велики, что вело к истощению бюджетных ресурсов.

С началом реформ ситуация изменилась. Государство снизило поддержку аграрного сектора. Поскольку сельское хозяйство стало испытывать значительные трудности, выпуск в аграрном секторе, доля сельского хозяйства в ВВП и производство в пищевой промышленности постоянно сокращались, необходимо было разработать новую концепцию государственного регулирования сектора, применимую в новых рыночных условиях.

Произошли существенные изменения в подходах к регулированию сектора как на федеральном, так и на региональном уровнях. От прямого вмешательства в управление хозяйственной деятельностью производителей государственные органы все более переходят к косвенным методам воздействия на экономических субъектов. Арсенал мер аграрной политики постоянно усложняется и обогащается методами, присущими рыночным системам.

Многие проблемы усугубились в связи с федеративным устройством страны и регионализацией аграрной политики. Некоторые регионы и после начала реформ продолжали политику высокого уровня поддержки сельского хозяйства, сохраняя принятую в советский период ориентацию на самообеспечение регионов, что приводило к неэффективности распределения ресурсов. Кроме того, местные администрации, устанавливая межрегиональные барьеры, по существу проводили политику регионального протекционизма, что затрудняло производителям выход на наиболее выгодные рынки.

Основные проблемы агропродовольственного сектора сегодня порождаются недостаточным платежеспособным спросом на продукцию сектора. После либерализации цен в 1992 г. в результате отмены государственного субсидирования розничных цен спрос на продукцию сельского хозяйства резко сократился, и это нанесло удар по аграрному сектору. Неудовлетворенный спрос покрывался более дешевым импортным продовольствием, который легче не допустить на рынок, чем вытеснить с него. Так образовалась первичная проблема сбыта для российского агропродовольственного сектора. В результате падающих реальных доходов населения спрос на отечественную агропродовольственную продукцию все годы реформ все более сокращался.

Проблема с реализацией продукции объясняется не только низким платежеспособным спросом населения, но и плохой организацией сбыта. Одна из причин - неразвитость рыночной инфраструктуры. Отсутствие развитой системы закупок, дороговизна перевозок, переработки и маркетинга продукции привели к росту трансакционных издержек, что в условиях либерализации внешней торговли и роста импорта сделало отечественную продукцию неконкурентоспособной даже на внутреннем рынке.

Другая важнейшая проблема, с которой столкнулся АПК в период реформ - тяжелое финансовое положение сельского хозяйства. В советской экономике соотношение цен на сельскохозяйственную продукцию и ресурсы для сельхозпроизводства было заметно смещено в пользу сельского хозяйства, доля сельского хозяйства в конечной цене продуктов питания

также была завышена (по сравнению с мировыми пропорциями). Естественно, что либерализация цен в начале экономических реформ в стране привела к опережающему росту цен на ресурсы и на продукты питания по сравнению с закупочными ценами в сельском хозяйстве. Через пару лет эти пропорции стабилизировались, и значительных изменений позже в них уже не наблюдалось. В результате сельхозпроизводители утратили оборотные средства, что в условиях отсутствия адекватной кредитной системы в сельском хозяйстве привело к тому, что проблема финансового состояния сельхозпроизводителей стала перманентной.

Низкая рентабельность сектора вызвала значительную техническую деградацию производства. Закупки техники и оборудования сократились в несколько раз. Удорожание ресурсов, с одной стороны, привело к их более эффективному использованию в сельском хозяйстве по сравнению с советским периодом. Однако, с другой стороны, даже при расширении спроса на отечественную агропродовольственную продукцию быстрое наращивание предложения будет сдерживаться уровнем декапитализации сектора.

I сфера АПК страдает от низкого спроса на свою продукцию. В результате производство средств производства для сельского хозяйства крайне плохо адаптировано к потребностям отечественного сельского хозяйства в современных условиях. Те отрасли, которые работают исключительно на внутренний рынок, столкнувшись с резким сужением рынка сбыта своей продукции, находятся в глубочайшем кризисе. Отложенная реструктуризация предприятий этих отраслей, как результат порочной практики «закачивания» государственных средств в крупнейшие предприятия (Ростсельмаш, Красноярский комбайновый завод и пр.) привели их к критическому отставанию от сегодняшних потребностей агропродовольственного сектора.

Экспортоориентированные отрасли не очень сильно пострадали от сужения спроса на внутреннем рынке, так как они нашли свою нишу на внешних рынках. В будущем проблема для этих отраслей может заключаться в том, что рост спроса на их продукцию на внутреннем рынке будет сдерживаться их нежеланием снижать цены по сравнению с мировым уровнем, также как и приспосабливаться к потребностям внутреннего покупателя.

Проблема развития сельской местности сегодня является не только социальной проблемой общества, но и экономической проблемой аграрного производства. С одной стороны, социальная инфраструктура села в значительной мере продолжает оставаться на содержании сельхозпредприятий. Традиционный путь финансирования сельской инфраструктуры - местные налоги (имущественные, земельные), направляемые на ее поддержание и развитие. Однако в России сельхозпредприятия остаются селообразующими предприятиями, порой единственным производителем на данной территории. Поэтому они предпочитают напрямую финансировать содержание жизненно важных для семей своих работников систем, чем отчислять соответствующие налоги.

Другая сторона этой проблемы заключается в том, что в сельской местности практически нет других источников дохода, кроме как сельское хозяйство. Это заставляет менеджеров сельхозпредприятий сохранять избыточную численность работников (до % рабочей силы в сельском хозяйстве сегодня избыточно) для поддержания социальной стабильности на своей территории. Однако это ведет к снижению производительности труда, к падению общей рентабельности в отрасли. Кроме того, как уже отмечено выше, наряду с сельхозпредприятиями в сельской местности не возникает хозяйствующих субъектов, заинтересованных в поддержании социальной инфраструктуры.

Агропродовольственный сектор не изолирован от остальной экономики и, безусловно, сталкивается с теми же проблемами, что и прочие сектора: финансовой нестабильностью, от-

сутствием законодательных гарантий прав собственности и выполнения контрактов и низким уровнем менеджмента.

Несмотря на вышеперечисленные трудности, с которыми сталкивается аграрный сектор, финансовое положение сельского хозяйства в течение двух последних лет заметно улучшилось. Это объясняется тем, что сектору удалось полностью использовать все преимущества, появившиеся в результате кризиса 1998 г. Открылся потенциал импортозамещения, для многих продуктов появилась возможность выхода на внешние рынки. Часть отраслей аграрного сектора стала рентабельной и, соответственно, привлекательной для инвесторов. Это привлекает внешние для сельского хозяйства капиталы, например, из топливно-энергетического комплекса. Так, рентабельность зерновых достигает в ряде регионов 400%. В совокупности со значительными налоговыми льготами аграрному сектору эти факторы формируют притягательную инвестиционную среду в сельском хозяйстве.

В сельском хозяйстве продолжается развитие вертикальных холдингов. Эти процессы способствовали становлению институциональной структуры агропродовольственных рынков. Почти прекращена практика установления межрегиональных торговых барьеров, в большинстве регионов ушли в прошлое неденежные формы расчетов, усилилась конкуренция на рынках агропродовольственной продукции. Принятие нового Земельного кодекса будет содействовать интенсификации данного процесса и дальнейшему привлечению капиталов в сельское хозяйство в ближайшей перспективе.

Удельный вес убыточных предприятий в аграрном секторе снизился в 2001 г. на 8 п.п. по сравнению с предыдущим годом, суммарная прибыль предприятий достигла в 2001 г. 28 млрд руб., что на 14 млрд больше, чем в 2000 г.

Вместе с тем сектор все более активно освобождается от несостоятельных производителей. На конец 2000 г. производство по делу о несостоятельности в отношении сельхозпроизводителей было возбуждено в отношении чуть более 1 тыс. сельхозпредприятий и фермерских хозяйств, к маю 2001 г. эта цифра выросла на 26,1% (в целом, по делам о несостоятельности в стране - на 25,7%)1.

Положительное влияние на развитие АПК оказал и значительный рост инвестиций в сельское хозяйство, наблюдавшийся в течение последнего года, а также рост кредитования сектора.

2. Структура бюджетных расходов на АПК в России

2.1. Расходы консолидированного бюджета

Бюджетные расходы на аграрный сектор являются отражением федеральной и региональной аграрной политики. Финансирование АПК осуществляется из федерального и регионального бюджетов, причем в настоящее время в России значительная часть расходов на аграрный сектор осуществляется из региональных бюджетов, поэтому при рассмотрении совокупной бюджетной поддержки АПК необходимо уделить особое внимание этой части расходов.

На протяжении переходного периода объем бюджетных ассигнований на сельское хозяйство постоянно снижался. Так, в 1992 г. доля расходов на сельское хозяйство в общих расхо-

1 А. Христенко. Практика банкротства сельскохозяйственной организации - должника в случае ареста имущества // Аграрная реформа. Экономика и право. 2001, №5(17)б. С. 17.

дах консолидированного бюджета составляла более 13%, а к 2001 г. их доля уменьшилась до 2,7%. Доля бюджетных ассигнований на сельское хозяйство в процентах к ВВП снизилась с 4,5% в 1992 г. до 0,8% в 2001 г. При этом объем бюджетных ассигнований, приходящийся на одного занятого и на один гектар посевов, стал существенно увеличиваться после кризиса 1998 г. В 2000 г. эти показатели выросли в постоянных ценах более чем на 15% по сравнению с предшествующим годом. Расходы на сельское хозяйство в постоянных ценах упали в 2 раза на протяжении рассматриваемого периода.

Таблица 1

Удельные показатели объема расходов консолидированного бюджета на сельское хозяйство

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Удельный вес расходов на сельское 3,8%

хозяйство в общих расходах консолидированного бюджета, %

Удельный вес расходов на сельское 1,5%

хозяйство в ВВП, %

Объем расходов на 1 га площади с/х 111

угодий, руб., до 1998 - тыс. руб.

Объем расходов на 1 занятого в с/х, 2384

руб., до 1998 - тыс. руб.

Удельный вес расходов на сельское 11,39% хозяйство в валовой продукции сельского хозяйства, %

3,1%

1,3%

2,9%

1,3%

135 152 3037 3659 9,80% 10,17%

2,3%

0,9%

131

2,7%

0,8%

190

2,7%

0,8%

301

2926 4419 7082

2,7%

0,8%

360

н/д

8,30% 6,13% 7,02% 7,10%

Источник: расчеты по данным Министерства финансов и Госкомстата РФ.

Бюджетные ассигнования на АПК включают в себя прямую поддержку производителей и финансирование общих услуг. Бюджетные услуги - это расходы на содержание управленческих структур, контролирующих и инспектирующих органов, расходы на науку и образование в АПК, на развитие инфраструктуры, а также на содержание маркетинговых, информационных, консультационных служб.

Бюджетная поддержка сельхозпроизводителей включает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач в агропродовольственном секторе. Сюда относятся субсидии из бюджета на поддержку растениеводства и животноводства, программы компенсации затрат на средства производства, льготное кредитование сельхозпроизводителей и другие программы.

