Общие подходы к пониманию государственного и муниципального управления Текст научной статьи по специальности «Право»

Электронный вестник Ростовского

НАУЧНО-ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ ЭЛЕКТРОННЫЙ ЖУРНАЛ «Электронный вестник Ростовского социально- экономического института» http://www.rsei.ru

ISSN 2306-5753

Зарегистрирован Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор),

ЭЛ № ФС 77-52611 от 25.01.2013 г. Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ), договор № 328-05/2013 от 29.05.2013.

Редакционно-экспертный совет журнала

Зинченко Г.П., Заслуженный деятель науки РФ, доктор философских наук, профессор, председатель Редакционно-экспертного совета, Понеделков А.В., Заслуженный деятель науки РФ, доктор политических наук, профессор, сопредседатель Редакционно-экспертного совета, Овчаренко Р.К., доктор социологических наук, профессор, Ванин В.В., доктор юридических наук, профессор, Васьков М.А., доктор социологических наук, Нечушкин А.Ю., доктор социологических наук, профессор, Кротов Д.В., доктор социологических наук, Працко Г.С., доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, Сологуб В.А., доктор социологических наук, профессор, Шмалий О.В., доктор юридических наук, профессор, Эльдарханов Х. Ю., доктор экономических наук, профессор, Щипанов Э.Ю., доктор экономических наук, профессор, Дубинана Т.И., кандидат экономических наук, доцент, Нечаев В.Г., кандидат экономических наук, доцент, Санина Н.О., кандидат экономических наук, доцент, Зав. редакцией Лунева И.А.

Учредитель: НОУ ВПО «Ростовский социально-экономический институт».

Редколлегия может не разделять позиции авторов статей.

Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016.

Адрес редакции : 344019, г. Ростов-на-Дону, 16-я линия, 7 «В»,

тел.: (863) 283-17-01

Содержание

Аннотации.....................................................................................................5

Антонченко И. В. Право на материнский капитал и тайна усыновления:

проблема правового регулирования.................................................................11

Водяницкий А.А. охрана тайны информации о рождении ребенка и проблемы

установления его происхождения..................................................................22

Газдиева Ф. И. Административно- правовой статус беженцов.......................32

Гусев С.А. Критерии комплексной оценки служащего батальона связи и

радиотехнического обеспечения.....................................................................40

Даурбекова Х. И. Гражданское общество, ислам и масс-медиа на северном

кавказе: к постановке проблемы ....................................................................49

Даурбекова Х. И. История развития представлений о гражданском

обществе......................................................................................................57

Овчаренко Р.К. Общие подходы к пониманию государственного и муниципального

управления....................................................................................................63

Овчаренко Р.К. Управление: общие подходы к определению сущности и

содержания.................................................................................................69

Река А. Ю. Актуальные вопросы надлежащего извещения лица при рассмотрении

дел об административном правонарушении....................................................77

Скородинский Г. П. Совершенствование мер ответственности за нарушение финансового законодательства как средство обеспечения экономической

безопасности страны...................................................................................86

Скрипкин А.А. Административно-правовые средства обеспечения прав и свобод

граждан при рассмотрении обращений.........................................................92

Титов А. Основные принципы, цели и задачи государственной региональной

промышленной политики.............................................................................101

Усмаев Ш. В. К вопросу о принципах социального страхования.......................110

Чалаев Х.З. Полномочия пенсионного фонда российской федерации в сфере

обязательного пенсионного страхования: вопросы теории и практики...........117

Шамшура А.В. Обеспечительные меры при рассмотрении налоговых споров

арбитражным судом..................................................................................126

МАТЕРИАЛЫ КРУГЛОГО СТОЛА НА ТЕМУ

«СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.»

ЮРИУ РАНХиГС, Г. РОСТОВ-НА-ДОНУ, 2016 г.........................................140

Зинченко Г. П. Поле проблем социологии государственной службы ................140

Овчаренко Р.К. Развитие гражданской службы Российской Федерации:проблема

поиска новых средств и технологий.............................................................147

Иванова А.А. Прикладные социологические исследования государственной

гражданской службы: анализ современных российских практи........................152

Дашкевич Г. В. Влияние административного ресурса на электоральные процессы

в России......................................................................................................163

Демина Д. С. Территориальное общественное самоуправление: сильные и слабые

стороны, проблемы и перспективы ...................................................................169

Труханович Д. С. Управленческие аномалии как актуальная проблема развития

государственной гражданской службы российской федерации.......................178

Щетинина М.С. Общественное мнение и управленческие решения.................184

Авторы.......................................................................................................188

АННОТАЦИИ

Антонченко И. В., магистрант Ростовского филиала Российского университета правосудия

ПРАВО НА МАТЕРИНСКИЙ КАПИТАЛ И ТАЙНА УСЫНОВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Статья посвящена анализу права на материнский (семейный) капитал и судебной практики. Автор преследует цель выявить коллизионные нормы и дифференцировать их. Рассматривается вопрос о праве на материнский (семейный) капитал при усыновлении пасынков и падчериц.

Ключевые слова: дополнительные меры государственной поддержки, материнский (семейный) капитал, семейная тайна, тайна усыновления.

Водяницкий А.А., студент ЮРИУРАНХиГС

ОХРАНА ТАЙНЫ ИНФОРМАЦИИ О РОЖДЕНИИ РЕБЕНКА И ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ЕГО ПРОИСХОЖДЕНИЯ

В статье анализируются законодательство и практика по делам, связанным с охраной тайны рождения ребенка, зачатого с помощью методов вспомогательной репродукции человека, а также проблемы установления его происхождения. Кроме того, в статье проанализированы отдельные аспекты российской и западной правовой доктрины, исследующей применение вспомогательные репродуктивных технологий и отдельные аспекты установления происхождения детей. Новизна исследования заключается в том, что данные вопросы крайне редко рассматриваются в отечественной правовой науки. За последнее время было проведено всего 3-4 исследования в данной сфере. Также в совмещении этих двух проблемных тем.

Ключевые слова: вспомогательные репродуктивные технологии, право знать свое происхождение, право на информацию, репродуктивная тайна,

установление происхождения детей, вспомогательная репродукция, суррогатное материнство, искусственное оплодотворение, удостоверение происхождения детей.

Газдиева Ф. И., магистрант Ростовского филиала Российского университета правосудия

АДМИНИСТРАТИВНО- ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦОВ

В статье анализируются основные проблемы, связанные с определением статуса беженца, приводятся последние опубликованные статистические данные по рассматриваемой проблеме.

Ключевые слова: правовой статус беженца, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), предоставление убежища.

Гусев С.А., магистрант ЮРИУРАНХиГС

КРИТЕРИИ КОМПЛЕКСНОЙ ОЦЕНКИ СЛУЖАЩЕГО

БАТАЛЬОНА СВЯЗИ И РАДИОТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В статье исследуются факторы оценки служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка. Предложена методика комплексной оценки государственного военнослужащего, определены ключевые факторы комплексной оценки по трем группам параметров: психофизиологические, личностные и профессионально-квалификационные.

Ключевые слова: методика оценки персонала, комплексная оценка государственного военнослужащего, критерии оценки военнослужащего.

Даурбекова Х. И., аспирант ЮРИУ РАНХиГС

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО, ИСЛАМ И МАСС-МЕДИА НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ: К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ

Научно-теоретический концепт "гражданское общество" появился и приобрёл в России широкую популярность в первые годы становления демократического российского государства. Социальный и экономический регресс, неудачные реформы, а для кавказского региона - ещё и боевые действия создали крайне неудачное обрамление дискуссии о гражданском обществе.

Даурбекова Х. И., аспирант ЮРИУРАНХиГС

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О ГРАЖДАНСКОМ ОБЩЕСТВЕ

Цели и задачи этой статьи - проанализировать, как трансформировался концепт «гражданского общества» в политической мысли и какую роль в этом играли СМИ или их аналоги.

Овчаренко Р.К., д.с.н., профессор ЮРИУ РАНХиГС, профессор РГЭУ (РИНХ)

ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Аннотация: в статье предпринята попытка представить наиболее общий подход к пониманию сущности и содержания государственного и муниципального управления, раскрыть содержание указанного термина.

Ключевые слова и словосочетания: государство, управление, социальное управление, государственное управление, муниципальное управление, администрирование.

Овчаренко Р.К., д.с.н., профессор ЮРИУ РАНХиГС, профессор РГЭУ (РИНХ)

УПРАВЛЕНИЕ: ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТИ И СОДЕРЖАНИЯ

Аннотация: в статье предпринята попытка представить наиболее общий подход к пониманию сущности и содержания управления, представить управления как систему, показать основные ее элементы.

Ключевые слова и словосочетания: управление, активность, система, субъект управления, объект управления, воздействие, обратная связь, функции управления, принципы управления, методы управления.

Река А. Ю., магистрант ЮРИУ РАНХиГС

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НАДЛЕЖАЩЕГО ИЗВЕЩЕНИЯ ЛИЦА ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ

Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам надлежащего извещения лица при рассмотрении дел об административном правонарушении. Автор делает вывод, что в настоящее время в КоАП РФ отсутствуют критерии надлежащего извещения лиц, участвующих в деле. В связи с чем, представляется целесообразным в КоАП РФ установить порядок извещения аналогичный гражданскому и арбитражному процессам.

Ключевые слова: КоАП РФ, административный процесс, извещение.

Скородинский Г. П., магистрант Ростовского филиала Российского университета правосудия

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СТРАНЫ

Аннотация:объектом исследования является вопрос

совершенствования норм права в сфере финансового законодательства, в частности применяемых мер ответственности за нарушение финансового законодательства. Целью данного исследования является

выработка предложений по совершенствованию механизма пресечения нарушений финансового законодательства на территории Российской Федерации, в том числе за счет интеграции института

Ключевые слова: Финансовая ответственность, уголовная ответственность юридических лиц, экономическая безопасность.

Скрипкин А.А., магистрант ЮРИУРАНХиГС

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН ПРИ РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ

Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам, возникающим в сфере рассмотрения обращений граждан. Особое внимание автор уделяет судебной практике по делам в области административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Ключевые слова: гражданин, обращение, ответственность, управление.

Титов А., магистрант ЮРИУ РАНХиГС

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

В статье рассматривается суть категории «региональная промышленная политика», ее цель и задачи. Раскрывается порядок формирования системы создания, реализации и проведения оценки эффективности внедрения региональной промышленной политики.

Ключевые слова: государственная промышленная политика, региональная промышленная политика, экономический рост, экономическая стратегия, государственное регулирование, устойчивое развитие.

Усмаев Ш. В., магистрант ЮРИУ РАНХиГС

К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

Аннотация: статья посвящена вопросам эффективности правоприменительной практики принципов обязательного социального страхования

Ключевые слова: внебюджетный фонд, принципы, социальное страхование.

Чалаев Х.З., магистрант ЮРИУ РАНХиГС

ПОЛНОМОЧИЯ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПЕНСИОННОГО СТРАХОВАНИЯ : ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам теории и правоприменительной практики в сфере обязательного пенсионного страхования.

Ключевые слова: Пенсионный фонд РФ, страхование, полномочия.

Шамшура А.В., магистрант ЮРИУ РАНХиГС

ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ ПРИ РАССМОТРЕНИИ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ АРБИТРАЖНЫМ СУДОМ

Статья посвящена исследованию некоторых проблем, возникающих при применении обеспечительных мер в налоговых спорах, которые рассматриваются в арбитражных судах Российской Федерации. Автор предлагает, как сформулировать требование о предоставлении обеспечительных мер, какие обстоятельства подлежат доказыванию, приводит примеры письменных доказательств, необходимых для того, чтобы суд принял обеспечительные меры.

Ключевые слова: налогоплательщик, решение налогового органа, обеспечительные меры, встречное обеспечение.

УДК 347.6

ПРАВО НА МАТЕРИНСКИЙ КАПИТАЛ И ТАЙНА УСЫНОВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Антонченко Ирина Владимировна, магистрант кафедры государственно - правовых дисциплин юридического факультета Российского Университета

Правосудия.

Статья посвящена анализу права на материнский (семейный) капитал и судебной практики. Автор преследует цель выявить коллизионные нормы и дифференцировать их. Рассматривается вопрос о праве на материнский (семейный) капитал при усыновлении пасынков и падчериц.

Ключевые слова: дополнительные меры государственной поддержки, материнский (семейный) капитал, семейная тайна, тайна усыновления.

Antonchenko Irina Vladimirovna, graduate student of the department of state -legal disciplines of the Faculty of Law of the University of the Russian justice system.

This article analyzes the right to maternal (family) capital and jurisprudence. The author aims to reveal the conflict rules, and to differentiate them. The question of the right to maternal (family) capital when adopting stepchildren.

Keywords: additional measures of state support, the parent (family) capital, a family secret, the secret of adoption.

Федеральный закон № 256 - ФЗ от 29.12.2006 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее ФЗ от 29.12.2006 №256 - ФЗ) предусматривает возможность получения государственной поддержки семей, имеющих детей в форме предоставления материнского (семейного) капитала, средства которого могут направляться на улучшение жилищных условий семьи, получение образования детьми, а также на накопительную часть пенсии матери.

Статья 13 указанного закона устанавливает, что закон применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 года по 31 декабря 2016 года.

Президент РФ в своем послании к Федеральному Собранию от 03.12.2015г. выступил с предложением о продлении программы материнского капитала как минимум на 2 года. Учитывая, что с 1 января 2016 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 28 ноября 2015 г. N 348-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", продлевающий программу материнский капитал до конца 2018 года, считаю актуальным обратиться к тем проблемным вопросам, которые долгое время оставались без должного внимания.

Право на дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в соответствии со статьей 3 ФЗ от 29.12.2006 №256 - ФЗ, возникает:

1) у женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года;

2) у женщин, родивших (усыновивших) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки;

3) у мужчин, являющихся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся

правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 года.

В соответствии с частью 2 статьи 3 ФЗ от 29.12.2006 №256 - ФЗ при возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, не учитываются дети, в отношении которых данные лица были лишены родительских прав или в отношении которых было отменено усыновление, а также усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц.

Особого внимания заслуживает часть 2 вышеуказанной статьи, а именно «при возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, не учитываются усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц».

Данная норма является исключительной прерогативой федерального законодателя, но как она действует в правоприменительной практике необходимо разобраться.

Исключая из числа усыновленных детей, тех детей, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами лиц, претендующих на получение сертификата на материнский (семейный) капитал федеральный законодатель ограничил круг лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. По данному поводу правовую позицию сформулировал Конституционный суд в своем Определении от 17.11. 2011г. №1539 - О - О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Лимонниковой Екатерины Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 3 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» - устанавливая такое правовое регулирование, законодатель исходил из того, что усыновление является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения

родителей, а именно лиц в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах и иными экстраординарными обстоятельствами (статья 1 Федерального закона от 21.12.1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"). Что касается пасынков (падчериц), то они воспитываются в семье, хотя и неполной, а потому не нуждаются в семейном устройстве. Их усыновление не изменяет их статус в качестве детей, имеющих родительское попечение (от единственного родителя).

Следовательно, оспариваемое Лимонниковой Е.В. положение с учетом целевой направленности Федерального закона "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" - стимулирование рождения в семье второго ребенка, а также устройство в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - не может рассматриваться как нарушающее права заявительницы, которая, как следует из представленных материалов, после регистрации брака усыновила малолетнего ребенка своего супруга, а второй ребенок рожден ею в браке 4 ноября 2009 года.

Достаточно аргументировано и не вызывает никаких сомнений, но только в том случае, когда добросовестные граждане обращаются за получением сертификата и не хотят сохранить в тайне факт усыновления пасынка или падчерицы, как и произошло с гражданкой Лимонниковой Е.В. А как же быть с «молчунами», т.е. с теми гражданами, которые усыновление падчерицы или пасынка хотят сохранить в тайне? Вот именно понятие «Семейной тайны» и не учел федеральный законодатель, тем самым создав коллизию в правовом регулировании.

В соответствии с частью1 статьи 5 ФЗ от 29.12.2006 №256 - ФЗ лица, указанные в частях 1, 3 - 5 статьи 3 настоящего Федерального закона, или их законные представители, а также законные представители ребенка (детей), не достигшего (не достигших) совершеннолетия, в случаях, предусмотренных

частями 4 и 5 статьи 3 настоящего Федерального закона, вправе обратиться непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации за получением государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (далее - сертификат) в любое время после возникновения права на дополнительные меры государственной поддержки путем подачи соответствующего заявления со всеми необходимыми документами (их копиями, верность которых засвидетельствована в установленном законом порядке).

В соответствии с п.п. 1.1. статьи 5 ФЗ №256 документы (копии документов, сведения), необходимые для вынесения решения о выдаче либо об отказе в выдаче сертификата, запрашиваются Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами в органах, предоставляющих государственные услуги, органах, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, если указанные документы (копии документов, сведения) находятся в распоряжении таких органов либо организаций и лицо, получившее сертификат, не представило указанные документы самостоятельно. Соответствующие органы и организации обязаны рассмотреть межведомственные запросы Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов и направить ответ в срок, не превышающий пяти календарных дней со дня их поступления в такие органы и организации. Таким образом, с одной стороны, закон ФЗ от 29.12.2006 №256 - ФЗ предусматривает обязанность соответствующих органов в представлении информации территориальным органам ПФР. С другой стороны, применить эту норму на практике не возможно.

Согласно части 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную

тайну, защиту своей чести и доброго имени. Следует отметить, что многие международные правовые акты, регулируя отношения в сфере реализации права на семейную тайну, оперируют более общим понятием - право на уважение семейной жизни, которое включает в себя в том числе и право на семейную тайну.

Регулирование семейной тайны непосредственно Конституцией РФ, а также международным правом свидетельствует о тождественности правовой идеи особой значимости данного правового института как в плоскости жизнедеятельности конкретных граждан, так и в сфере организации и функционирования общества в целом.

Закрепив право человека и гражданина на семейную тайну, Конституция РФ оставила открытым вопрос о ее содержании. Данный подход, по нашему мнению, объясняется тем, что Конституция РФ, являясь базовым, основополагающим регулятором общественных отношений, устанавливает лишь определенные "ориентиры" правового регулирования, которые должны получить свою конкретизацию и детализацию на уровне отраслевого законодательства.

Вместе с тем, несмотря на активное использование соответствующей юридической категории законодателем при регулировании всевозможных общественных отношений (в плоскости гражданского права, уголовного права и т.д.), ее определение так и не получило своего нормативно-правового (легального) оформления. Более того, действующее законодательство РФ не только не формулирует определение понятия "семейная тайна", но и не выделяет существенных признаков (критериев), отграничивающих его от иных, смежных, подобных юридических категорий (к примеру, от личной тайны).1

1 Статья: Содержание семейной тайны по законодательству Российской Федерации (Маклаков И.В.) ("Семейное и жилищное право", 2015, N 2)

Также согласно статье 139 Семейного кодекса Российской Федерации тайна усыновления ребенка охраняется законом; судьи, вынесшие решение об усыновлении ребенка, или должностные лица, осуществившие государственную регистрацию усыновления, а также лица, иным образом осведомленные об усыновлении, обязаны сохранять тайну усыновления ребенка (пункт 1); лица, указанные в пункте 1 данной статьи, разгласившие тайну усыновления ребенка против воли его усыновителей, привлекаются к ответственности в установленном законом порядке (пункт 2).

Статья 47 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" предусматривает, что тайна усыновления охраняется законом (пункт 1); работники органов записи актов гражданского состояния не вправе без согласия усыновителей (усыновителя) сообщать какие-либо сведения об усыновлении и выдавать документы, из содержания которых видно, что усыновители (усыновитель) не являются родителями (одним из родителей) усыновленного ребенка (пункт 2).

Доступ к сведениям об усыновлении ограничен также Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (пункт 7 статьи 3 и часть 8 статьи 9), Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года N 188 (пункт 1 утвержденного данным Указом Перечня сведений конфиденциального характера), а также Федеральным законом от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", согласно положениям которого доступ к архивным документам, несмотря на закрепленное частью 1 его статьи 24 право пользователя архивными документами свободно искать и получать такие документы для изучения, может быть ограничен в соответствии с законодательством Российской Федерации, при этом доступ к архивным документам независимо от их форм собственности ограничивается, если они содержат сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну; в частности, ограничение на доступ к архивным

документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов (статья 25).

Кроме того, законодатель в различных отраслях права - семейном, гражданском, гражданском процессуальном, трудовом, праве социального обеспечения, уголовном праве и др. - предусмотрел меры, направленные на обеспечение тайны усыновления.

В частности, для обеспечения тайны усыновления по просьбе усыновителя усыновленному ребенку присваиваются фамилия усыновителя, а также указанное им имя; отчество усыновленного ребенка определяется по имени усыновителя, если усыновитель мужчина, а при усыновлении ребенка женщиной - по имени лица, указанного ею в качестве отца усыновленного ребенка; если фамилии супругов-усыновителей различные, по соглашению супругов-усыновителей усыновленному ребенку присваивается фамилия одного из них; при усыновлении ребенка лицом, не состоящим в браке, по его просьбе фамилия, имя и отчество матери (отца) усыновленного ребенка записываются в книге записей рождений по указанию этого лица (усыновителя); по просьбе усыновителя также могут быть изменены дата рождения усыновленного ребенка, но не более чем на три месяца, а также место его рождения (пункты 2 и 3 статьи 134, пункт 1 статьи 135 Семейного кодекса Российской Федерации).2

ФЗ от 29.12.2006 №256 - ФЗ наделяет правом территориальные органы ПФР ст. 5 п. 4 при рассмотрении заявления о выдаче сертификата территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации проверять достоверность сведений, содержащихся в представленных документах, и в случае необходимости запрашивать дополнительные

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2015 N 15-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 139 Семейного кодекса Российской Федерации и статьи 47 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" в связи с жалобой граждан Г.Ф. Грубич и Т.Г. Гущиной"

сведения в соответствующих органах, в том числе сведения о фактах лишения родительских прав, об отмене усыновления, о совершении в отношении ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, а также иные сведения, необходимые для формирования и ведения регистра. Указанные запросы территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации подлежат рассмотрению соответствующими органами в четырнадцатидневный срок с даты их поступления.

Таким образом, запросы территориального органа ПФР о факте усыновления правомерно остаются без внимания соответствующих органов. Территориальный орган ПФР может провести проверку документов самостоятельно на основании данных, находящихся в его компетенции, но только в случае обращения усыновленного ребенка (до его усыновления) в территориальный орган ПФР за пенсией по случаю потери кормильца. Статьей 138 Семейного кодекса предусмотрено, что ребенок, имеющий к моменту своего усыновления право на пенсию и пособия, полагающиеся ему в связи со смертью родителей, сохраняет это право и при его усыновлении. Но с другой стороны, такие действия должностного лица можно оценить как незаконные, и как следствие, должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности.

Подводя итог вышесказанному, у территориального органа при представлении свидетельства о рождении ребенка отсутствуют основания для отказа в выдаче сертификата на материнский (семейный) капитал.

Также в данном случае невозможно проконтролировать правомерность выдачи сертификата на материнский (семейный) капитал, в виду конфиденциальности необходимой информации.

На основании проведенного исследования можно сделать ввод, что норма, исключающая из числа усыновленных детей, тех детей, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами лиц, претендующих на получение сертификата на материнский (семейный)

капитал является коллизионной. Практическая ее реализация возможно только при желании родителей не хранить тайну усыновления. Принимая во внимание вышеизложенное, федеральному законодателю следует отменить данную норму ввиду невозможности ее применения, тем самым создать правовое равенство при получении дополнительных мер государственной поддержки для семей, имеющих двух и более детей.

Согласно данным, размещенным на официальном сайте ПФР, по состоянию на 31.12.15 выдано 6,7 млн. сертификатов на материнский (семейный) капитал. Возникает вопрос: сколько выдано сертификатов на материнский (семейный) капитал лицам, которые усыновили падчериц и пасынков?

