Научная статья на тему 'Общие принципы права как источник права Европейского союза'

Общие принципы права как источник права Европейского союза Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
3435
331
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Капустин А. Я.

В статье на основе анализа судебной практики Суда Европейских сообществ и правовой доктрины рассматривается содержание и значение концепции общих принципов права Сообщества. В качестве примера общих принципов права раскрывается понятие и действие принципа пропорциональности в правовой системе ЕС.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

GENERAL PRINCIPLES OF LAW AS A SOURCE OF THE LAW OF EUROPEAN UNION

The article analyses on the basis of judicial practice of the Court of Justice of the European Communities the content and the significance of the conception of general principles of Community law. The notion and the effect of the principle of proportionality cite as an example of the general principles of law.

Текст научной работы на тему «Общие принципы права как источник права Европейского союза»

Актуальные вопросы международного права

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВА КАК ИСТОЧНИК ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

А.Я. Капустин

Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, б, 117198 Москва, Россия

В статье на основе анализа судебной практики Суда Европейских сообществ и правовой доктрины рассматривается содержание и значение концепции общих принципов права Сообщества. В качестве примера общих принципов права раскрывается понятие и действие принципа пропорциональности в правовой системе ЕС.

Вопрос об источниках правовой системы Европейского союза (ЕС) получил достаточно полное отражение в юридической литературе, особенно применительно к «праву Сообщества»1. В ряду этих источников выделяется концепция общих принципов права, которая представляет особый интерес для российских юристов, поскольку в отечественной правовой системе и доктрине отмеченная концепция не получила достаточно полной разработки. Более того, в отечественной международно-правовой доктрине долгое время сохранялось настороженное отношение к этой концепции, несмотря на то, что Статут Международного суда Организации Объединенных наций (ООН) в ст. 38 предусматривал применение этим судом общих принципов права, признанных цивилизованными нациями2.

Справедливости ради следует отметить, что сама концепция имеет неодинаковую интерпретацию в международно-правовой науке. Можно даже сказать, что в международном праве в настоящее время существует несколько концепций общих принципов права, которые применяются с различной степенью интенсивности в международной судебной и межгосударственной практике33.

В Европе концепция общих принципов права имеет давнюю историю4, поэтому она была воспринята в практике Суда Европейских сообществ (далее -Суд ЕС), устав которого, в отличие от Статута Международного суда ООН, не содержит указание на возможность применения в его практике общих принципов права. Точнее сказать, он не содержит никаких положений о применимом праве вообще. В ст. 33 устава содержится требование, чтобы судебные решения содержали основания, по которым они приняты. Положения учредительных договоров Европейских сообществ (ЕОУС, Европейского сообщества и ЕВРОАТОМ), касающиеся организации и компетенции Суда ЕС, также не содержат унифицированной дефиниции о применимом праве. Они скорее содержат перечень оснований для исков в Суд ЕС, среди которых указываются, например, уклонение от выполнения каких-либо обязательств по учредительным

1 См., например: Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота. М., 1999, с.42-55: Топорнин Б.Н. Европейское право. Учебник. М., 1998, с. 275-295; Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998, с.102-195; Энтин М Л. Суд европейских сообществ. Правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987, с. 25-37; Kapteyn P.J.G., VerLoren van Themaat P. Introduction to the law of the European Communities after the accession of new Members States. L., 1973, p.26-27, 31-37, 106-122; Martin A.M., Nogueras D..1.L. Instituciones у derecho de la Union Europea. Madrid., 1996, p.335-383 и др.

2 Примером этого может служить статья, блестяще написанная академиком Корецким В.М., в которой он, однако, неоправданно ассоциирует эту концепцию с агрессивной политикой империалистических держав. См.: Корецкий В.М. «Общие принципы права» в международном праве/ Избранные труды: В 2-х кн. Кн.2. Киев, 1989, с. 165-199.

1 См.: Курс международного права. В 7 т. Т 1. М., 1989, с.208-211; Green N.A.M. International law. Law of peace. L., 1982, p. 16-17.

4 Г.Дж. Берман, например, указывает, что «выведение принципов из аналогичных дел было столь же господствующим способом юридической аргументации в ХХП в., сколь и в XX». См.: Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994, с. 450.

договорам Сообществ (ст.226 и ст.2271), нарушение норм регламентов, принятых совместно Европейским парламентом и Советом, или Советом (ст.229); контроль за законностью актов, совместно принимаемых Европейским парламентом и Советом, актов Совета, Комиссии, Европейского центрального банка (ЕЦБ), за исключением рекомендаций и заключений, а также за актами Европейского парламента, стремящимся произвести правовые последствия vis-a-vis третьих сторон (ст.230); бездействие Европейского парламента, Совета или Комиссии, влекущее нарушение учредительного договора (ст.232) и т.д. В ряде положений учредительных актов Европейских сообществ устанавливаются отдельные виды компетенции Суда ЕС, например, о вынесении решений в преюдициальном порядке (ст.234), о рассмотрении споров о возмещении ущерба (ст.235),

о решении споров между Сообществами и их служащими (ст.236) и г.д.

