CC BY
35
Шаршун Виктор Александрович
кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора Национального центра правовой информации Республики Беларусь (г. Минск)
Sharshun Viktor Alexandrovich
candidate of legal sciences, associate professor, deputy director national center of legal information of the Republic of Belarus (Minsk)
E-mail:sharsh1970@gmail.com
Обязательная юридическая экспертиза технических нормативных правовых актов в Республике Беларусь: современное состояние и эффективность
Compulsory legal expertise of technical normative legal acts in the Republic of Belarus: current state and efficiency
Аннотация. Рассматривается правовое регулирование и современное состояние проведения обязательной юридической экспертизы технических нормативных правовых актов, введенной в Республике Беларусь в 2018 г. Внедрение такой экспертизы в практику обеспечивает необходимое качество технического регулирования, способствует формированию благоприятного бизнес-климата и устранению различного рода барьеров в деятельности субъектов хозяйствования. Анализируется практика проведения данной экспертизы, причины выявления актов, не соответствующих установленным требованиям. Вносятся предложения по установлению единых правил нормотворческой техники при подготовке технических нормативных правовых актов. Особое внимание уделяется информационным технологиям, применяемым при проведении указанной экспертизы.
Ключевые слова: технический нормативный правовой акт, техническое регулирование, юридическая экспертиза, нормотворчество, нормотворческая техника, информационная система.
Abstract. The article considers legal regulation and the current state of the compulsory legal expertise of technical normative legal acts introduced in the Republic of Belarus in 2018. Introduction of such an expertise into practice ensures the necessary quality of technical regulation, contributes to the formation of a favorable business climate and the elimination of various kinds of barriers in the activity of business entities. There are analyzed the practice of carrying out this examination and the reasons for identifying acts that do not meet the established requirements. There are made the proposals to establish unified rules for norm-making techniques in the preparation of technical normative legal acts. Particular attention is paid to information technologies used in the said expertise.
Keywords: technical normative legal act, technical regulation, legal expertise, norm-making, norm-making technique, information system.
В последние годы в связи с развитием общественных отношений, их всеобщей цифровой трансформацией в правовом регулировании значительную роль играет техническое регулирование и технические нормативные правовые акты (далее - ТНПА) как источник соответствующих норм. Данные акты имеют важное значение в обеспечении эффективного функционирования экономики, производства товаров, выполнения работ, безопасности человека. Как справедливо отмечает Н.В. Сильченко, техническое регулирование является особым типом социального регулирования, который присутствует во всех
трех социокультурных типах социального регулирования - правовом, политическом, религиозно-моральном, но при этом не растворяется в них1.
В этой связи важной задачей является обеспечение надлежащего качества технических нормативных правовых актов, недопущения включения в них правовых норм, которые должны содержаться в актах законодательства, создания излишних административных барьеров в них для субъектов хозяйствования.
В Республике Беларусь на постоянной основе проводится работа по улучшению законодательства, направленная на обеспечение его системности, ясности и доступности. Одним из важнейших элементов этой работы является обеспечение функционирования в государстве системы обязательной юридической экспертизы в рамках нормотворческого процесса. Эффективное функционирование данного института является гарантом формирования непротиворечивого и стабильного законодательства.
В соответствии с Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» (далее - Закон о нормативных правовых актах) в нашей стране сформирована система проведения обязательной юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также некоторых видов правовых актов2. Она включает в себя проведение юридических экспертиз в отношении проектов правовых актов Главы государства, законопроектов, постановлений Правительства, проектов ведомственных и иных правовых актов. Кроме того, предусмотрено проведение обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов, принимаемых местными органами власти -решений областных районных исполкомов и Советов депутатов, а также ТНПА, являющихся в соответствии с законодательными актами и постановлениями Правительства обязательными для соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
На сегодняшний день техническое регулирование экономической деятельности в Республике Беларусь характеризуется значительным массивом ТНПА, принимаемых государственными органами (организациями) и адресованных субъектам хозяйствования. Ежегодно в стране утверждается около 1000 ТНПА, обязательных для соблюдения субъектами хозяйствования, а объем этих документов превышает 30 000 страниц.