Список использованной литературы

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

2. "Семейный кодекс Российской Федерации" от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 30.12.2015)

3. Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "Об актах гражданского состояния"

4. Федеральный закон от 29.12.2006 N 256-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016)

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2015 N 15-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 139 Семейного кодекса Российской Федерации и статьи 47 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" в связи с жалобой граждан Г.Ф. Грубич и Т.Г. Гущиной"

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 "Послание Президента Российской Федерации"

7. Определение Конституционного Суда РФ от 17.11.2011 №1539 - О - О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Лимонниковой Е.В. на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 3 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»

8. Маклаков И.В. Содержание семейной тайны по законодательству Российской Федерации //Семейное и жилищное право, 2015, N 2.

УДК: 347.151.4

ОХРАНА ТАЙНЫ ИНФОРМАЦИИ О РОЖДЕНИИ РЕБЕНКА И ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ЕГО ПРОИСХОЖДЕНИЯ

PROTECTION OF SECRET OF THE INFORMATION ON BIRTH OF THE CHILD AND PROBLEMS OF ESTABLISHING ITS ORIGIN

Водяницкий А.А. Студент 4 курса юридического факультета Южно-Российского Института Управления Российской Академии Народного Хозяйства и Государственной Службы при Президенте Российской Федерации.

Vodyanitsky AA

4rd year student of the Law Faculty of the South-Russian Institute of Management Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the

Russian Federation.

В статье анализируются законодательство и практика по делам, связанным с охраной тайны рождения ребенка, зачатого с помощью методов вспомогательной репродукции человека, а также проблемы установления его происхождения. Кроме того, в статье проанализированы отдельные аспекты российской и западной правовой доктрины, исследующей применение вспомогательные репродуктивных технологий и отдельные аспекты установления происхождения детей. Новизна исследования заключается в том, что данные вопросы крайне редко рассматриваются в отечественной

правовой науки. За последнее время было проведено всего 3-4 исследования в данной сфере. Также в совмещении этих двух проблемных тем.

Ключевые слова: вспомогательные репродуктивные технологии, право знать свое происхождение, право на информацию, репродуктивная тайна, установление происхождения детей, вспомогательная репродукция, суррогатное материнство, искусственное оплодотворение, удостоверение происхождения детей.

The article analyzes the law and practice concerning protection of secrecy of birth of the child conceived by methods of human assisted reproduction and problems of establishing its origin. Besides, the article contains the analysis of certain aspects of the Russian and European legal concept studying the application of assisting reproductive technologies and certain aspects of deducing the progenity of children. The novelty of the study lies in the fact that these issues are considered extremely rare in the domestic legal science. In recent years, there have been only 3-4 studies in this area. Also, combining these two problematic issues.

Key words: assisted reproductive technologies, right to know one's origins, right to information, reproductive secrecy, progenity of children, in vitro fertilization, surrogate motherhood, certificate of origin of the children.

Развитие вспомогательных репродуктивных технологий (далее - ВРТ) ставит перед семейным правом множество вопросов - в том числе в связи с разъединением генетических, гестационных, социальных и юридических аспектов родительства. Вспомогательная репродукция заставляет, в частности, задуматься о том, в каких пределах ребенок, а возможно, и другие лица, должны быть проинформированы об особенностях его зачатия и рождения.

В России в 1993 г. на законодательном уровне было закреплено подчинение информации о проведенных ВРТ и личности донора режиму

врачебной тайны: это прямо устанавливалось ст. 35 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. [15. Ст. 1318] Пришедший им на смену в 2011 г. Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" в статье, посвященной ВРТ, не говорит специально об информации о произведенных вмешательствах и личности пациента и донора, однако частично такие данные охватываются нормой о врачебной тайне. Кроме того, продолжают действовать региональные законы, охраняющие соответствующие данные в рамках режима тайны

Однако первые юридические предпосылки охраны тайны информации о произведенных ВРТ и личности донора появились еще в 1987 г., в первом приказе Министерства здравоохранения, регламентирующем процедуры искусственной инсеминации. В этом приказе, а затем и в актах, принятых в 1993 и 2003 гг., устанавливались организационные предпосылки охраны информации о донорстве гамет: особые правила ведения и хранения медицинской документации, специальные формулировки в заявлениях донора и реципиентов и т.д. В ныне действующем приказе о ВРТ 2012 г. впервые закреплена возможность как анонимного, так и неанонимного донорства и ооцитов, и спермы.

Однако по-прежнему предусмотрены минимальные процедурные требования к обращению с донорскими гаметами (отсутствие имени анонимного донора в сопроводительном письме, оформляемом при выдаче биоматериала для транспортировки, кодирование доноров и реципиентов). [4. С.19]

Многие ученые высказываются за необходимость принятия единого закона, регулирующего вспомогательные методы репродукции, права и обязанности лиц, участвующих в репродуктивных процедурах. [3.С.125] Тем более что в ряде стран подобные акты уже действуют. Так, например, в США принят Единообразный закон "О статусе детей, зачатых нетрадиционным путем", регулирующий правила установления происхождения детей, зачатых

и рожденных с использованием вспомогательных репродуктивных технологий". Поэтому ребенок, по крайней мере гипотетически, может иметь пять возможных родителей, а именно: мужчина и женщина, которые применяют методы вспомогательной репродукции для рождения ребенка, мужчина и женщина - доноры, а также суррогатная мать. Кроме того, суррогатная мать может состоять в браке, и тогда еще возможным родителем становится ее муж на основе презумпции отцовства. [ 5. C. 96-97]

Таким образом, как и в случае с усыновлением, de lege lata за ребенком, зачатым с помощью ВРТ, в России до сих пор не признается права на получение информации о его происхождении. Вместе с тем если в отношении усыновления разработан специальный режим тайны, то вспомогательная репродукция во многом остается за пределами внимания исследователей и характеризуется пробелами в правовом регулировании.

Одновременно появление детей в семье детей с помощью ВРТ будет отличаться от "традиционной" модели, а реакция окружающих на информацию о действительном происхождении ребенка может нанести вред как ему самому, так и воспитывающим его лицам . [6.C. 18-19] Поэтому вместе с усилиями, направленными на трансформацию отношения общества к проблеме бесплодия, следует юридически обеспечить именно режим тайны информации о примененных для преодоления бесплодия ВРТ. Наименовать ее репродуктивной тайной и обеспечить ее грамотными законодательными мерами.

На сегодняшний день репродуктивная тайна, не будучи специально закрепленной в законодательстве конструкцией, отчасти находит, тем не менее, свое отражение в действующих правовых нормах и судебной практике.

Так, в 2011 г. в Москве рассматривалось дело по иску женщины, родившей в качестве суррогатной матери двоих детей для пары ответчиков. Истица просила признать матерью ее и обосновывала свои требования, в частности, тем, что пересаженные ей эмбрионы были получены из донорских

гамет, а не гамет ответчицы, как она изначально считала. Свидетель по делу -врач, осуществивший ЭКО и перенос эмбрионов, пояснил, что "использование донорской яйцеклетки является врачебной и семейной тайной пациента". Отказывая в удовлетворении требований истицы, суд подчеркнул, что "использование при лечении бесплодия ответчиков яйцеклетки донора составляет врачебную и семейную тайну и не является предметом иска, поскольку иск состоит в установлении биологической связи с детьми не ответчицы, а истицы. Законом не установлено право суррогатной матери на получение сведений об использовании биологического репродуктивного материала донора". [17. Решение Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 29 марта 2011 г.: дело N 2-218/11.]

Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", как уже отмечалось, устанавливает режим врачебной тайны, который может быть распространен и на информацию о проведенном искусственном оплодотворении или имплантации эмбриона, а также личности донора. Однако субъект во врачебной тайне специальный, ее обязаны хранить лица, которым сведения стали известны "при обучении, исполнении трудовых, должностных, служебных и иных обязанностей" В то же время информация о произведенных ВРТ может стать известной не только медицинским работникам, но и персоналу агентств по подбору суррогатных матерей, самим донорам или суррогатной матери, родственникам предполагаемых родителей, работникам органов ЗАГС или органов социальной защиты и иным лицам. Следовательно, репродуктивная тайна может составлять одновременно врачебную тайну, однако этим ее содержание не исчерпывается.

Репродуктивная тайна может рассматриваться и как составляющая личной и семейной тайны, охраняемой конституционными и гражданско-правовыми нормами. Как нематериальное благо, репродуктивная тайна обеспечивается мерами защиты, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

По аналогии с усыновлением для обеспечения репродуктивной тайны в законодательстве следует предусмотреть возможность изменения даты и (или) места рождения детей, зачатых или рожденных с помощью ВРТ. [4. С. 20-21]

При этом на уровне Совета Европы разработан ряд документов, определяющих основные принципы правового регулирования в данной сфереи имеющих целью сгармонизировать европейское законодательство в данной сфере.

Такая работа началась в 1980-х гг., когда неоднозначные правовые позиции по применению методов вспомогательной репродукции были отражены в "Отчете Комитета по исследованию оплодотворения человека и эмбриологии Департамента здравоохранения и общественной безопасности Великобритании", 1984 г. (известный также как доклад Варнока)

- "Белая книга" принципов установления и правовых последствий установления происхождения детей (2001); - Отчет комитета экспертов по семейному праву "Оценка правовых документов Совета Европы в области семейного права 2006", который иллюстрирует осознание потенциальных этических и правовых последствий развития вспомогательных репродуктивных технологий, содержит предложения по развитию соответствующего законодательства

- Правила Европейского союза от 27.11.2003 N 2201/2003, касающиеся юрисдикции и признания решений национальных судов по брачным делам и спорам о детях. [19. С. 166-170]

При этом законодатели некоторых стран выступают против развития методов вспомогательной репродукции, рассматривая генетическую (биологическую) связь с ребенком как единственное основание юридического установления его происхождения. Это приводит к запрету суррогатного материнства в медицинской практике и, соответственно, к отсутствию законодательства, регулирующего этот метод.

Остается нерешенным еще целый перечень вопросов, касающихся, тайны информации о рождении ребенка, должна ли быть предоставлена ребенку информация о донорах, и в каком объеме, чтобы надлежащим образом обеспечить его право знать о своем происхождении. В законодательстве и правовой доктрине европейских государств по данному вопросу было сформировано четыре основных подхода: [5. С.101]

1. Полная конфиденциальность и анонимность информации о донорах. Это правило закреплено в законодательстве Франции (ст. 673-7 Кодекса об общественном здравоохранении), которое также устанавливает невозможность возбуждения судебных дел об установлении каких-либо правоотношений между донором и ребенком (ст. 311 -19 Французского гражданского кодекса)

2. Сочетание абсолютной и относительной конфиденциальности и анонимности донора. Данный принцип закреплен в испанском законодательстве, где родившиеся с помощью вспомогательных репродуктивных технологий дети имеют право получать общую информацию о донорах, включая информацию об их личности. Такую правовую возможность можно реализовать только при наличии чрезвычайных обстоятельств, когда жизнь ребенка находится в опасности (ст. 5.5 Закона Испании N 35/1988) или когда такая информация должна быть раскрыта для целей уголовного судопроизводства.

3. Право знать личность донора, без права установления в отношении его отцовства, гарантируется шведским законодательством (Закон 1, 140 от 29 декабря 1984 г.), которое предоставляет такую возможность самому ребенку, когда он достигнет достаточной зрелости (ст. 14). Подобное право закрепляет и австрийское законодательство, предоставляя его детям с 14 лет (Закон от 1 июля 1992 г.)

4. Право знать личность донора, с возможностью в последующем требовать установления его отцовства. Такой порядок не находит полного одобрения в европейском семейном законодательстве, однако

рассматривается европейской доктриной как один из возможных, особенно в случаях искусственного оплодотворения одинокой женщины. Однако большинство ученых сходятся во мнении, что подобный порядок не отвечает принципам разумности и справедливости. Такой же позиции придерживаются и законодатели. Так, закрепляя право ребенка знать личность донора, испанское законодательство налагает запрет на установление отцовства[5.С.102-103].

Итак, репродуктивная тайна может рассматриваться в качестве разновидности личной и семейной тайны, частично совпадающей с тайной медицинской и сходной с тайной усыновления.

Предлагается дополнить ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» положениями, позволяющими изменять дату и место рождения детей, выношенных суррогатными матерями, а также закрепляющими обязанность лиц, осведомленных о действительном происхождении ребенка, зачатого с помощью ВРТ, сохранять репродуктивную тайну. И, стоит, закрепить наиболее прогрессивный подход установления происхождения, при котором ребенок будет иметь право знать личность донора при наличии определенных обстоятельств, как в испанском законодательстве.

Список использованной литературы

1. Афанасьева И.В. Правовое регулирование суррогатного материнства / И.В. Афанасьева // Медицинское право. 2007. N 2. С. 19-21.

2. Богославская О.В. Медицинская тайна в российском гражданском праве: автореф. дис. ... к.ю.н. / О.В. Богославская. Волгоград, 2006.

3. Зубарева О.Г. К вопросу о методологии исследования семейных правоотношений// Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып.15: в 2 т. Т.2-М: ООО «Изд-во Юрист» 2015.

4. КА.Кириченко Охрана тайны информации о рождении ребенка: перспективы российского права и развитие вспомогательной репродукции "Медицинское право", N 1, январь-февраль 2015 г.

5. Лебедева О.Ю. Установление происхождения детей по законодательству Российской Федерациии иностранных государств // Lex Russica 2015. - № 1. - С.96-103.

6. Майфат А.В., Резник Е.С. Современное состояние и перспективы развития законодательства в сфере использования репродуктивных технологий // Семейное и жилищное право. — 2010. —№ 3. — С. 17-20.

7. Малеина М.Н. Правовое регулирование отношений, возникающих при искусственном зарождении детей / М.Н. Малеина // Правоведение. 1983. N 5. С. 7376.

8. СамойловаВ.В. Российское и зарубежное семейное законодательство о применении вспомогательных репродуктивных технологий (ВРТ) // Семейное и жилищное право. — 2010. — С. 7-10.

9. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая (принята Государственной Думой 21 октября 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

10. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон (принят Государственной Думой 1 ноября 2011 г.; одобрен Советом Федерации 9 ноября 2011 г.) // Российская газета. 23.11.2011.

11. О порядке использования вспомогательных репродуктивных технологий, противопоказаниях и ограничениях к их применению:приказ Минздрава России от 30 августа 2012 г. // Российская газета. 11.04.2013.

12. О применении вспомогательных репродуктивных технологий (ВРТ) в терапии женского и мужского бесплодия: приказ Минздрава России от 26 февраля 2003 г. // Российская газета. 06.05.2003..

13. О применении метода искусственной инсеминации женщин спермой донора по медицинским показаниям и метода экстракорпорального оплодотворения и переноса эмбриона в полость матки для лечения женского бесплодия: приказ Минздрава России от 28 декабря 1993 г. // Российские вести. 08.02.1994.

14. О расширении опыта по применению метода искусственной инсеминации спермой донора по медицинским показаниям: приказ Минздрава СССР от 13 мая 1987 г.

15. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. Верховным Советом 22 июля 1993 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.

16. Семейный кодекс Российской Федерации (принят Государственной Думой 8 декабря 1995 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 16.

17. Решение Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 29 марта 2011 г.: дело N 2-218/11.

18.Antokolskaia M.V. The New Aspects of Russian Family Law // California Western International Law Journal. 2000-2001. Vol. 31. P. 23-38.

19. Andorno R. La procreacin asistida en el Derecho comparado', in R. Andorno et alt., El derecho frentea la procreacine artificial, Depalma. B. Aires. 2013. — 215 p.

20. Beaulne J. La medecine moderne de la procration et son influence dans le droit des personnes et de la famille. In Revue Generale de Droit. 1995. Vol. 26 (2). — 455 p.

21. Boele-Woelki K., Ferrand F., Gonzalez Beilfuss C, Jintere-Jareborg M., Lowe N., Martiny D. and Pintens W. Principles of European Family Law Regarding Parental Responsibilities. Intersentia, 2007. — 324 p.

22. Cfr. Cirillo F. La fecondazione artificiale eterologa de il rapporto di paternit? nella filiazione legittima de in quella natural. In Rivista di Diritto Civile. 1998. Vol. 44. — 705 p.

23. Todorova V. Recognition of parental responsibility: biological parenthood v. legal parenthood, i.e. mutual recognition of surrogacy agreements: What is the current situation in the MS Need for EU action Brussels, 2010. — 42 p.

24. Cahn N. The New Kinship // Georgetown Law Journal. 2012. Vol. 100, No. 2. P. 367429.

25. Ruyter K.W. The Example of Adoption for Medically Assisted Conception: Involvement of Society, Parent Suitability and Openness When Using Donors // Creating the Child: The Ethics, Law and Practice of Assisted Procreation. Hague, 1996. P. 177-194.

УДК 342.9

АДМИНИСТРАТИВНО- ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦОВ ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF REFUGEES

Газдиева Фатима Иссаевна Магистрант 2 курса РГУП

Gazdieva Fаtima Issaevna Master of 2 courses RSUJ

В статье анализируются основные проблемы, связанные с определением статуса беженца, приводятся последние опубликованные статистические данные по рассматриваемой проблеме.

Ключевые слова: правовой статус беженца, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), предоставление убежища.

The article analyzes the main problems associated with the determination of refugee status, are the latest published statistics on the problem.

Keywords: legal status of refugee, Management of the Supreme Commissioner of United Nations dealing with the affairs of refugees, Near-Eastern agency of United Nations helping Palestinian refugees and organizating works, refuge granting.

Учитывая конституционные гарантии государства в обеспечении основных прав и свобод беженцев в России, учитывая их специальный статус как социально незащищенных лиц, а затем и их защиты со стороны принимающего государства, административно-правовой статус беженцев и его структура до сих пор требует научного исследования. Ценность

структурного анализа административно-правового статуса заключается в том, что теоретическое разделение этого понятия на составляющие элементы дает возможность выразить его характерные стороны, сущность и механизм осуществления прав, свобод и обязанностей[2].

В значительной степени актуальность исследования подтверждается интересом к этой проблематике зарубежных и отечественных ученых. В разное время разработкой проблемы беженцев занимались зарубежные ученые Г.Гудвин Хилл, Ж.Егер, О.Клинова, Д.Макнамара, К.Нгуен, Д.Патрик, В.Потапов, Д.Хорекенс, исследуя статус беженца в международном праве. В последние годы российские ученые Е.Гончаренко, А.Жеребцов, Д. Иванов, Н.Каткова, И.Кисельова, М.Лебедев, В.Радул, Т.Регент исследовали регулирования правового стаус беженцев в Российской Федерации.

При рассмотрении внедрения, влияния на реализацию правового статуса отдельных элементов, можно установить эффективность воздействия на общественные отношения, выявить положительные и отрицательные стороны этого влияния и на этой основе осуществлять дальнейшее совершенствование отечественного законодательства по вопросам прав, свобод и обязанностей беженцев в России.

Понятие административно-правового статуса беженцев включает совокупность характерных и одновременно различных признаков, которые сложно охватить его коротким определением [7].

Административно-правовой статус беженцев как комплексный институт имеет свою юридическую конструкцию. Из самого названия «юридическая конструкция» следует, что административно-правовой статус имеет свою сложную структуру, состоящую из соответствующих элементов (составных частей), которые наполняют материальным содержанием указанное понятие.

Несомненно, что составляющие элементы структуры вытекают из определения «административно-правовой статус беженцев». Состав

правового статуса - это не просто понятие, а модель, отражающая сложную структурную строение правового статуса личности [4, с. 28].

Содержание административно-правового статуса беженца раскрывается учеными из его составляющие. Большинство современных отечественных ученых разделяют мнение, что содержанием административно-правовой статус - совокупность комплекса прав и обязанностей, закрепленные нормами административного права и гарантии их реализации [1, с. 74]. Впрочем необходимо отметить современную тенденцию ухода от традиционного понимания правового статуса как системы прав и обязанностей, предоставленных лицу государством и применения «широкого подхода» к проблеме структуры правового статуса личности[11, С. 115].

Н.И. Матузов доказывает, что все то, что так или иначе с правовой точки зрения определяет гарантирует, оформляет гражданина в государстве, входит в понятие правового статуса. В качестве обязательных его структурных элементов выступают соответствующие правовые нормы, правосуб "ектнисть, права и обязанности вязки, их гарантии, гражданство, юридическая ответственность, правоотношения общего характера [7, с. 87]. Ю.М. Тодика считает необходимым включить в структуру правового статуса личности: правовые нормы, которыми определяется статус, основные права, свободы, законные интересы и обязанности вязки, правосубектнисть, правовые принципы, гражданство, гарантии прав и свобод, юридическая ответственность, правоотношение общего типа [4, с. 153].

Такое широкое толкование структуры правового статуса действительно позволяет всесторонне охарактеризовать субъектов объекта правоотношений, поставить во главу угла его юридические свойства и связки. Кроме того, при таком широком подходе к трактовке элементов структуры правового статуса субъектов 'объекта удается придать им динамизм, проследив последовательность стадий получения статуса, владения им и реализации. Однако, такой подход к толкованию структуры административно-правового

статуса лица, при котором в качестве структурных элементов правового статуса рассматривается все, что с ним повязкам связано, нельзя признать оправданным. Так, по мнению некоторых ученых, правосубъектность является предпосылкой возникновения правового статуса, а потому ее не следует выделять как отдельный элемент административно-правового статуса [8, с. 175].

Неудовлетворительное состояние экономики и нестабильной социально - политический строй отдельных стран привели к активизации миграционных процессов среди населения планеты. Современная миграция наряду с положительными тенденциями имеет и отрицательные: мигрантами становятся лица, которые вынуждены покидать свои страны из-за гражданские войны, социально-политическую нестабильность, дискриминацию и тому подобное.

Закон определяет стадии предоставления статуса беженцев, состоящих из ходатайстве путем подачи заявления; оформление документов для решения вопроса о предоставлении статуса; порядка рассмотрения заявления после принятия решения об оформлении документов; принятия решения по заявлению о предоставлении статуса беженца, которое принимают в течение месяца со дня получения личного дела заявителя и письменного заключения органа миграционной службы, рассматривавшего заявление [7].

Статус беженца предоставляется на период действия обстоятельств, препятствующих беженцу вернуться в свою страну. Удостоверение беженца выдается сроком на один год. При перерегистрации беженца органом миграционной службы по месту его проживания действие удостоверения продолжается. В свою очередь статус беженца теряется, если лицо: добровольно снова воспользовалась защитой страны гражданской принадлежности (подданства) приобрело гражданство России или добровольно приобрело гражданство, которое имело раньше, или приобрело гражданство другого государства и пользуется его защитой; добровольно вернулась в страну, которую она оставила или за пределами которой

находилось вследствие обоснованных опасений стать жертвой преследований; будучи лицом без гражданства может вернуться в страну своего прежнего постоянного проживания, поскольку обстоятельства, при которых был предоставлен статус беженца, больше не существует [9].

Это положение не распространяется на беженца, если он может привести достаточные обоснования, вытекающие из предыдущих преследований, для своего отказа вернуться в страну своего прежнего постоянного проживания; получил убежище или вид на жительство в другой стране; не может больше отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, поскольку обстоятельств, на основании которых лицу был предоставлен статус беженца, больше не существует.

Оно также не распространяется на беженца, если он может привести достаточные обоснования, вытекающие из предыдущих преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности.

Понятие «беженец» возникло в правовом поле со времен Первой мировой войны. Беженцами считались лица соответствующего национального происхождения, не пользовались защитой своего правительства и не имели другого гражданства. Ведущую роль в расширении правового статуса беженцев играла ООН с Управлением Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), в рамках которой 1947 была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ). Основой деятельности УВКБ по установлению правового статуса беженцев и оказания им помощи является Конвенция ООН 1951 и Протокол о статусе беженцев 1967, где под термином "беженец признавалась лицо, в результате событий, которые происходили в 1 января 1951, и в силу вполне обоснованных опасений, могла стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находилась за пределами страны своей гражданской принадлежности, не пользовалась защитой этой страны или не

желала пользоваться такой защитой вследствие опасений. По мнению Грабарь Н.М. существующее определение термина «беженец» не вполне соответствует современным требованиям[6].

