Общины РА на пути фискальной независимости Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Карапетян Цовинар Дживановна,

Кандидат экономических наук, Доцент кафедры Макроекономики Армянского государственного экономического университета,

Мурадян Арпеник Гайковна, Кандидат экономических наук, доцент Армянский государственный экономический университет

Ераносян Ванине Ашотовна, Кандидат экономических наук, Ассистент кафедры финансов Армянского государственного экономического университета,

Григорян Эрик Маисович Магистрант по специальности корпоративные финансы в Армянском государственном экономическом университете Р01: 10.24411/2520-6990-2019-10244 ОБЩИНЫ РА НА ПУТИ ФИСКАЛЬНОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ

Karapetyan Tsovinar Dzhivanovna,

Candidate of Economic Sciences Associate Professor of Macroeconomics Armenian State University of Economics, Muradyan Arpenik Gaykovna, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor Armenian State Economic University Yeranosyan Vanine Ashotovna, Candidate of Economic Sciences Assistant of the Department of Finance Armenian State University of Economics Grigoryan Erik Maisovich Master's Studento f Corporate Finance in Armenian State University of Economics

RA COMMUNITIES ON THE PATH TO FISCAL INDEPENDENCE

Аннотация

Обсуждены проблемы обеспечения финансовой независимости общин РА. Анализированы направления выполнения сбора доходов и расходов общинных бюджетов по марзам. Оценены возможности продолжительности процессов укрупнения общин и децентрацлизации в РА.

Abstract

The problems of ensuring the financial independence of RA communities were discussed. Areas for the implementation of the collection of income and expenditure of community budgets of regions are analyzed. The opportunities for the duration of the processes of community consolidation and decentralization are rated.

Ключевые слова: община, бюджет, собственные доходы, дотация, финансовая самостоятельность, децентрализация, укрупнение

Keywords: community, budget, own income, subsidy, financial independence, decentralization, consolidation

В экономической литературе распространены различные подходы к обсуждению процесса децентрализации. Одним из них является то, что органы местного самоуправления наиболее близки к бенефициарам предоставляемых услуг, следовательно обладают преимуществом лучшего понимания их фактических потребностей и обеспечения большей эффективности при оказании услуг.

Исследование Тибу (1956г.) [1] показывает, что мобильность населения формирует такой рыночный механизм, который обеспечивает эффективность локальных общинных услуг, позволяя жителям выбирать общины, которые наилучшим образом отвечают потребностям местных публичных

служб. А в известном тезисе Оатса (1972г.) [2] отмечается, что эффективный уровень публичных услуг обеспечивается на внутреннем уровне власти, где есть наибольшее соответствие предпочтений населения и общественных услуг. Передача определенных функций центральными органами управления создает необходимость формирования новых стабильных источников местных доходов для органов местного самоуправления. Одним из основных причин децентрализации является повышение общей эффективности, предоставляя органам местной власти возможность повысить оперативность, подоtчетность и эффективность разработки и предоставления услуг. Децентрализация является одним из серьезнейших элементов обеспечения

важной и активной роли органов местной власти в процессе местного управления. Децентрализация полномочий должна быть сопутствована поступлением доходов, чтобы было возможно обеспечить соответствующее финансирование новых функций органов местной власти. Необходимо принять решение о том, какие источники дохода должны находиться исключительно под распоряжением (использованием) органов местной власти а какие могут использоваться совместно с другими органами правления.Во многих странах мира доходы, получаемые в виде грантов или межбюджетных трансфертов, играют существенную роль в бюджетах органов местной власти. Однако для обеспечения реальной фискальной независимости (автономности) органов местной власти необходимо, чтобы существенная часть их общих поступлений были ' 'собственные доходы'', т.е. были под контролем последних. Местные налоги являются важным источником доходов, созданных на данной территории. Естественно, разным областям и общинам нужен разный объем предоставления услуг для обеспечения определенного уровня социального развития. Однако норматив каждого направления расходов должен обеспечить тот минимальный уровень, который необходим для обеспечения заданного уровня оказания услуг. В качестве заданного уровня оказания услуг может рассматриваться усреднение расходов по каждой бюджетной статье по общине, а также рассматривание данного уровня средних расходов в качестве основы расчета нормативов оценки затратных потребностей. Целью

оценки затратных потребностей, сериал оценки затрат потребностей правильного выбора лежащих в основе критерий и в результате справедливого распределения дотаций должно быть улучшение качество жизни людей в общинах и уменьшении существующих различий между разными общинами.