Кроме того, в правовом поле до недавнего времени отсутствовала четкая ясность относительно видов таких актов, их добровольного или обязательного статуса, порядка их подготовки, а также субъектов, уполномоченных на их принятие. При этом в законодательстве содержались санкции за несоблюдение различных технических документов, в то время как последние зачастую отсутствовали в свободном доступе, в связи с чем у широкого круга лиц не всегда была возможность ознакомиться с соответствующими обязательными предписаниями.
Проведенная в 2017 году в Республике Беларусь работа по улучшению бизнес-климата показала, что одним из факторов, сдерживающих деловую активность, является избыточное техническое регулирование предпринимательской деятельности.
В этой связи на уровне акта Президента Республики Беларусь нашла свое закрепление прогрессивная норма, предусмотревшая необходимость осуществления юридической экспертизы технических актов, обязательных для соблюдения субъектами хозяйствования. Декретом Президента Республики Беларусь от 23 ноября 2017 г. № 7 "О развитии предпринимательства" (далее - Декрет) были закреплены основные нормы в сфере пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности, а также ветеринарии и охраны окружающей среды3.
Согласно Декрету, иные технические требования к бизнесу должны в обязательном порядке проходить юридическую экспертизу. Функции по ее проведению Декретом возложены на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь (далее - НЦПИ).
Подобная работа по обеспечению юридической «чистоты» ведомственных ТНПА в республике ранее не проводилась, а для НЦПИ проведение экспертизы ТНПА явилась новым самостоятельным направлением деятельности, имеющим ряд особенностей (обеспечение правового анализа решений в узкоспециальных сферах (например, строительной, медицинской, нефтехимической и других); выработка методологии нормотворческой практики подготовки ТНПА; организация тесного взаимодействия с государственными органами (организациями), принимающими (издающими) такие правовые акты).
Очередным шагом в направлении оптимизации технического регулирования стал новый, вступивший в силу с 1 февраля в 2019 года Закон о нормативных правовых актах. Он отнес технические акты к законодательству, определил их четкую систему, виды, юридическую силу и порядок подготовки, что в целом значительно упростило понимание места и роли таких документов в законодательстве.
В соответствии с Законом о нормативных правовых актах перечень ТНПА был расширен новыми правовыми актами. Так, к ним были отнесены:
1 Сильченко, Н. В. Техническое регулирование общественных отношений и проблемы теории права // Право. Ьу. -2019. № 6. С. 30.
2 О нормативных правовых актах: Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2021.
3 О развитии предпринимательства: декрет Президента Республики Беларусь от 23 ноября 2017 г. № 7 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2021.
правила и инструкции по охране труда;
нормы бесплатной выдачи работникам средств индивидуальной защиты, смывающих и обезвреживающих средств;
правила технической эксплуатации железной дороги; нормативы расхода ресурсов в строительстве;
статистические индексы стоимости и индексы изменения стоимости строительно-монтажных работ;
Единая спортивная классификация;
классификаторы органов управления;
проекты водоохранных зон и прибрежных полос;
градостроительные проекты детального планирования;
схемы землеустройства;
требования по оформлению квалификационных научных работ (диссертаций) и авторефератов и др. В целях реализации норм Декрета был издан Указ Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2018 года № 135 "Об обязательной юридической экспертизе технических нормативных правовых актов"1 (далее - Указ) и принято постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15 мая 2018 года № 353 "Об обязательной юридической экспертизе технических нормативных правовых актов"2, утвердившее Инструкцию о порядке осуществления обязательной юридической экспертизы технических нормативных правовых актов (далее - Инструкция). Названными документами закреплены ключевые элементы соответствующего механизма проверки ТНПА.
В соответствии с Указом и Инструкцией юридической экспертизе подлежат ТНПА, являющиеся в согласно законодательным актам и постановлениям Совета Министров Республики Беларусь обязательными для соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также ТНПА, обязательность соблюдения которых предусматривается проектами таких актов.
