CC BY
96
ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ВЫРАБОТКЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
А.А. Козлов
В статье исследуются принципы выработки региональной социально-экономической политики в условиях современной России. Определяются универсальные цели региональной политики, основные приоритеты. Дан анализ стратегии государственного регулирования экономического развития регионов.
Ключевые слова: региональная политика, региональная стратегия, социально-экономические цели, экономическое ранжирование.
За последние годы, когда в России произошла смена парадигмы экономического развития, подверглись трансформации общие и частные принципы государственного влияния на социально-экономические процессы и явления. Современное государственное регулирование экономики можно определить как воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру в целях обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма. Этот процесс включает в себя процедуру разработки экономической политики, обоснование ее положений, выбор средств и методов ее проведения. В условиях транзи-тарной экономики появились, сформировались и продолжают развиваться новые подходы к выработке и воплощению в жизнь региональной экономической политики, а также принципы государственного регулирования экономического и социального развития регионов. В науке сложилось понимание структуры региональной политики, основными элементами которой являются ее субъекты направления и типы. В данном случае нас интересует подход к выделению субъектов региональной политики как организационных структур, которые уполномочены или стремятся проводить политику в отношении регионов. Ключевое место среди них занимают государственные органы власти и управления. Проводимая ими региональная политика может быть названа государственной. Такую политику могут проводить органы власти и управления как федерального, так и регионального уровня.
Суть федеральной региональной политики - различное отношение к различным регионам, а наиболее общая цель - частичное перераспределение средств между региона-
ми, оптимизация территориальной структуры общества.
За годы реформирования рыночных отношений России удалось добиться определенных успехов в строительстве новой системы экономических отношений между Центром и регионами. Однако преждевременно говорить о существовании региональной экономической политики в том виде, в каком она существует во многих зарубежных странах. При этом роль федеральных властей в экономическом развитии регионов должна быть еще более значимой. Прокладывая собственные пути решения этих задач, Россия, в определенной мере, опирается на мировой опыт выработки региональных экономических политик и их реализации.
Обобщая имеющиеся определения понятия «региональная политика», можно сказать, что это - действия центральных органов власти, целью которых является избирательное воздействие на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Граница между региональной и отраслевой политикой не всегда четко выражена, так как не существует общепринятых принципов отнесения тех или иных действий центра к той или иной сфере. Так поддержка какой-либо отрасли может осуществляться и ради ее собственного развития, и для решения комплекса региональных проблем.
В разных странах граница между региональной и отраслевой политикой проводится неодинаково. Например, создание транспортной и социальной инфраструктуры -традиционный элемент региональной экономической политики, но в Великобритании, Бельгии, Швеции или Финляндии подобные проекты относят к политике общенациональной. В зарубежных странах, в отличие от России, в рамках региональной экономиче-
ской политики не рассматриваются меж-бюджетные отношения. К этой политике обычно относятся меры по стимулированию социально-экономического развития территорий, связанные с созданием за счет центральных бюджетов разных видов инфраструктуры либо особых условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности в конкретных регионах.
Инструментом региональной экономической политики считают передачу средств не просто в нижестоящие бюджеты, а конкретным организациям, предприятиям, домашним хозяйствам. За рубежом из-за различий между целями межбюджетных отношений и региональной экономической политики эти две составляющие экономических взаимоотношений центра и регионов находятся, как правило, в ведении разных министерств. Межбюджетные отношения - прерогатива национальных министерств финансов, в то время как региональная экономическая политика - министерств экономики и специальных министерств по региональным вопросам. Особенности региональной экономической политики в различных странах в определенной степени зависят от типа государственного устройства. В федерациях власти регионов привлекаются к разработке и реализации экономической политики более активно. Это осуществляется в совместном с федеральными институтами власти финансировании тех или иных расходов, в принятии решений, касающихся выбора поддерживаемых территорий и используемых для этого инструментов. А в государствах унитарных доминируют централизованные подходы. Наблюдаемые процессы централизации региональной политики (например, в Германии) вполне объяснимы, так как при высокой степени децентрализации сложнее скоординировать усилия властей разных уровней.