Это, однако, не означает, что учредительные договоры не содержат никаких упоминаний об общих принципах права. В ст. 288 договора о Европейском Сообщества (и в п.2 ст. 218 договора об учреждении ЕВРОАТОМ) устанавливается, что в отношении ответственности, вытекающей не из контрактов Сообщества, в соответствии с общими принципами, действующими в праве государств-членов (выделено автором). Сообщество возмещает ущерб, нанесенный его органами или его служащими при исполнении ими своих функций. Отсюда следует, что внедоговорная ответственность Сообщества устанавливается с помощью общих принципов права государств-членов, т.е. источником общих принципов «права Сообщества» выступает внутреннее право государств-членов. Однако, обращение к внутреннему праву государств-членов не является единственным способом установления содержания общих принципов права и Суд ЕС в своей практике отдельные общие принципы выводил путем толкования общего международного права или норм самого «права Сообщества»2.

Итак, обращает на себя внимание, что, во-первых, это упоминание имеет частный характер и касаегся лишь внеконтрактной ответственности Сообществ, во-вторых, оно не раскрывает самого понятия общих принципов права, что дает широкий простор судейскому усмотрению, наконец, в-третьих, в нем не содержится даже приблизительного перечня указанных норм, т.е. не приводится ни одного конкретного общего принципа права, что также не ограничивает каким-либо образом судейского усмотрения.

Следует иметь ввиду, что в практике Суда ЕС общие принципы права применяются не только в делах, касающихся внеконтрактной ответственности, это положение ст. 288 договора о Европейском Сообществе получило всеобщее применение, необходимое для заполнения пробелов в правовой системе. При этом четких критериев для определения указанных принципов до настоящего времени не выработано ни практикой Суда ЕС, ни международно-правовой доктриной. По признанию П.Пескаторе, сам процесс такого определения носит скорее «интуитивный, пояснительный» характер3, а судебные решения, ссылающиеся на такие принципы, даже не ставят в предварительном порядке вопрос о законности этой интерпретационной процедуры4.

Следует' отметить, что указанное выше положение ст. 288 договора о Европейском сообществе никак не раскрывает другой важный вопрос концепции общих принципов права, а именно, вопрос об их юридической силе и месте в иерархии норм «права Сообщества». Как известно, «право Сообщества» имеет достаточно сложную нормативную структуру. В его состав входят нормы, имеющие различную юридическую природу и, соответственно, содержащиеся в различных международно-правовых источниках (международных договорах, актах институтов Сообществ, судебной практики Суда ЕС, международных обычаях и т.д.). Более того, «право Сообщества» как и право Европейского союза в целом стремится к определенной внутренней организации, суть которой составляет определенная «иерархическая вертикаль» взаимоотношений между нормами, вне зависимости от их источника. Ряд норм, прежде всего, нормы учредительных актов Европейского союза и Европейских сообществ обладает высшей юридической силой, поскольку они являются первоначальными международно-правовыми обязательствами государств, поэтому

1 1. Нумерация статей приводится по договору об учреждении Европейского сообщества в редакции Амстердамского договора о Европейском союзе 1997 г.

2 См.: Martin A.M.; Nogueras D.j.L. Op.cit., p.357. Суд EC ссылался на внутреннее право как источник общих принципов права в решении 63/83 от І0.07.1984 г. по делу «Kent Kirk»; на международное право - в решении 10/61 от 27.02.1962 г. по делу «Commission v. Italy»; на «право Сообщества» - в решении 6/71 от 27.10.1971 г. по делу «Rheiinnuhler» и т.д.

1 См.: Pescatore P. L’ordre juridique des Communautes curoppeenues di ege, 1975.

4 Cm.: De Miguel L. J. Elementos juridicos de la integracion europea. Madrid, 1976, p.79.

совокупность таких норм получила наименование «первичного права Сообщества». В западноевропейской правовой доктрине за ними даже признается «конституционный характер», что подразумевает их приоритет перед всеми иными нормами «права Сообщества».

Иные нормы относятся к гак называемому «вторичному праву Сообщества», состоящему из международных соглашений, иных чем учредительные акты, и норм актов институтов Сообществ, имеющих обязательный характер. В западноевропейской литературе совокупность обязательных актов Сообществ часто именуется «законодательством Сообществ». Наконец. Сообщества применяют нормы т.н. «мягкого права», к которым относятся рекомендации и заключения институтов Сообщества, т.е. акты Сообществ, не имеющие обязательного характера.

Основная проблема, которая возникает при решении вопроса о юридической силе общих принципов права, состоит в определении их происхождения. Как было отмечено выше, для определения таких норм Суд ЕС в процессе толкования может обращаться к нормам внутреннего права государств-членов, нормам международного права или же к нормам самого «права Сообщества». Иными словами, их нельзя отнести к нормам писаного «права Сообщества», выражаясь фигурально, они получают «свою прописку» в правовой системе ЕС благодаря правоприменительной деятельности Суда ЕС. Таким образом, уже в самом способе их создания содержится вопрос не только о юридической силе, но и о легитимации общих принципов права.