Инструкция определила конкретный перечень видов ТНПА, подлежащих экспертизе, к которым отнесены:
авиационные правила;
государственные стандарты Республики Беларусь (при применении ссылок на них в проектах технических регламентов Республики Беларусь);
зоогигиенические, зоотехнические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила; квалификационные справочники;
правила по обеспечению безопасности перевозки опасных грузов;
нормы и правила по обеспечению технической, промышленной, ядерной и радиационной безопасности;
нормы и правила пожарной безопасности;
нормы и правила рационального использования и охраны недр;
санитарные нормы и правила, гигиенические нормативы;
технические кодексы установившейся практики (при применении ссылок на них в проектах законодательных актов и постановлений Совета Министров Республики Беларусь); фармакопейные статьи;
формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению государственных статистических наблюдений, статистические классификаторы; экологические нормы и правила;
иные нормативные правовые акты, отнесенные законодательными актами к техническим и являющиеся в соответствии с такими актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь обязательными для соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;
правовые акты об изменении, дополнении, толковании, приостановлении действия, признании утратившими силу, отмене вышеназванных ТНПА.
На сегодняшний день в Республике Беларусь существуют 57 видов ТНПА, подлежащих обязательной юридической экспертизе. Такие документы начиная с 2018 года стали подвергаться комплексной проверке на предмет соответствия законодательным актам и постановлениям Правительства, а также недопустимости наличия в них положений, требующих закрепления в нормативных правовых актах.
При этом следует отметить, что в соответствии со статьей 27 Закона о нормативных правовых актах требования технических нормативных правовых актов, не относящихся к области технического нормирования и стандартизации, являются обязательными для соблюдения, если иное не предусмотрено законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь либо если этими
1 Об обязательной юридической экспертизе технических нормативных правовых актов: Указ Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2018 г. № 135 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2021.
2 Об обязательной юридической экспертизе технических нормативных правовых актов: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15 мая 2018 г. № 353 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2021.
техническими нормативными правовыми актами предусматривается добровольность их применения. Соответственно, если в отношении технических нормативных правовых актов, не относящихся к области технического нормирования и стандартизации, законодательными актами и постановлениями Правительства предусмотрена их добровольность применения либо такое положение содержится в таких ТНПА, они не подлежат экспертизе.
В качестве критериев оценки ТНПА при проведении юридической экспертизы Указом и Инструкцией определены соответствие их законодательным актам и постановлениям Совета Министров Республики Беларусь, а также недопустимость закрепления в таких актах положений, требующих урегулирования на уровне нормативных правовых актов, не являющихся техническими.
В свою очередь названными правовыми документами определено, что в предмет экспертизы ТНПА не входит оценка:
обоснованности выбора вида технического нормативного правового акта, а также целесообразности, достаточности и полноты предусмотренного им правового регулирования;
соответствия их положений требованиям нормотворческой техники, в том числе требованиям к порядку разработки, построения, изложения и оформления текстов таких актов;
соответствия таких актов иным техническим нормативным правовым актам;
установленных в них индексов, коэффициентов, классификационных группировок, наблюдаемых совокупностей, нормативов, лимитов и иных показателей, а также формул их расчета;
обоснованности и правильности применения узкоспециальных терминов, определений и понятий, выбора методик выполнения измерений (исследований), производственных (технологических) и иных процессов.
Одновременно Инструкцией определено, что при направлении на обязательную юридическую экспертизу правовых актов об изменении, дополнении, толковании ТНПА, ранее не проходивших такую экспертизу, НЦПИ также осуществляется оценка ТНПА, изменение, дополнение, толкование которых предусматривается, на предмет их соответствия установленным критериям.
В случае выявления несоответствия "изменяемого" ТНПА таким критериям НЦПИ в отношении актов, представленных на экспертизу, выносится отрицательное заключение, в котором будет указано на необходимость устранения выявленных несоответствий.
Согласно Декрету, только прошедшие обязательную юридическую экспертизу ТНПА, то есть получившие положительные заключения НЦПИ, подлежат включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и официальному опубликованию на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь, а также размещению на иных информационных ресурсах в глобальной компьютерной сети «Интернет».