Цели региональной экономической политики различаются по странам, но цели ее достаточно унифицированы и универсальны. К их числу следует отнести:
- выравнивание региональных диспропорций для достижения экономической эффективности, политической и социальной стабильности;
- влияние на демографические показатели и экономическую активность населения;
- развитие сырьевой периферии;
- улучшение использования ресурсов путем снижения безработицы и неэффективной занятости в ходе повышения предпринимательской активности и развития современных отраслей.
Центральная власть должна выбирать между выравниванием межрегиональных диспропорций и достижением общеэкономических целей. При этом цели и масштабы региональной политики различаются как по странам, так и по временным периодам в рамках одних и тех же стран.
Анализируя зарубежный опыт региональной политики с точки зрения его эффективности, мы приходим к выводу о сложности вопроса выбора критериев оценки. Крайне трудно оценить влияние региональной политики на общие темпы экономического роста в стране. Именно поэтому в качестве результата региональной политики обычно выступает такой показатель, как уменьшение разрывов в уровнях социально-экономического развития регионов. Эта цель и является основной, особенно в промышленно развитых странах.
Оценивая результаты региональной политики необходимо учитывать два других обстоятельства. Во-первых, эта политика, осуществляемая в условиях рыночной экономики, ограничивает вмешательство государства, которое может происходить только в той мере, в какой оно не препятствует нормальному функционированию рынка. Во-вторых, оценка результатов политики всегда в достаточной степени субъективна. Последнее обстоятельство вытекает из того, что на развитие региона всегда воздействует целый комплекс факторов, среди которых, помимо региональной политики, общеэкономическая политика, изменения в размещении отраслей под влиянием научно-технического прогресса, меняющийся спрос на разные виды продукции и т. д. Региональную политику принято считать успешной, если темпы роста показателей в поддерживаемых регионах выше средних по стране, а такие показатели, как безработица, - ниже средних. Однако следует признать, что применительно к большинству зарубежных стран можно говорить об отсутствии абсолютной эффективности региональных политик при наличии определенных позитивных изменений в экономике проблемных регионов.
В современной России постепенно создаются теоретико-методологические принципы и функциональная система государственного регулирования экономического и социального развития. В этом процессе страна опирается на свой собственный, пусть небогатый, опыт, частично экстраполируя на себя и опыт зарубежных стран. Неразрывно и взаимопроникающе связаны между собой отраслевое и территориальное регулирование, причем последнее представлено, прежде всего, государственным регулированием экономического и социального развития регионов. Выработка стратегии данного регулирования представляет собой важнейшую задачу, стоящую и перед исследователями, и перед практиками.
В экономической науке повсеместно используются понятия - «регулирование экономического развития», «региональная политика», «региональная программа», однако, как правило, не проводится анализ соподчи-ненности и взаимопроникновения этих понятий. На этот вопрос представляется возможным ответить следующим образом. Принцип государственного регулирования находит воплощение в определенной региональной политике, региональных программах, конкретных шагах государственных органов управления по воздействию на региональную социально-экономическую ситуацию. Названные действия - реальные явления социально-экономической и политической жизни страны, которые можно воспринимать и как научно-теоретические понятия, находящиеся друг с другом в логической взаимосвязи и диалектическом взаимодействии. Принцип регионального регулирования экономики «поглощает» (включает в себя) и одновременно порождает само понятие - «государственная региональная политика». В ее «недрах» зарождаются и региональные программы, и планы конкретных государственных шагов по воздействию на социальноэкономическую сферу регионов. Их можно определить в качестве атрибутов, более того, ипостасей региональной политики.
В рамках своего исследования мы делаем акцент на:
- определении и обосновании основных задач и приоритетов региональной политики;
- рассмотрении теоретических принципов, проблем и стратегии государственного регулирования экономического развития регионов;
- выявлении смысла и механизмов регулирования регионального развития;
- осмыслении специфики региональных программ в условиях рыночной экономики.