Бюджетные средства большинства общин недостаточны для оказания общественных услуг в полном объеме и требуемым качеством. Они в основном достаточны только для содержания персонала руководителя общины, а в условиях такой недостаточности финансовых средств перспективы создания, содержания и развития общинных инфраструктур становятся не реалистичными. Развитие разных общин республики обусловлено использованием финансовых ресурсов, учитывая обеспечение предпосылок преодоления неравномерности, взаимосвязь административной и фискальной децентрализации, а также комплексное использование этих двух путей, отсутствие которого приводит к неравномерному развитию общин. Равномерное развитие общин зависит от объема собственных средств и бюджетного финансирования. С этой точки зрения важно обсудить условия и особенности обеспечения собственных и бюджетных средств.

Изучение данных о сборе доходов общин в последние годы показывает, что различия наблюдаются также между расчетными и фактическими доходами. О сборе доходов общин по областям РА можно составить представление из принесенной ниже таблицы.

«

Таблица 1

Дани ые о сборе доходов общ и 11 /по областям/ РА (тыс. драм) [4]

Тыс. драм

N Название области Сумма доходов Рост 2018г. по сравнению факт. 2017г.

2017г. 2018г. Дотация финансового выравнования 2017г. Дотация финансового выравнования 2017г. Процент фактического роста 2018г. посравнению с факт.2017г. Фактический рост/снижение по сравнению факт. 2017г.

Годовая программа 31.01.17г. Годовая программа Факт годовой Вып. % Годовая программа Факт годовой Вып. %

1 Ереван 78,219530.8 72.289,608.3 72,479,070.0 100.3 82,134,086.0 68,849,513.4 83.8 13,430,355.1 13,430,355.1 -5.0 -3,629,556.6 9,844,477.3

2 Арагацотн 3,493,252.4 3,740,865.8 3,708,229.6 99.1 4137,760.4 3,913,9499 94.6 2,428,020.4 2,442.331.0 5.5 205,720.2 396,891.6

3 Арарат 6,321,196.4 6834,714.3 6,907,7611 101.1 7,452,712.5 7,451,011.5 100.0 4,481,446.4 4,467,231.6 7.9 543,247.3 617,998.2

4 Армакир 6,591,836.5 7,134,367.2 7,143,948.4 100.1 7,377,641.3 7,089,160.4 96.1 4,388,575.4 4,380,751.9 -0.8 -54,788.0 243,274.1

5 Гегаркуник 5,537,004.9 5,919,961.1 5,886,256.9 99.4 6,873,435.4 6,637,761.2 96.6 4,341,615.3 4,326,818.6 12.8 751,504.3 953,474.3

6 Лор и 6,523,973.1 6,749,278.3 6,502,698.2 96.3 7,219,300.1 7,172,292.2 99.3 4,301,461.6 4,271,568.5 10.3 669,594.0 470,021.4

7 Котаик 7,035,703.5 7,672,948.3 7,477,911.3 97.5 8,230,217.8 8,104,478.5 98.5 4,230.813.4 4,193,962.9 8.4 626,567.1 557,2745

8 Ширак 6,477,264.3 6,828,557.8 6,708,591.1 98.2 7,290,638.7 7,093,102.3 97.3 4,413,338.7 4,424,816.5 5.7 384,511.3 462,080.9

9 Сюник 4,333,184.8 4,784,689.9 4,802,638.4 100.4 5,642,907.8 5,508,404.7 97.6 2,708,166.9 2,918,152.5 14.7 705,766.3 858,217.9

10 Вайон Дзор 1,501,985.0 1,817,920.0 1,836,391.0 101.0 2,124,474.0 2,085,611.1 98.2 994,866.1 1,017,994.9 13.6 249,218.1 306,551.0

11 Тавуш 3,135,752.2 3,522,8622 3,449,482.1 97.9 3,638,084.7 3,609,400.1 99.2 2,349,779.6 2,358,015.8 4.6 159,918.1 115,222.4

Итого 129,170,684 127,295.769.0 126,902,981.1 99.7 142,121,258.8 127,514685.3 89.7 48,068,316.7 48,231,999.3 0.5 611.702.2 14,825.489.8

Итого без Еревана 50,951,153 55,006,160.3 54,423,911.1 98.9 59,987,172.8 58,665,171.9 97.8 34,637,961.6 34,801,644.2 7.8 4,241,258.8 4,981,012,.5

еа

№

и о о

о

о

сл

Од

Из представленных сравнительных данных видно, что в последние три года более очевидные различия по расчетным и фактическим доходам наблюдаются особенно в Ереване.