Проблема правового статуса беженцев, с одной стороны - это часть общей проблемы правового статуса лица в современном мире, прав человека и гражданина. С другой стороны, эту проблему необходимо рассматривать как составляющую проблемы правового статуса иностранцев в стране их временного пребывания. Проблема беженцев продолжает существовать как правовая, гуманитарная и политическая[11].

Основной причиной, обусловливает возникновение беженцев и усиление этого явления в мире, является преследование лиц со стороны государств в виде незаконного ограничения свободы, дискриминации, насилия, угрозы физического уничтожения, которое заставляет человека не просто сменить место жительства в пределах страны, а оставить свою страну и искать убежища за рубежом. С этой точки зрения явление беженцев является аномалией, пра8вовым нонсенсом, требующий научного изучения.

Выводы.Таким образом,проблема правового статуса беженцев, с одной стороны - это часть общей проблемы правового статуса лица в современном мире, прав человека и гражданина. С другой стороны, эту проблему необходимо рассматривать как составляющую проблемы правового статуса иностранцев в стране их временного пребывания. Проблема беженцев в России существует и все обостряется как правовая, гуманитарная и политическая.

Основной причиной, обусловливает возникновение беженцев является преследование лиц со стороны государств в виде незаконного ограничения свободы, дискриминации, насилия, угрозы физического уничтожения, которое заставляет человека не только сменить место жительства в пределах страны, а оставить свою страну и искать убежища за ее пределами.

Однако приобретение лицом статуса беженца не приводит к юридической потери ее гражданства, поскольку статус беженца не изменяет

и автоматически не прекращает гражданства. С другой стороны сохранение или утрата лицом гражданства не влияет на вступления правового статуса беженца.

Список литературы.

1. Аванесова А. А. Конституционно-правовой статус беженцев и

вынужденных переселенцев и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа. М., 2009.

2. Белов А. В. Мигранты как жертвы международных вооруженных

конфликтов и проблемы их правовой защиты // Российский ежегодник международного права. 2006. СПб., 2008. Спец. выпуск.

3. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М., 1997.

4. Ибрагимов А. М. Международно-правовое положение беженцев.

Махачкала, 2000.

5. Иванов Д. В. Ближневосточное агентство ООН для помощи

палестинским беженцам и организации работ (БАПОР): история создания, международно-правовые аспекты деятельности и перспективы // Московский журнал международного права. 2002. № 1.

6. Иванов Д. В. Глобальное и региональное сотрудничество государств в

области защиты беженцев // Там же. 2004. № 2.

7. Калугин В. Ю. Курс международного гуманитарного права. Минск,

2006.

8. Кучеренко А. Контроль над миграционными процессами в США:

тенденции эволюции // Мировая экономика и международные отношения. 2009. № 2. Международное публичное право: сборник документов. М., 2006. Т. I.

9. Павлова Л. В., Селиванов А. В. Международно-правовой статус

беженца. Минск, 2006.

10. Резолюция Генеральной ассамблеи ООН 428 (V) от 14 декабря 1950 г. //

Права человека: сборник международных договоров. М., 1998. Т. II. Ч. 4.

11. Шмалий О.В. Административно-правовой режим как фактор

эффективности управления в сфере государственной регистрации// Бизес в законе. 2010. № 4. С. 115.

УДК 331.1

КРИТЕРИИ КОМПЛЕКСНОЙ ОЦЕНКИ СЛУЖАЩЕГО БАТАЛЬОНА СВЯЗИ И РАДИОТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

CRITERIA FOR A COMPREHENSIVE ASSESSMENT OF THE EMPLOYEE OF A BATTALION COMMUNICATION AND RADIO

ENGINEERING

Гусев С.А.

магистрант ЮРИФ РАНХиГС

Gusev C.A. master the undergraduate South-Russian Institute-branch of Russian presidential Academy of national economy and public administration under the President of the Russian Federation

В статье исследуются факторы оценки служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка. Предложена методика комплексной оценки государственного военнослужащего, определены ключевые факторы комплексной оценки по трем группам параметров: психофизиологические, личностные и профессионально-квалификационные.

Ключевые слова: методика оценки персонала, комплексная оценка государственного военнослужащего, критерии оценки военнослужащего.

This article examines the factors of rating an employee of the battalion communication and radio engineering aviation regiment. The proposed method of complex assessment of the state of the soldier, identified key dimensions of a comprehensive evaluation for three groups of parameters: physiological, personal and professional qualification.

Key words: methods of assessment personnel comprehensive assessment of the state of the soldier, the evaluation criteria of a soldier.

Военная служба выступает, как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации и во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях [1].

Основными элементами системы оценки военнослужащего являются: предмет, цели, критерии, методы и способы проведения оценки.

Предметом оценки служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка являются его личные качества и способности обеспечивать успешное выполнение оборонных задач государства при возникновении любой реальной военной опасности и внешней агрессии, своевременного принятия решений.

Целью оценки служащего является повышение эффективности и результативности деятельности войсковой части; улучшение использования военных кадров, связанное с определением перспектив дальнейшего профессионального развития военнослужащего для повышения в дальнейшем качества исполнения их военно-должностных обязанностей.

Выбор критериев оценки зависит от конкретных задач оценки военнослужащих (для подбора и отбора военнослужащих, обучения, продвижения по службе, формирования кадрового резерва) и от категории (полномочий и характера деятельности) военнослужащего.

Многогранный характер работы, широкий перечень обязанностей требуют при комплексной оценке военнослужащих батальона связи и радиотехнического обеспечения такой методики, которая бы учитывала качество и эффективность всех направлений профессиональной деятельности военнослужащего, объединенных в единую систему.

Методика комплексной оценки военнослужащих должна быть:

- направленной на формирование системы всесторонней оценки профессиональной служебной деятельности отдельного государственного военнослужащего;

- базирующейся на принципе своевременной диагностики состояния военнослужащего в целом;

- способствующей достижению высоких показателей результативности батальона связи и радиотехнического обеспечения.

Основными принципами методики комплексной оценки служащих батальона связи и радиотехнического обеспечения являются:

- объективность - система должна быть объективной и сводить до минимума элемент субъективизма при оценке военнослужащего (вне зависимости от чьего-либо частного мнения или суждения);

- прозрачность - результаты оценки должны быть известны служащему в целях улучшения его показателей и определения направления совершенствования;

- достоверность - результаты оценки служащего должны быть достоверными по содержанию его профессиональной деятельности в соответствии с функциональными обязанностями;

- надежность диагностики - свободно от влияния прошлых успехов и неудач, но значимо по отношению к структуре должностных обязанностей;

- прогностичность - оценка должна давать возможность прогнозировать эффективность дальнейшей работы служащего;

- гибкость - система должна быть достаточно гибкой, позволяющей изменять приоритеты за счет изменения количественной оценки различных элементов комплексной оценки.

Для оценки персонала службы связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка нами было использовано определение «конкурентоспособность офицера», под которым понимается социально-ориентированная система способностей, профессиональных знаний, психофизиологических, личностных свойств и качеств офицера, характеризующая его потенциальные возможности в достижении успеха в военно-профессиональной деятельности, определяющая адекватное индивидуальное поведение в динамически изменяющихся условиях, обеспечивающая внутреннюю уверенность в себе, и способность гармоничного взаимодействия с окружающим миром [2, с.206].

Следует отметить, что профессионально-служебная деятельность государственных служащих может оцениваться по трем укрупненным блокам: психофизиологический, личностный и профессионально-квалификационный потенциалы:

- психофизиологический потенциал - способности и склонности, работоспособность, здоровье, выносливость и выдержка;

- личностный потенциал - уровень гражданского сознания и социальной зрелости, ценностные ориентации, интересы, потребности, представления о карьере;

- профессионально-квалификационный потенциал - объем общих и специальных знаний, умений, навыков, обуславливающих способность к труду определенного качества [4, с. 43].

Комплексная оценка государственного служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка нами проводилась по

аналогии с методикой оценки конкурентоспособности специалиста в области связи и коммуникаций [3, с. 150].

Оценка состояла из шести последовательных этапов:

1. Формирование перечня показателей комплексной оценки военнослужащего с учетом специфики военно-профессиональной деятельности.

2. Выбор базы сравнения.

3. Перевод значений параметров комплексной оценки в нормированные величины.

4. Определение относительного веса важности групп параметров.

5. Определение обобщенного показателя комплексной оценки по трем группам параметров: психофизиологическим, личностным и профессионально-квалификационным.

6. Определение интегрального показателя комплексной оценки при сопоставлении с «идеальной базой сравнения».

Одним из наиболее сложных и ответственных этапов формирования методики комплексной оценки военнослужащего является выбор показателей оценки с учетом специфики военно-профессиональной деятельности. С этой целью нами была проведена процедура экспертизы с привлечением 10 руководителей подразделений и старших офицеров авиационного полка. Процесс экспертизы включал следующие этапы:

Экспертам предлагалось распределить в порядке приоритетности показатели в пределах выделенных блоков параметров комплексной оценки служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка (психофизиологический, личностный и профессионально-квалификационный), используя ранговую шкалу оценок.

Далее проводился анализ результатов экспертной оценки, полученных после процедуры ранжирования: определяются относительные веса важности объектов, у!= 1/п; из всех объектов выделяется п0 наиболее значимых

объектов, после чего для них рассчитываются нормированные относительные веса, ую.

Достоверность экспертной оценки подтверждена расчетами коэффициента конкордации (0,6), отражающего согласованность мнений экспертов, который, в нашем случае, выявил удовлетворительную согласованность экспертов. Оценка надежности результатов экспертизы установлена на основе расчета коэффициента согласия (х2). Результаты обработки данных выявили, что расчетный коэффициент согласия превысил табличное значение для 5%-ного уровня свободы значимости (V = п - 1). Посколько по первому блоку Х2расч = 71,1 > Х2табл = 16,9; по второму блоку Х2расч = 49,5 > х2табл = 16,9; х2расч = 57,6 > х2табл = 16,9, имеем существенную (значимую) согласованность ранговых оценок десяти экспертов.

В результате, наиболее значимыми параметрами по первому блоку факторов комплексной оценки служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка (психофизиологические параметры) были выявлены пять параметров:

- состояние здоровья;

- работоспособность;

- характер;

- стрессоустойчивость;

- выносливость.

По второму блоку факторов комплексной оценки служащего (личностные параметры) наиболее значимыми стали:

- порядочность;

- коммуникабельность;

- организованность;

- целеустремленность.

Наиболее значимыми параметрами по третьему блоку факторов комплексной оценки служащих (профессионально-квалификационные параметры) являются следующие:

- уровень образования;

- профессиональные знания, навыки в области связи и радиотехнического обеспечения полетов;

- уровень владения нормативно-правовой базой в сфере связи и радиотехнического обеспечения полетов;

- способность поиска оптимальных путей решения поставленных задач. В результате проведенного исследования были сформированы

показатели комплексной оценки служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка по трем блокам: психофизиологический, личностный и профессионально-квалификационный потенциалы.

Для определения относительного веса важности трех групп параметров комплексной оценки служащего экспертам было предложено присвоить каждой из трех групп параметров вес важности таким образом, чтобы в сумме они давали единицу. Вес важности группы «Психофизиологические параметры» составил 0,28; группы «Личностные параметры» - 0,34; группы «Профессионально - квалификационные параметры» - 0,38.

Достоверность согласованности мнений экспертов подтверждается расчетом коэффициента вариации. Чтобы согласованность мнений экспертов считалась хорошей, полученное значение должно быть меньше 25%. В результате расчетов полученные значения коэффициента вариации соответствовали заданному условию, т.е. 14,29% < 25%, =

19,41% < 25% и К<гр = 15,79 < 25%.

Интегральный показатель комплексной оценки при сопоставлении с «идеальной базой сравнения» предлагается определять по формуле:

К=/?^ХК1гр + /?3

гр

X К2 X К

■гр

гр

'гр

(1),

где - - относительный вес важности ьтой группы параметров

комплексной оценки;

К1гр - обобщенный показатель комплексной оценки группы психофизиологических параметров комплексной оценки служащего;

К2гр - обобщенный показатель комплексной оценки группы личностных параметров комплексной оценки служащего;

К3гр - обобщенный показатель комплексной оценки группы профессионально-квалификационных параметров комплексной оценки служащего.

Подставляя в данное выражение определенный нами относительный вес важности каждой группы параметров оценки, получаем следующее выражение:

К = 0,28 X К1гр + 0,34 X К2гр + 0,38 X (2).

При переводе значений параметров в нормированные величины нами использовалась 15-балльная шкала. При этом 15-ю баллами оценивается лучшее значение из совокупности оцениваемых субъектов по данному показателю. Таким образом, все показатели комплексной оценки служащего «идеальной базы сравнения» имели нормированное значение в 15 баллов. Следовательно, для оценки уровня профессионально-служебной деятельности военнослужащего предложена следующая градация:

- от 0 до 7,5 - неудовлетворительный уровень;

- от 7,5 до 9,0 - недостаточный уровень;

- от 9,0 до 10,5 - достаточный уровень;

- от 10,5 до 12,0 - высокий уровень;

- от 12,0 до 15,0 - очень высокий уровень.

Использование показателей комплексной оценки служащего батальона связи и радиотехнического обеспечения авиационного полка позволит улучшить использование военных кадров; снизит неопределенность дальнейшего

профессионального развития военнослужащего для повышения качества исполнения им военно-должностных обязанностей.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ (ред. от 03.02.2014, с изм. от 04.06.2014) «О статусе военнослужащих» / www.consultant.ru (дата сохранения: 01.12.2015).

2. Степанов Э.А. Управление конкурентоспособностью офицерских кадров // Контрактная система: итоги работы и направления совершенствования. Материалы IV международной научно-практической конференции / Южно-Российский институт-филиал РАНХиГС: Сборник статей. Ростов-н/Д: Профпресс, 2014. - С.205-207.

3. Терехова Е.В. Ключевые критерии оценки уровня конкурентоспособности специалиста сферы связи и коммуникаций // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - Часть III. -Москва, 2015. - С. 149-152.

4. Шилова М.И., Белых И.Л. Формирование конкурентоспособности выпускника вуза // М.И. Шилова, И.Л. Белых - Вестник ТГПУ, 2010. Выпуск 4(94) - С. 39-45.

ГРАЖДАНСКОЕ общество, ислам и масс-медиа

НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ: К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ

Даурбекова Хеди Исропиловна аспирант кафедры политологии и этнополитики ЮРИУ РАНХиГС

Научно-теоретический концепт "гражданское общество" появился и приобрёл в России широкую популярность в первые годы становления демократического российского государства. Социальный и экономический регресс, неудачные реформы, а для кавказского региона - ещё и боевые действия создали крайне неудачное обрамление дискуссии о гражданском обществе. Не приходится удивляться, что даже в среде представителей науки, не говоря уже о широких массах, существует недоверие к концепту "гражданское общество", опасение, что под этой маркой в регион проникнут чуждые социальные тенденции, разрушающие существующие традиции. Цель и задача СМИ - акцентировать на традициях народов региона и транслировать утверждение, что "гражданское общество" - не набор заимствованных у Запада (или у федерального центра) характеристик, а добровольное социальное объединение, в рамках которого добровольно сформированные группы проводят диалог с властью не по инициативе власти, а по своей, собственной инициативе.

Тем более важна роль СМИ в контексте определяющего влияния исламского фактора в регионе. Ислам на Северном Кавказе и, в частности - в Ингушетии - не только религиозный, но и культурный фактор: ислам

регулирует и бытовые отношения, и социальные, и нравственные, и политическую активность. Последний фактор особенно интересен в контексте исследуемой темы. Ислам формирует специфику и границы политической культуры, в частности - гражданское согласие по общественно-значимым вопросам, пределы и формы политической активности населения.

СМИ как таковые могут насытить понятие «гражданского общества» любыми смыслами. В основном центральные СМИ трактуют гражданское общество как сферу законности, равных прав, гражданских свобод и т.д., т.е. - вполне в духе западного Просвещения. Но региональные кавказские СМИ не могут воспроизводить эти смыслы и по причине историко-культурных, и по причине ценностно-нормативных императивов.

Забегая вперёд, отметим, что теория гражданского общества входит с исламскими культурами в некоторый диссонанс, если рассматривать "гражданское общество" с формальных - правовых и теоретических позиций. Если понимать "гражданское общество" формально, то оно, как совокупность частных интересов локальных групп (добровольных асссоциаций), состоящих из свободных независимых индивидов никаким образом не может быть реализовано в странах с исламской культурой вообще и в Северокавказском регионе в частности, поскольку ислам как мировая религия формирует самостоятельные, самоценные нормы культуры и поведения, в том числе - и политического участия. В том контексте, в котором анализировались труды западных и отечественных мыслителей, теория гражданского общества представляет собой иную реальность, нежели исламская культура.

Однако, если акцентировать внимание на сущностные аспекты гражданского общества - активный диалог общества, его заинтересованных групп, его активных представителей с властью, то среди богатого наследия ислама можно обнаружить немало норм и ценностей, которые соответствуют идее и духу гражданского общества. Ислам и как религия и как историко-

культурная система ценностей имеет глубокие традиции совещательного принципа в принятии решений - как локальных, на уровне местной общины, так и общественно-значимой политической. Однако, надо отметить, что региональные СМИ не в полной мере используют этот потенциал в своих ресурсах.

Базовые принципы ислама, которые предполагают авторитет старшего, уважение к учёному человеку, ориентацию на диалог с равным или консультацию ("спросить совета") со старшим, стремление к социальному и политическому компромиссу - все эти принципы соответствуют идее гражданского общества как диалога между властью и группами интересов. Тенденция секулярной трактовки гражданского общества - специфика, по большому счёту, западной традиции, но не всей, а лишь последних нескольких десятилетий. Даже в начале ХХ века в странах Запада секулярная, антирелигиозная традиция в отношении гражданского общества была далеко не доминирующим направлением. Классики гражданского общества, особенно американская мысль, вообще были глубоко верующими людьми. Так что традиции взаимопроникновения норм и ценностей гражданского общества с установками религиозной традиции, религиозной культуры характерны даже и для западных стран. Не будет преувеличением сказать, что сформировать полноценное гражданское общество на нормах и ценностях ислама вполне возможно. Это гражданское общество будет отличаться от гражданского общества современных Франции или США, но оно будет содержать сущность идеи гражданского общества -коллегиальность в принятии решений, добровольность ассоциаций, свободу в высказывании своей политической позиции и т.д.

Показательна роль СМИ в описываемых процессах. Если отцы-основатели США были глубоко верующими и религиозными людьми, и не противопоставляли гражданское общество религиозным нормам и ценностям, то именно деятельность современных СМИ выхолостило первое содержание, наполнив второе фактически идеей вседозволенности. Роль

современных западных СМИ в секуляризации идей гражданского общества и даже противопоставления его норм нормам религии. Российские СМИ и, в частности, СМИ Северокавказского региона имеют уникальную возможность совершить обратный процесс. Акцент на роли традиционных ценностей, соблюдая такие принципы гражданского общества как открытость и транспарентность - одно из возможных направлений развития СМИ в Ингушетии. Так же СМИ могли бы реализовывать не практику политизации ислама, что можно было наблюдать в 90 годы ХХ века и до сих пор можно наблюдать в странах с нестабильной социально-политической обстановкой, а, наоборот - умиротворения политических дискуссии, обычно активных и острых, на основе сотрудничества с адекватным духовенством.

Данная деятельность СМИ будет эффективной, если сами работники средств массовой информации - газет, телевидения, будут активно участвовать в данном процессе, будут заинтересованы в деполитизации религии и дерадикализации самой религии. Однако их деятельность не будет полностью эффективна, если не будет поддерживаться властью хотя бы на региональном уровне. Общество должно видеть, что идеология гражданского согласия, гражданского участия поддерживается властью, СМИ имеют возможность поднимать и обсуждать наиболее злободневные социально-политические проблемы.

Сказанное особенно важно в контексте пробуждению и активному формированию религиозной идентичности, которая, так или иначе формируется во всех обществах Северного Кавказа - не только в Ингушетии. СМИ, и не только региональные, но и частично федеральные СМИ могли бы быть участниками этого процесса. Однако при этом необходимо так же, чтобы рядовые журналисты чётко понимали, в чём особенность российского гражданского общества и чем оно отличается от гражданских обществ других стран. А этого, как мы видели выше, нет. На этот вопрос не смогла ответить даже центральная власть. Поэтому нет ничего удивительного, что и

представители СМИ не могут адекватно донести до населения концепт гражданского общества.

При этом следует помнить, что исламская традиция на всём Северном Кавказе выглядит достаточно специфично даже по отношению к другим российским мусульманам - татарам или башкирам, не говоря уже о таких столпах ислама, как Саудовская Аравия или Египет. Ислам Кавказа - не монолитное, но, наоборот, мозаичное образование: каждая народность по-своему преобразует традиционные семейные уклады, общинные (социальные) традиции в контекст ислама. В Дагестане традиционными считаются накшбандийский и шизалийский тарикаты с влиянием разных шейхов внутри их. В Чечне и Ингушетии на основе кадирийского тариката распространены различные зикристские вирдовые братства [3, С. 47 - 58]. При этом каждое из них трактует особенности социальных отношений немного по-своему. Ислам преобразует в свою религиозную матрицу социальные институты, но внутри религиозной идентичности они остаются специфическими для каждого народа.

Если когда-либо в будущем региональные СМИ решат всё же использовать религиозный потенциал для наполнения конкретным смыслом концепции «гражданского общества», то отмеченная специфика и особенности могут стать хорошей базой не только для разделения как в 90 годы, но и для подлинного народного единения. Однако для этого, повторим, необходимо на федеральном уровне административной власти дать ответ, что же такое «российское гражданское общество» - при чём, не просто в административно-обязывающей формулировке, а в консенсусной форме, чтобы рядовые представители СМИ могли бы в простой, понятной и доступной форме объяснить это рядовым гражданам.

Формирования унифицированной с другими народам и культурами религиозной исламской идентичности на Кавказе не получится, даже если исторические судьбы региона были бы иные - Кавказ оставался бы османским протекторатом, был бы независимой политической единицей,

находился бы под влиянием Ирана и т.д. Исламская идентичность Кавказа специфична и складывается как из религиозных норм, так и из традиций региона, которые преобразовались в религиозные традиции. СМИ могли бы аккумулировать последние для реализации таких принципов гражданского общества, как диалог общества и власти, транспарентность и информационная открытость власти. Поэтому нормы формирующегося гражданского общества должны основываться не на абстрактной "исламской идентичности", а на совокупности социально-культурных норм и традиций общества. Отметим, что задача СМИ в этом контексте - способствовать общественной дискуссии об общем и частном в тех традициях, которые лягут в основу гражданского общества.

За время трагических событий последнего десятилетия ХХ века в Ингушетии, а так же - в Чечне и в Дагестане прошло проникновение, а позже - и становление т.н. "нетрадиционного ислама" [2, С. 53] - салафитского и ваххабитского толка. Эти течения в исламе ориентированы против светского государства, за установление иерархичной социальной пирамиды, за отрицание не только современных гражданских прав и свобод, но и той части цивилизационных достижений, которая считается "тлетворным влиянием Запада". Очевидно, что на такой религиозной базе сформировать гражданское общество не получится. Это течение в исламе схоже с теми рассмотренными в предыдущем разделе российскими исследователями, которые абсолютно отрицают гражданское общество, видя в нём угрозу своей цивилизационной идентичности.