В современной России, в условиях острых региональных коллизий, системное видение региональных проблем и ситуаций, обеспечение их объективных оценок является необходимым условием, предпосылкой стабильного развития общества. Объективный анализ реальной ситуации и хода экономических реформ в регионах необходим тем, кто должен проводить государственную или местную региональную политику. В группу этих субъектов входят: Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство России, Совет Безопасности, а также, на субфедеральном и местном уровнях, речь идет о высших руководителях региональных исполнительных структур, руководителях и специалистах отдельных функциональных подразделений и служб, депутатском корпусе, руководителях и специалистах информационно-аналитических служб.
Целесообразным является пересмотр системы оценок региональных ситуаций, для которого существует ряд причин. Во-первых, при директивном руководстве мало ощущались потребности в объективных оценках региональных ситуаций и в развернутых обоснованиях принимаемых решений с позиций региональных интересов. Во-вторых, с обретением регионами определенной самостоятельности сформировалась принципиально новая - собственно региональная -сфера интересов, действий и ответственности. В-третьих, в условиях перехода к паритетным межрегиональным и внутрирегиональным отношениям требуется принципиально новый уровень доказательности, убедительности и системности оценок и обоснований. В-четвертых, необходима открытость и доступность представления информации. В целом, проблема функционирования информационного поля региональной политики осложняется спецификой региональных процессов в условиях транзитарной экономики.
Информационный базис для определения направлений региональной политики может быть укреплен, если:
- будет работать система учета, способствующая формированию представлений о собственном потенциале территорий и региональных задачах (интересах, целях) его развития;
- в законах окончательно закрепятся нормы, определяющие возможность проведения собственной региональной политики, основанной на интересах и целях;
- будут полностью реализовываться права органов исполнительной власти на безвозмездное получение от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории, сведений, необходимых для анализа ее социально-экономического развития.
Представляется, что система анализа оценок региональных проблем и обоснования региональной политики должна, выстраиваться на основе таких показателей и характеристик, которые позволят оценить последствия реформационных действий с позиции региональных интересов и целей региональной политики. Наряду с региональными интересами (которые будут подробно рассмотрены в следующей главе работы), важным критерием оценки хода рефор-мационных преобразований и обоснования принимаемых решений являются цели регионального развития. В основу кладется четкий критерий - отвечает ли принимаемое в рамках региональной политики решение общерегиональным целям. Цель следует понимать как конкретизацию региональных интересов в форме, доступной для системы регионального управления процессом их реализации. Цели служат основой для предписывания конкретных действий, которые можно адресно кому-либо поручить, т. е. формулы целей - это формулы не принципиальных решений, а именно конкретных действий. Однако следует разделять цели «спускаемые сверху» хозяйственным субъектам и бюджетным организациям, действующим на территории региона, и собственно цели регионального развития, которые могут иметь различную направленность и, в отдельных случаях, первые могут противоречить вторым.
Важным моментом всего целеполагания в региональном развитии должно стать чет-
кое дифференцирование, ранжирование его целей по принципу их важности, очередности, характера механизма их действия. Возможно выделение пяти основных групп целей регионального развития: 1) стратегически-дейст-венного характера (выход из депрессивного состояния, трансформация хозяйственного потенциала, ориентация на преимущественно внешнеэкономическую деятельность и т. д.); 2) стратегически-стабилизационного плана (сохранение и поддержание сложившейся ситуации, эволюционные преобразования в хозяйственной сфере и т. д.); 3) аналогично применимые к отдельным отраслям регионального ведения (здравоохранение, жилищное строительство и т. д.); 4) среднесрочного отраслевого и функционального свойства (коммерциализация социальной сферы, создание региональной службы занятости и т. д.); 5) тактические (конкретные задания по развитию отдельных служб, систем регионального хозяйства, объектов и т. д.).