Доля расходов на общие услуги в расходах консолидированного бюджета на протяжении рассматриваемого периода выросла с 24% в 1995 г. до 48% в 2001 г. При этом каких-либо существенных сдвигов в структуре прямой поддержки производителей не произошло.

80 у

70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 -0 —

8

-- 7 -- 6 -- 5 4 3

+ 2 1

0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

- Консолидированный бюджет в текущих ценах, левая шкала

- Консолидированный бюджет в постоянных ценах 1994 года, правая шкала

Источник: расчеты по данным Минфина.

Рис. 1. Расходы консолидированного бюджета на АПК, млрд руб., до 1998 г. - трлн руб.

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

I

I

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% □ Поддержка сельхозпроизводителей □ Финансирование общихуслуг

90% 100%

Источник: данные Минфина.

Рис. 2. Структура расходов консолидированного бюджета на аграрный сектор

В расходах консолидированного бюджета на финансирование общих услуг наибольшая часть ассигнований приходится на содержание государственного аппарата и подведомственных структур, а также на мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования.

Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования можно разделить на две неравные части. Первая включает в себя государственные капитальные вложения в реконструкцию и содержание мелиоративных сооружений, компенсацию затрат на приобретение минеральных удобрений и на мероприятия по повышению плодородия почв (известкование, фосфоритование и т.д.). Эти расходы не относятся к общим услугам, а являются частью программ поддержки производителя. Вторая, меньшая часть - это бюджетные услуги, включающие расходы на НИОКР по повышению плодородия почв, на составление и ведение земельного кадастра и другие подобные мероприятия. Таким образом, объем и использование денежных средств по строке «Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования» бюджетной классификации будут анализироваться как при описании бюджетных услуг, так и при рассмотрении программ поддержки.

Таблица 2

Структура расходов на бюджетные услуги АПК в консолидированном бюджете

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Финансирование общих услуг, в том числе: 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Госуправление 30% 16% 16% 26% 28% 45% 50%

НИОКР 1% 1% 1% 0% 3% 4% 3%

Образование 11% 18% 9% 11% 9% 13% 10%

Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования 29% 37% 25% 27% 30% 27% 18%

Поддержка фермерства 4% 2% 1% 1% 2% 2% 0%

Прочее 25% 25% 48% 35% 28% 9% 8%

Источник: рассчитано по данным Министерства финансов и Федерального казначейства.

Отнесение поддержки фермерства к бюджетным услугам связано с тем, что бюджетные средства по этому направлению расходуются главным образом на обучение, на переселение, на организацию фермерских хозяйств и фермерских кооперативов.

В общие услуги включены также расходы, связанные с деятельностью Государственной хлебной инспекции, занимающейся инспектированием и контролем качества зерна, производимого в стране и поступающего по импорту. В то же время в этом разделе расходов отсутствуют такие крайне важные направления поддержки аграрного сектора, как финансирование расходов на развитие рыночной инфраструктуры, распространение рыночной информации, поскольку они отсутствуют в программах сектора, а если осуществляются, то в рамках функционирования органов управления АПК, и не обеспечиваются отдельным бюджетным финансированием.

Резкое увеличение расходов на госуправление в 2000 г., по всей вероятности, объясняется не реальным увеличением этих расходов, а тем, что до 1999 г. часть расходов на госуправление в АПК проходила по статье «Прочие».

Таблица 3

Структура затрат консолидированного бюджета на программы поддержки сельхозпроизводителей

1995 1996 1997 1998 1999 2000

Поддержка сельхозпроизводителей, в том числе: 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Поддержка животноводства 26% 25% 30% 40% 24% 20%

Поддержка растениеводства 15% 22% 16% 16% 7% 8%

Субсидирование кредита/ льготное кредитование 0% 0% 0% 0% 1% 4%

Лизинг 0% 0% 0% 7% 10% 13%

Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования 0% 1% 5% 4% 13% 15%

Государственные инвестиции 25% 30% 23% 15% 14% 18%

Формирование продовольственных фондов 16% 9% 15% 11% 24% 19%

Прочие 18% 13% 11% 8% 6% 1%

Источник: рассчитано по данным Министерства финансов и Федерального казначейства.

Субсидии на продукцию животноводства традиционно являются самой большой статьей затрат на программы поддержки производителей, доля субсидий на продукцию растениеводства сокращается.

Растут расходы на лизинговые программы. Формирование продовольственных фондов, то есть закупка продукции государственными структурами, декларируется властью, как один из способов поддержки производителей, однако это не всегда так, поскольку закупки в продовольственные фонды, как правило, осуществляются по ценам ниже рыночных. К тому же эти закупки нередко проводятся одновременно с товарным кредитом, а до последнего времени -сочетались с запретами на вывоз продукции из региона. Все это, вследствие занижения закупочных цен, приводило не к поддержке, а к налогообложению производителей, что делает неадекватным рассмотрение расходов на формирование продовольственных фондов как поддержки производителя.

2.2. Структура бюджетной поддержки АПК на региональном уровне

Большая часть бюджетных расходов на АПК выделяется из региональных бюджетов. Средства федерального бюджета составляют менее 40% всех бюджетных ассигнований, а в 1998 г., когда в результате кризиса финансирование из федерального бюджета резко упало, доля региональных бюджетов выросла до 75%.

Источник: Минфин РФ.

Рис. 3. Доля федерального и регионального бюджетов в расходах консолидированного бюджета на сельское хозяйство

При этом расходы региональных бюджетов наименее прозрачны и труднее всего поддаются анализу. Кроме того, бюджетный классификатор для региональных бюджетов не отражает всего многообразия применяемых программ, с одной стороны, и задает рамки направлений расходования средств, не всегда адекватные ситуации в регионе, с другой стороны.

При этом удельный вес расходов на сельское хозяйство в общих расходах бюджетов регионов значительно выше, чем в федеральном и консолидированном бюджетах. Для многих регионов расходы на сельское хозяйство становятся одной из основных статей бюджетных расходов.

Объем и структура расходов региональных бюджетов на АПК не зависит от аграрного потенциала региона, а определяется склонностью региональных властей к протекционизму. Стремление к самообеспеченности приводит к тому, что во многих регионах продуктовые дотации преобладают в расходах бюджета, причем зачастую они выплачиваются на все продукты, без учета сравнительных преимуществ региона. Расходы на общие услуги играют заметно меньшую роль, чем в консолидированном бюджете.

Несмотря на растущую роль региональных бюджетов, расходы в постоянных ценах сократились к 2001 г. почти вдвое по сравнению с 1995 г. (рис. 4).

50,0 45,0 -40,0 -35,0 -30,0 25,0 + 20,0 15,0 10,0 5,0 + 0,0

У 5 " 4,5

-- 4 " 3,5 -- 3 " 2,5

-- 2 " 1,5

-- 1 -- 0,5 -- 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

-Расходы региональных бюджетов на сельское хозяйство в текущих ценах, левая шкала

.......Расходы региональных бюджетов на сельское хозяйство в постоянных ценах 1994 года,

правая шкала

Источник: Минфин РФ.

Рис. 4. Расходы региональных бюджетов на АПК, млрд руб., до 1998 г. - трлн руб.

2001 ] 2000

1999 1998 1997 1996 1995

60%

80%

0% 20% 40%

□ Поддержка сельхозпроизводителей

■ Формирование региональных продовольственных фондов О Ф инансирование общих услуг

1 00%

Источник: Минфин РФ и годовые отчеты сельхозпредприятий.

Рис. 5. Структура расходов региональных бюджетов на АПК

Еще одна особенность региональных бюджетов - большая доля расходов на формирование продовольственных фондов. Если в федеральном бюджете расходы на закупки в продоволь-

ственные фонды практически сошли на нет, то в региональных их доля сокращается медленно, а в 1999 г., в результате усиления государственного регулирования после кризиса 1998 г., их доля даже выросла. На рис. 5 продовольственные фонды выделены в отдельную группу расходов, поскольку, как уже говорилось выше, закупки в государственные фонды не всегда приводят к поддержке производителей.

Таблица 4

Структура расходов на общие услуги и поддержку сельхозпроизводителей

в региональных бюджетах

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Финансирование общих услуг, в том числе: 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Госуправление 21% 5% 4% 16% 21% 52% 68%

Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования 45% 57% 43% 35% 35% 34% 25%

Поддержка фермерства 4% 4% 2% 1% 2% 4% 1%

Прочее 29% 35% 51% 48% 41% 10% 6%

Поддержка сельхозпроизводителей, в том числе: 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Поддержка животноводства 41% 36% 45% 56% 45% 35% 46%

Поддержка растениеводства 12% 17% 12% 15% 1 4% 14% 23%

Государственные инвестиции 28% 24% 24% 21% 27% 30% 0%

Кредит 0% 0% 0% 1% 4% 8% 1 4%

Лизинг 0% 0% 0% 0% 2% 12% 15%

Прочее 19% 23% 20% 7% 9% 1% 1%

Источник: рассчитано по данным Минфина и годовым отчетам сельхозпредприятий.

В структуре расходов на общие услуги преобладают расходы на госуправление и содержание подведомственных структур, а также расходы по улучшению землеустройства и землепользования. Расходы на науку и образование в АПК из региональных бюджетов незначительны, они, в основном, осуществляются из федерального бюджета.

Как и в бюджетах других уровней, прямая поддержка производителей преобладает над поддержкой общих услуг. Наибольшая часть затрат приходится на субсидии животноводству, включающие прямые выплаты в расчете на тонну продукции, субсидии на племенное животноводство, компенсацию затрат на комбикорма. Стабильно также осуществляются инвестиции из региональных бюджетов, причем преобладают инвестиции на безвозвратной основе.

Сложилась определенная специализация бюджетов разного уровня по поддержке сельского хозяйства: федеральный бюджет осуществляет в основном программы в области растениеводства, региональные бюджеты - в области животноводства. Это разделение компетенций в значительной мере оправдано, так как рынки зерна, сахара, подсолнечника имеют общенациональную природу, тогда как животноводческая продукция остается пока продукцией региональных рынков. Однако осуществление региональных программ товарного кредита

привело к распространению практики запретов на межрегиональное перемещение продукции и к бартеризации аграрных рынков. Программы поддержки племенного дела также избыточно регионализированы. Региональные программы поддержки лизинга конкурируют с общенациональной лизинговой программой.

2.3. Государственная поддержка сельского хозяйства на федеральном уровне

Большое разнообразие программ, узость бюджетного классификатора не позволяют в полной мере проанализировать эффективность поддержки агропродовольственного сектора на региональном уровне. Попытаемся оценить ее для федерального уровня, поскольку структура расходов федерального бюджета схожа со структурой региональных бюджетов.

Отличительной особенностью расходов федерального бюджета на аграрный сектор является то, что с 2000 г. они растут в постоянных ценах (рис. 6). Доля расходов на АПК в общем объеме расходов федерального бюджета, начиная с 1999 г., также растет и составила в 2001 г. 1,7%.

30

25 + 20 15 10 + 5 0

Т з

" 2,5

-- 2 " 1,5

-- 1 " 0,5

-- 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

— Расходы федерального бюджета на сельское хозяйство в текущих ценах, левая шкала

.......Расходы федерального бюджета на сельское хозяйство в постоянных ценах 1994

года, правая шкала

Источник: Минфин РФ.