Инструкцией урегулирован и вопрос вступления в силу и применения ТНПА, в отношении которых НЦПИ вынесены отрицательные заключения. Такие акты подлежат отмене либо переработке и повторному представлению в НЦПИ в установленный Инструкцией срок для проведения юридической экспертизы. При этом, не допускается применять ссылки в проектах законодательных актов и постановлений Правительства Республики Беларусь на получившие отрицательные заключения технические кодексы установившейся практики и государственные стандарты Республики Беларусь, обязательность соблюдения которых предусматривается этими проектами.
Несмотря на столь короткий промежуток времени после введения указанных новаций, произошедшие в законодательстве Республики Беларусь изменения уже показали свою эффективность.
Так, к настоящему моменту проверке подверглись более 2600 технических нормативных правовых актов общим объемом свыше 190 тысяч страниц. Из них только за первый год существования экспертизы около 5% документов получили отрицательные заключения. В последующие годы доля технических актов, имеющих отрицательные заключения экспертизы значительно снизилась, однако следует отметить, что 13% технических актов было возвращено нормотворческим органам без проведения экспертизы (в том числе и связи с необходимостью значительной доработки акта). При этом 65% положительно прошедших экспертизу актов были доработаны в процессе экспертизы.
Казалось бы, количество «юридически-дефектных» технических актов в общем массиве прошедших экспертизу не велико, однако следует обратить внимание на те причины, которые приводят к отрицательному для соответствующего нормотворческого органа результату экспертизы.
Проводимый в рамках обязательной юридической экспертизы ТНПА анализ позволяет условно выделить 3 блока несоответствий ТНПА установленным критериям оценки.
Во-первых, попытки закрепления в технических актах административных процедур, не предусмотренных ни законодательными актами, ни решениями Правительства.
Здесь условно можно обозначить 3 блока проблемных вопросов:
1. Установление непосредственно в технических актах процедур, предписывающих необходимость осуществления определенных действий, соответствующих признакам административных процедур, не предусмотренных законодательством большей юридической силы.
Имеют место факты как комплексного закрепления всех элементов административной процедуры (подача заявления, установление перечня документов, срок рассмотрения, принятие административного решения, основания для отказа), так и отдельных из них.
2. Введение дополнительного перечня документов и сведений для представления заинтересованным лицом при обращении за осуществлением административной процедуры, которые не предусмотрены актом Правительства.
3. Недостатки в правовом регулировании общественных отношений, связанные с уже установленными в едином перечне процедурами (их детализацией).
В процессе экспертизы в ТНПА встречаются отсылающие к административной процедуре нормы, которые являются некорректными и, как правило, содержат неточное наименование административной процедуры либо ее элементов (в том числе уполномоченных на осуществление органов).
Во-вторых, регулирование «ведомственными» актами вопросов, отнесенных к исключительной компетенции Президента или Правительства.
В-третьих, при проведении экспертизы высказываются технико-юридические замечания, в том числе в части использования некорректных ссылок на акты законодательства.
Кроме того, значительное количество документов дорабатывается в процессе экспертизы в связи с выявлением технических неточностей, таких как некорректная терминология, нумерация, наличие грамматических ошибок и др. В отдельных случаях необходимость внесения корректировок обусловлена отсутствием единообразия в вопросах оформления и изложения норм технических актов.
Следует отметить, что техника подготовки актов в области технического нормирования и стандартизации выведена из-под действия Закона о нормативных правовых актах, принципиально отличается от установленных им требований и подчинена ведомственным правилам, в отличие от иных технических актов. В то же время требования нормотворческой техники направлены на обеспечение понятности, логичности и стройности правовых предписаний, их доступности для правоприменителей. В этой связи полагаем, что следует обеспечить применение единых стандартов подготовки документов, обязательных для выполнения гражданами и субъектами хозяйствования, - требований нормотворческой техники, утвержденных Законом о нормативных правовых актах. Это повлечет необходимость корректировки законодательства в сфере подготовки технических нормативных правовых актов.