Роль СМИ в контексте борьбы традиционного для Кавказа и нового ислама - в просвещении общества. Во-первых, необходимо с помощью СМИ обратить внимание на то, что салафиты (ваххабиты) даже на своей исторической родине поддерживаются далеко не всем обществом. Так же СМИ должны транслировать простую, но, в то же время объективно правдивую информацию о том, что те течения, которые проникли в страну после 1991 года могут быть традиционными и соответствовать тем

историческим условиям и тем народам, в среде которых они появились. Но для традиций Кавказа характерны иные устои, обычаи, на основе которых и имеет смысл формировать гражданское общество. В частности, отрицание светского исламского государства вообще выступает как непопулярное течение в большинстве мусульманских стран. Фактически, все те политические агенты - партии, течения, армии боевиков, которые крайними методами стремятся сформировать шариатскую форму политической идентичности, объективно способствуют демонизации ислама и народов исповедующих ислам, не достигая никаких реальных политический целей. В этом контексте неудивительно, что не только в западной, но и в исламской литературе многие называют ваххабитов "пуританами ислама" или "протестантами ислама" [1, С. 47]. Задача СМИ - акцентировать на богатых традициях народов Кавказа, на перспективах мирного развития в границах светского государства, но с развитием народных традиций, которые и должны стать базой формирующегося гражданского общества. Та часть общества, которая склонна к т.н. "нетрадиционному исламу", под воздействием правильной политики СМИ, основанной на диалоге, сможет достигнуть внутреннего консенсуса между религиозной верой, социальными традициями и гражданской идентичностью. СМИ уже работают в данном направлении, но многое ещё предстоит сделать.

Рассматривая перспективы формирования гражданского общества у народов Северного Кавказа в целом, и в Ингушетии - в частности, посредством СМИ, отметим, что сам факт формирования гражданского общества как социально-политической сферы у народов с исламской идентичностью, представляется достаточно дискуссионным. Даже многие просвещённые шейхи, лояльно относящиеся к светскому государству, испытывают сомнения в ценности гражданского общества как набора институциональных практик или в возможности его формирования в регионе. Причина этого - в негативном ассоциативном шлейфе, закрепившимся за этим понятием.

Ещё только предстоит достичь общественного консенсуса в понимании необходимости гражданского общества, его форм, его содержания. Выше отмечалось, что эффективное, реально, а не на бумаге функционирующее гражданское общество возможно лишь при определённом - сущностном, а не формальном совпадении позиций представителей администрации, представителей духовенства, деятелей науки и широких общественных слоёв.

Литература

1. Хизриева Г.А. Вирдовые братства в Ингушетии// Этнографическое обозрение. М.: Наука, 2006.С. 47 - 58

2. Сиражудинова С.В. Гражданское общество, традиционализм и ислам на Северном Кавказе: Монография. Ростов-н/Д: Изд-во ООО «АзовПечать», 2012. С. 53

3. Васильев А. М. Пуритане ислама? Ваххабизм и первое государство Саудидов в Аравии (1744/45-1818) . М, 1967

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О ГРАЖДАНСКОМ

ОБЩЕСТВЕ

Даурбекова Хеди Исропиловна

аспирант кафедры политологии и этнополитики

ЮРИУ РАНХиГС

Средства массовой информации - система органов распространения информации в обществе. Однако уже из этимологии слова видно, что понятие "СМИ" используется в отношении не любого общества, а массового. Однако массовое общество как особый тип обществ сформировалось только в ХХ столетии, тогда как гражданское общество как институт социума вообще начало формироваться намного ранее - с ХУ1-ХУП вв. Однако те функции, которые в современном массовом обществе выполняют СМИ, были возложены на другие политические институты, в частности - на тот сегмент политической теории, в рамках которого происходила определённая "популяризация" научных концептов - в частности, гражданского общества. Анализ и выявление указанных процессов - задача данного раздела.

Цели и задачи этой статьи - проанализировать, как трансформировался концепт «гражданского общества» в политической мысли и какую роль в этом играли СМИ или их аналоги.

В современной смысловой политической коммуникации принято считать, что гражданское общество - сфера взаимодействия независимых граждан, которые реализуют свои потребности свободно от политического государства, его инструментов контроля и регламентации. [1] Хотя сам термин "гражданское общество" - относительно поздний, где-то XVП-XVШ веков, социально-политические процессы, предшествующие формированию современного гражданского общества, можно проследить ещё с XIII века -Великой хартии вольностей в Англии.

Как исторический и социальный процесс, гражданское общество -наследие, преимущественно, английской политической системы, а как научная концепция - всей западноевропейской политической мысли.

В современной исследовательской литературе нет однозначного мнения, с какой причиной связано формирование гражданского общества как самостоятельного института, как сферы жизнедеятельности социума. Учитывая то, что первые научные концепции гражданского общества относятся к XVII веку (Т. Гоббс и Дж.Локк), современная мысль, в зависимости от парадигмальной позиции, на которой стоит исследователь, выделяются либо экономические причины - такова трактовка исследователей, близких и марксизму, и к либеральной традиции, либо религиозные - такова трактовка исследователей, так называемого "цивилизационного подхода". Если Ф. фон Хайек, Л.Мизес связывают развитие гражданского общества с распространением индивидуализма и капитализма, то А.Дж.Тойнби, Н.Бердяев, К.Леонтьев - с движением Реформации и протестантскими ценностями. Синтезировать эти подходы попытался великий немецкий социолог Макс Вебер, работа которого "Протестантская этика и дух капитализма", хотя и не использует термин "гражданское общество", но содержит прямые коннотации между капитализмом как способом хозяйствования, протестантизмом и как религией и как идеологией, которые, в совокупности, формируют комплекс индивидуалистических ценностей, необходимых для формирования и функционирования гражданского общества.

Важно отметить, что в ХШ-ХШ1 веках СМИ в нашем представлении ещё не существовало. Отдельные элементы журналистики имели место, однако их охват аудитории не был значителен. Поэтому набор функций, которые в современном обществе выполняют СМИ, в частности -информационная, коммуникационная и идеологическая исполнялись разными субъектами, в том числе - представителями политической науки.

Все три указанных функции можно обнаружить и в трудах Гоббса, и в большей степени - в трудах Дж. Локка.

Если английские исследователи в отношении гражданского общества, общественного договора и политического государства занимали исследовательскую позицию по принципу целеполагания в отношении конкретного гражданина, то французская мысль вводит в этот концепт понятие "идеальной формы правления". Жан-Жак Руссо обозначает задачи своей работы "Об Общественном договоре, или Принципы политического Права" [2] следующим образом: "я хочу исследовать, возможен ли в гражданском состоянии какой-либо принцип управления, основанного на законах и надежного, если принимать людей такими, каковы они, а законы -такими, какими они могут быть" [2]. Если английская номиналистическая мысль ставит себе целью определить условия и формы заключения договора, а так же перечень условий, при которых этот договор может быть нарушен, то французская мысль, как видно из цитаты, пытается смоделировать некий идеальный конструкт, такую идеальную матрицу, в которой любое общество частных граждан смогло бы адекватно и комфортно существовать.

В мысли Руссо социальный институт - гражданское общество впервые жёстко связывается с политическими режимом и системой - демократией. Гоббс и Локк избегают жёсткой привязки к конкретному режиму или конкретной политической системе. Хотя Томас Гоббс - монархист, а Джон Локк - республиканец, они лишь обозначают свои политические приоритеты, убеждая, что при единоличной, и, соответственно - коллегиальной форме организации власти гражданское общество сможет более комфортно реализовать свои цели и задачи. Руссо же связывает сущность гражданского общества не с формой государственного устройства - республика или монархия, не с актом заключения общественного договора, а с разновидностью политической системы (или режима) - демократией.

Американская политическая мысль развивала идеи близкие к английской мысли, но более радикализированные. Так, известный

американский публицист Томас Пейн, активно позициировавший себя как сторонник освобождения Соединённых Штатов от британского контроля, обозначал гражданское общество как сообщество граждан, желающих и имеющих возможность сформировать у себя такое правительство, какое они сами хотят.

Томас Пейн выделял "старые" и "новые" формы государственного устройства, подразумевая под первыми - монархии, а под вторыми -республики. По онтологии своих идей Пейн был близок скорее к французской школе - связывал отношения государства и общества с понятием "справедливости" - справедливого правления. Но по форме выражения своих идей Пейн, если можно так выразиться, был большим популистом, чем даже Руссо: в частности, в своих работах был склонен к эпатажным заявлениям, которые в современном обществе расценивались бы как предвыборные лозунги.

Ещё один американский исследователь Марк М. Ховард анализирует гражданское общество в контексте более широкого исследования сущности демократии. Акцентируя внимание на партисипативном механизме демократии, Ховард рассматривает гражданское общество как среду, формирующую механизмы и инструменты представительской демократии, в которой СМИ, организующие публичные дискуссии, непосредственно исполняют роль инструментов. В частности, Ховард утверждает, что чем интенсивнее происходят контакты внутри гражданского общества, тем успешнее они [граждане] осваивают нормы, ценности и навыки партисипаторной демократии, которые могут укрепить институты и способствовать функционированию демократического правительства"[3].

В отличие от многих предыдущих исследователей, преимущественно более ранних, основное внимание Ховарда уделено не организационной форме современной ему политической системы - добровольным ассоциациям Уоррена, Э. Арато, Т. Пейна, а социальным процессам -

публичным дискуссиям, инициированным СМИ, которые оказывают воздействие на политическую культуру, систему, режим и т.д.

Ховард так же уделяет внимание и институциональным элементам гражданского общества: так, следуя традициям англо-американской школы, он отмечает, что организации гражданского общества выполняют защитную функцию, методами публичной дискуссии удерживая правительство от принятия законов, противоречащих интересам социума. Однако в своей оценке он находится на идеалистических позициях XVШ-XIX веков: отмечая роль публичных дискуссий и СМИ, он анализирует лишь их стабилизирующую роль. Тот факт, что СМИ, инициируя и катализируя публичные дискуссии, могут манипулировать массовым сознанием и общественным мнением, остаётся вне внимания Ховарда.

В определении онтологии гражданского общества Ховард рассматривает его частично в традициях английской школы - как сообщество граждан, находящееся между государством и экономикой, а частично - в традициях немецкой школы, как часть социального мира, находящегося между государством и семьёй, приводя в качестве примера клубы интересов: инвалидные, вегетарианские, футбольные и т.д.

Ховард уделяет значительное внимание процессуальной стороне гражданского общества, но полного отхода от институционального подхода не совершает: по его мнению, поскольку институты задают формальные рамки развития и общества и личности, лишь реформирование институтов может позволить гражданскому обществу полноценно исполнять свои функциональные обязанности в будущем. В этом контексте остаётся открыты вопрос, насколько самостоятельное явление гражданское общество для Ховарда, и является ли оно само по себе институтом.

Ховард выдвигает следующие требования к институтам, регулирующим деятельности гражданского общества: "во-первых, быть эффективными, уважаемыми и обязательными; во-вторых, актуальными, соответствовать общественным потребностям, традициям или культуре

общества; а в-третьих, требуется время (иногда десятилетия и поколения), чтобы новые институты утвердились и доказали свою эффективность" [3]. По анализу этой цитаты можно предположить, что само гражданское общество для Ховарда - скорее ценность и цель в веберианском смысле слова, нежели самостоятельный социальный институт, как для исследователей XVШ-XIX веков.

В истории онтологии гражданского общества как понятия можно выделить несколько традиций. Первая и исторически и методологически -английская, англо-американская, рассматривает его как сферу добровольных ассоциаций, находящихся между государством и - либо семьёй, либо группой экономических институтов. Процесс коммуникаций между гражданским обществом и государством осуществляется путём публичных дискуссий, в которых СМИ выступают как инструмент и площадка реализации этих дискуссий.

Литература

Капустин Б.Г. Что такое «гражданское общество»? // Критика политической философии: Избранные эссе. М.: Изд. дом «Территория будущего», 2010

Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. - М.: "КАНОН-пресс", "Кучково поле", 1998

Ховард М.М. Слабость гражданского общества в посткоммунистической Европе. М., 2009. С. 61

УДК 35.08

ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Овчаренко Р.К.

д.с.н., профессор ЮРИУ РАНХиГС, профессор РГЭУ (РИНХ)

Аннотация: в статье предпринята попытка представить наиболее общий подход к пониманию сущности и содержания государственного и муниципального управления, раскрыть содержание указанного термина.

Ключевые слова и словосочетания: государство, управление, социальное управление, государственное управление, муниципальное управление, администрирование.

На сегодняшний день в литературе по управлению дается немало определений процессу государственного и муниципального управления. Тем не менее, единого определения нет, вопрос понимания сути и содержания этого процесса остается открытым.

В данной статье мы предпримем попытку представить авторский подход к решению указанного вопроса.

Представляя управление как воздействие субъекта управления на некий объект для достижения определенной цели, при наличии обратной связи, отметим, что если в качестве объекта управления мы будем рассматривать отдельного индивида, коллектив людей или общество в целом, то в данном случае речь будет идти о социальном управлении. Причем обратим внимание на важный аспект этого вида управления, в

качестве объекта управления также выступают индивиды, социальные группы и общество в целом.

Необходимость социального управления обусловлена прежде всего фактом разделения труда в коллективах, в масштабе государства, а также необходимостью его кооперации. Как совместный труд составляет основу всякого человеческого общества, так и управление является необходимым элементом этого общего труда.

В узком значении социальное управление определяется как процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей.

В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей.

Сущность социального управления заключается в целенаправленном, организующем воздействии на коллективы людей для обеспечения материальных и духовных условий их жизнедеятельности.

Как известно изучающим курс социологии, при описании социальной структуры на социетальном уровне основными компонентами структуры общества выступаю сферы жизнедеятельности людей, такие компоненты как экономический, политический, социальный и духовный.

В данном случае социальное управление модно разделить соответственно этим сферам общественной жизни на управление социально-политической сферой или управлении государством, управление экономикой, управление сферой духовной жизни, управление семейно-бытовой сферой.

Дальнейшая детализация социального управления в рамках данной статьи не целесообразна.

Одними из разновидностей социального управления являются управление государственное и управление муниципальное. Несмотря на то, что в эти два вида зачастую объединены в один термин на основании сходности характера и содержания, а также социального смысла этих двух

видов управленческой деятельности в одно - государственное и муниципальное управление, это все же два разных вида управления.

Различаются они по своему субъекту: если в качестве субъекта мы определим государство, то это, естественно государственное управление, а вот если на место субъекта мы поставим муниципалитет, местное сообщество граждан или органы власти и управления, формируемые этим сообществом, то речь идем об управлении муниципальном.

Несмотря на широкое распространение этих терминов, их единое определение в научной литературе, единый подход отсутствует. Кроме того, обратим внимание, что если термин «местное самоуправление» раскрывается в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то законодательно закрепленное определение терминов «государственное и муниципальное управление», «государственное управление», «муниципальное управление» отсутствует.

В известной нам литературе одни авторы под государственным и муниципальным управление понимают практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу[ 3, с.17 ].

Другие - как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами [ 4, с.99 ].

Третьи - практическую, организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующем аппаратом государственного управления [ 5, с.13 ].

Четвертые - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во

исполнении законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства [ 6 ].

Итак, во всем многообразии определений мы выделим ряд признаков, характеризующих государственное и муниципальное управление:

1. Субъектом является государство (государственное управление) либо муниципалитет, органы управления, сформированные местным сообществом граждан (муниципальное управление).

2. Объект - общество, общественные отношения, само государство, сами органы государственного управления, местного самоуправления.

3. Государство (муниципалитет) оказывает организующее и регулирующее воздействие.

4. Это воздействие осуществляется государственным (муниципальным) аппаратом (госорганами, муниципальными органами, должностными лицами).

5. Основа воздействия - закон, подзаконные правовые акты.

6. Воздействие состоит в исполнении исполнительно-распорядительных функций.

7. Цель - приведение в заданное состояние и его поддержание.

Государственное и муниципальное управление рассматривается на

трех уровнях функционирования: управление делами общества; управление делами государства и непосредственно государственное управление.

Управление делами общества осуществляется посредством реализации социального управления.

Управление делами государства включает непосредственное осуществление государственной власти, государственное управление, правосудие, осуществление законодательной власти.

Непосредственно государственное управление понимается как деятельность государственных органов исполнительной власти - органов государственного управления.

Важно отметить, что некоторые авторы предлагают отказаться от термина государственное и муниципальное управление, поскольку в настоящее время оно не соответствует характеру российской действительности - в условиях рыночной экономики большинство хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций) не подвержены прямому административному воздействию со стороны государства, это воздействие осуществляется опосредованно посредством принятий нормативных и иных регламентирующих документов. В связи с чем, например, Г.П. Зинченко предлагается использовать термин администрирование, под которым он понимает публично-правовые отношения по поводу производства и реализации государственных решений в социальных общностях [ 7, с.15 ]. Причем администрирование рассматривается в качестве системы администрирования, которая включает в себя организационные структуры государственного аппарата, персонал которых реализует комплекс необходимых функций, и процесса администрирования, который представляет властно-направляющее воздействие на общество для достижения социально-значимых результатов [7, с.32 ].

Соглашаясь с правом на существование данного подхода, со смысловой нагрузкой этой терминологии, тем не менее отметим важность использования термина «государственное и муниципальное управление», полагаем, что актуальность и своевременность его использования нисколько себя не исчерпала.

В заключение еще раз подчеркнем важность использования как в научном дискурсе так и в управленческой практике определения «государственное и муниципальное управление», а также на основе

изложенного материала дадим краткое определение государственному управлению, под которым мы будем понимать воздействие государства в лице аппаратов государственных органов и должностных лиц, либо на общество, отдельные коллективы и граждан, а также собственно на государственный аппарат в целях приведения их в заданное состояние и его поддержание, где воздействие осуществляется посредством реализации исполнительно-распорядительных функций, а его основа -закон. Аналогичный подход применим, по нашему мнению, и к операционализации термина «муниципальное управление».

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституции Российской Федерации. М., 1993;

2. Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право в Российской Федерации. - М.: «Зеркало», «Теис», 1996;

4. Курашвили Б.Н. очерк теории государственного управления. - М.: наука, 1987;

5. Советское административное право. Под ред. д.ю.н., проф. В.М.Манюхина. - М.: Юрид.лит, 1977;

6. Советское административное право. Ответ.редактор д.ю.н., проф. П.Т.Васильев. - М.: Юрид.лит., 1990.

7. Зинченко Г.П. Социология управления. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону: Феникс, 2004.

УДК 35.08

УПРАВЛЕНИЕ: ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТИ И СОДЕРЖАНИЯ

Овчаренко Р.К.

д.с.н., профессор ЮРИУ РАНХиГС, профессор РГЭУ (РИНХ)

Аннотация: в статье предпринята попытка представить наиболее общий подход к пониманию сущности и содержания управления, представить управления как систему, показать основные ее элементы.

Ключевые слова и словосочетания: управление, активность, система, субъект управления, объект управления, воздействие, обратная связь, функции управления, принципы управления, методы управления.

Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Этой фразой можно было бы начать статью. Это утверждение верно. Кроме того, оно научно, академично и просто красиво.

Но оно не дает прямого, ясного, понятого и однозначного ответа на вопрос «что же такое управление?».

Можно было бы начать и иначе: «И камень лежащий на дороге, управляет повозкой. Все управляют всеми» [ 1 ]. Тоже красиво, по восточному витеевато, а с точки зрения науки и практики верно.

Но и эти утверждения не приближают неискушенного в практике управления к прямому ответу на поставленный вопрос.

Так что же такое управление?

Управление - это один из видов человеческой деятельности, труда. Люди строят, лечат, учат, управляют. Управлению можно учить, управлять

можно научить также, как научить строить, учить, лечить и многим другим видам деятельности.

Но и этот ответ ни на много приближает к ответу на поставленный вопрос. Многие хотят стать управленцем, многие работают управленцами, многие думают, что они управленцы. Но могут ли они все однозначно, кратко, но ёмко ответить на вопрос о том, что значит управлять? Сидеть в кабинете, перебирать бумаги и давать всем указания?

По нашему мнению, рассматривая управления в качестве одного из видов человеческого труда, практики, активности, само по себе управление можно обозначить как воздействие. Графически это воздействие можно представить в следующих видах:

Рис.1

А-►Б

Рис.2

А

Б

Как видим, управление - воздействие графически выглядит как вектор, имеющий как горизонтальное направление (Рис. 1), так и вертикальное (Рис. 2), когда оно осуществляется в рамках управленческой иерархии, причем как свержу вниз, так и снизу вверх.

Что значит воздействовать? Если кратко, то это все разнообразие форм активности, проявляемых субъектом в отношении окружающих. Можно

намекнуть, можно и предложить, можно попросить, а можно и потребовать, можно погладить, а можно и розгами, это тоже будет воздействие.

На обоих рисунках воздействие имеет две стороны: ту сторону, которая оказывает это воздействие, т.е. управляет (А), и ту, которая это воздействие на себе претерпевает, т.е. которой управляют (Б).

В науке об управлении оказывающую управленческое воздействие сторону принято называть субъектом управления сторону,

претерпевающую такое воздействие принято называть объектом управления

(О).

Таки образом графически управление можно уже представить в следующем виде: Рис. 3

S

O

Как видно на рисунке 3 субъект управления S оказывает управленческое воздействие на объект управления О.

Таким образом, исходя из приведенного выше материала, мы можем определить управление в предельно широком смысле слова — как различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты).

Однако, не всякое воздействие можно рассматривать в качестве управления. Например, можно взять камень и бросить его в воду пруда. Мы оказали воздействие на водную гладь, пустили круги по воде, нарушили природную тишь, но связано ли оно с управленческими процессами?

Для того, чтобы воздействие можно было охарактеризовать как управление, оно должно соответствовать ряду требований.

Под управленческим воздействием чаще всего понимают не стихийный, а целенаправленный процесс. Наличие цели является непреложным условием управления. Цель может быть как внутри объекта (например, он должен по итогам воздействия изменить свои качества или свойства), так и вне его (к примеру, он должен изменить свое положение в пространстве, переместиться и т.п.). Важно отметить, что цели должны быть выражены в качественных и количественных показателях, быть реалистичными и достижимыми, иметь значение для индивидов, социальных групп и общества в целом. Бросая камень в воду пруда, имеем ли мы цель, соответствующую этим критериям?

Воздействие должно быть направлено на те объекты, которые поддаются регулированию. Поскольку далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос).

Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д.

Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Результат мы пониманием как степень достижения цели. Ее можно определить. Сравнив желаемые, заданные изначально качественных и количественные показатели цели с полученными в ходе воздействия.

Не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, 'просто воздействие не достигло желаемой цели.

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное:

субъект — объект (рисунки 1,2,3). Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект (пример, когда камень, лежащий на дороге, управляет повозкой, или когда подчиненные управляют руководителем, давая ему ограниченную строго определенную информацию. Кстати, такой вид управленческого воздействия на начальника со стороны подчиненных можно назвать манипулированием, но манипулирование - это тоже управление).

Графически изобразим обратную связь от объекта управления к субъекту на рисунке 4

А Б

Это прежде всего информация о состоянии объекта управления как в процессе управленческого воздействия, так и по его итогам. Преподаватель дает студенту домашнее задание, оказывая на него прямое воздействие. Студент консультируется с преподавателем, уясняя непонятное, уточняя нюансы задания, информирую преподавателя о степени выполнения задания - это все обратная связь. Преподаватель проверяет выполнение задания, проверяя тем самым получение результата, полученная в ходе проверки информация - тоже обратная связь.

Обратные связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться как управление, в них может быть цель (в результате

забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Однако, субъект, объект, воздействие, цель, и обратная связь - это еще не все составляющие элементы управления. Мы должны учитывать также и влияние внешней среды. Например, командир управляет вверенным ему подразделением в условиях боя или в мирной жизни, капитан ведет речное судно по течению или против него, пилот управляет воздушным лайнером, движущимся при попутном, встречном или боковом движении воздушным масс и т.п. Только теоретические, идеальные, научные эксперименты могут проводиться без учета влияния внешней среды. На практике управленец должен учитывать внешние параметры, благоприятствующие или противостоящие ему в настоящее время.