Рис 6. Расходы федерального бюджета на АПК, млрд руб., до 1998 г. - трлн руб.

Однако сама по себе величина расходов на АПК не позволяет судить об аграрной политике федерального правительства. Важно рассмотреть структуру бюджетной поддержки и программы, по которым осуществляется расходование средств. Доля расходов на общие услуги в федеральном бюджете больше, чем в бюджетах других уровней, поскольку именно из федерального бюджета осуществляются расходы на содержание аппарата Министерства сельского хозяйства, органов Госхлебинспекции, а с 2002 г. на федеральный уровень было передано финансирование таких региональных подведомственных структур, как ветеринарные службы, семинспекции и др.

Кроме того, в основном из федерального бюджета финансируются наука и образование в АПК. Однако и роль прямой поддержки производителей остается значительной (рис. 7).

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0% 20% 40% 60% 80% 100%

□ Поддержка сельхозпроизводителей

□ Финансирование общихуслуг Источник: рассчитано по данным Минфина и Федерального казначейства.

Рис. 7. Структура расходов на АПК в федеральном бюджете (2002 г. - план)

Таблица 5

Структура расходов на общие услуги в федеральном бюджете

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Финансирование общих услуг, в том числе: 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Гос. управление и содержание подведомственных структур 44% 35% 30% 53% 41% 32% 31% 47%

Наука 3% 4% 2% 1% 10% 10% 10% 11%

Образование 25% 46% 21% 40% 28% 37% 33% 36%

Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования 5% 6% 3% 5% 18% 14% 9% 5%

Природоохранные мероприятия 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1%

Поддержка фермерства 4% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Прочее 19% 9% 44% 2% 3% 7% 15% 1%

Источник: рассчитано по данным Минфина.

В структуре расходов на общие услуги преобладает содержание аппарата Министерства и подведомственных структур. В 2002 г. эти расходы выросли на 16 п.п., поскольку с этого года финансирование некоторых подведомственных структур (ветинспекции, семенные инспекции и др.) было передано с регионального на федеральный уровень.

I

I

Большая доля расходов приходится на науку и образование. При невозможности увеличить финансирование необходимо пересмотреть сложившиеся расходы на общие услуги. Так, все еще сохраняется подход, когда финансируются не исследовательские программы в аграрной науке, а сложившиеся исследовательские коллективы. Эффективность многих научных исследований сомнительна. Вместе с тем многие исследования, проводившиеся в советское время за государственный счет, сегодня вполне могут быть переведены на коммерческую основу, если они востребованы производителями.

Кроме того, многочисленные сельхозвузы не в состоянии сегодня готовить квалифицированные кадры для АПК страны, но, тем не менее, продолжают получать бюджетную поддержку.

Для рационализации расходов в этой сфере возможно проведение аттестации научно-исследовательских организаций и вузов, финансируемых за счет аграрного бюджета. При этом аттестация не должна быть внутриведомственной, необходимо привлечение как специалистов из других секторов экономики России, так и международных экспертов. Многие из этих учреждений могут финансироваться из региональных бюджетов: это может быть более эффективно, чем региональная поддержка сельхозпроизводителей.

В 2002 г. в расходах на НИОКР большая часть средств - это расходы по федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв», что может означать начало еще одной программы мелиоративного строительства в стране (после печально известной кампании по повороту сибирских рек начала 1980-х гг.). В настоящее время на немелиорированных участках плодородие деградирует из-за недостаточного применения минеральных и органических удобрений. Эти направления мелиорации не требуют значительных вложений в НИОКР. Тем не менее, судя по значительным расходам на НИОКР, федеральная целевая программа (уже утвержденная правительством) нацелена, по всей вероятности, именно на водную, то есть наиболее дорогостоящую и долговременную по окупаемости мелиорацию.

Крайне сложно оценивать эффективность расходов на сельское образование, поскольку часть расходов осуществляется через Минобразование, и рост или снижение этих расходов на деле может означать просто перераспределение функций между двумя министерствами - Ми-нобразованием и Министерством сельского хозяйства.

Меры поддержки производителей, а следовательно, и статьи расходов федерального бюджета по их обеспечению остаются неизменными с середины 90-х гг. Федеральные программы поддержки животноводства включают поддержку производства шерсти, северного оленеводства (совершенно неработающие программы), компенсацию затрат на комбикорма (последние годы средства практически не выделяются), а также поддержку племенного животноводства.

На поддержку растениеводства средств выделяется меньше. При этом доля затрат на поддержку растениеводства и животноводства постоянно сокращается. Субсидирование растениеводства включает компенсацию затрат на минеральные удобрения (в 2002 г. компенсация части затрат осуществляется по программе «Повышения плодородия почв»), а также поддержку производства льна и конопли и финансирование мероприятий по элитному семеноводству.

При росте растениеводческой продукции поддержка семеноводства избыточна: производство семян становится коммерчески выгодным. В то же время эта часть расходов на АПК постоянно растет (в три с половиной раза в 2001 г. по сравнению с предшествующим годом и на 8% в 2002 г.).

Таблица 6

Структура поддержки сельхозпроизводителей из федерального бюджета

1998 1999 2000 2001 2002(план)

тыс. руб. % тыс. руб. % тыс. руб. % тыс. руб. % тыс. руб. %

Субсидии животноводству 495600 18% 269484 9% 603053,1 16% 944522,7 8% 1060000 7%

Субсидии растениеводству 832058 31% 138228 5% 222502,2 6% 554274,3 5% 650000 4%

Племенное животноводство 167420 7% - 298048,3 8% 618639,3 5% 670000 4%

Субсидии на шерсть - 39484 1% 142026,7 4% 255996,7 2% 320000 2%

Дотации на закупку комбикормов 328 180,00 13% 230000 8% 162245,2 4% - -

Субсидии на поддержку север- - - 733 0% 69886,7 1% 70000 0%

ного оленеводства

Финансирование мероприятий 81 146,00 3% - 68237,3 2% 247812,9 2% 270000 2%

по элитному семеноводству

Субсидии на производство льна 11 116,00 0% 48428 2% 71588,4 2% 84533,8 1% 100000 1%

и конопли

Компенсации затрат на приоб- 739 796,00 29% 89800 3% 82676,6 2% 221927,6 2% 280000 2%

ретение минеральных удобре-

ний. (В 2002 г. включает ком-

пенсацию затрат на

страхование)

Сезонное кредитование -92 374,00 - -117590 - -36558,3 - - -

Лизинг 1006970,0 40% 2240994 77% 2623821,3 69% 500000 4% 2780000 18%

Средства на формирование и - 99493 3% 100015,8 3% 150000 1% 150000 1%

использование Федерального

фонда семян

Прочие расходы, не отнесен- 148 121,00 6% 269159 9% 274589,1 7% 773263,3 6% 2569500 16%

ные к другим видам расходов

(включая государственные

инвестиции)

Субсидирование процентных - - - 1293880,1 11% 2200000 14%

ставок по привлеченным кре-

дитам

Федеральная целевая програм- - - - 5796476,9 - 4751000 30%

ма «Повышение плодородия

почв России на 2002-2005 гг.»

Прочие расходы 123486 5% - - - -

Взнос в УК Россельхозбанка - - - 2000000,0 17% 1420000,0 9%

Итого 2714519 100 2899771 100 3787423,4 100 12012417 100 15580500 100

Источник: расчеты по данным Минфина и Федерального казначейства.

Наиболее быстрыми темпами растет программа поддержки льна и конопли, хотя ее неэффективность уже почти не оспаривается. Никакой зависимости между динамикой субсидий по этой программе и объемами реализации льна не наблюдается.

120 и 100 -80 -

60 -40 -20 -

0 -■

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 — - - — Реализация льноволокна, тыс.тонн-Субсидии, млрд.руб., с 1998 - млн.руб.

Источник: Госкомстат РФ, Минфин РФ.

Рис. 6. Динамика реализации льноволокна и бюджетных субсидий на производство льна и конопли

Все большие средства направляются на компенсацию процентных ставок по кредитам. Эта программа хорошо зарекомендовала себя в последние годы. Кроме того, в 2001 г. была проведена реструктуризация задолженности сельхозпроизводителей, а следовательно, спрос на кредитные ресурсы со стороны аграрного сектора будет расти. Более подробно эффективность затрат бюджета на программы субсидирования кредита и лизинговые программы рассматривается в следующей главе.

3. Основные программы поддержки АПК и их эффективность

Программы, применяемые для поддержки сельского хозяйства, не всегда достигают декларированных целей, а иногда и приводят к изъятию средств из аграрного сектора. Основная причина неэффективности мер поддержки - отсутствие долгосрочной стратеги развития сектора как на общенациональном уровне, так и в отдельных регионах.

Кроме того, неэффективен бюджетный процесс в аграрном секторе. Порядок расходования средств принимается уже после утверждения бюджета, то есть средства выделяются не на реализацию программы, а просто на строку бюджета. Очевидно, что в таких условиях ни о каком рациональном выделении средств не может идти речи. Все расходы по программам - не экономически обоснованные суммы, а результат противоборства лоббирующих групп в парламенте. Это нельзя считать особенностью именно переходной экономики. В других странах

сумма расходов определяется также в результате давления различных групп интересов, однако в большинстве стран существует долгосрочная программа развития АПК, в которой определены не только все основные программы, но и порядок их реализации.

В России существуют программы, расходы на которые закладываются в соответствующие бюджеты из года в год, однако средств по ним не выделяется. Это становится возможным потому, что, вопреки положениям Бюджетного кодекса, процедура исполнения аграрного бюджета зачастую является еще менее прозрачной, чем его принятия.

Все программы поддержки АПК принято разделять на несколько групп. Первая группа -это меры, направленные на увеличение выручки производителей, например, прямые субсидии производителям (животноводческие дотации), интервенции на рынках. Вторая группа мер направлена на снижение издержек сельхозпроизводителей: компенсация затрат на средства производства, субсидирование кредита и другие. Кроме того, поддержка производителей осуществляется через внешнеторговое регулирование.

Ниже мы рассмотрим эффективность некоторых мер поддержки, которые применяются в настоящее время.

Прямые субсидии производителям

Субсидии производителям выражаются в следующем изменении функции предложения: Р=8-1(Р), Р=8-1(Р)-У, где Р - цена производителя, р - количество производимой продукции, V - размер субсидии. Функция спроса: Р=Б-1(0). Мы можем найти зависимость Р и р от V.

йР _ 8'(б)йб - йУ (1)

dP _ £'(0й0 (2)

Обозначим эластичность спроса как -, а эластичность предложения - Л Тогда:

1 Р 1 Р

8 '(б) _-* - ; £'(0 = -* -.

Л б - б

Подставим полученные выражения в (1), (2) и приравняем правые части:

1 Р 1 Р

йб - йУ =-* —* йб .

Л б - б

Разделим это равенство на ^ и выразим .

йУ

йб/

1-1)*Р*б _ 1- /б _ 1

Л б) б йУ ' йуР

Ус У-

йб йУ

и -"Р" - это процентные изменения. Выразим теперь ар и подставим в (1).