Как следует понимать формулу ст. 288 договора о Европейском сообществе о том, что Сообщество делает что-то « в соответствии с общими принципами права»? Скорее всего, в данном случае учредительный договор устанавливает не порядок создания общих принципов права, а порядок применения уже существующих норм различных правовых систем. Конечно, в результате применения их Судом ЕС они становятся скорее нормами актов Сообщества, а не государств-членов, поскольку Суд ЕС является органом Сообществ и ЕС. Это не мешает отдельным представителям правовой доктрины относить общие принципы права к «первичному праву Сообщества»1 и признавать их в качестве высшего источника, права Союза, способггого отменять правовые акты ЕС2, т.е. нормы «вторичного права».

Такой характер «общих принципов права Сообщества» обычно связывается с важнейшей функцией Суда ЕС, закрепленной в ст. 220 дог овора о Европейском сообществе, согласно которой Суд ЕС обеспечивает соблюдение права при толковании и применении данного договора (выделено автором). Комментаторы данного положения учредительного акта обратили внимание на несовпадение двух понятий: «право» и «договор», отметив, что первое по содержанию шире; чем второе3, и, с нашей точки зрения, поскольку нет никаких ограничивающих моментов, включает не только «право Сообщества», что вполне логично, но и внутреннее право государств- членов и международное право, поскольку они могут быть необходимы, для применения учредительного договора.

Аналогичное требование содержится в ст. 230 договора о Европейском Сообществе, устанавливающей, что при осуществлении надзора за законностью актов Сообщества (актов, совместно принятых Европейским парламентом и Советом, актов Совета, Комиссии и ЕІДБ, за исключением рекомендаций и заключений, а также актов Европейского парламента, стремящихся произвести правовьге последствия vis-a-vis третьих сторон), Суд ЕС обладает юрисдикцией в отношении исков о «нарушении данного договора или какой-либо правовой нормы, касающейся

4

его применения» .

Данная формула «правовая норма, касающаяся его применения», также как и вышеприведенная формулировка ст.220 учредительного акта Европейского сообщества, может относиться как к международно-правовым, так и внутригосударственным нормам.

' См., например: Martin A.M., Nogueras D.j.L. Op. cit., p.356; Гопорнин Б.Н. Указ. соч., с. 282. Другие, как Хартли Т.К., относит их к неписаному «праву Сообщества» и рассматривает как самостоятельный источник. См.: Хартли Т.К. Указ. Соч., с. 100. К самостоятельным источникам «нрава Сообщества» (но не первичного) относит их испанский юрист де Веласко М.Д. См.: de Velasco M.D. Las organizaciones internaeionales. Madrid, 1996, p.526-527

2 Cm.: Folsom R.H. European Union Law. St.Paul, 1995, p.71.

3 См.: Хартли Т.К. Указ. соч., с. 144.

4 Любопытно отметить, что Дж. Берманн рассматривает содержание общих принципов права в главе, посвященной судебному контролю за актами Сообщества См.: Bermann Q.A., Qoebel R.J., Davey W.J., Fox E.M Cases and materials on European Community Law. St. Paul, 1993, p.129-142.

Наконец, концепция общих принципов права используется для установления основ функционирования Союза в целом, а значит, и его правовой системы. В ст. 6 договора о ЕС установлено, что «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважении прав человека и основных свобод и верховенства права, принципов, общих для государств-членов» Это свидетельствует о том, что концепция «общих принципов права» выходит за рамки «права Сообщества» и правоприменительной деятельности Суда ЕС и становится одним из источников правовой системы ЕС. Подтверждением этому служит и п.2 ст.6 договора о ЕС, утверждающий, что Союз уважает основные права человека в качестве общих принципов «права Сообщества». Можно заключить из этого, что концепция общих принципов «права Сообщества», тем самым получила договорное закрепление в ЕС, что придает общим принципам «права Сообщества» обязательный и даже «конституционный» характер. Тем самым, государства-члены ЕС конституировали концепцию общих принципов права, сформированную судебной практикой и правовой доктриной, в договорном порядке.

Итак, если подвести некоторые итоги рассмотрения понятия и юридической природы концепции общих принципов права, сложившейся в судебной практике и доктрине ЕС, то можно отметить следующие ее особенности. Причина обращения к концепции общих принципов права, с нашей точки зрения, состоит в том, что как «первичное», так и производное «право Сообщества» имеют целью урегулировать достаточно широкий круг специальных вопросов (функционирование единого рынка, проведение экономической, социальной и других видов политики и т.д.), поэтому, за редким исключением, содержание их норм достаточно определенно и конкретно. Учредительные договоры и нормы «вторичного права», как правило, избегают общих формулировок, однако стремление создать в достаточно высокой степени обособленную правовую систему требует как раз формирования единых правовых начал, способных обеспечить целостное и самостоятельно функционирующее правовое пространство. В отсутствие закрепленных в договорном порядке принципов «права Сообщества» их роль должны выполнять более общие правовые нормы, к которым обычно относят общие принципы права, способные заполнить правовые пробелы в процессе правоприменительной практики1. В Европейских сообществах они сыграли важную роль в работе Суда НС, особенно, когда он вынужден был прибегать к толкованию «права Сообщества», содержание которого дает немало поводов для подобных операций2.

Кроме того, общие принципы права относятся к нормативной категории неписаного права, а своим происхождением они обязаны ни какому-либо из установленных в договорном порядке способов нормотворчества в ПС, а правоприменительной практике Суда ЕС. Правовое обоснование возможности применения общих принципов права Суд ЕС обычно находит в учредительных договорах Сообществах, хотя их конкретное содержание может извлекаться из правовых систем государств-членов, международного права или собственно «права Сообщества».