С этой точки зрения важно также отметить пути решения проблем обеспечения финансовой самостоятельности общинных бюджетов, как например четкое разграничение полномочий органов государственного, областного и локального властей, совершенствование системы административно -территориального деления, передача органам местного самоуправления полномочия по определению налоговых баз и налоговых ставок по налогам, прикрепленным к бюджетам общин, в условиях определения минимальных и максимальных размеров этих налогов, а также расширение перечня местных сборов и пошлин, являющихся источником доходов общинных бюджетов, расширение не налоговых

поступлений и др[3].

Международный опыт показывает, что равномерное развитие общин в первую очередь обусловлено объемом и ростом собственных финансовых средств.

Оценка результатов финансовой децентрализации и укрупнения общин РА прежде всего подразумевает изучение и анализ финансовых возможностей последних в разрезе определенного периода времени. Принимая во внимание то, что в процессе укрупнения общин Тавушская область имеет большую вовлеченность, а также выделяется большим количеством пограничных общин, целесообразно более тщательно изучить динамику финансовых показателей последней до и после укрупнения. До укрупнения (в 2015г.) в области было 62 общин, в которых средняя численность населения составляла 2058 человек. При этом, в 30 общинах численность населения не достигала даже 1000 человек.

62

Общнва

2058 30

Средняя

численность

населения

количество общин с на селением до 1000 чел.

гит

Рис. 1. Количество общин, средняя численность населения и число общин с населением до 1000 человек

до укрупнения общин, 2015г.

В результате укрупнения по данным 2018г. в этой области есть 24 общин, в том числе община Берд включает 24, Нойемберян- 9, Айрум - 8, Ди-лиджан -7, Кохб - 2 прежних общин, и 19 не укрупненных общин[5]. В этом случае средняя численность населения естественно выросла и составляет 5265 человек, не смотря на то, что общее населения

области сократилось на более 1200 человек по сравнению с 2015г. Фактически, рост средней численности населения общин носит чисто технический характер, особенно если учитывать то, что укрупненные общины находятся на достаточно большом расстоянии друг от друга и фактические возможности сотрудничества друг с другом пока еще достаточно малы.

Рис. 2. Количество общин, средняя численность населения и изменение общей численности населения

после укрупнения общин, 2018г.

Финансовая децентрализация может дать положительные результаты в первую очередь в тех условиях, когда общины будут иметь возможность формировать собственные доходы. Изучение фактический достигнутый уровень таких возможностей по укрупненным общинам Тавушской области выявляет некоторые закономерности. Так, в течение 2014-2017гг. собственные бюджетные доходы укрупненных общин росли в основном сравнительно медленнее, чем в неукрупненных общинах той же области. В изучаемом периоде рост собственных бюджетных доходов в неукрупненных общинах составил 139,7%, тогда как по укрупненным общинам он составил соответственно в Нойемберяне 126,8%, Дилиджане- 113,7%, Айруме - 116,3%, а в Берде даже сократился на 3,8%. Только в Кохбе указанный показатель вырос сравнительно быстрыми темпами (144,9%)[6], однако эта община в сущности нельзя назвать укрупненным, так как объединились только две общины.

С точки зрения оценки возможностей финансовой децентрализации общин крайне важна доля собственных доходов в общих бюджетных доходах. С этой целью изучена динамика соответствующего показателя по укрупненным и не укрупненным общинам Тавушской области в разрезе 2014-2017гг. Проведенные расчеты свидетельствуют о том, что в области в изучаемый период этот показатель колебался в районе 19.8-26.2%, при этом самый большой показатель был зафиксирован в 2014г. Можно констатировать, что в общем в укрупненных общинах данный показатель определенно улучшился, однако этого еще недостаточно, чтобы говорить о равномерном развитии общин.

Для оценки результатов финансовой децентрализации и потенциала автономности общин важно

также изучение величины собственных доходов общин на душу населения.

С целью оценки неравномерности настоящего состояния развития и финансовой децентрализации общин РА мы изучили бюджетные доходы и расходы на душу населения общин всех областей. Из расчетов, выполненных с помощью данных Министерства территориального управления и развития РА, Статистической службы24 очевидно, что существует значительная разница как между доходами, так и расходами и особенно между собственными доходами на душу населения.

Суммарный анализ общих бюджетных доходов, собственных доходов и расходов на душу населения всех общин РА по областям показывает, что существуют значительные различия между суммарными показателями общин как внутри областей, так и разных областей.

Комплексный анализ собственных доходов и расходов на душу населения всех армянских общин по марзам показывает, что существуют значительные различия между коренными общинами и показателями сообществ в разных марзах.