1 * Р * — * б ^Т/ . ли— — ЛП Л 7- ЛОМ —

йР _-* —*| \йР - йУ; йР _-!- йР - —У ; йР\ 1 -±\_-йУ :

Л б Г Р) Л { Л

йР __-1

йУ ~ (\--

Полученное выражение показывает, как изменение в субсидии влияет на изменение цены, то есть на сколько процентов снизится цена при увеличении дотации на один процент. Из этого выражения видно, как результат субсидирования производителя зависит от относительных размеров эластичностей спроса и предложения. Если эластичность спроса ^ = 0, то есть спрос абсолютно неэластичен по цене, или предложение абсолютно эластично = ж , то производная dP/dQ = -1, и в этом случае всю выгоду получают не производители, а потребители. Если же, наоборот, предложение абсолютно неэластично или спрос абсолютно эластичен, то есть = 0, или ^ = - ж , то dP/dV = 0, то есть цена не изменится в результате введения субсидии, и ее введение неэффективно. Если эластичности спроса и предложения равны по абсолютному значению, то есть ^ = то dP/dV = - ж , и производители, и потребители делят выгоду от субсидии.

При введении дотации Vцена падает до P*, объем производства вырастает до Q*. Затраты государственного бюджета отражаются площадью прямоугольника P*(P*+V)AC. Выигрыш производителей - площадь трапеции Pe(P*+V)AB. Выгоды покупателей от снижения цены -P*PeBC. Совокупные потери общества от введения дотации определяются как разница между общественными выгодами и общественными издержками и равны площади треугольника ABC. Из рисунка видно, что при высокоэластичном предложении и низкоэластичном спросе будет происходить перераспределение выгод в пользу покупателя. Наименьшие потери общество будет нести в том случае, если и спрос, и предложение низкоэластичны, однако в этом случае и эффект для производителей будут меньше.

Рис. 7. Прямые субсидии производителям В России прямые субсидии выплачивались производителям животноводческой продукции. Впервые такие субсидии были введены в 1992 г., когда после либерализации цен увеличился диспаритет цен.

P А

D

P*+V

Qe Q*

>

Q

В переходной экономике, в условиях высокой эластичности предложения у переработчиков, а также низкого платежеспособного спроса на продукцию животноводства, эта мера привела к перемещению дотаций от производителей к переработчикам.

Дотации производителям создавали для них ложный рыночный сигнал, завышая цену продукта по сравнению с равновесной. Таким образом, задерживалось сокращение производства до уровня платежеспособного спроса. Переработчики, получая реальный сигнал с рынка, держали цену на соответствующем уровне. Однако предложение сырья для мясомолочной промышленности оставалось выше уровня ее потребностей, и поэтому падала закупочная цена.

Таким образом, через механизм закупочных цен дотации перемещались переработчикам. В 1993 г. дотации стали выплачиваться из региональных бюджетов, но проблема перемещения осталась, а, кроме того, регионализация дотаций стала стимулом к разрыву единого экономического пространства страны. Регионы стремились не допускать вывоза продукции за пределы своей территории.

Интервенции на зерновом рынке

Государство, осуществляя закупочные интервенции, предъявляет дополнительный спрос на продукцию сельского хозяйства, что приводит к росту цен и, следовательно, улучшает условия для производителей. Механизм закупочных интервенций так или иначе связан с гарантированными ценами: массированные государственные закупки зерна на внутреннем рынке преследуют цель повышения цен реализации зерна первичными производителями. Для того чтобы повысить цены производителя с Ре до Р*, государство должно закупить излишек продукции, составляющий

Очевидно, что эта мера эффективна тогда, когда спрос и предложение продукции достаточно неэластичны, так как при эластичных спросе и предложении государству приходится закупать больше продукции, чтобы повысить цену.

Р А

Б

р* Ре

0й Ое ОБ

>

О

Рис. 8. Закупочные интервенции

Еще в 2000 г. в Программе социально-экономического развития России до 2010 г. правительство предполагало начать интервенции на зерновом рынке. На заседании правительства в конце 2000 г. была одобрена Программа развития зернового производства в стране, которая также предполагала государственные интервенции на зерновом рынке. В ноябре 2000 г. был проведен аукцион по продаже импортных квот на сахар-сырец, и вырученные средства было решено использовать для проведения этих интервенций. Иными словами, проведение зерновых интервенций стало как бы само собой разумеющимся, и поэтому когда летом 2001 г. было принято постановление правительства о таких интервенциях, обсуждалась уже не их целесообразность, но только порядок их проведения.

Действительно, урожай зерна в 2001 г. был весьма высоким и, соответственно, цены падали. Казалось бы, в этих условиях государственная интервенция на зерновом рынке вполне оправдана: при падении цены вполне разумно поддержать зернопроизводителей. Но это только на первый взгляд. Зерно было и остается одним из самых рентабельных продуктов сельского хозяйства. Падение цены снижает его прибыльность, но не до такой степени, чтобы сделать производство зерна низкорентабельным, угрожающим экономическому благосостоянию зер-нопроизводителей.

Еще один аргумент в пользу интервенций - сезонность зернового производства. Сельхозпредприятия, как правило, вынуждены продавать свое зерно уже осенью. Статистика свидетельствует, что к декабрю в большинстве сельхозпредприятий зерна уже нет. Дальнейшая прибыль от роста зерновых цен весной, таким образом, достается трейдерам. Попытка равномерно распределить доход от реализации зерна между производителями и трейдерами -вполне приемлемое объяснение государственных закупочных интервенций. Однако же интервенции были проведены только в ноябре, то есть были ориентированы не столько на сельхозпроизводителей, сколько на операторов зернового рынка.

Кроме того, закупочная интервенция, как бы она ни проводилась, предполагает, что государство закупает все зерно по интервенционной цене. Если рыночная цена устанавливается ниже интервенционной, то закупки позволяют ее поднять до установленного уровня (до уровня интервенционной цены). Если рыночная цена устанавливается выше, то тогда государству просто никто не продает. Очевидно, что при такой системе необходимо иметь гарантии от беспрепятственного поступления на внутренний рынок импортного зерна. В противном случае закупленное государством зерно будет замещено импортным, и искомого роста цены не произойдет, вся операция окажется бессмысленной. Именно так работал механизм гарантированных минимальных цен в ЕС, когда параллельно с интервенционной ценой устанавливался и переменный импортный тариф на регулируемый продукт. В России ничего подобного не предусматривается: механизмы зерновых интервенций разрабатывает МСХ, импортными тарифами ведает Минэкономразвития, и никакой согласованной тактики в этом вопросе пока нет. Хорошо, что интервенционные цены были установлены на достаточно низком уровне, и проникновения казахстанского зерна на российский рынок не произошло.

Реальные интервенции были проведены в течение 6 дней в ноябре. Проводились они по пшенице 3 класса, хотя специалисты единодушно утверждали, что в наибольшей степени цена падала по фуражной пшенице (4 класс). Интервенционный ценовой интервал был установлен на уровне 2300-2700 руб. за тонну (поставки в разные регионы). Было закуплено 250200 т пшеницы на общую сумму 675,3 млн руб., что составляет 33,76% от выделенных на закупку в интервенционный фонд 2 млрд руб. Всего три компании поставили свое зерно государству, при этом, как и ожидалось, они поставляли зерно по максимальной цене и из запасов, сделан-

ных задолго до начала интервенций, то есть реального влияния на зернопроизводителей эти операции не оказали.

Остается открытым вопрос, как государство распорядится закупленным зерном. В любом случае продажа этого зерна на рынке не скажется на динамике цен, речь может идти только о возврате потраченных средств на закупки и хранение.

Поскольку средства, выделенные на проведение зерновых интервенций, не были израсходованы полностью, вероятно, что они будут направлены на аналогичные интервенции в 2002 г., хотя очевидно, что им можно найти более эффективное применение, например, эти средства можно было бы направить на развитие экспортной инфраструктуры.

Субсидирование расходов на ресурсы

Как уже говорилось выше, одна из сложнейших проблем, с которыми столкнулось российское сельское хозяйство с началом реформ - это проблема диспаритета цен. Для смягчения диспаритета применяются меры, направленные на снижение издержек в сельском хозяйстве.

Политика снижения издержек в сельском хозяйстве путем удешевления ресурсов приводит к:

1) росту прибыли производителей;

2) увеличению спроса на удешевленный ресурс;

3) росту объема предложения продукции и, следовательно, снижению цены на нее;

4) росту спроса на другие ресурсы.

Производитель ресурса выигрывает от повышения спроса на свою продукцию. Распределение выигрыша от субсидирования ресурсов между производителем и потребителем происходит по-разному, в зависимости от соотношения эластичностей спроса и предложения. Когда предложение ресурса существенно менее эластично, чем спрос на него, большая часть дотации достается производителю ресурса, при высокоэластичном предложении и менее эластичном спросе - потребителю. Таким образом, в случае, когда предложение ресурса неэластично, происходит перемещение дотации производителю ресурса, и применение этого способа поддержки сельхозпроизводителей не имеет смысла.

Вышесказанное верно для случая, когда рынок ресурса конкурентен. Если же производитель ресурса обладает монопольной властью и может влиять на цену, цена ресурса будет увеличиваться, и введение субсидии нецелесообразно.

Еще одно условие эффективности этой меры - специфичность ресурса. Если данный ресурс может применяться не только теми производителями, на поддержку которых направлено субсидирование, то ресурс будет перепродаваться на рынке с более высокой ценой, и в результате арбитража дотация окажется поделенной между потребителями разных рынков.

Как правило, в переходной экономике субсидирование ресурсов не достигает своих целей. Фондопроизводящие отрасли в ответ на ложный сигнал о повышении спроса увеличивают цены, и происходит увеличение диспаритета. Это связано с тем, что эти отрасли не удовлетворяют, как правило, двум из приведенных выше условий: они монополизированы и имеют достаточно низкую эластичность предложения.

В России эта мера была введена, когда из-за отпуска цен и сокращения субсидий в первые годы реформы соотношение цен на средства производства и конечную продукцию резко ухудшилось. Обесценивание рубля и инфляция усугубили трудности. Поставщики материально-технических ресурсов повысили цены почти до уровня мировых. Разрыв внутренних и мировых цен на сельскохозяйственную продукцию в первые годы реформ сокращался медленно из-за неэффективной трансмиссии денег в продовольственной цепи и сокращения потребительского спроса.

Для смягчения диспаритета правительство компенсировало рост цен на ресурсы путем прямых дотаций. Таким образом, компенсировался рост цен на горючее, газ, удобрения. Особенно большое значение этот вид поддержки имел в 1992 г., когда его доля в общем объеме ассигнований федерального бюджета на сельское хозяйство составляла более 9%. С 1993 г. существовали и другие дотационные программы по топливу и электроэнергии для теплиц, по комбикормам, субсидировалась покупка элитных семян, племенного скота. В 1993 г. дотирование производственных затрат было относительно небольшим - 2% расходов на сельское хозяйство, а в 1994-1996 гг. эта доля выросла с 5,8% до 11,4%. Пониженный тариф на электроэнергию компенсировался непосредственно из бюджета за счет более высоких тарифов в других секторах.