Что касается источников «общих принципов права», то концепция Суда ЕС в этом вопросе весьма близка к понятию общих принципов права, принятому в международном праве, что неудивительно, поскольку такая близость отражает единство исходных идей различных систем права.

Следовательно, концепция общих принципов права получила широкое признание в правовой системе ЕС, особенно в качестве источника «права Сообщества». Более того, многие исследователи специально отмечают, что в практике применения '‘права Сообщества” Судом ЕС сложился целый ряд устойчивых групп общих принципов права различной природы и функционального назначения3. В целях настоящего исследования нет никакой нужды

1 На связь общих принципов права и иробельности права обращает внимание К-д Борхардт. См.: Ьорхардт К-Д. Азбука права Европейского сообщества. М., 1994, с,44, Р. Фолсом рассматривает эту концепцию в качестве разновидности общего права и отмечает, что правотворческая роль Суда ЕС становится очевидной, когда он признает общие принципы права. См.: Folsom R.H. Op. cil., p.71. Т.К.Хартли, в свою очередь, считает, что Суд ЕС использует эту концепцию для «маскировки открытого судебного правотворчества». См.: Хартли Т.К. Указ. соч., с. 143.

2 Martin A.M., Nogueras D.J.L. Op. Cit., p. 356.

1 В литературе редко встречается классификация этих принципов. См., например: Martin A.M., Nogueras D.j.L Op.cit., p.356; de Velasco M.D., Op.cit., p.526. Folsom R.H. Op.cit., 71-72. Более того, среди авторов не наблюдается единства относительно количества общих принципов нрава, используемых в праве ЕС. Гак,

рассматривать полный каталог общих принципов «права Сообщества» и их нормативное содержание. Составление такого полного каталога является малоутешительной задачей, поскольку Суд ЕС может в дальнейшем расширять круг применимых общих принципов права, поэтому любой перечень таких принципов на каждый данный момент будет весьма и весьма относительным. Поэтому в чисто иллюстративных целях целесообразно рассмотреть более подробно один из таких общих принципов права, на который ссылаются все исследователи права ЕС, а именно - принцип пропорциональности.

Учредительные договоры Сообществ не раскрывают детально содержание принципа пропорциональности. Идея пропорциональности в самом общем виде выражена в п.З ст.5 договора

о Европейском Сообществе, устанавливающей, что любое действие Сообщества не должно идти далее того, что необходимо для достижения целей данного договора. Ввиду этого задача уточнения его содержания была решена Судом ЕС.

Следует подчеркнуть, что Суд ЕС руководствовался не только учредительными актами ЕС и Сообществ. К моменту создания Сообществ концепция пропорциональности наиболее полно была разработана в германском праве. Вначале она появилась в политическом контексте, как основа для обжалования административных актов, когда использовалась ссылка на то, что эти акты были чрезмерными или не нужными для достижения цели, которую они преследовали. В настоящее время в Германии понятие пропорциональности включает оценку трех факторов, необходимых для вынесения соответствующего судебного решения: пригодность акта для достижения поставленной цели; потребность в рассматриваемом акте, в том смысле, что государственный орган не имеет иного выбора для действия, потому что этот акт представляется наименее ограничивающим свободу индивида; пропорциональность акта по отношению к ограничениям, которые его принятие влечет.

Определенное внимание понятию пропорциональности уделяется и в других правовых системах, например во Франции1. Однако, нередко можно услышать призывы к проявлению осторожности в процессе поиска этой концепции в различных правовых системах, поскольку простое использование термина "‘пропорциональность” вовсе не означает, что речь идет о концепции пропорциональности как общем принципе права.2 В настоящее время в НС понятие пропорциональности используется именно как общий принцип “права Сообщества”. Этот принцип используется для того, чтобы оспорить какой-либо акт самого Сообщества. Он также применим и для определения законности актов государств-членов в тех сферах, в которых учредительный договор допускает в порядке исключения применение внутренних актов для решения ряда вопросов на том основании, что предпочтение внутригосударственным актам оправдывается соображениями государственной политики, государственной безопасности и т.д.

В литературе отмечается, что идея пропорциональности основана на понятии баланса и на соотношении между средствами и целями, которые с помощью этих средств достигаются3. Может подыскать несколько лингвистических формулировок пропорциональности, выраженных в форме следующих вопросов. Является ли рассматриваемый акт наименее ограничительным из тех, которые могут быть приняты при данных обстоятельствах? Соответствуют ли принятые для достижения цели акты ее значению и являются ли они необходимыми для ее принятия? Является ли оспариваемый акт подходящим и необходимым для достижения его цели не накладывает ли он чрезвычайного бремени на индивида? Каковы, наконец, будут относительные издержки и польза от рассматриваемого акта?4

Эти частные вопросы могут быть рассмотрены в более широком контексте, что позволит вполне содержательно исследовать акты Сообществ на предмет их пропорциональности. Сообразно этому западные исследователи считают, что исследование пропорциональности проводится в виде следующего своеобразного тестирования акта. Вначале определяются соответствующие интересы, защищаемые актом, затем оценивается их значение, так как это является необходимым условием, предшествующим любой операции по подведению баланса

Фолсом Р. признает десять принципов, Борхардт К-д. - восемь, Хартли Т.К. - семь, Крейг Г. и дс Бурка Г. -четыре, Энтин М Л. - шесть, Берман Г., Гоэбл Р., Дэйви В., Фокс Э. - пять и т.д.