Таким образом, учитывая сказанное выше, под управлением мы предлагаем понимать воздействия субъекта управления на управляемый объект, для достижения определенной цели, при наличии обратной связи, осуществляемое с учетом воздействия внешней среды.

Рис. 5 внешняя среда

Б

-► *-

O

цель

Более подробно рассматривая процесс воздействия с точки зрения его осуществления на практике, отметим, что он представляет собой выполнение определенных, конкретных, понятных видов работ - целеполагание. планирование, организация, контроль и др. такие виды работ называются функциями управления.

Однако, чтобы грамотно и правильно выполнять любую из управленческих функций (не важно, планировать или контролировать) мы должны знать КАК это делать: КАК планировать, КАК организовывать, КАК мотивировать, КАК контролировать. Во всех случая, когда мы задаемся вопросом, КАК выполнять тот или иной вид управленческой деятельности, речь идет о методах управления, поскольку метод управления - это способ, прием управленческой деятельности. Есть методы планирования, методы организации, методы контроля и т.д.

Но при осуществлении управленческой деятельности нам нужны также и некие ориентиры, которых мы бы придерживались, некие критерии, с которыми мы бы соизмеряли верность своих действий, которые служили бы вехами на нашем управленческом пути. В качестве таких выступают принципы управления - т.е. основополагающие базисы управленческой деятельности.

Таким образом, подводя итог, отметим, что управление представляет собой сложную систему, включающую в себя в качестве основных элементов: субъект управления, объект управления, процесс воздействия, цель воздействия, обратную связь, внешнюю среду.

Кроме того, ее элементами также являются функции управления, методы управления, средства управления, управленческие технологии, принципы управленческой деятельности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Понимание выше знания // Миссия. - 2014. - №119 [ Электронный ресурс]. http://www.missiya.info/ - Дата обращения 11.07.2016.

УДК 342

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НАДЛЕЖАЩЕГО ИЗВЕЩЕНИЯ ЛИЦА ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ

ПРАВОНАРУШЕНИИ

TOPICAL ISSUES OF THE PROPER NOTICE OF THE PERSON BY

HEARING OF CASES ABOUT AN ADMINISTRATIVE OFFENSE

Река Андрей Юрьевич

магистрант ЮРИУ РАНХиГС

River Andrey Yuryevich student 2 rates of a magistracy extramural studies Southern Russian institute branch RANEPA in case of the Russian President e-mail: rekaandrey@gmail. com

Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам надлежащего извещения лица при рассмотрении дел об административном правонарушении. Автор делает вывод, что в настоящее время в КоАП РФ отсутствуют критерии надлежащего извещения лиц, участвующих в деле. В связи с чем, представляется целесообразным в КоАП РФ установить порядок извещения аналогичный гражданскому и арбитражному процессам.

Ключевые слова: КоАП РФ, административный процесс, извещение.

Summary: article is devoted to topical issues of the proper notice of the person by hearing of cases about an administrative offense. The author draws a conclusion that now in the Code of the Russian Federation on Administrative Offences there are no criteria of the proper notice of the persons participating in case. In this connection, similar to civil and arbitral processes is advisable to establish in the Code of the Russian Federation on Administrative Offences a notice order.

Keywords: Code of the Russian Federation on Administrative Offences,

administrative process, notice.

Посредством административно-процессуальной формы поведение участников процессуальных правоотношений подвергается детальной и исчерпывающей правовой регламентации, с точки зрения содержания этого поведения, последовательности совершения действий, имеющих юридическое значение, а также условий их совершения3. Одной из данных форм , является процессуальное производство в виде уведомления лица о проведении в отношении него тех или иных процессуальных действий.

Проблема уведомления лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, является достаточно острой как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и на стадии его рассмотрения. Ненадлежащее извещение должностными лицами административно-юрисдикционных органов является одной из основных причин, по которой постановления о назначении административного наказания признаются судами незаконными и отменяются4

. В соответствии с ч. 1 статьей 25.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях5 (далее - КоАП РФ) лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по

3 Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С. 265.

4 См., например,: Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10.02.2011 № 12-80. СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.02.2011 по делу № А21-5066/2010 и др.

5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 -ФЗ (ред. от 06.07.2016) //Собрание законодательства РФ. 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Из содержания п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, следует, что в целях соблюдения установленных статьей 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п., посредством СМС-сообщения, в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату).

В большинстве случаев судами, должностными лицами,

рассматривающими дело об административном правонарушении применяется оповещение, отправленное посредством заказного письма с уведомлением о вручении. Несмотря на то, что данный способ, на первый взгляд, наиболее достоверный в части вручения лицу судебной повестки, все же при его реализации существует ряд недостатков. В частности, такой способ не всегда позволяет оперативно оповестить лицо о его участии в производстве по делу об административных правонарушениях, нередки случаи, когда извещения, доставляют с существенным нарушением, установленных сроков6.

О ненадлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, могут свидетельствовать, в частности, следующие

6 См.: Приказ Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи»// http://www.rg.ru

нарушения требований вышеназванных актов, выявленные судом:

- отсутствие на почтовом конверте отметки работника почты об оставлении в почтовом ящике первичного извещения и (или) доставке вторичного;

- неполнота или неопределенность сделанной почтовым работником записи о причине невручения судебного извещения адресату;

- возвращение почтового отправления в суд незаполненным, без указания причины его невручения адресату;

- хранение почтового отправления на объекте почтовой связи менее семи дней7.

В последнее время судами активно используется такой способ оповещения, как телефонограмма. Телефонограмма относится к иным средствам связи и доставки, обеспечивающим фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату. КоАП РФ не содержит подробной регламентации порядка извещения лиц, привлекаемых к рассмотрению дела об административных правонарушениях, при помощи телефонограмм. Между тем данный способ весьма эффективен, когда речь идет об оперативном извещении лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении.

Суды признают отправку телефонограммы правомерной в том числе и в ситуациях, когда, например, сторона не отрицает сам по себе факт извещения о времени и месте судебного заседания или когда лицо не отрицает принадлежность ему указанного в телефонограмме номера телефона. В постановлении по жалобе, среди доводов которой содержалось утверждение о неправильном оформлении телефонограммы, заместитель председателя областного суда отметил: «Телефонограмма направлена секретарем судебного заседания по номеру телефона, соответствующему указанному заявителем в надзорной жалобе. Данная телефонограмма имеет необходимые

7 Панкова О.В. Правонарушения в области дорожного движения: судебная практика применения КоАП РФ // СПС КонсультантПлюс. 2014.

реквизиты: указание на того, кто передал и принял, номера телефонов, время и место, дату, текст сообщения, наименование должности и подпись должностного лица. Ввиду чего возражения заявителя о ненадлежащем оформлении телефонограммы отклоняются»8.

Нарушением порядка отправки телефонограмм суды признают следующие ситуации: телефонограмма отправляется родственнику лица, участвующего в деле, и само лицо в жалобе оспаривает получение данного извещения (в другом деле телефонограмма была принята супругом оповещаемого лица, но извещение признали законным с учетом того, что вызываемое лицо впоследствии перезвонило, о чем секретарь составила докладную); телефонограмма отсутствует в материалах дела, а имеется только запись в справочном листе об извещении лица по телефону, при этом не указано кем, когда и с какого телефона передана телефонограмма, а также кем принята.

Необходимо также отметить, что использование такого способа оповещения как телефонограмма соответствует принципам, выраженным, в частности , в постановлении Европейского суда, где в качестве важного условия надлежащего извещения участников процесса определяется предоставление извещаемому лицу реальной возможности подготовиться к судебному заседанию и прибыть к месту рассмотрения дела. В силу этого не может быть признано надлежащим такое извещение лица, которое было произведено, например, путем вручения ему судебной повестки непосредственно в день рассмотрения дела об административном правонарушении9. Поэтому если лицо, привлекаемое к административной ответственности, получило судебное извещение слишком поздно и по этой причине заявило ходатайство об отложении рассмотрения дела, представив суду соответствующие доказательства, судье следует отнестись к нему особенно внимательно.

8 Иванов И. Алло, примите телефонограмму! // ЭЖ-Юрист. 2013. N 3. С. 12.

9 См., например: Постановления Европейского суда по правам человека от 5 октября 2006 г. по делу Мокрушина против Российской Федерации//www.echr.coe.int.

Таким образом, в ст. 25.15 КоАП РФ в качестве критериев надлежащего извещения установлены способ и место его направления. Вместе с тем даже наличие указанных критериев не позволяет определить, что делать, если извещение направлено так, как указано в статье КоАП РФ, но уведомление о вручении извещения органом административной юрисдикции к моменту совершения процессуально значимого действия не получено либо извещение адресату не было вручено, о чем орган почтовой связи уведомил административный орган. Отсутствие законодательно установленного алгоритма последующих действий должностных лиц в таких ситуациях приводит к совершению большинства ошибок. Устранить данный пробел можно, указав в законе случаи, позволяющие считать извещение надлежащим при его фактическом неполучении, то есть критерии надлежащего извещения10.

Подобные критерии установлены, например, для судебных извещений в гражданском и арбитражном процессе. Так, в соответствии со ст. 123 АПК РФ гражданин считается извещенным надлежащим образом, если судебное извещение вручено ему лично или совершеннолетнему лицу, проживающему совместно с этим гражданином, под расписку на подлежащем возврату в арбитражный суд уведомлении о вручении либо ином документе с указанием даты и времени вручения, а также источника информации. Судебное извещение, адресованное юридическому лицу, вручается лицу, уполномоченному на получение корреспонденции. Лица, участвующие в деле, и иные участники арбитражного процесса также считаются извещенными надлежащим образом арбитражным судом, если: 1) адресат отказался от получения копии судебного акта и этот отказ зафиксирован организацией почтовой связи или арбитражным судом; 2) несмотря на почтовое извещение, адресат не явился за получением копии судебного акта, направленной арбитражным судом в установленном порядке, о чем

10 Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти// Черные дыры в российском законодательстве. 2010. № 5. С 146.

организация почтовой связи уведомила арбитражный суд; 3) копия судебного акта не вручена в связи с отсутствием адресата по указанному адресу, о чем организация почтовой связи уведомила арбитражный суд с указанием источника данной информации; 4) судебное извещение вручено уполномоченному лицу филиала или представительства юридического лица; 5) судебное извещение вручено представителю лица, участвующего в деле; 6) имеются доказательства вручения или направления судебного извещения в порядке, установленном ч. ч. 2 и 3 ст. 122 АПК РФ. Если место нахождения или место жительства ответчика неизвестно, то надлежащим извещением считается направление извещения по последнему известному месту нахождения или месту жительства ответчика.

Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует о том, что критерии, установленные для судебных извещений, применяются арбитражными судами для оценки качества извещений, направляемых административными органами в рамках производства по делам об административных правонарушениях11. Вместе с тем применение указанных подходов является обязательным лишь для судов. В связи с этим органы исполнительной власти - зачастую не имея четких представлений о том, могут ли они совершить процессуальное действие, - совершая его, нарушают права лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении. Следствием таких нарушений становится незаконность вынесенных постановлений12.

Следует согласиться с мнением В.С. Логиновой, которая отмечает, что что в КоАП РФ должны быть определены такие же требования к извещениям, как в гражданском и арбитражном процессе. Их нормативное установление создаст предпосылки для исключения нарушений прав граждан

11 См., напр.: Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2011 по делу N А58-169/2011; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2011 N 07АП-1792/10 по делу N А03-13250/2010 // Картотека арбитражных дел. URL: http://kad.arbitr.ru

12 Логинова Е.С. Надлежащее извещение в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 144 - 151.

при извещении13.

Список литературы

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) //Собрание законодательства РФ. 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

2. Постановления Европейского суда по правам человека от 5 октября 2006 г. по делу Мокрушина против Российской Федерации//www.echr.coe.int.

3. Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2011 по делу N А58-169/2011// Картотека арбитражных дел. URL: http: //kad.arbitr.ru

4. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2011 N 07АП-1792/10 по делу N А03-13250/2010 // Картотека арбитражных дел. URL: http://kad.arbitr.ru

5. Решение Санкт-Петербургского городского суда от 10.02.2011 № 12-80. СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.02.2011 по делу № А21-5066/2010 и др.

6. Приказ Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи»// http://www.rg.ru

7. Иванов И. Алло, примите телефонограмму! // ЭЖ-Юрист. 2013. N 3. С. 12.

8. Логинова Е.С. Надлежащее извещение в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 144 - 151.

9. Панкова О.В. Правонарушения в области дорожного движения: судебная практика применения КоАП РФ // СПС КонсультантПлюс. 2014.

13 Там же . С. 151

10.Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти// Черные дыры в российском законодательстве. 2010. № 5. С 146.

11.Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С. 265.

УДК 342

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

СТРАНЫ

Скородинский Г. П.

магистрант Ростовского филиала Российского университета правосудия

Аннотация:объектом исследования является вопрос совершенствования норм права в сфере финансового законодательства, в час тности применяемых мер ответственности за нарушение финансового законодательства. Целью данного исследования является

выработка предложений по совершенствованию механизма пресечения нарушений финансового законодательства на территории Российской Федерации, в том числе за счет интеграции института

Ключевые слова: Финансовая ответственность, уголовная ответственность юридических лиц, экономическая безопасность.

The object of research is the issue of improving legislation in the sphere of financial legislation, in particular the applied measures of responsibility for violation of financial laws. The aim of this study is to develop proposals for improving the mechanism of restraint of violations of financial legislation in the territory of the Russian Federation, including through integration of the Institute of criminal liability of legal entities.

уголовной ответственности юридических лиц.

Key words: Financial responsibility, criminal liability of legal persons economic security.

Финансовое право, являясь отраслью российского права, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, т. е. деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств[4].

Таким образом, финансовое право охватывает большинство сфер деятельности общества, включая в себя следующие правовые институты (под отрасли права):

1. Бюджетные отношения;

2. Налоговые;

3. Банковские;

4. Валютные.

Регулирование перечисленных выше отраслей осуществляется посредством норм, содержащихся в финансовом законодательстве императивным методом. Финансовое законодательство представляет собой совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права. Хотя, финансовое право и охватывает широкий круг правоотношений, ответственность за нарушение норм финансового законодательства предусмотрена лишь ввиде уголовного либо административного преследования.

Стоит отметить, что на территории Российской Федерации получил развитие лишь метод административного преследования субъектов нарушивших нормы финансового права, которая оказывается недостаточно эффективной в условиях сохранения угрозы экономической безопасности страны.

На современном этапе развития общественных отношений на территории Российской Федерации видится целесообразным

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

совершенствование системы предотвращения преступлений в экономической сфере, в том числе в сфере финансовых правонарушений.

В первую очередь данный процесс должен затронуть хозяйствующие субъекты экономики, а именно юридических лиц, чья ответственность «in rem» переносится на должностные лица компании. Фактически позволяя недобросовестному юридическому лицу совершать противоправные действия безнаказанно.

Масштабы проблемы отсутствия конкретного механизма привлечения к ответственности юридических лиц действующих либо зарегистрированных на территории Российской Федерации приобретают катастрофические объемы. Эта проблема не осталась без внимания, как государственных органов, так и представителей науки РФ. Следственным Комитетом РФ был разработан проект федерального закона, который вносит качественные изменения в действующее законодательство, вводя институт уголовной ответственности юридических лиц [1]. Некоторые ученые в своих трудах согласны с позицией органов власти и считают, что введение уголовной ответственности для юридических лиц способно значительно снизить число преступлений в финансовой сфере, к примеру в работе Ю.А. Крохиной, внедрение уголовной ответственности юридических лиц рассматривается как один из ключевых механизмов борьбы с деофшоризацией отечественной экономики [2]. Другие склоняются к «либеральному» подходу в решении данного вопроса предлагая сосредоточить усилия на выработке корпоративной этики, вкупе с упразднением большинства плановых проверок со стороны органов власти, тем самым позволив сформироваться бизнес сообществу, которому будет выгодна стабильная экономическая обстановка [3].

Современные условия диктуют необходимость синтеза этих двух позиций «либерального» подхода и качественного изменения законодательства РФ.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

В рамках совершенствования применения мер ответственности за нарушение финансового законодательства предлагается разработать и внедрить комплекс мер, состоящий из норм превентивного характера и качественного изменения существующего законодательства. Разработанный комплекс мер должен охватывать не только пресечение уже имеющихся нарушений, но и способствовать выработке саморегулирования у хозяйствующих субъектов. Такие институты по мнению отдельных ученых могут быть предусмотрены и в административном законодательстве [5].

Внедрение норм превентивного характера должно способствовать дерегулированию экономики, снизив избыточные барьеры для выхода на рынок представителей бизнеса, одновременно с этим формируя благоприятный инвестиционный климат. К таким мерам можно отнести:

1.Повысить открытость данных о результатах хозяйственной деятельности экономических субъектов, ужесточив ответственность за непредставление данных в органы государственной статистики, откуда они могут быть запрошены заинтересованными сторонами, согласно существующей формы доступа на официальных интернет порталах ФНС и Росстата РФ (в том числе контрагентами юр. лица или инвесторами).

2. Создать на базе имеющихся источников раскрытия информации, так называемые портфолио юридических лиц. В этой базе информации должны содержаться материалы необходимые для общественного контроля за деятельностью юр. лиц: наименование юридического лиц, данные об учредителях и руководителях юридического лиц в том числе сведения о занимаемых ими ранее должностях в структурах коммерческих фирм.

3. Расширение института и полномочий третейских судов на территории

РФ.

Одновременно с внедрением мер превентивного характера следует приступить к модернизации отечественного законодательства введя институт уголовного преследования за преступления, совершаемые юридическими лицами, что не только снизит теневой оборот средств в экономике, но и позволит пресечь незаконный вывоз капитала зарубеж путем его репатриации.

Таким образом, на современном этапе развития перед отечественной правовой системой появляются новые вызовы, которые не в последнюю очередь вызваны несовершенством применяемых мер ответственности за нарушение финансового законодательства. Представленный в статье подход к решению этой проблемы может послужить основой для дальнейших исследований в области права и применения данных мер на практике.

Список используемых источников:

1. Проект Федерального закона N 750443-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института уголовной ответственности юридических лиц» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 23.03.2016).

2. Ю.А. Крохина; Уголовная ответственность юридических лиц за нарушения финансового законодательства: постановка проблемы; Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата №4 (39) 2015;с.56 -60.

3. Юрий Трунцевский; Формирование и реализация уголовной политики России в сфере обеспечения экономической безопасности в условиях кризиса; Актуальные вопросы инновационной экономики раздел 2 № 8 (2014); с.93 - 103.

4. Онлайн энциклопедия. Режим доступа: www.grandars.ru.

5. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011

УДК 342

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН ПРИ РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ

ADMINISTRATIVE AND LEGAL MEANS TO ENSURE THE RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZENS WHEN CONSIDERING

APPLICATIONS.

Скрипкин А. А. магистрант кафедры административного

и служебного права ЮРИУ РАНХиГС

Skripkin Alexander A. graduate student of the department of administrative and service RANHiGS rights

Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам, возникающим в сфере рассмотрения обращений граждан. Особое внимание автор уделяет судебной практике по делам в области административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан .

Ключевые слова: гражданин, обращение, ответственность, управление.

Abstract: the article is devoted to topical questions arising within the scope of consideration of references of citizens. The author pays special attention to the

judicial practice in the field of administrative liability for violation of the order of consideration of references of citizens.

Keywords: citizen treatment, responsibility, management.

Главное предназначение юридической процедуры заключается в упорядочении административной деятельности органов власти14. Одним из видов юридических процедур является порядок рассмотрения обращений граждан.

Институт обращений граждан в органы государственной власти - один из самых главных правовых элементов законного статуса гражданина абсолютно любого государства и по своей сущности часто влияет на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений, граждане оказывают влияние на урегулирование общественных социально -значимых вопросов органами государственной власти.

Обращение всегда является актом свободного волеизъявления индивидуального субъекта либо групп таких субъектов и, как правило, детерминировано какими-то внешними обстоятельствами, содержащими неблагоприятный оттенок. Даже в случае предложения об усовершенствовании чего-либо ясно проявляется неудовлетворенность субъекта текущим положением дел.

Действующий Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ( далее- Федеральный закон об обращениях)15 под обращениями граждан понимает направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное

14 Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти// Черные дыры в российском законодательстве. 2010. № 5. С 148.

15 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Несмотря на наличие легального определения обращения граждан, в научной литературе не сложилось единое мнение по этому поводу. Так, С.А. Широбоков под обращением понимает волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы16. По мнению Н.Ю. Хаманевой, обращение можно рассматривать как одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, как инструмент охраны прав граждан, как гарантию их защиты, как способ восстановления нарушенного права, как источник информации для органов и должностных лиц17. Ю.Н. Алистратов рассматривал право граждан на обращение в трех аспектах:

- как личное субъективное право, составную часть правового статуса человека и гражданина;

- как одну из форм непосредственной демократии. При этом под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль над действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления;

16 См.: Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение. Екатеринбург: Уральский юр. ин-т МВД России, 1999. С. 8.

17 Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. №11. С. 10; Конституция СССР и расширение судебной защиты прав граждан // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 65.

- как элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и местного самоуправления и в этом смысле - неотъемлемой составной частью системы представительной демократии18.

Федеральный закон об обращениях выделяет три вида обращений граждан: предложение, заявление и жалоба. Каждый из данных видов является юридической гарантией реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления. Защита данных прав осуществляется посредством административно-правовых методов. Основным среди них является административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Федеральный закон об обращениях в ст. 15 устанавливает, что лица, виновные в нарушении данного закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Стоит особо отметить статью 5.59 КоАП РФ, устанавливающую ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Административная ответственность по ст. 5.59 КоАП РФ устанавливается за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций. Под норму ст. 5.59 КоАП не подпадают такие правонарушения, как отказ в предоставлении информации и нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

18 Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Автореф. дис. ... к.ю.н. 12.00.02. М., 1995. С. 3

Судебная практика по делам, связанным с нарушением порядка рассмотрения обращений граждан определяет ряд проблем, возникающих при применении нормы 5. 59 КоАП РФ.

В частности, при квалификации правонарушения по ст. 5.59 КоАП РФ необходимо учитывать сферу применения Федерального закона об обращениях. Так, суд, разъясняя порядок применения ст. 5.59 КоАП РФ, отметил, что из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует, что его целью является регулирование правоотношений, связанных с реализацией гражданином Российской Федерации конституционного права на обращение и установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Вместе с тем, рассмотрение пенсионным фондом заявления о выплате социального пособия не регулируется нормами названного Федерального закона, так как такое заявление не подпадает под понятие «обращение граждан» в том смысле, в каком оно изложено в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»19.

Норма, устанавливающая административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан является бланкетной, т.к. объективная сторона состава правонарушения в виде совершаемых действий содержится в Федеральном законе об обращениях. Таким образом любые действия, связанные с нарушением порядка рассмотрения обращений, представляют собой самостоятельное правонарушение.

Суд , указывая на правомерность прекращения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 КоАП РФ в отношении должностного лица, заместителя главы администрации

19 Постановление Нижегородского областного суда от 08.02.2016 по делу № 4а-194/2016// СПС «КонсультантПЛЮС»

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

муниципального образования, ввиду отсутствия состава административного правонарушения, указал, что состав данного правонарушения образует нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 КоАП РФ, при этом каждый факт нарушения порядка рассмотрения обращений граждан (продление срока разрешения заявления, а также разрешение заявления по истечении срока его рассмотрения) образует самостоятельный состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ. Поскольку должностному лицу вменено совершение двух действий, а именно: продление срока рассмотрения обращения гражданина на 30 дней, а также разрешение его заявления после истечения установленного законом срока, содержащих составы административных правонарушений, то каждое правонарушение должно было быть зафиксировано прокурором отдельными постановлениями о возбуждении дел об административных правонарушениях и рассмотрено в

порядке части 1 статьи 4.4 КоАП РФ с вынесением постановления по

20

каждому совершенному правонарушению20.

Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 80-ФЗ ст. 1 Федерального закона об обращениях была дополнена частью 4, которая предусматривает возможность направлять обращения помимо государственных органов и органов местного самоуправления также в государственные и муниципальные учреждения и другие организации, осуществляющие публично значимые функции.

20 Решение Суда Чукотского автономного округа от 27.03.2015 по делу N 7-6/2015, 5-79/2014//// СПС «КонсультантПЛЮС»

На практике отнесение тех или иных организаций к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций и соответственно распространяются положения Федерального закона об обращениях, в частности обязанность давать ответ на обращение в установленный срок, относится к усмотрению правоприменителя. В большей части указанные трудности возникают при рассмотрении вопроса об отнесении к организациям, обязанным рассматривать обращения по правилам Федерального закона об обращениях.

Так, признавая правомерным постановление нижестоящего суда о привлечении руководителя организации к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ, суд отклонил доводы о том, что организация не осуществляет публично значимые функции и ее деятельность не подпадает под действие Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поэтому руководитель не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ. Поскольку организация относится к организациям, осуществляющим публично значимые функции по реализации электрической и тепловой энергии, правомерен вывод о том, что деятельность организации при рассмотрении обращений граждан регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Гражданин, являясь руководителем организации - должностным лицом, обладающим организационно-распорядительными функциями, на которое возложены обязанность по контролю за подготовкой и подписанием ответов потребителям и осуществление иных организационно-распорядительных функций в организации, допустил нарушение требований части 3 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ, выразившееся в ненаправлении заявителю уведомления о переадресации его письменного обращения иному должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

в обращении вопросов, то есть совершил административное правонарушение, предусмотренное статьей 5.59 КоАП РФ21.

Поскольку сущностное предназначение юридического процесса состоит в самоограничении власти, постольку ее осуществления не может расцениваться как фактор, исключающий или ограничивающий процессуальную формализацию определенного вида общественных отношений, связанных с реализацией исполнительной власти22. Поэтому решение проблем, связанных с применением норм Федерального закона об обращениях возможно прежде всего законодательным путем. Полагаем, что для упорядочения судебной практики необходимо по крайней мере на уровне Постановления Пленума Верховного Суда РФ установить критерии отнесения организаций к числу осуществляющих публично значимые функции. Возможно, таким образом будет восполнен, возникший правовой пробел, а также достигнута цель упорядочения государственного управления в сфере обеспечения прав и свобод граждан при рассмотрении обращений.

Литература

1. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

2. Постановление Нижегородского областного суда от 08.02.2016 по делу № 4а-194/2016// СПС «КонсультантПЛЮС»

3. Постановление Саратовского областного суда от 10.03.2015 N 4А-129/2015// СПС «КонсультантПЛЮС»

4. Решение Суда Чукотского автономного округа от 27.03.2015 по делу N 7-6/2015, 5-79/2014//// СПС «КонсультантПЛЮС»

21 Постановление Саратовского областного суда от 10.03.2015 N 4А-129/2015// СПС «КонсультантПЛЮС»

22 Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С. 265

5. Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Автореф. дис. ... к.ю.н. 12.00.02. М., 1995. С. 3

6. Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. №11. С. 10;

7. Хаманева Н.Ю.Конституция СССР и расширение судебной защиты прав граждан // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 65.

8. Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение. Екатеринбург: Уральский юр. ин-т МВД России, 1999. С.8.

9. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С. 265.

10.Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти// Черные дыры в российском законодательстве. 2010. № 5. С 148.

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Титов А.

магистрант ЮРИУ РАНХиГС

Titov A.

Postgraduate student URIU RANEPA

В статье рассматривается суть категории «региональная промышленная политика», ее цель и задачи. Раскрывается порядок формирования системы создания, реализации и проведения оценки эффективности внедрения региональной промышленной политики.

Ключевые слова: государственная промышленная политика, региональная промышленная политика, экономический рост, экономическая стратегия, государственное регулирование, устойчивое развитие.

The article deals with the essence of the category of «regional industrial policy», its purpose and objectives. Reveals the order offormation of the system of creation, implementation and evaluation of the effectiveness of implementation of regional industrial policy.

Keywords: state industrial policy, regional industrial policy, economic growth, economic strategy, government regulation, sustainable development.

Уровень развития промышленности определяет степень экономической безопасности развития региона (страны). В основном промышленность оказывает влияние на характер и степень экономической независимости региона, его авторитет на российском и мировом рынках, пополнение

доходной части федерального и регионального бюджетов, экономическое благосостояние региона.

Промышленность - основа воспроизводственной составляющей современной социально-экономической системы, главный потребитель ресурсов и их основной источник - создает замкнутый цикл. Сохранение и развитие производственного потенциала в регионе обеспечивается системой управления, ориентированной на достижение баланса интересов и взвешенное удовлетворение потребностей экономических субъектов и социальных групп. От того, какие интересы (и каких социальных слоев населения) удовлетворяются в большей степени, зависит устойчивость развития региональной социально-экономической системы.

В качестве основных принципов региональной промышленной политики выступают следующие:

1. Системности. Реализация принципа призвана обеспечить, во-первых, взаимное соответствие компонентов промышленной политики (целей и субъектов, их реализующих, целей и ожидаемых эффектов, целей и механизма их достижения и др.), во-вторых, организационное единство действий разных механизмов управления изменениями в индустриальном секторе экономики (государственного регулирования, менеджмента), в- третьих, органичный синтез общего и особенного в содержании политики и ее экономико-организационном обеспечении.

2. Стратегической направленности. Существо принципа состоит в том, что в обосновании целевой функции политики необходимо ориентироваться не только на существующие условия (чтобы оценить стартовые позиции процесса перемен), но и на те, которым еще только предстоит сложиться. Отсюда - разработка политики сопряжена с решением задач предвидения возможных изменений макро- и мезо- среды функционирования промышленности региона, определения ее стратегической позиции.

3. Избирательного подхода к обоснованию содержания промышленной политики и выбору инструментария ее реализации. Объективная основа выдвижения такого принципа состоит, во-первых, в том, что регионы имеют неодинаковые условия функционирования, структуру и потенциал развития промышленности.

Во-вторых, различаются организационные, кадровые и финансовые ресурсы, которыми располагают государственные и местные органы, осуществляя управление изменениями в промышленности.

4. Единства промышленной, инновационной, инвестиционной и социальной политики. Этот принцип предусматривает взаимосвязанную проработку названных видов политики, требующую согласования их целевой функции и механизмов реализации.

5. Балансирования интересов государства и других участников политики. Данный принцип определяет необходимость в идентификации и согласовании значимых интересов государства, местных органов власти, промышленных организаций, связанных с функционированием и развитием индустриального сектора экономики.

6. Необходимого и достаточного разнообразия инструментов. Принцип означает, что состав средств, используемых органами государственной и муниципальной власти и управления при осуществлении промышленной политики, должен отражать многообразие ее целей и задач, специфику состояния отдельных сфер и объектов, рациональное разделение предметов ведения и полномочий публичных органов разных уровней.

7. Обеспечения мониторинга процессов и результатов реализации региональной политики. Его роль определена потребностью в отслеживании ключевых характеристик процессов развития промышленности, улучшении условий труда и доходов занятого в ней населения.23

23 Ипатова А.В. Об ориентирах промышленной политики России в условиях выхода из кризиса // Региональная экономика: теория и практика. 2014. №2. С.17

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Индустриальная составляющая социально-экономической системы вовлекает в свою орбиту большое количество ресурсов, объединяет и связывает значительную часть населения и инфраструктуры, что делает систему более сложной и устойчивой. Крупные производственные структуры, сложные виды деятельности, требующие долгосрочного планирования, высокой квалификации и сложной кооперации производства влекут за собой воспроизводство научных, инновационных, образовательных, инфраструктурных, организационно-управленческих, культурных и иных ресурсов.

В активизации процессов обновления материально-технической базы промышленности, совершенствования структуры производства, модернизации менеджмента предприятий важную роль призваны сыграть органы власти и управления субъекта РФ, реализуя меры, направленные на улучшение инвестиционного климата, стимулирование инновационной деятельности, усиление социальной ориентации экономических преобразований. Системность, стратегическая направленность и продуктивность их действий может быть обеспечена посредством разработки и реализации научно обоснованной региональной промышленной политики через проведение ряда мер:

- цели промышленной политики, так же как и инструменты их реализации, должны быть разделены и четко определены по уровням управления;

- федеральная промышленная политика должна соответствовать целям и задачам государства, и, следовательно, функцией последнего является ее выполнение;

- претворение в жизнь инвестиционной стратегии в сфере промышленной политики должно обеспечивать решение следующих задач;

- сохранение наиболее ценных элементов накопленного научно-технического потенциала и его применение для развития российской промышленности;

- выявление, развитие и использование ее сравнительных конкурентных преимуществ и последовательное преодоление ее слабостей;

- ликвидация сложившихся деформаций в отраслевой, внутриотраслевой и производственной структурах, выражающихся в техническом и технологическом отставании нашей индустрии;

- насыщение внутреннего рынка отечественной продукцией в соответствии с объемом структурного спроса;

- создание собственной ниши на мировом рынке для российской продукции;

- региональная промышленная политика нацелена на удовлетворение потребностей предприятий региона и является составной частью государственного аналога;

- совокупность инвестиционных программ предприятий региона определяет формирование всех остальных функциональных политик региональных органов управления;

- региональная промышленная политика создает своим предприятиям протекционистские условия, минимизируя конкуренцию;

- критерием выбора местных предприятий для поддержки служит высокая эффективность производства, а инструментом поддержки - компенсация побочных эффектов;

- задача региональной промышленной политики - на повышение производительности труда;

- стратегическим направлением региональной промышленной политики является поддержка местных стабильно работающих предприятий.24

24Семенов М.В. Управленческая политика в промышленности // "Промышленность", 2015, N 6. С.42

Целью определения приоритетов развития промышленности является определение отраслей, критически важных для промышленного развития региона, оказывающих значительное влияние на его социально-экономическое развитие. Определение приоритетных направлений развития промышленности осуществляется на основании определенных критериев.

В субъектах Российской Федерации накоплен достаточный опыт по формированию и реализации региональной промышленной политики. Так, например, в Ростовской области приоритеты развития промышленности определялись на основании следующих критериев:

- доля в общем объеме промышленного производства;

- доля объема выпускаемой конкурентоспособной продукции, поставляемой на экспорт;

- доля поступлений в консолидированный бюджет региона;

- уровень рентабельности; доля занятых в промышленности от общего числа экономически активного населения региона; уровень социальной значимости отрасли.25

В Ростовской области формирование промышленной политики основано на определении приоритетных отраслей промышленности, однако перечень критериев отбора расширен:

1. Удельный вес отрасли в объеме промышленного производства республики.

2. Рост отрасли по объемам промышленного производства.

3. Доля убыточных предприятий в отрасли.

4. Уровень рентабельности отраслей.

5. Денежное выражение полученной отраслями прибыли.

25Савченко Д.А. Использование механизма государственно-частного партнерства в реализации промышленной политики региона // Вестник Волгоградского государственного университета. 2016. №6. С.47

6. Поступление налоговых платежей на 1 рубль произведенной продукции.

7. Доля занятых в отрасли от численности занятых в промышленности.

8. Производительность труда.

9. Удельный вес валовой добавленной стоимости.

10. Удельный вес интеллектуальной собственности отрасли в общей стоимости интеллектуальной собственности промышленности.

11. Износ основных промышленно-производственных фондов.

12. Финансовая устойчивость и платежеспособность.26

Следующим шагом в определении приоритетов может стать группировка отраслей промышленности в зависимости от их роли в развитии региона и характера государственного регулирования и поддержки отрасли. Представляется целесообразным выделить три группы отраслей:

Первая группа - отрасли критически важные для промышленного развития региона, оказывающие значительное влияние на социально-экономическое развитие региона. Для стимулирования развития этих отраслей необходимо применение прямых методов государственной поддержки.

Вторая группа - отрасли, не играющие в настоящее время значительной роли в развитии региона, но устойчиво и быстро развивающиеся, а следовательно, приоритетные на перспективу. У данных отраслей имеются реальные возможности развития на собственной финансовой базе, а задача государственной власти состоит в том, чтобы создать условия для ее укрепления без прямого финансового участия. Целесообразно самостоятельное развитие отраслей второй группы на основе самофинансирования и предоставление косвенных мер государственной поддержки в форме финансирования инвестиционных проектов, отбор

26Кашникова Т.В. Направления и инструменты развития промышленного потенциала в регионе (на примере Ростовской области) // Экономика региона. 2015. №2. С.31

которых необходимо осуществлять по критериям бюджетной и экономической эффективности с целью получения максимальной отдачи от реализации проекта в долгосрочной перспективе.

Третья группа отраслей - это отрасли, находящиеся в сложной ситуации в связи с их значительным техническим отставанием и не способные самостоятельно выйти из кризиса, но при этом обладающие социальной значимостью для региона. Для стимулирования развития данных отраслей целесообразно применение мер по стимулированию внутреннего спроса,

" 27

лизинга, предоставление косвенных мер государственной поддержки.27

Таким образом, региональная промышленная политика - это комплекс экономических, политических и организационных мер, направленных на эффективное функционирование отрасли в целом, а также решение многих важных экономических проблем, в том числе и социальных. Она призвана смягчить негативные воздействия внешней среды, обезопасить внутренних производителей, создать условия для производства высокотехнологичной продукции и условия для выхода на внешние рынки. Все это возможно благодаря правильно проводимой эффективной промышленной политике, которая согласуется с общими целями стратегического развития отрасли на федеральном уровне.

Литература

1. Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О промышленной политике в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 05.01.2015. N 1 (часть I). ст. 41

2. Областной закон Ростовской области от 20.10.2015 N 418-ЗС "О промышленной политике в Ростовской области" // Собрание правовых актов Ростовской области. N 10. 2015. ст. 988

27 Клишина М.А. Новый шанс для промышленных предприятий регионов // "Бюджет", 2014, N 1. С.11-12

3. Башкирцев А.С. К вопросу об обосновании приоритетов развития при формировании региональной промышленной политики // Экономика. 2016. №2.

4. Василенко И.А. Промышленная политика региона как инструмент формирования его современного имиджа // Региональная экономика: теория и практика. 2015. №6.

5. Ипатова А.В. Об ориентирах промышленной политики России в условиях выхода из кризиса // Региональная экономика: теория и практика. 2014. №2.

6. Кашникова Т.В. Направления и инструменты развития промышленного потенциала в регионе (на примере Ростовской области) // Экономика региона. 2015. №2.

7. Клишина М.А. Новый шанс для промышленных предприятий регионов // "Бюджет", 2014, N 1.

8. Малышев Ю.А. Новая парадигма региональной промышленной политики // Вестник Пермского университета. 2015. №11.

9. Савченко Д.А. Использование механизма государственно-частного партнерства в реализации промышленной политики региона // Вестник Волгоградского государственного университета. 2016. №6.

10. Семенов М.В. Управленческая политика в промышленности // "Промышленность", 2015, N 6.

УДК 342.9

К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ ON THE QUESTION OF SOCIAL INSURANCE PRINCIPLES

Усмаев Ш. В.

магистрант кафедры административного и служебного права РАНХиГС

The Shirvan Usmaev Vahaevich graduate student, Department of administrative service law Ranepa

Аннотация: статья посвящена вопросам эффективности правоприменительной практики принципов обязательного социального страхования

Ключевые слова: внебюджетный фонд, принципы, социальное страхование.

Abstract: The article focuses on the effectiveness of law enforcement of the principles of compulsory social insurance

Keywords: off-budget fund, principles, social insurance.

Современный этап реформирования системы государственного

управления не в последнюю очередь обусловлен необходимостью

совершенствования системы функционирования социальных

государственных внебюджетных фондов в силу постоянной трансформации

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

социально-экономических основ Российского государства. Исходными предпосылками реформирования законодательства следует назвать, прежде всего, "изменение системы распределения материальных благ и услуг и формирования новых отношений между членами общества .

Существенная роль в формировании правовых предписаний, отражающих объективные потребности общества в правовых регуляторах, принадлежит правовым принципам . В силу специфики института обязательного социального страхования ( далее - ОСС) представляется целесообразным рассмотреть именно принципы ОСС, т.к. данные идейные начала представляют собой основополагающие положения, от которых не должно быть отступлений и которыми необходимо руководствоваться в правотворческой и правоприменительной деятельности. Иными словами, принципы - это совокупность самых общих правил и закономерностей, которые призваны обеспечивать нормальное функционирование права как такового (либо его отдельного института) даже в том случае, когда применительно к конкретному казусу отсутствуют специальные нормы, направленные на прямое (непосредственное) регулирование соответствующего отношения.

Необходимо отметить, что представителями экономической и юридической науки неоднократно обращалось внимание на проблемы, связанные как с соблюдением принципов социального страхования, так и в данном контексте проблемы правового регулирования функционирования социальных государственных внебюджетных фондов. Не без оснований исследователи обращают первостепенное внимание на следующие проблемы в данной сфере:

«1. Несоблюдение принципов эквивалентности страховых взносов страховым выплатам и ответственности работников за свое материальное положение при наступлении страхового случая, порождающее незаинтересованность в осуществлении обязательного социального

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

страхования его участников и, как следствие, низкую собираемость страховых платежей.

2. Невыполнение органами государственной власти своих обязательств по передаче финансовых ресурсов внебюджетным социальным фондам, что приводит к несоответствию размеров социальных выплат размерам доходов застрахованных граждан, которые они должны компенсировать при наступлении страхового события.

3. Закрепление в законодательной базе, регламентирующей деятельность внебюджетных социальных фондов, положений, противоречащих друг другу, в результате чего ряд прав и полномочий внебюджетных социальных фондов носит декларативный характер» .

Статья 4 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» устанавливает 9 основных принципов системы ОСС:

- устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;

- всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

- государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

- государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

- паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

- обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

- ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

- обеспечение надзора и общественного контроля;

- автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Рассмотрим отдельные принципы с учетом правоприменительной практики, сложившейся в данной сфере.

Исследуя принцип устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования, необходимо отметить, что государство принимает на себя обязанность по созданию эффективных экономических инструментов, с помощью которых будет обеспечено бесперебойное, непрерывное и своевременное финансирование обязательств, возникающих в сфере ОСС. Без этого государство не сможет гарантировать соблюдение социальных прав российских граждан.

Как отмечают специалисты, устойчивость финансовой системы может быть обеспечена различными правовыми средствами . Кроме того данный принцип устанавливает и средства обеспечения финансовой устойчивости системы ОСС - эквивалентность страхового обеспечения средствам ОСС. Таким образом, финансовая устойчивость системы ОСС базируется на взаимных обязательствах всех участников этой системы - страховщиков, страхователей и застрахованных лиц. На это неоднократно обращалось внимание российскими правоприменителями.

В частности, когда речь идет об эквивалентности страхового

обеспечения средствам ОСС суды обращают внимание на недопустимость

диспропорции между платежами, которые вносятся работодателем в ФСС и

из которых формируются его средства, и страховым обеспечением,

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

выплачиваемым из этих средств. Так, в Постановлении ФАС Центрального округа от 21.09.2012 по делу № А68-7200/11 суд указал, что между уплатой взносов в ФСС РФ на основании реальных трудовых отношений и возникновением у ФСС РФ обязанности компенсировать произведенные добросовестным страхователем расходы, связанные с выплатой пособий, должна быть причинно-следственная связь. При этом недопустима существенная диспропорция между платежами в ФСС РФ и выплачиваемым страховым обеспечением. В рассматриваемом случае страхователем были искусственно созданы условия для возмещения пособия по беременности и родам в завышенном размере за счет средств ФСС РФ (должность сотрудницы была введена в штатное расписание незадолго до наступления страхового случая, доказательства систематического исполнения ею трудовых обязанностей отсутствуют и пр.), поэтому отказ ФСС РФ в возмещении расходов на выплату пособия является правомерным.

Похожее решение принял и ФАС Поволжского округа, который Постановлением от 18 апреля 2013 г. по делу N А57-14583/2012 отказал в удовлетворении требования юридического лица обязать орган социального страхования возместить расходы, произведенные на выплату пособия по беременности и родам. При этом суд указал, что отказ в удовлетворении заявленных требований основан на том, что заявителем была создана искусственная ситуация, направленная на неправомерное получение средств федерального бюджета, выразившаяся в том, что работник был принят в штат организации незадолго до наступления страхового случая, состоит в родственных отношениях с лицом, занимающим руководящую должность в организации, факт осуществления трудовой деятельности не подтвержден, целесообразность установления заработной платы в спорном размере не доказана.

В другом случае, требование о признании незаконным решения Фонда социального страхования РФ было удовлетворено . Суд пришел к выводу,

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

что Фонд вынес решение не принимать к зачету в счет уплаты страховых взносов расходы на выплату страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

Требование было удовлетворено, поскольку тот факт, что работник не приступил к выполнению трудовых обязанностей в связи с нахождением в отпуске по беременности и родам, не является основанием для отказа в выплате пособия.

Иная ситуация изложена в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 17.01.2011 по делу N А29-679/2010. Заявление в части признания незаконным отказа регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации в принятии к зачету и возмещению расходов по оплате листков нетрудоспособности и взыскания с Фонда денежных средств удовлетворено частично, так как вывод Фонда о том, что руководитель организации, являющийся ее единственным учредителем, не является застрахованным лицом по обязательному социальному страхованию, признан судом неправомерным.

С учетом изложенного, необходимо отметить, что одной из задач российского правосудия является выявление соответствующих случаев и принятие соответствующих мер, не позволяющих допустить возможность использования некоторых пробелов в российском законодательстве с целью материальной наживы. Вместе с тем суды, вынося решения по подобной категории споров, должны учитывать все фактические обстоятельства дела.

В этой связи, как представляется, необходимо учитывать выводы Президиума ВАС РФ по делу N А27-2743/2010 о том, что каждое обстоятельство, на которое ссылаются стороны спорного отношения, должно быть неопровержимо доказано. В данном деле ФСС не смог доказать, что предприниматель, используя свои полномочия в сфере трудовых отношений, создала искусственную ситуацию по трудоустройству застрахованного лица

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

с целью злоупотребления правом на возмещение пособия по беременности и родам за счет средств ФСС.

По нашему мнению помимо принципов установленных в статье 4 Федеральный закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» необходимо ввести принцип добросовестности страхователя. Введение данного принципа позволит избежать случаев злоупотребления правом, а также предотвратит искусственно создаваемые страхователем ситуации с целью получения средств Фонда.

Литература

1. Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»// Собрание законодательства РФ. 1999, № 29, ст. 3686.

2. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.02.2013 по делу N А79-5072/2012// СПС «КонсультантПлюс»

3. Савинов А.Н. Организация работы органов социальной защиты: Учеб. пособие для студ. сред. проф. учеб. заведений. М.: Изд. центр "Академия", 2010. С. 5.

4. Белоусова А.Г. Финансовый механизм формирования и использования внебюджетных социальных фондов: Дис. ... канд. экон. наук. Иркутск, 2009. С. 23 - 24.

5. Зайцева Л.В. Несоразмерность финансовой санкции отдельным правонарушениям в сфере персонифицированного учета // Финансовое право. 2014. N 9. С. 11 - 14.

6. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С. 86.

УДК 342

ПОЛНОМОЧИЯ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПЕНСИОННОГО СТРАХОВАНИЯ : ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

POWERS OF THE PENSION FUND OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SPHERE OF MANDATORY PENSION

INSURANCE: QUESTIONS OF THE THEORY AND PRACTICE

Чалаев Хамзат Зайндиевич магистрант кафедры административного и служебного права РАНХиГС

Chalayev Hamizat Zayndiyevich undergraduate of department of administrative

and office right of a RANEPA

Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам теории и правоприменительной практики в сфере обязательного пенсионного страхования.