В настоящее время субсидирование ресурсов путем компенсации затрат составляет около 2% расходов федерального бюджета, однако все большую роль начинают играть такие программы, направленные на снижение затрат производителей, как субсидирование процентной ставки по кредитам и лизинговые программы - 15-20% расходов федерального бюджета.

Рассмотрим одну из наиболее устойчивых программ федеральных субсидий в России -компенсацию затрат на минеральные удобрения. В течение всех лет реформ в федеральном бюджете предусматриваются компенсационные платежи сельхозпроизводителям в размере 30-50% от стоимости закупленных удобрений.

Расширение производства удобрений сильно ограничено: существующие мощности используются практически полностью, а инвестиций за годы реформ было мало. Иными словами, эластичность предложения удобрений низка. Также маловероятно перераспределение предложения с внешнего рынка на внутренний: экспортные поставки осуществляются по длительным контрактам, тогда как решения по дотациям сельскому хозяйству - ежегодные. Риск утратить позиции на мировом рынке при негарантированности спроса на внутреннем слишком велик, чтобы рациональный экономический агент пошел на такое перераспределение.

18 1 16 14 Н 12 10 Н 8 6

4 Н 2 0

оР ч*

Источник: Госкомстат РФ.

ч#Ч Ч^ ч^ ч^ ч^ ч^ ч^ ч*'

А ^

-Производство минеральных удобрений

Рис. 9. Производство минеральных удобрений в России, млн т. действующего вещества Таким образом, возросший спрос на внутреннем рынке не находит удовлетворения. Если бы был арбитраж между внутренним и внешним рынками, то отечественные сельхозпроизво-

дители могли бы компенсировать возникший дефицит на счет закупок на мировом рынке. Однако такой арбитраж из-за институциональных причин невозможен, а кроме того, дотация не распространяется на импортные поставки. Таким образом, происходит сегментация рынка: российский производитель удобрений работает на два рынка - внешний и отечественный, - и между ними нет арбитража. При этом на внутреннем рынке возникает дефицит, что приводит к росту цен для сельского хозяйства на удобрения. Так, в 1996 и 1997 гг. цены, уплачиваемые сельскохозяйственными производителями за минеральные удобрения, оказались выше, чем отпускные цены промышленности. Такое повышение цен для сельского хозяйства на удобрения могло быть вызвано самими дотациями.

Субсидирование кредита

Российский сельхозпроизводитель, независимо от своей организационно-хозяйственной формы, специализации и местоположения, с началом радикальных экономических реформ столкнулся с острой проблемой отсутствия адекватного кредита, прежде всего сезонного. Система коммерческих банков к этому моменту уже была более или менее развита, но аграрный сектор не мог воспользоваться в сколько-нибудь широком масштабе их услугами: инфляция обусловливала высокий процент и короткие сроки займов.

В 1992 г. был выбран простой, но не самый эффективный способ продержки кредита - его субсидирование. И это определило развитие системы сельскохозяйственного кредита на все последующие годы. Федеральное правительство уполномочило Агропромбанк распределять государственные кредиты сельскому хозяйству. Банк выполнял чисто технические функции, не мог влиять на отбор заемщиков, на установление процентных ставок и другие условия. В результате банк не был заинтересован в возврате долга. Централизованные кредиты выдавались под определенные цели, банкам вменялось следить за целевым использованием средств. Очевидно, что в описанных выше обстоятельствах, данное условие не выполнялось. Более того, аграрии научились перепродавать государственные льготные кредиты вне аграрного сектора.

В конце 1993 г. были отменены льготы по кредитам, точнее, отменено было субсидирование процентной ставки, но кредит остался льготным по срокам (выдавался почти на год). Централизованный кредит сохранился, но предоставлялся по учетным ставкам Центробанка. Кроме того, уполномоченным банкам было предоставлено право отвергать неплатежеспособные хозяйства и требовать предоставления в залог сельскохозяйственную технику и скот. Но все недостатки централизованного кредита сохранились и после этих изменений, поскольку банки по-прежнему не были заинтересованы в возврате кредитов.

В конце 1994 г. и начале 1995 г. были приняты решения, в общей сложности пролонгировавшие задолженность сельхозпроизводителей по централизованным долгам 1992-1994 гг. более чем на 20 трлн руб. (основного долга и процентов по нему). Для сравнения: максимальный годовой федеральный аграрный бюджет за годы реформ составил 12 трлн руб. Эти 20 трлн руб. были отнесены на государственный долг. Долги были пролонгированы до 2005 г. с ежегодным погашением 10%.

В 1995 г. была введена система товарного кредита. Нефтяные компании поставляли горючее сельхозпроизводителям за продукцию, в основном за зерно. Стоимость поставок горючего списывалась с долга предприятий бюджету. Условия возмещения кредитов оказались невыгодными для производителей сельскохозяйственной продукции. Процент по кредиту получали нефтяные компании, хотя средства предоставлял бюджет. Кроме того, не существовало механизма, обеспечивающего возврат кредита.

Неурожай 1995 г. и неотлаженность процедур введенной схемы привели к тому, что товарный кредит не был выплачен сельхозпроизводителями. Около 2 трлн руб. задолженности по нему были погашены в ходе предпринятого Минфином зачета взаимных задолженностей федерального и местных бюджетов. Остальные 5 трлн руб., как и долги по централизованным кредитам 1992-1994 гг., были сначала пролонгированы, а затем списаны.

Товарный кредит в том виде, в котором он был принят, является неявной, то есть не отраженной в расходной части бюджета, субсидией аграрному сектору. За 1995 г. общий объем расходов на АПК, предусмотренных в аграрном бюджете, был почти равен субсидиям из доходной части, то есть товарному кредиту. В 1997 г. государственный товарный кредит был отменен, но уже в 1998 г. возобновлен вновь. С 1997 г. начались и аналогичные региональные программы товарных кредитов.

Новая схема сезонного кредитования сельского хозяйства за счет федерального бюджета началась в 1997 г. В конце 1996 г. Агропромбанк фактически оказался банкротом, и его контрольный пакет на открытом конкурсе приобрел один из крупнейших коммерческих банков России - Столичный банк сбережений (СБС). Образовавшийся холдинг получил название СБС-Агро.

В то же время было принято решение о создании Фонда льготного кредитования АПК. Средства этого фонда должны были предоставляться предприятиям АПК под 1/4 текущей ставки рефинансирования Центрального Банка России, а банки-кредиторы имели право взимать дополнительно 4% маржи.

Источниками средств этого фонда стали бюджетные средства, а также возврат долгов по товарному кредиту 1995-1996 гг. (свыше 9 трлн руб.). Основным распределителем кредитов из Фонда льготного кредитования был назначен СБС-Агро, а также, в незначительной части, -Альфа-банк.

Фонд льготного кредитования не оправдал возлагаемых на него надежд прежде всего потому, что из-за заблокированности счетов большинства сельскохозяйственных предприятий деньги доставались не самим предприятиям, а региональным администрациям или перерабатывающей промышленности. Кроме того, существование льготной ставки, само по себе искажает рынок кредитов, и банки, потенциально способные работать с аграрным сектором, не могли этого сделать из-за неконкурентоспособности предлагаемой ставки. Безусловно, тот факт, что впервые за все время существования льготных кредитов деньги стали распределяться через банки, а не через администрации областей, стал огромным шагом вперед: банки, заинтересованные в возврате средств, бились за каждый рубль. Однако рисковали они все еще бюджетными, а не своими деньгами. Какой-либо конкуренции между банками за распределение средств Фонда не существовало.

По результатам обследования ряда региональных отделений СБС-Агро из выданных кредитов непосредственно сельскохозяйственные производители получили 12-30% (исключение составили Омск - 44% и Тамбов - 63%). Остальные кредиты - формы товарообменных операций между сельхозпроизводителями и их партнерами по АПК. Однако и теория, и уже накопленный российский опыт свидетельствуют о том, что в условиях натуральных обменных сделок сельское хозяйство всегда проигрывает, так как не располагает всем объемом рыночной информации и имеет меньший вес в сделках.

В ряде регионов Сибири и Дальнего Востока 50-80% всех кредитов было выдано областным администрациям, что фактически означало возврат к административному распределению финансовых ресурсов в сельском хозяйстве.

Таким образом, новая система кредитования АПК не создала сколько-нибудь конкурентной среды на рынке сельскохозяйственного кредита, породила неизбежные конфликты между банками-участниками и руководством Фонда, усилила администрирование процесса кредитования на региональном уровне, в ряде случаев удорожила кредит для сельского хозяйства.

Несмотря на описанные недостатки, такая схема кредитования позволяла банку определять платежеспособность и надежность заемщика и принимать решение о предоставлении займа без вмешательства чиновника. В результате возвратность долгов в АПК резко выросла.

Обследование кредитной практики СБС-Агро в 5 типичных регионах страны показало, что возвратность кредита не зависит от правовой формы сельхозпроизводителя. В условиях высокой закредитованности сельхозпроизводителей банки вынуждены часто кредитовать не самих производителей, но предприятия III сферы АПК или региональные администрации. Однако практика двух лет показала, что наихудшими плательщиками являются администрации и поставщики ресурсов. Наиболее дисциплинированными плательщиками показали себя торговля и переработчики. Но, что еще более примечательно, сельхозпроизводители начали возвращать долги (табл. 7).

Таким образом, сельскохозяйственный кредит начал становиться действенным рыночным инструментом, ориентированным на наиболее эффективных сельхозпроизводителей. Менее эффективные производители вынуждены полагаться на областные субсидии и придерживаться стратегии выживания.

Таблица 7

Зависимость невозвратности долгов и индекса роста займов по типам заемщиков. СБС-Агро, 5 регионов*

1997 1998 Займы

Займы тыс. руб. Невозвращен-ные долги в % от займа Займы тыс. руб. Невозвращен-ные долги в % от займа 1998 г. в % от займов 1997 г.

Сельхозпредприятия 158 759,3 9 102 718,5 0,5 688,9

Фермеры 6 411,0 6 16 508,4 0,2 4 644,3

Переработчики 126 416,2 4 113 993,3 0,2 2 403,4

Закупочные организации 81 334,7 1 25 712,4 1,1 6 014,4

Поставщики ресурсов 46 550,0 89 4 317,1 0,2 10,5

Прочие (в основном - областные администрации и продовольственные корпорации) 251 290,4 49 11 085,0 0,9 10,4

Всего 670 761,6 28 274 334,7 0,4 162,9

* Белгород, Курск, Липецк, Омск, Тамбов. Источник: данные СБС-Агро.

После кризиса 1998 г. система Фонда льготного кредитования по понятным причинам уже не могла функционировать в полной мере. Однако в 1999 г. федеральный бюджет вновь выделил значительные средства на его пополнение.