1 См.: Т.Хартли считает, что это понятие в определенной степени похоже на английскую концепцию неопределнности. См.; Хартли Т.К., Указ. соч. с. 161.

2 См.: Craig P., de Burca G. ЕС Law. Text, cases and materials. Oxford, 1997, p. 340-341.

3 Cm.: Craig P., de Burca G., Op. cit., p. 340.

4 Cm.: Ibidem., p. 340-341

интересов; вслед за этим рассматривается возможность поторговаться некоторыми интересами с тем, чтобы достичь совсем иных целей.

Судебное решение принимается с учетом ответа на вопрос о том, было ли решение государственного органа действительно пропорциональным с точки зрения фактов дела в свете указанных выше соображений. Может быть использован и иной критерий при ответе на этот вопрос. В этих целях тест может быть сформулирован одним из способов, указанных выше.

В. контексте различных дел могут использоваться различные формулировки. Например, первый вариант обычно используется при рассмотрении дел, в которых указанный акт находится в конфликте с правом, закрепленным учредительным договором Сообщества.

Суд ЕС сам выбирает один вариант из упомянутых выше тестов. Интерес к проблеме интенсивности применения тех или иных тестов обычно объясняется тем, что в западноевропейских системах административного права суды вынуждены решать не только вопрос о том, какой из тестов применить для определения законности административного акта, но также и вопрос о том, насколько интенсивно применяются эти тесты. В некоторых правовых системах государств - членов ЕС, например, во французской, такая дифференциация выработана в достаточно высокой степени. По в той или иной степени она присутствует во всех правовых системах государств - членов ЕС. Проблема относительной интенсивности судебного контроля, таким образом, является столь же реальным вопросом пропорциональности, как и любой другой случай судебного недосмотра. Ее значение можно оценить в различных видах административных исков, которые могут подаваться на основании принципа пропорциональности. В теории различают по меньшей мере три широких по содержанию вида административных исков.

Первый, наиболее общий случай - это когда индивид утверждает, что его права были незаконно ограничены административным актом. Второй имеет место в случае наложения на индивида административного штрафа, требования которою сводятся к утверждению, что это взыскание является чрезмерным. Третья форма иска возникает тогда, когда индивид утверждает, что сам выбор политики, сделанный администрацией, является непропорциональным в том смысле, что либо издержки являются чрезмерными по отношению к получаемой выгоде, либо принятый акт не подходит или не является столь необходимым для достижения рассматриваемой цели.

Эти тонкости судебной политики в сфере административного права принято подкреплять следующими примерами. В первой группе дел административный акт затрагивает права индивида, поэтому суды, вероятнее всего, будут энергично исследовать различные аспекты такого дела. Само наименование затрагиваемых интересов индивида как важных прав, признаваемых «правом Сообщества», будет означать, что любое вторжение в них должно сводиться к минимуму. Конечно, эти права не могут признаваться абсолютными и, следовательно, некоторые ограничения на них, при известных обстоятельствах, могут допускаться. Тем не менее, существует презумпция, что любое посягательство должно, по возможности меньше, затрагивать права индивида, во всяком случае не более того, чем требуют обстоятельства дела. В этом смысле признание некоторой идеи пропорциональности является естественным и необходимым дополнением таких прав. Кроме того, суды государств-членов расценивают эту идею как естественную и соответствующую их функции рассмотрения споров, касающихся пограничных линий, разделяющих государственный акт и индивидуальные права, даже в том случае, если такие линии будут спорными.

Суды государств-членов также могут рассматривать и вторую группу исков, в которых оспаривается размер взыскания. В этом случае наказание покушается на личные свободы, хотя оно не должно этого делать по определению. Иногда суд может отменить отдельное наказание, не затрагивая этим существа административной политики в целом, с которой связано применение наказания.

Судебная власть, вероятно, будет более осмотрительна в исках третьего вида, в которых сущность проблемы пропорциональности бросает вызов самой политике, при этом не ставятся на карту ни права, признанные «правом Сообщества», ни чрезмерные наказания, в отношении индивида. Причины этого обнаружить не сложно. Выбор судебной политики осуществляется административными, либо политическими рычагами управления и все признают, что суды не должны нажимать на эти рычаги только потому, что они верят, что было бы лучше использовать иной способ решения вопросов. Суды г осударств - членов не должны заменять своими решениями административные, что не означает, что принцип пропорциональности для таких исков исключается. Вероятно, в этом случае суды будут применять эту концепцию менее интенсивно,

чем при рассмотрении двух предыдущих категорий исков и будут принимать решения об изменении административной политики только в том случае, если она будет явно непропорциональной.