Работа по проведению обязательной юридической экспертизы ТНПА организована с максимально возможным использованием информационных технологий. На сегодняшний день выстроен единый цифровой коридор движения технического акта от его принятия до официального опубликования посредством специализированного программного обеспечения - автоматизированной информационной системы, обеспечивающей формирование Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (АИС НРПА)1. Следует отметить, что в настоящее время АИС НРПА обеспечивает электронное взаимодействие более 6300 пользователей из 363 государственных органов и организаций, включая районные и областные исполнительные комитеты и Советы депутатов, республиканские органы государственного управления, Научно-практический центр Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Аппарат Совета Министров Республики Беларусь. До недавнего времени система охватывала такие стадии нормот-ворческого процесса, как проведение обязательной юридической экспертизы ведомственных актов, нормативных актов местных органов власти, и технических нормативных правовых актов, включение их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и официальное опубликование. В текущем году была проведена доработка системы, которая дала возможность обеспечить работу и с проектами законодательных актов и постановлений Правительства, в том числе их согласование с заинтересованными государственными органами, проведение в необходимых случаях криминологической и юридической экспертиз, внесение в Правительство, работу с проектами в Аппарате Совета Министров Республики Беларусь. АИС НРПА по существу является цифровой инфраструктурой, с помощью которой осуществляются названные стадии нормотворческого процесса. В прошлом году из 9971 нормативного правового акта, зарегистрированного в Национальном реестре правовых актов, 7763 (78%) прошли через АИС НРПА. Всего с 2016 года с помощью АИС НРПА в национальную систему законодательства было включено свыше 38 тыс. новых правовых актов.
В настоящее время помимо проведения экспертизы в отношении вновь принимаемых технических актов также осуществлена инвентаризация ранее принятых и действующих ТНПА. Целью этой работы является выявление и юридическая оценка актов, подлежащих экспертизе и ранее не направлявшихся для ее проведения, а также последующее включение таких актов в государственные информационно-правовые ресурсы, в частности, в эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь. В рамках этого направления работы выявлены 5587 ТНПА, потенциально подлежащих правовой оценке. Из них 2260 ТНПА (40,45%) прошли экспертизу, 3327 ТНПА (59,55%) подлежат такой экспертизе. Завершение работы по проведению экспертизы ТНПА, ранее ее не проходивших, запланировано на 2023 год.
НЦПИ ставит своей задачей оказать максимальное содействие субъектам нормотворческой деятельности в повышении качества подготовки технических актов, исключении избыточных технических
1 См. Шаршун, В. А. Автоматизированная информационная система «Нормотворчество» как средство цифровизации нормотворческого процесса // Развитие информатизации и государственной системы научно-технической информации (РИНТИ-2020): доклады XIX Международной конференции, Минск, 19 ноября 2020 г. Минск: ОИПИ НАН Беларуси, 2020. С. 188-193.
требований к предпринимательской и иной экономической деятельности, а также создании комфортных правовых условий для работы субъектов хозяйствования.
Положительный белорусский опыт по вопросам правовой оценки обязательных технических актов может представлять интерес для более предметного исследования и возможного применения. При этом также следует отметить имеющиеся российские наработки в этом направлении, которые также заслуживают пристального внимания на предмет реализации их в белорусском законодательстве. Так, например, представляет большой интерес российский опыт проведения экспертиз в отношении проектов технических регламентов экспертными комиссиями по техническому регулированию.
Таким образом, Республика Беларусь стала первым государством на постсоветском пространстве, урегулировавшим на законодательном уровне вопросы, связанные с юридической экспертизой ТНПА, определением исчерпывающего перечня их видов, а также необходимость проведения их юридической экспертизы и возможность вступления в силу только после официального опубликования таких актов. Эти меры позволили установить своего рода «фильтр», обеспечивающий юридическую чистоту технического регулирования на ведомственном уровне, препятствующий необоснованному разрастанию нормативного массива, способствуют формированию благоприятного бизнес-климата и устранению различного рода барьеров в деятельности субъектов хозяйствования. Кроме того, введение обязательной юридической экспертизы позволило повысить уровень ответственности разработчиков ТНПА и, соответственно, качество данных актов.