Ключевые слова: Пенсионный фонд РФ, страхование, полномочия.

Summary: article is devoted to topical issues of the theory and law-enforcement practice in the sphere of mandatory pension insurance.

Keywords: Pension Fund of the Russian Federation, insurance, powers.

Реализация предназначения современного государства предполагает использование определенных мер социального воздействия, обеспечивающих синхронизацию публичных интересов с частными

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

интересами личности28. Одной из сфер, где четко проявляются данные правоотношения является обязательное пенсионное страхование.

В настоящее время полномочия в сфере обязательного пенсионного страхования распределены между различными федеральными органами государственной власти РФ. Основные полномочия выполняет Пенсионной фонд РФ.

Управление системой обязательного пенсионного страхования производится на основании действующего законодательства, в частности, норм Федеральный закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»29 ( далее- Закон) и реализуется в ряде конкретных полномочий. Это и решение стратегических задач, в частности, поставленных Президентом РФ в его посланиях, и выполнение текущих задач, связанных с получением и учетом сумм страховых взносов, уплачиваемых в ПФР, на обязательное пенсионное страхование, и с регулярным и своевременным начислением и выплатой пенсий, а также с размещением бюджетных средств, с взаимодействием с негосударственными пенсионными фондами и т.п.

Управление в целом является функцией исполнительных органов власти. Можно говорить о том, что Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ выполняет основные функции управления системой обязательного пенсионного страхования, тогда как само страхование осуществляет страховщик, созданный в соответствии с федеральным законом, - ПФР. Сам ПФР, в свою очередь, осуществляет управление не системой страхования, а находящимися в его распоряжении

28 Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С. 24.

29 Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001, № 51, ст. 4832,

денежными средствами и иными ресурсами. Средства обязательного пенсионного страхования являются федеральной государственной собственностью.

Обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет ПФР, является одним из полномочий, предусмотренных статьей 3.1 Закона. Прежде всего, государственные исполнительные и законодательные органы должны обеспечивать сбалансированность расходной и доходной частей бюджета ПФР, с тем чтобы достигалась конечная цель пенсионного страхования -пенсии и выплаты люди получали в положенные сроки и достаточном размере. Для этого регулярно, с учетом экономической обстановки в стране, корректируются размер страховых взносов, размеры пенсий, выплат и пособий, для отдельных категорий граждан или юридических лиц устанавливаются льготы, в том числе на переходный (временный) период.

В соответствии с Законом страховщик имеет право, во-первых, проводить у страхователей проверки правильности начисления и уплаты страховых взносов страхователем в Пенсионный фонд РФ, документов, связанных с назначением (перерасчетом) и выплатой обязательного страхового обеспечения, представлением сведений индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, во-вторых, требовать и получать у плательщиков страховых взносов необходимые документы, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе указанных проверок, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установленном законодательством РФ порядке.

Органы Пенсионного фонда РФ проводят камеральные и выездные проверки плательщиков страховых взносов, целью которых является контроль за соблюдением плательщиком страховых взносов законодательства РФ об обязательном пенсионном страховании в части

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты (перечисления) страховых взносов.

Следует отметить, что по вопросам излишне уплаченных страховых взносов в судебной практике возникает ряд вопросов, в частности, связанных с установлением трехлетнего срока с момента уплаты взносов.

Так, в ходе выездной налоговой проверки было установлено неправомерное применение обществом в 2008 - 2009 годах вычета по ЕСН, подлежащему зачислению в федеральный бюджет, на сумму страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на выплаты, осуществляемые в пользу иностранных граждан, имеющих статус временно пребывающих на территории РФ. 29.12.2011 общество представило в инспекцию уточненную налоговую декларацию по ЕСН за 2008 год, в которой уменьшило налоговые вычеты по единому социальному налогу на сумму страховых взносов, исчисленных с выплат иностранным гражданам, временно пребывающим на территории РФ, и уточненную декларацию по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование за 2008 год, в которой уменьшило налоговую базу и, соответственно, сумму страховых взносов, подлежащих уплате. Платежным поручением от 19.01.2012 общество уплатило недоимку по ЕСН, а 24.10.2014 обратилось в Пенсионный фонд РФ с заявлением о зачете в счет предстоящих платежей излишне уплаченных страховых взносов. В проведении зачета было отказано по причине пропуска трехлетнего срока с момента уплаты взносов. Признавая отказ в проведении зачета необоснованным и обязывая орган Пенсионного фонда РФ произвести зачет переплаты в счет предстоящих платежей, суд указал, что о факте излишней уплаты страховых взносов обществу стало известно при получении акта выездной налоговой проверки от 22.02.2012.

Следовательно, трехлетний срок на зачет излишне уплаченных сумм страховых взносов подлежит исчислению с 22.02.201230.

Другой пример касается взыскания с индивидуального предпринимателя страховых взносов при обстоятельствах

экстраординарного характера.

В частности, по мнению Управления ПФР, факт нахождения лица в учреждении исполнения наказания нельзя расценить в качестве обстоятельства экстраординарного характера, не позволившего ему направить по почте документы, необходимые для прекращения статуса индивидуального предпринимателя, поэтому ИП не может претендовать на освобождение от уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование за 2013 год.

Как указал суд, признавая позицию Управления неправомерной, в период с 15.10.2012 по 21.09.2015 ИП отбывал наказание в местах лишения свободы, фактически не осуществлял предпринимательскую деятельность и в силу непреодолимых обстоятельств не мог в установленном порядке своевременно обратиться с заявлением о государственной регистрации прекращения предпринимательской деятельности. С учетом п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 213-О суд указал, что в данном случае основания для взыскания с ИП недоимки по страховым взносам за период, когда имели место обстоятельства исключительного (экстраординарного) характера, отсутствуют31.

Необходимо отметить, что статьей 3.1 Закона об обязательном пенсионном страховании к полномочиям федеральных органов государственной власти по обязательному пенсионному страхованию в

30 Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 N 310-КГ15-18672 по делу N А68-13351/2014

31 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.03.2016 по делу N А66-5389/2015 // СПС КонсультатнтПлюс

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Российской Федерации отнесено осуществление государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию.

С учетом произведенной в структуре Минздравсоцразвития реорганизации (см. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти") полномочия по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, включая негосударственное, переданы Министерству труда и социальной защиты РФ (Минтруд России).

Минтруд России также осуществляет координацию деятельности ПФР32. Что же касается непосредственно государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию , то Минтруд России в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Однако указанные ограничения не распространяются на полномочия Министра по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства и его структурных подразделений.

Согласно статье 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 167-ФЗ) Пенсионный фонд Российской Федерации является государственным учреждением, в связи с чем он не относится к государственным органам. Правовую позицию, связанную с судебными спорами в данной сфере сформирована в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. N 30 «О практике

32 См. Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 610// СПС КонсультатнтПлюс

рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии»33 (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. N 2). Далее -Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 30.

В данном постановлении указывается, что исковые заявления территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации (например, о взыскании излишне выплаченных сумм пенсии) подлежат оплате государственной пошлиной на общих основаниях в размере и в порядке, установленных статьями 333.19 и 333.20 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

При подаче органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, апелляционных и кассационных жалоб государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов государственной пошлины, взимаемой при подаче искового заявления неимущественного характера, а при подаче указанными органами надзорных жалоб - в размере государственной пошлины, уплачиваемой при подаче искового заявления неимущественного характера (подпункты 4 и 9 пункта 1 статьи 333.19 части второй Налогового кодекса Российской Федерации).

Кроме того, необходимо обратить внимание судов на то, что в силу пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ) контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страхователями страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляет Пенсионный фонд Российской Федерации и его территориальные органы.

33 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии» //Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 2

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона N 167-ФЗ застрахованные лица вправе беспрепятственно получать от работодателя (страхователя) информацию о начислении страховых взносов и осуществлять контроль за их перечислением в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.

При невыполнении страхователем обязанности, предусмотренной пунктом 2 статьи 14 названного Федерального закона, по своевременной и в полном объеме уплате страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации застрахованное лицо вправе обратиться с иском в суд о взыскании со страхователя страховых взносов за предшествующий период. В таких случаях на основании статьи 43 ГПК РФ органы Пенсионного фонда Российской Федерации должны привлекаться судом к участию в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне истца.

В случае удовлетворения требования истца взысканные суммы подлежат зачислению в Пенсионный фонд Российской Федерации и учитываются на индивидуальном лицевом счете истца в порядке, установленном законодательством.

Подводя итог, следует отметить, что в настоящее время сложилась достаточно стабильная правоприменительная практика в сфере обязательного пенсионного страхования. Одним из реальных путей повышения собираемости страховых взносов видится совершенствование процедуры контроля за их уплатой, а также совершенствование законодательства с учетом проблем, возникающих на практике.

Литература

1. Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001, № 51, ст. 4832,

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

2. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.03.2016 по делу № А66-5389/2015 // СПС КонсультатнтПлюс

3. Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 610// СПС КонсультатнтПлюс

4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии» //Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 2

5. Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2016 N 310-КГ15-18672 по делу N А68-13351/2014

6. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)// диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук / Ростовский юридический институт МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011. С. 24.

УДК 342.5

ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ ПРИ РАССМОТРЕНИИ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ АРБИТРАЖНЫМ СУДОМ INTERIM MEASURES BY CONCIDERATION OF TAX DISPUTES BY ARBITRATION COURT

Шамшура А.В. студент 2 курса магистратуры заочной формы обучения ФГБОУ ВО

Южно-Российский Институт-филиал РАНХиГС при Президенте РФ e : mail : shamshura1964@gmail .com

Shamshura A.V. 2st year student of Magistracy correspondence courses SOUTH-RUSSIAN INSTITUTE OF BRANCH Federal State Educational Institution of Higher Education RUSSIAN ACADEMY OF NATIONAL ECONOMY

And Public Administration the Russian President

Статья посвящена исследованию некоторых проблем, возникающих при применении обеспечительных мер в налоговых спорах, которые рассматриваются в арбитражных судах Российской Федерации. Автор предлагает, как сформулировать требование о предоставлении обеспечительных мер, какие обстоятельства подлежат доказыванию, приводит примеры письменных доказательств, необходимых для того, чтобы суд принял обеспечительные меры.

Ключевые слова: налогоплательщик, решение налогового органа, обеспечительные меры, встречное обеспечение.

The article is devoted to some problems encountered in the application of interim measures in tax disputes, which are considered in the arbitration courts of the Russian Federation. The author suggests how to formulate a request for interim measures as the circumstances subject to proof, gives examples of written evidence necessary for the court made an interim measure.

Keywords: taxpayer, decision of tax authority, interim measures, counter software.

В последнее время явно просматривается тенденция к усилению фискального подхода в сфере государственного регулирования экономической деятельности. Необходимо отметить, что при осуществлении фискальной функции государства требуется соблюдать основные принципы административно-процессуальной формы, в частности законность, транспарентность и простоту процедур процессуальной деятельности, что позволяет оградить людей от произвола «власть имущих», создать условия снижения уровня коррупции в государственном управлении[1].

В налоговых правоотношениях это выражается часто в необоснованном и (или) незаконном доначислении налогоплательщикам сумм налогов, пени и штрафов при вынесении решений по результатам камеральных или выездных налоговых проверок предпринимателей и юридических лиц.

Обжалование таких решений в досудебном порядке чаще всего не приводит к желаемым результатам для налогоплательщиков, что служит основанием для их обращения в арбитражный суд.

При оспаривании в судебном порядке решений налоговых органов о доначислении налогов, пеней и штрафов по итогам налоговых проверок, для налогоплательщиков очень важно чтобы оспариваемые денежные суммы не взыскивались до разрешения судебного спора.

Значимость этого факта для заявителей обусловливает актуальность данной статьи и характеризует ее практическое значение.

В качестве процессуального инструмента защиты имущественного интереса налогоплательщика выступает институт обеспечительных мер.

Правовое регулирование обеспечительных мер в арбитражном процессе осуществляется главой 8 Арбитражного Процессуального Кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) [2].

ФОРМУЛИРОВАНИЕ ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫХ МЕР

Налогоплательщику, оспаривающему решение налогового органа, которым доначислены суммы налогов, пени и штрафов, необходимо правильно сформулировать просительную часть при обращении в суд с заявлением о принятии обеспечительных мер.

Согласно подпункта 2 части 1 статьи 91 АПК РФ обеспечительной мерой может выступать запрещение совершать определенные действия, касающиеся предмета спора.

В части 3 статьи 199 АПК Российской Федерации предусмотрено, что по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

При этом в пункте 29 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 [3] разъяснено, что под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения согласно части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве обеспечительной меры понимается запрет исполнения действий, предусмотренных данным актом, решением.

В пункте 76 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации" [4] также имеется указание на возможность судом принимать обеспечительную меру в виде запрета ответчику принимать меры, направленные на принудительное взыскание оспариваемых сумм, при этом ВАС РФ сослался как нормы права, изложенные в статье 91 АПК РФ так и на положения части 3 статьи 199 АПК РФ.

Таким образом, налогоплательщик вправе просить суд как обе меры -и приостановления действия решения, и запрета взыскания спорной налоговой задолженности, так и по отдельности любую из них.

Исходя из изложенного, автор предлагает в просительной части заявления о принятии обеспечительных мер следующую формулировку: «Прошу принять обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемых решений, а также запретить налоговому органу производить действия по принудительному взысканию денежных средств, доначисленных указанными решениями».

ОСНОВАНИЯ ПРИНЯТИЯ ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫХ МЕР

Частью 2 статьи 90 АПК РФ установлено, что обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе, если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.

Таким образом, при разрешении вопроса о необходимости принятия обеспечительных мер суд должен удостовериться в том, что в случае удовлетворения заявленных требований непринятие именно этой меры затруднит или сделает невозможным исполнение судебного акта либо причинит значительный ущерб заявителю.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

При этом, согласно разъяснениям данным в пункте 10 постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер", при оценке доводов заявителя, в соответствии с частью 2 статьи 90 АПК РФ, арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду: разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер; вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер; обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон; предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц; насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 АПК РФ.

Одновременно, ВАС РФ указывал, что обеспечительные меры являются ускоренным средством защиты, следовательно, для их применения не требуется представления доказательств в объеме, необходимом для обоснования требований и возражений стороны по существу спора, то при оценке доводов налогоплательщика в соответствии с частью 2 статьи 90 АПК РФ арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду: разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер; вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер; обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон; предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц.

Кроме того, рассматривая заявление о применении обеспечительных мер, суд оценивает, насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 АПК РФ.

В пункте 9 постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер" разъяснено, что затруднительный характер исполнения судебного акта либо невозможность его исполнения могут быть связаны с отсутствием имущества у должника, действиями, предпринимаемыми для уменьшения объема имущества.

В силу пункта 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" [5] ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта, решения не может быть удовлетворено, если заявитель не представил доказательства, свидетельствующие о том, что без обеспечительной меры могут возникнуть последствия, указанные в части 2 статьи 90 АПК РФ. Исключение составляют случаи, когда такие последствия напрямую вытекают из существа оспариваемого акта, решения (части 1 статьи 69 АПК РФ). Понятие "ущерб", использованное в части 2 статьи 90 АПК РФ, охватывает ущерб, определяемый по правилам статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации.

Одновременно, в пункте 3 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 № 83 указано, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действия акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов.

Следовательно, заявитель должен документально, с представлением письменных доказательств обосновать причины обращения с требованием о

применении обеспечительных мер и сохранения существующего состояния отношений (status quo) между сторонами возникшего налогового спора.

Применяя на практике указанные выше нормы права налогоплательщикам следует прежде всего понимать, что обеспечительные меры принимаются судом с учетом конкретных обстоятельств дела, подтвержденных доказательствами.

Так , например, доводы налогоплательщика о вероятности причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер могут подтверждаться сведениями о наличии у налогоплательщика недвижимого и движимого имущества, в том числе свидетельствами о государственной регистрации права на недвижимое имущество и прав на него, паспортами автомобильных, транспортных и самоходных средств.

При этом следует иметь в виду, что в настоящее время суды требуют от заявителей представлять сведения об отсутствии залога на указанное имущество, которое можно получить по недвижимому имуществу в Россрестре, а по движимому у нотариусов.

Документами, подтверждающими наличие у заявителя иных активов и имущества, могут выступать бухгалтерские балансы, с отметками налогового органа об их приеме у налогоплательщика, а также оборотно-сальдовые ведомости и карточки по счетам бухгалтерского учета (например: «01 Основные средства», «04 Нематериальные активы», «10 Материалы», «11 Животные на выращивании и откорме», «19 Налог на добавленную стоимость по приобретенным ценностям», «41 Товары», «43 Готовая продукция», «62 Расчеты с покупателями и заказчиками» и т.д.), инвентаризационные ведомости, справки об остатках на складах сырья, материалов и комплектующих, готовой продукции, отгруженных товарах и т.п.

Объективная картина о реальном материальном и финансовом положении налогоплательщика может быть дополнена выписками

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

о движении денежных средств на расчетных счетах заявителя в банках, акты сверок его расчетов с покупателями и заказчиками, товарные накладные на отгруженный товар, акты выполненных работ и иные документы.

Перечисленные документы раскрывают структуру как затрат (расходов) заявителя на время судебного разбирательства, так и могут произвести расчет ожидаемых поступлений, что с учетом имеющего в собственности налогоплательщика недвижимого и движимого имущества подтвердит доводы о реальной возможности незамедлительного исполнения судебного акта в случае отказа в удовлетворении заявления об оспаривании решения налогового орган.

Одновременно, баланс рассчитанных сумм может показать, что исполнение требования налогового органа сделает невозможным исполнение иных обязательств.

Еще одним из доводов в пользу налогоплательщика о принятии судом обеспечительных мер является факт наложения ареста на его имущество налоговым органом в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов в соответствии с пунктом 3 статьи 77 НК РФ [6].

Сам факт наложения ареста на имущество налогоплательщика является доказательством обеспечения исполнения решения налогового органа, поэтому интересы бюджета не будут нарушены.

По мнению автора, одним из доказательств соблюдения балансов интересов сторон при принятии обеспечительных мер, является довод о том, что вред, причиненный бюджету при несвоевременной уплате налогов возмещается путем уплаты пени.

Так как пеня выступает в качестве компенсаторной функции за несвоевременную уплату налоговых платежей, то потери бюджета в связи с принятием обеспечительных мер невозможны, так как в случае отказа в

удовлетворении требований заявителя налог может быть взыскан с учетом пени, возросшей за период неуплаты налога.

Если судом предоставлены обеспечительные меры и исполнение решения налогового органа приостановлено и (или) при правильно сформулированном заявлении о предоставлении обеспечительных мер, содержащем просьбу о судебном запрете на любое исполнение решения налогового органа), это означает, что налоговый орган не вправе совершать никаких действий по исполнению своего решения.

В пункте 3 информационного письма Президиума ВАС РФ № 83 указано следующее: недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что такое приостановление может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.

Следовательно, при обжаловании решений налогового органа в части взыскания доначисленных сумм налогов, пени и штрафов, заявитель должен представить доказательства того, что у него по окончании разбирательства дела буде достаточно средств или имущества для незамедлительного исполнения оспариваемого решения.

Если у налогоплательщика отсутствуют в необходимом размере собственные денежные средства или имущество, необходимые для принятия обеспечительных мер, то суды требуют предоставить встречное обеспечение.

Встречное обеспечение может быть предоставлено двумя способами: в виде банковской гарантии или в виде перечисления денежных средств на депозит суда.

В обоих случаях суд, как правило, выносит определение об принятии обеспечительные мер.

Поэтому, если суд отказал в предоставлении обеспечительных мер в связи с недоказанностью наличия денежных средств или имущества для незамедлительного исполнения оспариваемого решения в случае отказа налогоплательщику в иске, то можно рекомендовать в качестве обеспечения банковскую гарантию.

Следует иметь в виду, что в связи с продолжительностью рассмотрения налоговых споров в арбитражных судах, банковская гарантия должна быть предоставлена не менее чем на девять месяцев.

При этом расходы, которые должен будет понести заявитель в виде комиссии за выдачу банковской гарантии, взимаются в процентной доле от оспариваемых сумм как недоимки, так и пени.

Поэтому в целях уменьшения рисков, что суд не примет банковскую гарантию, а заявитель обязан будет уплатить банку комиссию за ее выдачу, предлагается прописать в гарантии следующее основание ее прекращения: признание судом предоставленную гарантию ненадлежащим встречным обеспечением и возвращение подлинника документа-гарантии банку-гаранту.

Бывают случаи, когда суд отказывает в обеспечительных мерах о приостановлении исполнения обжалуемого решения, несмотря на надлежащую гарантию, ссылаясь на то, что основание приостановления -угроза "кассового разрыва", а не гарантия, тогда как у налогоплательщика есть, например, дебиторская задолженность.

Что-то рациональное при такой ситуации прописать в договоре по порядку прекращения гарантии сложно: сама гарантия в порядке, а отказ суда к действительности гарантии отношения не имеет.

Прямо указать в гарантии, что она должна прекратиться при отказе суда в приостановлении взыскания, нельзя: это будет лишать гарантию силы для суда. Получается, что банк ручается за налогоплательщика только, если суд примет обеспечительные меры, но такое обязательства нельзя ставить

под условие вынесения судом определенного решения (Постановление Конституционного Суда РФ от 23.01.2007 № 1-П [8]).

Обязательно надо учесть, что понесенные расходы налогоплательщиком в счет оплаты услуги за предоставление банковской гарантии входят в состав судебных издержек и могут быть взысканы с налогового органа в случае принятия судебного акта в пользу налогоплательщика.

Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 10.07.2012 г. № 6791/11 [7] было указано, что перечень судебных издержек не является исчерпывающим, соответственно, издержки в виде уплаты банку вознаграждения за банковскую гарантию, выданную в целях представления встречного обеспечения по иску, подлежат отнесению на проигравшую сторону в составе судебных расходов.

Есть отдельные случаи, когда суд отказывает в приостановлении взыскания, несмотря на надлежащую гарантию, ссылаясь на то, что основание приостановления - угроза "кассового разрыва", а не гарантия, тогда как у налогоплательщика есть, например, дебиторская задолженность.

Предложить прописать в таком случае в договоре прекращение гарантии сложно: сама гарантия в порядке, а отказ суда к действительности гарантии отношения не имеет. Прямо указывать в гарантии, что она, даже не будучи признана ненадлежащей, должна прекратиться при отказе суда в приостановлении взыскания, нельзя: это лишило бы гарантию силы для суда. Получилось бы, что гарант ручаться за должника готов, если суд примет обеспечительные меры, но возникновение обязательства нельзя ставить под условие вынесения судом определенного решения (Постановление Конституционного Суда РФ от 23.01.2007 № 1-П [8]).

Второй вид встречного обеспечения в виде перечисления денежных средств на депозит суда - не получил широкого распространения из-за необходимости внесения не менее половины оспариваемых сумм.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

При этом на перечисленные денежные средства не могут быть начислены проценты, в случае принятия судебного акта в пользу налогоплательщика, и, одновременно, не позволяет уменьшить пеню при решении в пользу налогового органа.

В части 4 статьи 93 АПК РФ указано, что в принятии обеспечительных мер не может быть отказано, если лицо, испрашивающее обеспечительные меры, предоставило надлежащее встречное обеспечение.

Однако следует иметь и то, что даже в таком случае суд может отказать в обеспечительных мерах, если не доказаны основания обеспечительных мер: в пункте 11 Постановлении Пленума ВАС РФ № 55 указано: «Встречное обеспечение само по себе не является основанием обеспечительных мер».