Давая общую оценку принципу пропорциональности Г’.де Бурка, высказывает мнение, что “при принятии решений Суд ЕС попадает не только под влияние того, что считается природой и значением интереса или права, на которое ссылается истец, и природой и важностью цели, ради которой был принят акт, но и относительным опытом, позицией и полнотой компетенции Суда в отношении принимающей решение власти при оценке указанных факторов. Становится очевидным, что способ, посредством которого принцип пропорциональности применяется Судом ЕС, охватывает спектр от очень дифференцированного подхода к достаточно строгому и научному исследованию обоснования акта, который оспаривается”1.

Принцип пропорциональности широко применяется для обжалования актов ЕС. Взаимосвязь между пропорциональностью и основными правами индивида широко комментировались в связи с рассмотрением Судом ЕС дела “Hauer”. В этом деле истец оспаривал регламент 1162/76, который устанавливал ограничения на посадку новых виноградников. Суд ЕС нашел, что само по себе этот акт не представлял незаконного ограничения прав собственника. Затем, он решил определить, можно ли признать эти ограничения па посадку виноградника непропорциональными, т.е. посягающими на саму сущность права собственности. Суд ЕС нашел, что они таковыми не были. Придя к такому заключению Суд ЕС, тщательно исследовал задачу общей схемы, в рамках которой был принят рассматриваемый регламент. Ее цели состояли в достижении сбалансированного рынка вин, устанавливающего справедливые цены на вина для потребителей и предусматривающего справедливые доходы производителей, а также в уничтожении излишков этого продукта и в улучшении качества вин. Рассматриваемый регламент был составной частью этого общего плана. Он не был непропорциональным в свете правомерной общей политики Сообщества в этой области экономики. Он был нацелен на немедленное решение проблемы излишков вин, в то же самое время этот документ закладывал основы для принятия следующих актов по облегчению создания сбалансированного рынка вин.

Две иные категории исков, касающиеся принципа пропорциональности, очень часто встречаются в сфере Общей сельскохозяйственной политики (ОСХП), что объясняется се двумя особенностями. С одной стороны, цели ОСХП, провозглашаемые в ст. 33 договора о Европейском Сообществе устанавливаются на достаточно высоком уровне обобщения. С другой стороны, ясно, что эти цели могут сталкиваться между собой так, что в итоге Комиссия и Совет должны будут сделать сложный выбор, часто в условиях довольно острого дефицита времени, с тем, чтобы сбалансировать противоречивые интересы и достичь этих целей в любой данной конкретной обстановке. Очень часто встречаются иски, содержащие требование аннулировать регламенты и решения, принятые в соответствии с ОСХ11. Дела такого вида создали ряд основных прецедентов, в которых применялась ст. 230 договора о Европейском Сообществе.

В этом контексте Суд ЕС рассмотрел большое количество дел, в которых сущность аргумента пропорциональности сводилась к тому, что наказание, наложенное за правонарушение было чрезмерным с точки зрения цели рассматриваемого акта. В целом ряде случаев он выносил решения в пользу индивида. В деле “R.V.Intervention Board, ex parte E.D.&. F. Man (Sugar) Ltd” or истца потребовали предоставить страховой депозит органу, который ведал выдачей лицензий на экспорт сахара за пределы Сообщества. Истец опоздал на 4 часа с заполнением соответствующих документов. Орган, действуя в соответствии с положениями регламента Сообщества, заявил, что весь депозит в размере 1 670 370 фунтов стерлингов будет конфискован в качестве штрафной санкции. Компания, допустившая задержку, была против такого решения и обратилась с иском в Суд ЕС, который решил, что, принимая во внимание сущность системы экспортного лицензирования, следует признать, что автоматическая утрата права на весь депозит в случае какой-либо задержки с выполнением требования срока сдачи документов будет слишком суровой мерой наказания.

В дополнение к делам, касающимся наказаний stricto sensu, Суд ЕС применял концепцию пропорциональности в сфере экономического ре!улирования, тщательно исследуя уровень обложения пошлинами, который устанавливался институтами Сообщества. Так, в деле “Bela-

1 1. De Burca G. The principle of Proportionality and its application in EC Law/ Yearbook of European Law. 1993, p.105-112.

Muhle” Суд ЕС установил, что схема, посредством которой производители корма для животных были вынуждены использовать обезжиренное молоко в своей продукции, чтобы уменьшить его излишки в производстве, вместо использования в этих целях сок, была незаконной, потому что, inter alia, обезжиренное молоко было в три раза дороже сок, следовательно, тем самым на производителей корма для животных накладывалось непропорциональное бремя расходов.

Дело “Fedesa” являет собой пример обжалования более общего вопроса - выбора политики институтами Сообщества в контексте ОСХГ1. До этого в ряде дел Суд ЕС уже подчеркивал, что институты Сообщества обладают правом широкого усмотрения при проведении ОСХП, и что его контроль, следовательно, не будет слишком интенсивным.

В этом деле рассматривалась директива 81/602 Совета, которая предусматривала, что Совет, по возможности, быстро примет решение о запрещении использования некоторых видов гормонов для корма скоту, но что, в то же время, любые нормы права, принятые государствами - членами в связи с использованием таких видов гормонов в корм скоту, будут продолжать применяться в этих государствах. В 1988 г. была принята еще одна директива Совета 88/146, приблизительно соответствующая предыдущей, запретившая использование при выращивании домашнего скота некоторых из этих гормональных веществ. Ранее идентичная директива, принятая в 1985 г., была признана Судом ЕС недействительной на основании нарушения Советом существенного процедурного требования.