Так, например, община Автон является крупнейшим источником бюджетного дохода на душу населения в Арагацотнском марзе (область). Среднемесячный доход на душу населения (177865 драм) превышает данный показатель, даже для ереванской общины. Отметим, что даже доля Дпре-ванка (74401 драм), который занимает второе место, превышаетна 100 тыс. драмов. Важно также подчеркнуть, что населения Дпреванка, также является небольшим.

200000,0 180000,0 1600DD,D 140000,0 120000,0 100000,0 80000,0 60000,0 40000,0 20000,0 0,0

1

Г 1 IllilllliUlllllllllllllililllllllllli lllllllllllllllllllllllllllllllll

2 i ю

S

О. i Q. Q. о CL

£ □

s <

z <

3

a

о u

I Фа ктичe ский доход на душу на селения

Рисунок 3. Динамика доходов общин в Арагацотнском марзе на душу населения в 2017 году (AMD)

Без учета показателей Дпреванка средний доход на душу населения в марзах составляет 24 552 драмов, а стандартное отклонение составляет 5 503

драмов. Ссылаясь на средний, мы увидим, что коэффициент вариации составляет 22%, что, как таковое, не слишком велико. Картина также показывает,

что, за исключением нескольких общин, нет существенных отклонений от дохода на душу населения. Отметим также, что средний доход бюджета на душу населения Арагацотнского марза составляет примерно 28 тысяч драмов,вто время как в Ереване данный показатель составляет 67 260 драмов, а средним по стране - 40 894 драмов.

В дополнение к этому показателю был также рассчитан собственный доходна душу населения, который представлен в таблице ниже. Здесь есть большая разница, так как среднее значение составляет 8191 драм, а стандартное отклонение составляет 3672 драм. В результате коэффициент вариации частного дохода среди сообществ составляет 45%, что слишком велико. Это означает, что разли-

чия между собственными доходами сообществ существенны, и необходимо предпринять шаги для решения этой проблемы.

Наиболее отчетливыми общинами являются Аштарак, Талин, Антарут (его собственные доходы которогосоставляют наибольшую долю доходов -66,1%), Сагмосаван и Оргов. Очевидно, доходы данного сообщества,превышает доходы остальных, однако важноподчеркнуть, что это не негативное явление, а скорее содействие равному развитию и росту других сообществ. таким образом Как мы ви-дем в таблице, самые высокие доходы во всех общинах Арагацотнского марза, приходится на Анта-рут - 24 650 драмов, Оргов -18 539 драмов, Сахмо-саван - 17 377 драмов.

Рисунок 4: Динамика частных доходов на душу населения по общинам Арагацотнского марза, в 2017 г.

На рисунке, показанном ниже, рассмотрим долю расходов Арагацотнского марза, по отношению к расходом общин в целом по стране.

Доля расходов Арагацотнского марза в расходах армянских общин / тыс. драмов /,%

160000 000 140000 000 120000 000 100000 000 80000 000 60000 000 40000 000 20000 000

4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%

2014

2015

2016

2017

2018

■ Операционные расходы РА Я Операционные расходы Арагацотнской области Доля расходов Арагацотнской области в Армении

Рисунок 5. Доля операционных расходов сообществ в Арагацотнском регионе в общих расходах всех сообществ в Армении

Анализируя приведенный ниже рисунок можно сделать два основных вывода:

1. Доля расходов сообщества Арагацотнского марза, очень мала в общем объеме расходов сообщества.

2. Наблюдается тенденция роста за последние пять лет.

Дальнейшим шагом децентрализации может стать по возможности целостное согласование между расходами на оказание услуг и доходами. Это означает, что, децентрализация должна обеспечить фискально нейтральную передачу функций. Обеспечение фискальной нейтральности подразумевает реализацию предварительной оценки общей стоимости передаваемых органам местной власти услуг. Такая оценка послужит основой для соглашения об источниках доходов и комплексе передаваемых органам местной власти функций.

Одной из проблем эффективного управления общинной экономики является разработка оптимальной расходной политики. В основе последней лежит целостность полномочий, предоставленных законом органам местного самоуправления и объем финансовых средств, выделенных для их реализации. Этот исходный пункт предполагает определение минимальной стоимости реализации каждого установленного законом полномочия органов местного самоуправления для формирования такой политики и ее эффективной реализации. Расчет и оценка стоимости реализации этих полномочий, особенно по части публичных услуг, является достаточно сложным процессом и зависит от множества факторов, как географическое положение общины, численность населения, размер административной территории, рельеф и природно-климатические условия, доходность, существование инфраструктур и др. Анализ и оценка соответствия финансовых средств с этими полномочиями в условиях отсутствия ценностей, норм и нормативов реализации полномочий органов местного самоуправления может быть проведено только путем определения и оценки относительных финансовых показателей. Такие анализы и оценки были проведены общественной организацией ''Объединение финансистов общин'' в их годовых отчетах по реформам системы местного самоуправления Армении (mtad.am/files/docs/498.pdf), в ''Методологии расходной политики общины''. Отдельную группу показателей составляют показатели финансового обеспечения установленных законом полномочий органов местного самоуправления по областям их деятельности или по функциональной