В конце 2000 г. подход к льготному кредитованию аграрного сектора в корне изменился. Программа поддержки сезонного кредита в АПК стала наиболее удачной мерой поддержки сельхозпроизводителей. Эта программа предусматривает субсидирование процентной ставки предприятиям и организациям АПК по банковским кредитам. Возмещение осуществляется ежемесячно в размере двух третей ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на дату предоставления кредита, в пределах предусмотренных законом средств. Льготная процентная ставка, как и разделение рисков, расширяет кредитный потенциал сельского хозяйства, но кредитование остается исключительно коммерческим. Банки, привлеченные в аграрный сектор, будут создавать соответствующие структуры, накапливать опыт работы в этом специфическим секторе. В дальнейшем им будет не так просто выйти из этого сектора. Таким образом, будет создаваться банковская сеть, частично специализирующаяся на АПК. С другой стороны, сельское хозяйство получит льготный кредит в переходных условиях. При этом вся схема кредитования исключает бюрократический подход и связанные с ним негативные последствия.

Для предоставления льготных кредитов сельхозпроизводителям в марте 2000 г. был создан государственный Россельхозбанк. Однако к предоставлению кредитов этот банк приступил только в сентябре 2001 г. Однако в отличие от других банков, участвующих в кредитовании АПК, он занимается не коммерческим кредитом, а распределением бюджетных средств. Если сумма бюджетных ассигнований в этот банк будет увеличена, есть опасность, что он начнет конкурировать с коммерческими банками, и начавшийся процесс нормального банковского кредита будет вновь заторможен.

Первый полный год работы по программе субсидирования процентной ставки по банковским кредитам АПК привел к буму кредитования этого сектора. Банковские кредиты АПК в 2001 г. выросли в 6 раз по сравнению с 2000 г. (не самым худшим в этом отношении годом), при этом совокупный объем кредитов всего банковского сектора вырос только в 2 раза2. Предусмотренные на субсидирование в бюджете средства (1,3 млрд руб.) были полностью израсходованы. 212 банков выдали кредитов на 16,5 млрд руб. более 8000 предприятий АПК. Основным кредитором АПК стал Сбербанк, до этого не участвовавший в кредитовании аграрного сектора (53% от всего субсидированного кредита, что составило около 3% кредитного портфеля этого банка); следом за ним идет Россельхозбанк (7%) и далее Альфа-банк (4% субсидированного кредита, 1,4% кредитного портфеля банка) и Возрождение (3,2%, около 10%)3. Россельхозбанк фактически распределял в виде кредитов выделенный ему государством 1 млрд руб., что и составило около 6% всего субсидированного кредита. Остальные банки осуществляли нормальную банковскую операцию по аккумулированию депозитов и размещению их в виде кредитов аграрному сектору.

Лизинг

Государственной программой поддержки инвестиционного процесса непосредственно в аграрном секторе стал введенный в 1994 г. так называемый лизинговый фонд. На зарезервированные в федеральном бюджете средства Росагроснаб закупал сельскохозяйственную технику

2 См.: Профиль, №48, 24 дек. 2001. С. 60.

3 Рассчитано по: Ibid, стр. 56, Финансовые известия, 25 дек. 2001. С. 3.

и предоставлял ее сельхозпроизводителям на условиях оплаты в рассрочку. На первый взгляд, программа является существенной поддержкой переоснащения сельхозпроизводства - в 1994 г. фонду было выделено более 1 трлн руб. (табл. 8). Но принятая схема реализации программы привела к тому, что основными ее бенефициантами оказались машиностроительные заводы и Росагроснаб.

Таблица 8

Пополнение средств лизингового фонда за счет средств федерального бюджета

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

млрд руб. млрд руб. млрд руб. млрд руб. млн руб. млн руб. млн руб. млн руб.

План 1000 1351 2700 2400 2000 2280 2624 3000

Фактически выделено 1053,6 1080,6 1928,9 736,6 1007 2241 2624 500

средств

Профинансировано в % 105,4 80,0 71,4 30,7 50,4 98,3 100,0 16,7

Источник: данные Минфина РФ.

Правительство заказывает на машиностроительных заводах технику и распределяет ее между субъектами Федерации. Те, в свою очередь, разверстывают полученные заказы по районам, которые уже распределяют их между хозяйствами. Ассортимент заказываемой продукции устанавливается централизованно, поэтому не всегда отвечает реальным потребностям сельхозпроизводителей.

Росагроснаб, частная фирма, получила монопольные права на рынке поставок сельхозтехники. Торговая надбавка в ее региональных отделениях в первый год работы лизингового фонда выросла до 30-40% при средней торговой надбавке по России около 10-12%. В дополнение к этому, Росагроснаб обложил 5-процентым сбором машиностроительные заводы, у которых закупал технику за «маркетинговые» услуги. Кроме того, он создал собственную страховую компанию, в которой каждый получатель техники по лизингу был обязан ее застраховать, что привело к увеличению страхового сбора по сравнению со средним по страховому сектору в стране.

Кроме того, сельхозмашиностроение, получив дополнительный платежеспособный спрос на свою продукцию в размере лизингового фонда, не преминуло воспользоваться увеличить отпускные цены на свою продукцию. По некоторым оценкам этот рост составил до 20%.

Возвратность средств по лизингу по этой программе крайне низка. Так, в 1999 г. возвращена только треть платежей, по которым наступил срок. Не последнюю роль в этом играет и применяемая лизинговая схема: арендованное оборудование сразу зачисляется на баланс лизингополучателя. Сделано это с целью удешевления лизинга, так как сельхозпроизводители освобождены от уплаты налога на имущество, а лизингодатель - нет. Но это ведет к снижению финансовой ответственности сельхозпроизводителей, с одной стороны, с другой стороны - тормозит становление коммерческого лизинга в стране.

В июне 2001 г. Правительство приняло Постановление «О совершенствовании лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе». Принятые решения еще более усугубляют проблему обеспечения аграрного сектора ресурсами. Постановлением предусматривается со-

здание ГУП «Росагролизинг», в уставной капитал которого переводятся все средства бюджета, направляющиеся на поддержку лизинга. Вместо прежней монополии Росагроснаба создается новая монополия с сохранением всех прежних проблем. Однако передача дел от одной организации другой требует времени, видимо, в силу этой причины лизинговая программа в 2001 г. фактически провалена.

4. Количественная оценка эффективности государственной поддержки сельхозпроизводителей

Существует ошибочное представление, что уровень государственной поддержки сельского хозяйства определяется суммой средств, выделяемой государством на сельское хозяйство, и что увеличение этой суммы приведет к улучшению положения в аграрном секторе. На практике изменение суммы затрачиваемых средств не свидетельствует о реальном изменении положения сельскохозяйственных производителей, поэтому существуют специальные методы оценки результатов вмешательства государства в аграрном секторе, а именно - показатели, основанные на сравнении сложившихся внутренних цен на сельскохозяйственную продукцию с мировыми ценами на аналогичных рынках. Такой подход основан на том, что при отсутствии государственного вмешательства и свободной конкуренции на внутренних и внешних рынках установились бы одинаковые цены и не было бы различий между внутренней и мировой ценой.

В результате проводимой государством политики появляется разрыв, причем положительное значение этого разрыва свидетельствует о поддержке внутреннего производителя, отрицательное - о его налогообложении. В настоящей работе цены, рассматриваемые как равновесные для целей расчета коэффициента, называются также справочными ценами.

В настоящее время в России в условиях ограниченности бюджетных средств проблема оценки эффективности их расходования становится крайне актуальной для выработки наиболее эффективной государственной политики поддержки аграрного сектора.

PSE (producer support estimate - оценка поддержки производителя) - это коэффициент, используемый для оценки уровня государственной поддержки сельского хозяйства. ОЭСР с 1987 г. регулярно рассчитывает коэффициенты PSE для стран-членов и не членов этой организации. Для России ОЭСР эти показатели впервые рассчитала в 1997 г. (OECD, 1998).

Показатель PSE отражает все трансферты сельхозпроизводителям, как от потребителей, так и от налогоплательщиков, получаемые производителями в результате проводимой государством политики поддержки сельского хозяйства. Он включает в себя два компонента: прямую поддержку, то есть выплаты на поддержку сельского хозяйства из бюджета, и косвенную, называемую также поддержкой рыночной цены (MPS - market price support). MPS отражает разрыв между внутренней и справочной ценами. Внутренние цены измеряются у ворот фермы и для сравнения с мировыми ценами корректируются с учетом затрат на доставку, переработку и маркетинг, то есть на маржу до рынка, на котором отечественный продукт реально встречается с импортным.

PSEi = (Pid - Pib) + (Si - Ti), где Pid - внутренняя цена на продукт i, Si и Ti - прямые субсидии и налоги, Pib - справочная цена.

(Ptd - P,b) = MPS - поддержка рыночной цены, (S - T) - бюджетный трансферт.

В данном исследовании рассматривается процентный Р8Б, выраженный как отношение Р8Б в денежном выражении к сумме валовой выручки сельхозпроизводителей во внутренних ценах и бюджетных трансфертов производителей:

РБЕ

РБЕ% =---* 100% .

2 -Т)

I

В советский период уровень государственной поддержки сельского хозяйства, измеряемый через Р8Б, был весьма значителен: приблизительно 80%. С началом реформ этот уровень резко снизился. В 1992 г. значение Р8Б составило минус 86% (по оценкам ОЭСР). Это связано не только с тем, что государство сократило поддержку аграрного сектора, продолжая вести политику ограничения экспорта и поддержки импорта, но и с макроэкономическими факторами, в частности, с резким обесценением национальной валюты и с отсутствием развитой инфраструктуры, обусловившими разрыв внутренних и мировых цен.

Поддержка рыночной цены рассчитывалась на основе данных ОЭСР о справочных ценах и данных Госкомстата о внутренних ценах на реализованную продукцию. Отдельно рассматривались цены реализации сельскохозяйственных предприятий, фермерских хозяйств и личных подсобных хозяйств, а затем рассчитывалась средневзвешенная цена реализации.

При расчете Р8Б учитывалось, что большая часть кормов производится в самом сельском хозяйстве и также может субсидироваться. Чтобы избежать двойного счета, отдельно были рассчитаны чистые кормовые субсидии, а затем они исключались при расчете Р8Б для продукции животноводства.

Выплаты производителям из бюджета рассчитывались на основе данных Федерального казначейства РФ. Для расчетов Р8Б по продуктам необходимо знать, как бюджетные выплаты распределялись производителям этих отдельных продуктов. Однако большинство российских программ поддержки не привязаны к отдельным продуктам, и, таким образом, данные о распределении выплат по продуктам отсутствуют. Для расчетов Р8Б использовалась оценка этого распределения с использованием данных о доле каждого продукта в общем объеме производства в денежном выражении в соответствии со стандартной методологией ОЭСР.

Стандартные методы оценки государственной поддержки сельского хозяйства, используемые ОЭСР, были разработаны для анализа аграрной политики в достаточно стабильно функционирующей рыночной экономике. Поэтому при анализе и интерпретации всех коэффициентов государственной поддержки следует учитывать переходный характер российской экономики. Некоторые особенности переходной экономики приводят к тому, что оценка государственной поддержки будет отличаться от того, как это было бы в развитых странах, и многие общепринятые в мире способы расчетов уровня поддержки оказываются неадекватными. Вот почему требуется провести некоторые корректировки для использования методологии Р8Б в переходной экономике.