Истцами выступили производители и дистрибьюторы ветеринарных препаратов, которые возбудили слушания в Высоком Суде Великобритании, оспаривая законность национальных законодательных актов, имплементирующих директиву 1988 г. на том основании, что сама директива была незаконной. Высокий Суд приостановил слушания и передал в Суд ЕС запрос о том, нарушала ли оспариваемая директива принципы правовой уверенности, пропорциональности, равенства и отсутствия обратной силы уголовною закона. В отношении пропорциональности Суд ЕС высказался следующим образом.

Он рассмотрел аргументацию о том, что указанная директива нарушает принцип пропорциональности в трех отношениях. Во-первых, прямое запрещение применения в корм скоту пяти из рассматриваемых г ормонов не соответствует достижению провозглашенных целей, так как его невозможно применить на практике и оно ведет к созданию нежелательного “черного рынка”. Во-вторых, прямое запрещение не является необходимым, потому что неприятности потребителя могут быть смягчены простым распространением информации о качестве мяса и его консультированием по этому вопросу. Наконец, рассматриваемое запрещение влечет за собой чрезмерные неудобства, в частности, значительные финансовые потери со стороны затронутых им торг овцев, по отношению к якобы получаемым выгодам для достижения общего интереса.

Суд ЕС поддержал положение о том, что принцип пропорциональности является одним из обгцих принципов “права Сообщества”. В силу этого принципа правомерность запрещения экономической деятельности подчинена условию о том, что запретные меры являются соответствующими и необходимыми для достижения законно преследуемых рассматриваемым законодательством целей. В тех случаях, когда имеется выбор между несколькими соответствующими актами, обратиться нужно к наименее обременительному из них, а причиненные этим неудобства не должны быть непропорциональными к преследуемым целям. Однако в этом случае, с учетом предмета иска (ОСХП) Суд ЕС признал дискреционное право законодателя (Сообщества) принимать акты в рамках политики, установленной учредительным договором.

Кроме перечисленных выше имеется еще одна большая группа дел, в которых принцип пропорциональности, на который ссылаются в своих исках государства-члены, стремится ограничить сферу действия прав, предоставляемых учредительными договорами Сообщества. В таких делах Суд ЕС стремился внимательно исследовать вопрос о том, являлось ли ограничение, налагаемое государством —членом на право, установленное учредительными договорами Сообществ, действительно необходимым. С такой же проблемой можно встретиться в прецедентном праве Суда ЕС, касаюгцемся свободного движения лиц, услуг или товаров. Такие дела обычно возникают тогда, когда государства - члены стремятся аргументировать, что ограничение на рассматриваемое право оправдывается соображениями государственной политики, публичного здравоохранения или одним из других ограничений, которые в принципе признаются учредительным договором Сообщества.

Так, Суд ЕС настоял, чтобы нарушение принципа, закрепленного в ст. 39 договора о Европейском Сообществе, могло наказываться только в тех случаях, когда возникает настоящая и серьезная угроза государственной политике, и даже тогда принимаемый акт должен быть, по возможности, наименее ограничительным при данных обстоятельствах. Этот вывод содержался в решениях по делу 36/75, “Rutili v. Ministre de L Interieur” в 1975 г., по делу 30/77, “R.v.Bouchereau” в 1977 г. и др. Этот принцип был очевидным в делах, затрагивающих свободу предоставления услуг, которая, согласно ст. 49 договора о Европейском Сообществе, должна защищаться Судом ЕС.

В деле 33/74 “Van Binsbergen” Суд ЕС установил, что требования местожительства, ограничивающие эту свободу, могут быть оправданы, только тогда, когда они были строго необходимы для предотвращения уклонения лиц, проживающих вне территории государства, от применения профессиональных норм, которые необходимо соблюдать в указанном виде деятельности. Тот же самый подход можно наблюдать и в отношении свободного передвижения товаров. Так, в известном деле 120/78 “Cassis de Dijon” Суд ЕС рассмотрел вопрос о том, может ли норма германского права, которая предписывает минимальное содержание алкоголя для некоторых алкогольных напитков, представлять препятствие осуществлению права свободного передвижения товаров согласно ст. 28 договора о Европейском Сообществе. Сделав вывод о том, что эта норма может представлять такое препятствие, Суд ЕС дал оценку аргументации защиты, утверждавшей, что упомянутая норма была необходима для защиты потребителей от введения их в заблуждение. Суд ЕС отклонил эти утверждения защиты, потому что интересы потребителей могли быть обеспечены другими, менее ограничительными средствами, чем информация о содержании алкоголя на упаковке напитков.

В таких делах Суд ЕС тщательно исследует аргументы государств - членов, чтобы внутригосударственные акты, отменяющие права, представленные учредительными договорами Сообществ(ст.28, 39 или 49 договора о Европейском Сообществе), основывались на соображениях государственной политики, государственной безопасности, публичного здравоохранения или на каких-либо иных основаниях отмены норм “права Сообщества”, признанных прецедентным правом Суда ЕС. Интенсивность судебного контроля, при рассмотрении этих дел будет постоянно меняться, что объясняется большим разнообразием фактических оснований исков государств -членов. Принято выделять четыре уровня интенсивности контроля Суда ЕС в гаком виде дел.