классификации расходов бюджетов общин (в том числе Еревана) за разные годы. Из анализа видно, что бюджет Еревана имел существенное влияние также на удельный вес расходов на оказание общественных услуг, имеющих разные направления в общих расходах бюджетов общин РА.

Алализ ситуации в сфере произведения функциональных расходов в общинах РА, а также проведенные экспертные наблюдения показывают, что органы местного самоуправления многих общин РА особо не обращали и сегодня продолжают не обращать внимание на обеспечение определенных пропорций затратных направлений бюджетов. Не смотря на то, что бюджетным законодательством Армении такие четкие нормы и нормативы не предусмотрены, органы местного самоуправления должны сохранять разумные пропорции и темпы роста бюджетных расходов исходя из принципов, лежащих в основе бюджетной системы РА. Конечно эти пропорции в большей степени зависят от многочисленных объективных характеристик общин, которые обусловлены природно-климатическими, географи-чискими, демографическими и другими факторами или рамками законодательной и подзаконо-дательной области в РА. Однако пропорции бюджетных расходов общин определенным образом зависят также от субъективных подходов к вопросам местного значения, образа мышления и действий органов местного самоуправления. Здесь важны структура штата, бюджетных, некоммерческих организаций общины, число сотрудников, организация сбора собственных доходов, приоритеты проведения работ, программ и оказания услуг в общине, закупка товаров и услуг, альтернативные формы предоставления общинных услуг и др. Они входят в рамки полномочий и обязанностей органов местного самоуправления и непосредственным образом зависят от принятия обоснованных решений и эффективности их управления.

Центральным положением местного самоуправления является то, что органы местного самоуправления формируются для оказания услуг необходимого количества и качества жителям. Анализ реализации функциональных расходов в разных общинах РА свидетельствует о том, что необходимо разработать такую расходную политику, которая будет более обоснованным и сбалансированным исходя из особенностей общины, и повысит адресованность, целесообразность и эффективность планирования и реализации бюджетных расходов общины.

Таблица 2.

ФАКТИЧЕСКИЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ ОБЩИН РА, ВКЛЮЧАЯ ЕРЕВАН, НА

ДУШУ НАСЕЛЕНИЯ (2018Г.)

Общий функциональный расход (тыс. драм) Численность населения функциональные расходы по общинам на душу населения (драм)

АРАГАЦОТН 3988293,2 151035 26406,4

АРАРАТ 7246905,5 272704 26574,3

АРМАВИР 6352705,5 295930 21466,9

ГЕГАРКУНИК 6499431,4 237886 27321,6

ЛОРИ 6624956,3 236497 28012,9

КОТАИК 7700348,0 262285 29358,7

ШИРАК 6646360,8 251278 26450,2

СЮНИК 5081682,9 137132 37056,9

ВАИОЦ ДЗОР 2127643,2 54519 39025,7

ТАВУШ 3289780,4 126369 26033,1

Все общины РА 55558107,2 2025635 27427,5

Ереван 62808839,2 1101330 57030,0

Все общины РА, включая Ереван 118366946,4 3126965 37853,6

Следующим шагом углубления децентрализации может стать по возможности целостное согласование производимых расходов на оказание услуг и получаемых доходов. Это означает, что, децентрализация должна обеспечить фискально нейтральную передачу функций. Обеспечение фискальной нейтральности подразумевает реализацию предварительной оценки общей стоимости передаваемых органам местной власти услуг. Такая оценка послужит основой для соглашения об источниках доходов и компелксе передаваемых органам местной власти функций.

Литература

1. Tiebout C. (1956), "A Pure Theory of Local Expenditures", Journal of Political

Economy, 64, 416-424.

2. Oates W. (1972), Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich.

3. Арутюнян В., Тамазян А., "Пути решения проблем социально-экономического и финансового развития общин " - Ереван, Изд. "Наука", 2008, стр. 213-214

4. http://www.mtad.am/hy/budgetary-in-comes/,

5. http://tavush.mtad.am/about-communities/

6. http://tavush.mtad.am/about-communities/, Tavush_ekamut_tarekan2017