Поскольку валютный курс используется во всех коэффициентах поддержки для перевода мировых цен в национальную валюту, он оказывает непосредственное влияние на результаты оценок. Одна из проблем переходной экономики - недооцененная или переоцененная национальная валюта, то есть неравновесность валютного курса. Обменные курсы, недооценивающие национальную валюту - а это часто встречается в переходных экономиках на ранних стадиях в условиях нестабильности, - приводят к тому, что при переводе мировых цен во внутренние получаются завышенные оценки, и коэффициенты будут показывать большую

степень налогообложения аграрного сектора, чем это есть на самом деле. Если национальная валюта переоценена, коэффициенты, наоборот, показывают большую поддержку. Поэтому при расчетах PSE мы использовали значение валютного курса, приближенное к равновесному уровню, а именно, рассчитанное с использованием коэффициента Атласа (Atlas conversation ratio). Коэффициент Атласа рассчитывается с использованием скользящей трехгодичной средней и корректировки на разницу между уровнями инфляции в рассматриваемой стране и в 5 развитых странах.

С переходом к рынку началось формирование системы рыночной инфраструктуры, но до сих пор она развита слабо, что сильно увеличивает трансакционные издержки сельхозпроизводителей и ухудшает конкурентоспособность отечественной продукции по сравнению с импортной. Таким образом, часть разрыва между внутренними и справочными ценами обусловлена именно неразвитостью рыночной инфраструктуры. На величину разрыва между внутренними и мировыми ценами влияют также асимметрия информации, неразвитость инфраструктуры и ограничения конкуренции, такие как монополии или межрегиональные барьеры.

В расчетах по официальной методологии ОЭСР используется фактическое значение маржи, оцененное для России в 50%. Но это значение включает не только затраты на транспортировку, переработку и маркетинг, но и на преодоление недостатков рыночной инфраструктуры - высокие трансакционные издержки, взятки и многие другие. Более высокое значение маржи приближает внутреннюю цену к мировой, поскольку вышеперечисленные затраты учитываются при расчете коэффициентов как поддержка производителя. Очевидно, что это завышает значение поддержки и делает неадекватными сравнения уровней поддержки между странами. А также приводит к неадекватности отражения коэффициентами улучшения условий для производителя в случае устранения некоторых несовершенств инфраструктуры.

Таким образом, чтобы оценить реальное воздействие сельскохозяйственной политики на цены и доходы сельхозпроизводителей, необходимо выделить ту часть ценового разрыва, которая обусловлена несовершенством рыночной инфраструктуры. Этого можно добиться, используя другие значения маржи.

Так, в Румынии, стране с переходной экономикой, значение маржи принимается равным 30%. Можно предположить, что это адекватно отражает и российскую ситуацию. Если рассчитать PSE с учетом 30-процентной маржи, значения коэффициентов существенно изменяются в сторону уменьшения, а для многих продуктов становятся отрицательными.

На рис. 12 приведены расчеты этого показателя, выполненные авторами, по России в целом с 1994 г. по 2000 г. В 1994 г. начался рост PSE, и с 1996 г. он стал положительным, хотя и далеко не достиг уровня советского периода. Рост поддержки обуславливался введением протекционистских мер во внешней торговле, а также некоторыми сдвигами в развитии инфраструктуры. Значение PSE снижается до нуля в 2000 г.

Рост общего PSE для всех продуктов в 1995 г. объясняется некоторым увеличением прямых бюджетных дотаций. Значительный рост продолжался до 1997 г., что объясняется общим улучшением макроэкономической ситуации. Как видно из рис. 10, первый компонент PSE -MPS, отражающий улучшение макроэкономической ситуации, значительно вырос. В результате кризиса, когда произошла девальвация рубля и открылись возможности импортозамеще-ния, положение производителей в аграрном секторе улучшилось, что отражает резкий рост MPS в 1999 г.

Кроме того, в 1999 г. произошел небольшой рост бюджетной поддержки сельскохозяйственных производителей, в основном за счет увеличения субсидий из региональных бюдже-

тов. В 2000 г. бюджетные трансферты существенно выросли, а MPS упал, что говорит о том, что благоприятные возможности, открывшиеся после кризиса, уже практически исчерпаны. В целом основной составляющей поддержки производителей является поддержка рыночной цены, а значение бюджетных трансфертов со временем снижается.

ч а ч

00

о ч

1С

а

х

ч

8000 6000 4000 2000 0

20000 ■40000 --60000 "1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

30 20 10 0 % -10 -20

80000 |

MPS

PSE

-30

Бюджетный трансферт

Источник: расчеты авторов.

Рис. 10. PSE 1994-2000. Поддержка рыночной цены и бюджетные трансферты

В табл. 9 приведены показатели PSE, рассчитанные для отдельных продуктов. Как видно из таблицы, в целом в 1997-1998 гг. животноводство поддерживается значительно более сильно, чем растениеводство. Это объясняется высоким уровнем прямых бюджетных дотаций животноводству, предоставлявшихся на протяжении рассматриваемого периода, в то время как для растениеводства основным компонентом PSE является поддержка рыночной цены (MPS), остававшаяся отрицательной практически для всех продуктов до 1996 г.

Для большинства продуктов отрицательная поддержка рыночной цены не компенсируется довольно небольшими прямыми выплатами из бюджета. Для пшеницы MPS была отрицательна, и в результате вместо поддержки имело место налогообложение производителей, то есть бюджетные средства расходовались неэффективно. Прямые бюджетные трансферты для кукурузы также были невелики в рассматриваемый период, однако, поддержка производителей этого продукта достаточно высока при сложившихся высоких внутренних ценах на этот продукт. Мировые цены были относительно невысоки, поэтому MPS для кукурузы оказалась высокой. Высокий уровень PSE для картофеля в 1996-1997 гг. сложился за счет высокой поддержки рыночной цены. Среди продукции растениеводства поддерживается также производство сахара, а остальные продукты налогооблагались вплоть до 2000 г. В 2000 г. поддержка большинства продуктов уменьшилась.

Таблица 9

PSE по продуктам, Россия, 1994-2000 гг.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Пшеница -55 -51 -18 -16 -16 10 -2

Кукуруза 29 9 24 13 12 31 17

Рожь -35 -7 10 2 -2 17 34

Ячмень -56 -111 -26 -24 -4 -8 -26

Овес -55 -60 4 -7 1 6 4

Картофель -1 -31 60 61 26 24 -3

Подсолнечник -74 -29 -41 -65 -47 -10 -64

Белый сахар 7 0 21 15 50 37 29

Молоко -26 23 35 39 43 44 38

Говядина и телятина -182 -117 -51 10 1 -40 -140

Свинина -55 -29 -3 9 20 17 -40

Птица 9 23 47 55 45 52 21

Яйца 6 32 37 42 43 20 2

Все продукты -21% -15% 12% 16% 15% 14% 0%

Источник: расчеты авторов.

Очевидно, что направление бюджетных средств на поддержку сельского хозяйства необходимо для его нормального функционирования. Однако не всегда увеличение расходов напрямую связано с улучшением положения сельхозпроизводителей. Государственная и региональная аграрная политика может приводить к тому, что прямые бюджетные выплаты нарастают, а реальные поступления сельхозпроизводителям сокращаются. Именно таким был результат многих государственных программ. PSE отражает такую ситуацию, когда бюджетные трансферты положительны, а поддержка рыночной цены (MPS) отрицательна, и PSE в целом получается отрицательным (1994-1995 гг.) или равным нулю (2000 г.).

Это говорит о необходимости снижения непосредственного участия государства в поддержке сельского хозяйства и переориентации его деятельности в сторону развития рыночной инфраструктуры, стимулирования развития коммерческого сельскохозяйственного кредита, создания благоприятных условий для инвестиций во все сферы АПК, а также стабилизации макроэкономической ситуации и повышения платежеспособного спроса населения, необходимого для улучшения условий для сельхозпроизводителей.

5. Оценка поддержки потребителей

Одна из особенностей российской ситуации заключается в том, что низкое значение показателя PSE - оценки поддержки производителя, для многих продуктов сочетается с низким или отрицательным показателем CSE (consumer support estimate) - оценки поддержки потребителя. То есть поддержка производителей осуществляется за счет потребителей, причем, как

было показано в предыдущем разделе, поддержка производителей зачастую неэффективна, а значит, потребителям сельскохозяйственной продукции приходится платить за недостатки государственной политики.

Оценка поддержки потребителя показывает общую сумму трансфертов потребителям сельскохозяйственной продукции (или от них), измеренных у ворот фермы (для первого потребителя) и получаемых в результате проводимой государством политики поддержки сельского хозяйства. Этот показатель включает явные и неявные трансферты, связанные с поддержкой рыночной цены на продукцию, произведенную внутри страны (трансферты от потребителя производителю, трансферты бюджету или импортерам, компенсация потребителю за поддержку высоких рыночных цен - трансферты от налогоплательщиков потребителям (прямые выплаты из бюджета), и поддержка рыночной цены продукции растениеводства, использованной на корм скоту - кормовые субсидии).

Отрицательный коэффициент CSE отражает косвенное налогообложение потребителей в результате повышенных внутренних цен на продукцию сельского хозяйства.

В табл. 10 представлены результаты расчетов CSE по отдельным продуктам. В 19941995 гг. справочные цены были выше внутренних почти для всех продуктов, поэтому потребители получали неявную поддержку. В 1996-1998 гг., когда произошел рост поддержки производителя, CSE почти для всех продуктов стал отрицательным, то есть поддержка осуществлялась за счет потребителей.

Внутренние цены на кукурузу сложились на уровне выше мировых, то есть трансферт от потребителей производителям был велик и потребители налогооблагались. Для картофеля динамика CSE зеркально отражает динамику PSE. Для подсолнечника поддержка рыночной цены на протяжении рассматриваемого периода была отрицательной, что обеспечивало неявную поддержку потребителей.

Потребители молока, птицы, яиц налогооблагаются, поскольку внутренние цены на эти продукты превышают справочные. Потребители говядины и телятины косвенно субсидируются. По свинине CSE падал до 1999 г., однако в 2000 г. существенно вырос, что связано с негативной динамикой поддержки рыночной цены по этому продукту.

На рис. 11 динамика CSE и PSE для России представлены в сравнении. Как видно из графика, в 1994-1995 гг. CSE был положительным за счет отрицательной поддержки рыночной цены, в 1996-2000 гг. его значение стало отрицательным, причем оно превышало по модулю положительное значение PSE в этот период. В 2000 г., когда поддержка производителей опустилась до нулевого уровня, CSE остался отрицательным, то есть поддержка производителей не осуществлялась, а потребители косвенно налогооблагались.

Таблица 10

CSE по продуктам, Россия, 1994-2000 гг.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Пшеница 19 20 4 3 4 -6 -7

Кукуруза -22 -9 -21 -9 -10 -11 -24

Рожь 16 -3 -17 -10 -5 -24 -40

Ячмень 10 26 4 3 -1 -1 15

Овес 9 11 -3 -1 -3 0 -12

Картофель 2 35 -59 -59 -22 -22 8

Подсолнечник 53 15 27 48 32 -2 49

Белый сахар -7 1 -21 -15 -49 -36 -29

Молоко 17 -31 -38 -42 -48 -52 -43

Говядина и телятина 174 97 40 -16 -11 21 119

Свинина 28 8 -5 -14 -31 -28 27

Птица -28 -41 -49 -54 -54 -57 -28

Яйца -14 -38 -37 -42 -46 -42 -4

Все продукты 26% 10% -23% -31% -30% -28% -4%

Источник: расчеты авторов.