Во-первых, при прочих равных условиях, Суд ЕС стремится к проведению более интенсивного контроля по истечении определенного времени после принятия прецедента. Дела, в которых Суд ЕС уже рассматривал похожие факты или в которых появлялись аналогичные принципы, подпадают под более строгое исследование со сторон),i Суда ЕС, так что в итоге иск государст ва -члена, который в более ранних делах рассматривался как правомерный, уже не признавался таким в более поздних случаях.

Во-вторых, интенсивность контроля Суда ЕС также будет проявляться в зависимости от того, насколько серьезно Суд ЕС рассмотрит аргумент государства - члена о том, что рассматриваемые внутригосударственные акты действительно были необходимы для защиты, к примеру, публичного здравоохранения. Если Суд ЕС почувствует, что эти акты были действительно “лицом” национальной протекционистской политики, стремящимися изолировать своих собственных производителей от действия иностранной конкуренции, тогда Суд ЕС склонялся к тому, чтобы подвергнуть аргументацию государства - члена более пристальному исследованию. Это наглядно проявилось в деле 40/82 “Commission v. United Kingdom”. В этом деле Суд ЕС рассмотрел требование правительства Великобритании о том, что запрещение импорта домашней пт ицы может быть обосновано соображениями публичного здравоохранения по ст. 30 договора о Европейском Сообществе. Суд ЕС установил, что в действительности акты правительства Великобритании были направлены на защиту британских производителей домашней птицы от конкуренции со стороны французского импорта в преддверии рождественских праздников. Соответственно, Суд ЕС отверг аргументацию Великобритании и решил дело в пользу французских экспортеров.

Третий фактор, который оказывает влияние на интенсивность судебного контроля в делах, вовлекающих иски государств - членов, отражает природу самого спорного вопроса. Когда государства - члены действительно ставили вопросы, касающиеся публичного здравоохранения при обстоятельствах, указывавших на научно установленную неопределенность последствий употребления некоторых продуктов питания, Суд ЕС проявлял большее желание разделить мнение

о том, что предлагаемые государством ограничения на свободное передвижение товаров были

обоснованными. Среди ученых нет единого мнеиия о характере судебного контроля в таких случаях. Одни считают, что нельзя утверждать, что такие дела влекут уменьшение судебного контроля.1 Другие же, наоборот, придерживаются противоположного мнения.2

Последний, четвертый пример интенсивности исследования пропорциональности актов серьезно отличается от рассмотренных. В некоторых делах Суд ЕС адресовал изучение вопроса об использовании принципа пропорциональности национальным судам. Из этого не следует, что Суд ЕС при этом занимал отличную позицию в этом вопросе. В действительности, применение этого принципа будет зависеть от условий или ориентировок, которые Суд ЕС предоставляет национальным судам. В них содержится ответ на вопрос о том, как следует определять принцип пропорциональности в какой-либо отдельной сфере деятельности Сообщества.

Можно согласиться с Т. Хартли о том, что понятие пропорциональности, поддерживаемое Судом ЕС, предоставляет ему большую степень усмотрения3. Однако, судебный контроль в этом случае распространяется на правомерность актов, касающихся различных аспектов функционирования единого рынка. В свете сказанного совершенно очевидно, что Суд ЕС, используя концепцию пропорциональности, как общий принцип «права Сообщества», стремится усилить свою роль «покровителя» интеграционного процесса, пользуясь слабой конвенционной урегулированностью принципов судебного рассмотрения вопросов, аналогичных административным искам в судах государств-членов.

Анализ содержания принципа пропорциональности как одного из общих принципов «права Сообщества» позволяет выделить следующие характеристики данной категории норм. Во-первых, это действительно принципы, т.е. наиболее важные в правовом отношении нормы, имеющие обязательный характер и высшую по отношению к сравниваемым с ними актам Сообщества юридическую силу. Во-вторых, эти принципы играют важную роль в регулировании, по крайней мере, некоторых сфер интеграционного процесса в ЕС. В-трстьих, это общие принципы, т.е. это те принципы, которые являются общими для всей правовой системы ЕС, а не ее отдельных отраслей или институтов, хотя в литературе встречается определение этой категории правовых норм "права Сообщества” в качестве принципов административной законности.4

Наконец, важную роль в выявлении и применении общих принципов «права Сообщества» принадлежит Суду ЕС, в результате чего можно сказать, что они формируются и развиваются благодаря его прецедентному праву.

GENERAL PRINCIPLES OF LAW AS A SOURCE OF THE LAW OF EUROPEAN UNION

A.Y. Kapustin

The Department of International Law

Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia

The article analyses on the basis of judicial practice of the Court of Justice of the European Communities the content and the significance of the conception of general principles of Community law. The notion and the effect of the principle of proportionality cite as an example of the general principles of law.

' Cm.: Graig P., dc Burea 0. Op.cit., p. 348.

2 Cm.: Schwarse J. European Administrative Law. L., 1992, p. 790.

1 См.: Хартли Т.К. Указ. соч., с. 162.

4 См.: Craig P., de BurcaО. Op.cit., p. 339; Bermann G.A., Goebel R .I .Davey W.J., Fox E.M. Op.cit., p. 129.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.