Также, по нашему мнению, возможно выделение трех базовых групп целей, каждая из которых структурно охватывает региональную социально-экономическую систему определенного ранга - региональную, отраслевую, субъектно-хозяйственную (конкретный субъект хозяйственной деятельности, например, предприятие). В каждой группе возможно появление уровней, выделяемых в зависимости и в соответствии с конкретными задачами. Кроме того, может быть определена система субцелей (подцелей), зависящих от характера и путей реализации целей.
Обоснуем нашу точку зрения конкретным примером подходов к выделению целей региональной политики, определяющих
стратегию развития региона.
1) Цели ускоренного комплексного развития региональной социально-экономической системы. Они делятся на уровни в зависимости от конкретных задач - стабилизация развития, выход из депрессивного состояния, опережающее развитие и т. д. Подцели (способы реализации целей) функционального свойства - приватизация, деприватизация, внешнеэкономическая деятельность, коммерциализация социальной сферы, создание региональной службы занятости и т. д.
2) Цели развития отдельных хозяйственно-социальных отраслей региона (отраслевые региональные социально-экономические
системы). В них также выделяется система уровней и подцелей.
3) Цели развития социально-экономической системы в рамках отдельных организаций, предприятий и т. д. Также возможно выделение уровней и подцелей.
Следует заметить, что определенная сложность целеполагания при реализации региональной политики заключается в адекватном выявлении в каждом действии его элементов, предпосылок, ограничений и последствий, которые непосредственно затрагивают региональные интересы. Среди таких действий отметим земельную и налоговую реформы, реформу собственности и др.
Подобная региональная политика также должна охватывать многообразные сферы экономических отношений: отношения собственности; финансово-кредитную, налоговобюджетную системы; организационно-управленческие, производственно-экономические, аграрные отношения; недропользование; социальные и этнические процессы; законодательство. В рамках политики определяются также: характер связей между вышеназванными ее направлениями по вертикали и горизонтали, меры и действия региональных властей по регулированию экономических процессов на территории региона, в системе межрегионального взаимодействия и связей с федеральным Центром.
Эти отношения должны осуществляться в рамках конституционно-правовых норм и строиться на следующих принципах:
реальное равенство всех субъектов Федерации в отношениях с Центром и между собой;
однотипность условий (правовых, налоговых, имущественных) и возможностей (организационных, инфраструктурных) деятельности каждого регионального субъекта;
учет особенностей территориальной специализации каждого региона в зависимости от природных ресурсов, климатических, транспортных, кадровых и иных условий;
самостоятельность в мерах и действиях регионов по обеспечению полной или мак-
симально возможной самодостаточности финансово-бюджетных ресурсов и их целевого использования;
взаимодействие по расширению сотрудничества между регионами в целях укрупнения общего товарного рынка, технологического и информационного пространства;
согласование действий по взаимопомощи регионов в освоении природных ресурсов, решении экологических проблем, занятости, социально-этнических задач;
справедливость в разрешении споров и противоречий между субъектами Федерации, возникающих по различным вопросам;
ответственность руководителей региональных органов власти за принятые или своевременно не принятые решения и действия;
неангажированность региональных
субъектов власти в распределении бюджетных и внебюджетных средств, в поддержке частного сектора, в борьбе с преступностью и коррупцией в региональных и местных органах власти.
Эти принципы определяют выбор методов реализации региональной политики. Среди этих методов следует отметить: системное прогнозирование; постановку реальных среднесрочных целевых задач ступенчатого решения долгосрочных; инициативный поиск финансовых, технологических и интеллектуальных ресурсов; многофункциональное регулирование экономических и социальных процессов; координацию целей и действий на всех уровнях отношений; действенный оперативный контроль.
Поступила в редакцию 21.01.2008 г.
Kozlov A. A. General approaches to developing regional social and economical policy. The article investigates principles of developing regional social and economical policy under the conditions of modern Russia. The author finds out the universal targets of regional policy and its basic priorities, analyzes the strategy of state management of economical development of the regions.
Key words: regional policy, regional strategy, social and economical targets, economical ranking.
10б