-CSE-----PSE

Источник: расчеты авторов.

Рис. 11. CSE и PSE для России Приведенные выше расчеты подтверждают вывод о неэффективности бюджетных расходов на поддержку сельхозпроизводителей. Эта поддержка, даже когда она неотрицательна, осуществляется за счет потребителей, причем потребители налогооблагаются еще в большей степени, чем поддерживаются производители, то есть налицо общественные потери. Кроме того, в условиях, когда основным ограничителем роста сельского хозяйства является низкий платежеспособный спрос на продукцию отрасли, политика государства должна строиться таким образом, чтобы не оказывать негативного воздействия на положение потребителей и не ограничивать спрос еще больше.

6. Рекомендации по совершенствованию бюджетной поддержки АПК в России

Структура бюджетных расходов на аграрный сектор является отражением российской аграрной политики. В последние годы политика государства демонстрирует увеличивающуюся склонность к протекционизму. Это не является специфически российской проблемой, а отражает тенденции, наблюдающиеся в последние годы в мировой экономике, примерами чего служат увеличение импортных пошлин на сталь в США и недавнее введение импортных пошлин на пшеницу и ячмень в ЕС.

При этом уровень защиты отечественного производителя в России остается ниже, чем в большинстве стран. Средневзвешенный импортный тариф ниже, чем в других странах. Оценка поддержки производителя - Р8Б - значительно ниже, чем в странах ОЭСР, и даже ниже, чем в других странах с переходной экономикой. В 2000 г. Р8Б оказывается равным нулю, что отражает крайне низкий уровень поддержки отечественного производителя.

Из этого можно сделать ряд выводов, имеющих большое значение для дальнейшего развития экономических отношений России с другими странами. Так, нулевой уровень государственной поддержки, демонстрируемый коэффициентом Р8Б, приобретает особую важность в переговорах с ВТО. В России уровень государственной поддержки находится на уровне стран Кернской группы, куда входят такие страны, как Австралия, Новая Зеландия и другие. Эта группа стран борется за снижение уровня поддержки аграрного сектора в ЕС и других странах, где она находится на высоком уровне. Имея нулевой уровень поддержки, Россия могла бы отстаивать свои интересы в ВТО совместно с Кернской группой.

При этом уровень государственных расходов на поддержку аграрного сектора в России находится на вполне приемлемом, по мировым стандартам, уровне. Это говорит о том, что необходимо изменение политики государства таким образом, чтобы она приносила реальный эффект, а не приводила к налогообложению.

В условиях жесткой ограниченности бюджетных ресурсов особенно важно использовать их предельно эффективно. В России это условие не всегда выполняется. Иногда в результате государственной аграрной политики происходит изъятие средств из сельского хозяйства в пользу других секторов, а если эффект и наблюдается, он несравним с затраченными средствами.

Можно выделить три основных причины неэффективности аграрной политики в России. Во-первых, это отсутствие стратегии государственного регулирования в АПК, основанной на понимании конкурентных преимуществ России в производстве тех или иных продуктов. Вторая причина заключается в том, что государство стремится подменить собой рыночные институты вместо того, чтобы способствовать их развитию. И, в-третьих, аграрная политика зачастую формируется без учета переходного характера российской экономики.

Бюджетная политика не учитывает конкурентных преимуществ России в производстве различных продуктов. Так, по зерновым культурам и подсолнечнику рентабельность производства в настоящее время достаточно высока, и, следовательно, расходование бюджетных средств на поддержку производителей в этих отраслях не представляется целесообразным, вполне достаточно частного капитала. С другой стороны, есть продукты, по которым при некоторой поддержке со стороны государства на начальном этапе, Россия со временем вполне может выйти на самообеспеченность. Это молочные продукты, яйца, картофель. При этом следует избегать инерционности программ поддержки, с ростом конкурентоспособности про-

изводства в этих отраслях государственная поддержка должна снижаться. Что касается производства свинины и птицы, здесь возможна поддержка внутреннего производителя с помощью внешнеторгового регулирования, так как конкуренция со стороны импорта из дальнего зарубежья весьма высока. При этом производство говядины, по всей видимости, не будет конкурентоспособным продуктом в ближайшее время, поэтому бюджетная поддержка этой отрасли представляется неэффективной.

Создание государственных институтов, на которые возлагаются задачи выполнения вполне рыночных функций, препятствует их нормальному развитию, приводит к неэффективному распределению бюджетных ресурсов, а также к перерасходованию средств. Так, Россель-хозбанк, созданный для кредитования аграрного сектора, дублируя функции коммерческих банков, работающих с аграрным сектором, вытесняет их с рынка. Кроме того, в федеральном бюджете уже второй год предусматриваются значительные средства в качестве взноса в уставной капитал Россельхозбанка.

Еще одна государственная структура, подавляющая развитие рыночных отношений, - ГУП «Росагролизинг». Его существование препятствует развитию коммерческого лизинга в стране, а также приводит к завышению стоимости материально-технических ресурсов для аграрного сектора в результате его монопольного положения.

При проведении аграрной политики необходимо учитывать специфику российской ситуации. В условиях переходной экономики, когда рынок еще недостаточно развит, прямое вмешательство государства на рынок, такое, как проведение закупочных интервенций или регулирование цен, должно заменяться содействием становлению рыночных институтов и развитию рыночных отношений.

Как было показано выше, программа компенсации затрат сельхозпроизводителей на минеральные удобрения приводит к удорожанию этого ресурса для сельского хозяйства, и в отдельные годы бюджетные средства вели не к бюджетному трансферту сельскому хозяйству, но наоборот - к изъятию средств из сельского хозяйства.

При распределении бюджетных средств следует учитывать, что основной проблемой сельскохозяйственных производителей является низкий платежеспособный спрос на их продукцию. В существующих условиях государственная поддержка сельхозпроизводителей должна быть направлена прежде всего на расширение возможностей сбыта продукции. Для этого могут направляться инвестиции в пищевую промышленность, позволяющие увеличить конкурентоспособность отечественной продукции; обязательное использование отечественной продукции для государственных нужд, например, при закупках продовольствия для армии и государственных больниц; использование продукции отечественных производителей для продовольственной помощи населению, например, бесплатное питание в школах.

Для расширения спроса требуется также применять меры, способствующие выходу производителей на внешний рынок. К ним относятся: поддержка экспортеров, например, гарантирование экспортных кредитов; приведение в соответствие с мировыми отечественных стандартов; помощь государства в продвижении продукции. Во многих странах для этого применяются экспортные субсидии, но в России их использование невозможно из-за отсутствия средств в бюджете, а также из-за того, что это осложнит переговоры о вступлении в ВТО.

Меры, направленные на снижение издержек производителей, также должны способствовать развитию рыночных связей, а не подавлять их.

Для улучшения положения в аграрном секторе необходимы стабилизация макроэкономической ситуации, небольшая устойчивая инфляция, стабильность валютного курса, а также законодательная база, четко определяющая и защищающая права собственности, уменьшение коррупции в органах государственной власти.

Основной акцент аграрной политики должен быть смещен в пользу структурных мер. К ним относятся, например, меры, способствующие развитию сельской местности. Важно также обеспечение доступности для производителей рыночной информации, создание благоприятных условий для инвестиций во все сферы АПК. Усиление таких видов поддержки наряду с ослаблением прямого вмешательства на рынки будет способствовать успешному проведению переговоров о вступлении в ВТО, поскольку ВТО не настаивает на сокращении средств,

4

направляемых на меры «зеленого света» .

Государство должно взять на себя обеспечение несельскохозяйственной занятости в сельской местности, поскольку в настоящее время практически на всех предприятиях используется избыточное количество рабочей силы, что приводит к низкой производительности труда. При этом непосредственное участие государства в регулировании аграрного сектора должно быть как можно меньше, поскольку приводит к искажению рыночных сигналов и ухудшению положения производителей.

В условиях жесткой ограниченности бюджетных средств необходимо отказаться от тех программ, которые приводят к неэффективному их расходованию. В настоящее время большая часть поддержки сельского хозяйства осуществляется из региональных бюджетов. При этом многие местные администрации применяют наиболее искажающие меры поддержки: регулирование цен на основные продукты питания и установление региональных барьеров. Необходимо добиться от региональных администраций того, чтобы они ограничивались применением тех мер, которые соответствуют общенациональной концепции аграрной политики, бороться с установлением межрегиональных барьеров.

Еще одна большая проблема - непрозрачность расходования бюджетных средств. Разделы бюджетной классификации не соответствуют применяемым программам и не отражают количества средств, израсходованных на ту или иную меру поддержки, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена. Кроме того, российская бюджетная классификация не соответствует международным классификаторам, что затрудняет сравнения затрачиваемых средств с мировыми. Следовательно, необходимо детализировать бюджетные классификаторы, увеличить прозрачность бюджета. Особенно важно сделать это в отношении региональных бюджетов, так как из них осуществляется основная часть поддержки.

4 Мерами «зеленого света» по правилам ВТО называются меры поддержки сельхозпроизводителей, не оказывающие искажающего воздействия на производство и торговлю.

Литература

1. D. Gale Johnson (1991). World Agriculture in Disarray. London: Macmillan Press ltd.

2. Gardner, B. (1987). The Economics of Agricultural Policies. NY: Macmillan Publishing Company.

3. Josling, T.E. (1974). Agricultural Policies in Developed Countries: a Review. - Journal of Agricultural Economics, XXV (1), January. P. 229-263

4. Liefert, W., Sedik, D., Koopman, R., Serova, E., Melukhina, O. Producer Subsidy Equivalents for Russian Agriculture: Estimation and Interpretation. - Amer.J. Ag. Econ. 78, August 1996, P. 792-798.

5. Ministry of Finance, RF (2001). Official Information. www.minfin.ru.

6. OECD (1998). Review of Agricultural Policies. Russian Federation. Paris: OECD.

7. OECD (1999). Agricultural Policies in OECD Countries. Monitoring and Evaluation. New Methodology. Paris: OECD.

8. OECD (2001). Agricultural Policies in Emerging and Transition Economies. Paris: OECD.

9. Tsakok, I. Agricultural Price Policy: A Practitioner's Guide to Partial-Equilibrium Analysis. Ith-aca&London: Cornell University Press, 1990.

10. Tracy, M. (1993). Food and Agriculture in a Market economy. An Introduction to Theory, Practice and Policy. La Hutte: APS.

11. Valdes, A. Agricultural Support Policies in Transition Economies. Report Prepared under the Regional Studies Program, World Bank. June 11, 1999.

12. Webb, A.J., Lopes, M., Penn, R. Estimates of Producer and Consumer Subsidy Equivalents. Government Intervention in Agriculture.

13. World bank (2001). Data and Statistics. http://www.worldbank.org/data.