Следует также указать и на те случаи, когда налогоплательщики рассматривают возможность уплатить в бюджет спорную налоговую задолженность без получения обеспечительных мер, поскольку, если по результатам рассмотрения налогового спора буде вынесен судебный акт в пользу заявителя, незаконно взысканные налоговым органом суммы будут подлежать возврату налогоплательщику с начислением процентов согласно статьи 79 НК РФ.

В подобных случаях логика заключается в том, что при достаточности денежных средств у налогоплательщика в обороте и (или) незначительности взыскиваемых сумм, заявителю не придется нести затраты на получение банковской гарантии, при этом, если налогоплательщик проиграет спор, то он заплатит меньше пени.

Очевидно, что в любом случае, риски и выгоды налогоплательщику следует оценивать применительно к каждой конкретной ситуации.

В заключение следует указать на то, что законодательство не ограничивает возможность повторного обращения с ходатайством о принятии обеспечительных мер. Поэтому, если суд отказал в первый раз, можно повторить попытку. Тем более что в мотивировочной части отказа

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

будут названы его причины. Кроме того, компания может обжаловать определение суда об отказе в принятии обеспечительных мер согласно части статьи 93 АПК РФ.

Список литературы:

1. Процко Г.С., Шмалий О.В. Процессуализация государственного управления как средство обеспечения эффективности исполнительной власти// Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. №7. С.66

2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Российская газета. 2002. № 137.

3. Постановление Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 55 // Вестник ВАС РФ. 2006. № 12.

4. Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Размещено на сайте ВАС РФ 27.08.2013. URL: http://www.arbitr.ru/as/ pract/post_plenum/91622.html

5. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2004. № 10.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3824.

7. Постановление Президиума ВАС РФ от 10.07.2012 г. № 6791/11 по делу № А40-43967/10-129-228 // Вестник ВАС РФ. 2012. № 11.

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.01.2007 № 1 -П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи

779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в

связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью "Агентство корпоративной безопасности" и гражданина В.В. Макеева" // Собрание законодательства РФ. 2007. № 6. ст. 828 (Постановление).

МАТЕРИАЛЫ КРУГЛОГО СТОЛА НА ТЕМУ «СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ» ЮРИУ РАНХиГС, Г. РОСТОВ-НА-ДОНУ, ДЕКАБРЬ 2016 Г.

УДК 326. 334.2

ПОЛЕ ПРОБЛЕМ СОЦИОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ

FIELD OF PROBLEMS OF SOCIOLOGY OF PUBLIC SERVICE

Зинченко Геннадий Павлович, доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой социологии ЮРИУФ РАНХиГС при Президенте РФ.

Zinchenko Gennady Pavlovich, Doctor of Philosophy, Professor, head of the department of sociology, South-Russia Institute of Management -branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

В статье рассматриваются ключевые проблемы социологии государственной службы в онтологическом и гносеологическом аспектах

Ключевые слова: гносеология, онтология, статусно-ролевая теория личности, пространственный подход, теория социализации, парадигма профессионального активизма, теория социальной мобильности, социокультурный подход, теория социальных отклонений.

In article key problems of sociology of public service in ontologic and gnoseological aspects are considered.

Keywords: gnoseology, ontology, status and role theory of the personality, spatial approach, theory of socialization, paradigm of professional activism, theory of social mobility, sociocultural approach, theory of social deviation.

В нашей стране завершена реформа государственной гражданской службы. Ключевые задачи этой реформы решены. Сформирована нормативно-правовая база системы профессиональной деятельности чиновников по исполнению полномочий государственных органов. Разработаны и внедрены основные процедуры прохождения гражданской службы. Теперь пришло время «тонкой настройки» и точечного регулирования этой системы. Поэтому в качестве приоритетного объекта исследования выделяется не институциональный, а поведенческий уровень ее функционирования.

Проблемное поле современной гражданской службы можно разделить по следующим направлениям:

1. Проблемы управления кадровым составом.

2. Проблемы профессионального развития служащих.

3. Проблемы престижа гражданской службы.

4.Проблемы действия антикоррупционных механизмов в административной среде.

Основанием для выделения этих направлений является Указ Президента РФ от 11 августа 2016 года № 403. Во исполнение данного Указа

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Правительством Российской Федерации утверждена «дорожная карта», предусматривающая научно-методическое сопровождение намеченных мероприятий на 2016-2018 гг.

В этих документах по существу указаны социальные формы и механизмы, сложившиеся в практике гражданской службы. Они существуют относительно независимо от деятельности социологов и представляют собой онтологию, т.е. преднаучное общее описание социальной реальности. В результате рефлексивного осмысления эмпирического знания о трудностях совершенствования гражданской службы и способах их преодоления ставятся проблемы научного исследования.

Социологическая реальность гражданской службы образуется в результате проекции теоретических утверждений на существующую практику ее совершенствования. Это гносеология, т.е. научное описание преобразований, еще «несотворенных», но уже спроектированных как будущая социальная действительность. Таким образом, можно выделить проблемы исследования, которые корреспондируют с проблемами практики.

Управление кадровым составом как познавательная проблема. В социологии кадры рассматриваются в рамках статусно-ролевой теории личности. При этом используются такие понятия, как статус и карьера, роль и функция, профессия и призвание. Статус гражданского служащего представляется как многомерная позиция в социальном пространстве профессионала, должностного лица и гражданина. Статус предопределяет ролевые функции чиновника, которые активизируют его действия, стремление занять более престижное положение в обществе и в административной среде.

Статус объединяет характеристики, которые относятся как лично к гражданскому служащему, так и к социальной общности, к которой он принадлежит. В социологии сложились разные подходы к исследованию

такой общности в сопряжении с различными парадигмами [1]. Определенные перспективы открывает пространственный подход.

Нынешняя российская бюрократия предстает перед социологом как пространство различных групп (федеральных, региональных, ведомственных и др.), действующих порой противоречиво. Социальное пространство объединяет совокупность полей (П. Бурдье), в которых группы занимают определенную позицию.

Поле представляет собой конфигурацию связей между позициями, которые объективно определены, во-первых, их актуальной и потенциальной ситуацией в структуре распределения различных видов капитала, во-вторых, связями с другими позициями (доминирование, подчинение и т.д.) [2].

Понятие «поле» отражает функциональную дифференциацию общества на относительно замкнутые сферы практик: экономических, политических, культурных и др. Для каждого поля можно определить индексы и провести соответствующие замеры. Так, политическое поле репрезентирует индекс власти, который выражает следующие переменные: наличие подчиненных; полномочия; управленческие функции, стаж служебной деятельности. Экономический индекс проявляют такие переменные как доход, наличие в собственности чиновника акций и недвижимости (основное и вспомогательное жилище, земля, культурно-бытовые предметы длительного пользования) и т. п. Индекс культуры складывается посредством переменных, отражающих уровень образования, квалификацию, ценности, престиж, образ жизни и др. [3].

Таким образом, пространственный подход позволяет предложить «слоевую» модель бюрократической общности. Всю совокупность государственных чиновников можно разложить на слои, имеющие близкие характеристики по трем указанным индексам. В результате мы выделим страты, различающиеся между собой местом в служебной иерархии, пространственной локализацией и другими доминирующими признаками.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Деятельно-активистский подход в анализе и оценке динамики статуса служащих позволяет обеспечить эффективное управление кадровым составом, повысить качество его формирования и развития. Решение этой задачи связано с внедрением механизмов, обеспечивающих сохранение кадрового потенциала: установлением квалификационных требований к знаниям и умениям, необходимым для замещения должностей, осуществлением мер по повышению объективности и прозрачности проведения конкурсов на замещение вакантных должностей и др.

Профессиональное развитие служащих как познавательная проблема. В социологии эта проблема изучается посредством теории социализации. Речь идет о вторичной (профессиональной) социализации чиновников, призванной сформировать у них совокупность современных знаний, умений и навыков административной работы. При этом важно, чтобы гражданский служащий стал не послушным исполнителем, а человеком деятельным, способным к самостоятельному принятию решений. В связи с этим вызывает интерес парадигма профессионального активизма, связанная с персонификацией профессионального развития кадров. Гражданские служащие должны иметь право удовлетворять свои потребности в повышении квалификации с учетом перспектив своего личностного совершенствования.

Внедрение такого подхода к развитию кадров позволит изменить принципы организации дополнительного образования, обеспечить его влияние на должностной рост чиновника. При этом важно его мотивировать к непрерывному образованию и повышению эффективности служебной деятельности.

Для изучения карьерного пространства гражданской службы следует использовать теорию социальной мобильности [4]. Надо отличать профессиональную (горизонтальную) мобильность от должностной (вертикальной) мобильности. Связь между ними в административной среде

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

крайне слаба. Очевидно, что по мере развития карьерного пространства

гражданская служба должна предоставить руководителям и специалистам

набор статусно - ролевых возможностей, необходимых для реализации их

потребностей в профессионально - должностных перемещениях.

Повышение престижа гражданской службы как познавательная

проблема. В социологии используется социокультурный подход к

исследованию данной проблемы. Престиж гражданской службы является

прямым отражением таких ценностей, как профессиональная честь,

неподкупность, политическая нейтральность. репутация, авторитет и т.п.

Репутация - это сложившееся мнение о профессиональном и

нравственном облике гражданской службы, основанное на повседневном

поведении чиновников. Под авторитетом понимается общепризнанное

влияние лица (или организации), основанное на знаниях, нравственных

достоинствах, профессиональном опыте.

Результаты социологических исследований формируют представления

об особенностях престижа, характерного для современной гражданской

службы. Использование социологических данных органами государственной

власти обеспечивают обратную связь с населением.

Заботясь об авторитете и достоинстве служащих, государству

требуется завершить мероприятия по совершенствованию материального

стимулирования должностных лиц, по увеличению гарантированной части их

денежного содержания и доли выплат, обусловленных эффективностью

служебной деятельности.

Совершенствование антикоррупционных механизмов как проблема

познания. Определенный вклад в преодоление этой проблемы вносит теория

социальных отклонений. Одно из таких отклонений - коррупционное

поведение. В литературе [5] выделяются три модели коррупции:

- монополистическая, когда предоставление общественных благ

находится под единым бюрократическим контролем;

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

- делегируемая, когда бюрократические структуры действуют независимо друг от друга в подведомственных областях;

- конкурентная, когда каждое общественное благо обеспечивается более чем одной бюрократической структурой.

Очевидно, что эмпирические исследования такого рода проявлений позволят разработать меры по профилактике коррупционных правонарушений. Результаты социологических исследований можно использовать для информирования граждан о противодействии коррупции на гражданской службе.

Подводя итог, следует сказать о необходимости изменения методологической организации социологического исследования гражданской службы. Существуют различия между знаниями об этой службе, знаниями для этой службы и знаниями на этой службе. Все это требует различных подходов, методов и процедур.

Список используемой литературы

1. Зборовский Г.Е. Теоретические основания изучения социальной общности// Социологические исследования. 2010. № 4.

2. Bourdieu P. Wacguant L.J.D. Responses. Por une anthropologie reflexche. - Paris: Seuil, 1992.

3. Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особенности // Социологические исследования. 1999. № 2.

4. Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М: Политиздат, 1992. С. 297.

5. Shleifer A., Vishni R. W. Cjrruhtion // The Quarterli Jjurnal of Ekonomics 1993. VoI. 107. N 3 (August), pp. 609-610.

УДК 35.08

РАЗВИТИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМА ПОИСКА НОВЫХ СРЕДСТВ И ТЕХНОЛОГИЙ

THE DEVELOPMENT OF THE CIVIL SERVICE OF THE RUSSIAN

FEDERATION:

THE PROBLEM OF SEARCH OF NEW TOOLS AND TECHNOLOGIES

Овчаренко Р.К. д.с.н., профессор кафедры социологии ЮРИУ РАНХиГС, профессор кафедры ГМУиЭБ РГЭУ (РИНХ)

Ovcharenko R.K.

Doctor of Sociology, Professor of the Sociology Department, SRIM RANEPA, Professor of the Department of SMG and ES, RSUE

На основе анализа действующих правовых актов в статье предложены новые направления развития государственной гражданской службы.

Проанализированы достигнутые результаты в рамках процесса. Намечаются новые вехи на этом пути, тезисно предлагаются новые технологии совершенствования государственной и муниципальной службы.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Ключевые слова и словосочетания: гражданская служба; развитие; технологии; администрирование; государственная и муниципальная служба.

This article proposes a new direction of development of the civil service on the basis of analysis of existing legal acts.

Achieved in the framework of the process the results are analyzed. New milestones along the way are planned, new technology to improve state and municipal services are offered.

Key words and phrases: civil service; development; technology; administration; state and municipal service.

Указом Президента РФ от 11.08.2016 N 403 намечены основные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы.

В качестве базовых определены четыре блока:

а) совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба) и повышение качества его формирования;

б) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности;

в) повышение престижа гражданской службы;

г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы.

Думается, что в рамках развития государственной службы в данном указе необходимо в качестве самостоятельного направления выделить совершенствование системы подготовки гражданских служащих.

Здесь необходимо осуществить следующие мероприятия.

Перейти от стандартов, предусматривающих подготовку по направлению «Государственное и муниципальное управление», к стандартам по направлению подготовки «Государственная и муниципальная служба».

Предоставить исключительное право подготовки по направлению «Государственная и муниципальная служба» академии государственной службы, региональным институтам управления, исключив возможность подготовки по данному направлению в иных образовательных учреждениях.

Сориентировать учебные планы и учебные программы подготовки студентов по указанному направлению на решение актуальных практических проблем, стоящих перед государственными органами.

Обратим внимание, что в 2011 году были даны предложения по внедрению ряда инновационных интернет-технологий в систему управления: внедрение новых методик проведения конкурсных процедур; заполнение документов для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы на сайте государственного органа, возможность направления документов по электронной почте;

внедрение интернет-технологий, обеспечивающих возможность участия гражданских служащих, граждан в конкурсной процедуре формирования кадрового резерва [ 1, с.243-244 ].

Внедрение подобных технологий развития гражданской службы предусмотрено указом Президента РФ 11.08.2016 N 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы».

В частности указано на необходимость:

внедрить электронный кадровый документооборот и обеспечить

автоматизированную проверку сведений, представляемых гражданами,

поступающими на федеральную государственную гражданскую службу;

обеспечивать кандидатам на замещение вакантных должностей

гражданской службы и включение в кадровый резерв государственных

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

органов возможность представления в электронном виде документов для участия в конкурсе;

внедрить единую методику проведения конкурсов. Кроме того, отметим, что в том же, 2011 году уже обозначено предложение по созданию системы и соответствующих технологий оценки отдельных категорий чиновников, не подлежащих в аттестации в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в редакции 2011 года[ 1, с.244 ]. Отметим, что данная проблема к настоящему времени также устранена, путем внесения изменений в Федеральный закон о государственной гражданской службе в части изменения оснований для сдачи квалификационного экзамена в целях присвоения классного чина: теперь его сдают гражданские служащие, с которыми заключен срочный служебный контракт, т.е. не подлежащие аттестации, что свидетельствует о включении данной категории гражданских служащих в систему оценки.

Актуальным остается вопрос внедрения и других предложенных технологий [ 1, 2,3 ]:

обеспечить возможность предварительных собеседований с гражданами, претендующими на участие в конкурсе на замещение вакантных должностей государственной службы посредством сети интернет, консультирование граждан через сеть интернет;

внедрение интернет технологий в систему проведения аттестаций, квалификационных экзаменов;

создание апелляционных комиссий по рассмотрению результатов аттестаций, квалификационных экзаменов, конкурсов;

создание единых (независимых) центров оценки чиновников для проведения аттестаций, квалификационных экзаменов [ 1, с.244 ].

Особое внимание обратим на необходимость формирования системы выпускников региональных институтов управления (прежде - региональных академий государственной службы) [ 2 ].

Думается, что развитие и внедрение предлагаемых технологий послужит в деле совершенствования и развития гражданской службы Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА

1. Овчаренко Р.К. Управление государственной гражданской службой: монография. - Ростов н/Д : Антей, 2011;

2. Овчаренко Р.К. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: некоторые аспект проблем организации и развития/ монография, ЗАО Ростиздат, Ростов-на-Дону, 2010;

3. Овчаренко Р.К. Проблемы совершенствования управления государственной гражданской службой субъектов РФ. Монография. ЗАО «Ростиздат», Ростов-на-Дону, 2011

4. Овчаренко Р.К., Поченкова И.А. Некоторые аспекты институционализации государственной гражданской службы Российской Федерации// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. -2010. - № 3.

УДК

ПРИКЛАДНЫЕ СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ: АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ

РОССИЙСКИХ ПРАКТИК

APPLIED SOCIOLOGICAL RESEARCHES THE STATE CIVIL SERVICE: ANALYSIS OF MODERN RUSSIAN PRACTICES

Иванова А.А., кандидат политических наук, доцент кафедры социологии ЮРИУ-филиала РАНХиГС, Ростов-на-Дону

Ivanova A.A., candidate of Political Sciences, associate professor of sociology South-Russia Institute of Management -branch of Russian Presidential Academy of National Economy

and Public Administration, Rostov-on-Don

Статья посвящена анализу методологических, методических и

организационных проблем исследования функционирования института

государственной гражданской службы, выявлены причины, вызывающие

сложности реализации исследовательских задач, представлены

возможности повышения эффективности социологических исследований

государственной гражданской службы.

Ключевые слова: институт государственной гражданской службы,

социологическое исследование государственной гражданской службы,

опросные методы социологии, общественное мнение о государственной

гражданской службе.

This article analyzes the methodological, methodical and organizational

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

problems of the state civil service institution functioning of the study, identified the causes of the complexity of the implementation of research tasks, presents opportunities to increase the efficiency of sociological studies of the state civil service.

Keywords: Institute of Civil Service, a case study of the state civil service, questionnaires methods of sociology, public opinion on the state civil service.

На протяжении последних десятилетий процессы функционирования различных государственных институтов изучаются достаточно активно. Особый научный интерес связан с институтом государственной гражданской службы. К настоящему времени отечественными исследователями уже накоплен некоторый опыт организации прикладных социологических проектов, целью которых являются выявление и устранение проблем функционирования института государственной службы. Результаты подобных социологических практик могут оказывать существенное влияние как на государство, так и на общество, что обуславливает их значимость.

Однако социологи часто говорят о проблемах исследования данного

института. Государственная гражданская служба как объект изучения

представляется весьма сложным. Современные управленческие задачи,

выполняемые государственной службой, их включенность в реальное

пространство жизнедеятельности людей и взаимодействия с гражданским

обществом, определяют повышенное внимание к институту государственной

гражданской службы. Его закрытость и ряд других особенностей (жесткая

регламентация деятельности, высокая степень ответственности, сложная

процедура согласования, оценка деятельности госслужащих как единица

зависимая от целого ряда объективных и субъективных факторов) очень

затрудняют реализацию прикладного социологического проекта. Если же в

ходе изучения данного объекта предполагается использование методов

включенного наблюдения, социологического интервью, экспертного опроса,

социологического эксперимента, например, то по организационным причинам сложность реализации исследовательских задач повышается. Из доступных для научно-исследовательских организаций остаются методы анализа документов (традиционный и контент-анализ) и метод массового опроса населения. Однако недооценивать их не стоит. Государственная гражданская служба и порядок ее функционирования непосредственным образом или опосредованно затрагивает интересы каждого члена общества, а значит влияет на качество их жизни. А раз это так, то повысить качество жизни людей без учета их мнения крайне сложно. В этой связи значимость опросного метода возрастает. Вместе с тем полномасштабных комплексных социологических исследований проблем государственной гражданской службы не так много.

Таким образом при разработке и реализации программ развития государственной гражданской службы массовые опросы имеют важное значение. Однако учет общественного мнения о государственной гражданской службе имеет свою специфику. Можно выделить несколько групп факторов, обуславливающих эту специфику: социально-политические, организационные и социологические.

Рассмотрим группу социально-политических факторов.

Российское общество имеет некоторые особенности, которые, на наш взгляд, важно учитывать при организации и проведении прикладных социологических исследований, связанных с изучением общественного мнения о государственной гражданской службой, и решении соответствующих исследовательских задач.

Первое. Историческое тяготение российского общества к патернализму.

Это, по мнению, многих авторов, характерная черта русской цивилизации [1,

с. 39]. В менталитете российского общества люди, обладающие некоторым

объемом властных полномочий, имели и продолжают иметь особый

авторитет. Этот факт представляется и обосновывается во многих

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

фундаментальных и прикладных работах и определенным образом влияет на восприятие и оценку людьми современного аппарата государственной гражданской службы.

Второе. Укрепление государственной власти в начале 2000-х позитивно отразилось на состоянии общества (по данным авторитетных исследовательских организаций) [2]. Однако потрясения последних лет не могли не сказаться на социальном самочувствии деструктивным образом, социологи говорят о некотором подрыве социального здоровья. Наравне с этим нельзя игнорировать тот факт, что существующие проблемы значительно закалили людей, увеличили уровень терпения и укрепили их адаптивные механизмы [3]. Поэтому исторический опыт российского общества является еще одним важнейшим фактором, влияющим на социальные оценки, в том числе оценки функционирования государственной гражданской службы.

Третье. Незрелость гражданского общества. Около 50 % населения страны характеризуют свое участие в общественной и политической жизни страны как пассивное. При этом до 35 % увеличилась доля людей, считающих, что никакая политическая сила не отражает их интересов [1, с. 44]

Перечисленные факторы естественным образом обуславливают социальный запрос на сильное государство, реализующее идею «всеобщего блага». Вместе с тем исследователи регулярно фиксируют общественную потребность в ограничении всевластия бюрократического аппарата. Отсюда двойственное отношение к бюрократии. Россияне в большинстве своем, хотя и не ставят знак равенства между чиновничеством и государством, тем не менее признают важность бюрократии в качестве своеобразного социального «клея», призванного цементировать государственный организм. Во всяком случае, большинство опрошенных (67,5%) признают, что управление страной должно находится в руках опытных, квалифицированных управленцев.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Причем, эту точку зрения в равной степени разделяют «рядовые» граждане и сами «бюрократы». Идея же «общественного самоуправления» близка лишь трети опрошенным (32,1%) [4]. Однако на прямой вопрос «Согласны ли Вы с утверждением о том, что чиновники - это слуги народа на государственной службе, обеспечивающие работу государственных органов?» более половины опрошенных оказались не согласными с этим высказыванием [5]. Претензии к власти были у населения как десятилетие назад, так и сейчас, и, самое интересное, что суть этих претензий концептуально не меняется.

Опубликованные данные не только весьма противоречивы, но и кардинальным образом изменчивы. Так в ноябре 2007 года по данным ВЦИОМа около 70 % респондентов считали чиновников беспринципными людьми, действующими исключительно в своих интересах, использующими свое служебное положение для достижения собственной выгоды [6]. Социологи отмечали тогда, что в российском обществе вообще приоритет личных интересов превалирует над приоритетом дела на благо общества и других людей. Но уже к 2010 году по данным общероссийского опроса почти половина опрошенных возлагали большие надежды на чиновников, связывая с ними инновационное развитие общества [7].

Если к данным материалам присовокупить еще данные экспертных опросов, то вычленить из огромного объема противоречивой информации ту, которая бы в полной мере отвечала требованию достоверности представляется крайне затруднительным.

Повышение эффективности государственной службы - это по-прежнему одна из приоритетных задач развития страны, поскольку нормальное функционирование института государственной гражданской службы необходимо для решения многих общегосударственных задач. Но не менее значимым является оно и для общества. Поэтому получение достоверного знания о проблемах государственной гражданской службы в рамках прикладных социологических проектов без учета общественного

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

мнения невозможно, а стремление к выявлению реального положения дел обусловлено не просто научным любопытством. Вместе с тем соответствие количественных данных реальному общественному мнению о власти все чаще становится предметом дискуссий ввиду крайней противоречивости и изменчивости первичной социологической информации.

Вторая группа факторов, вызывающих сложности изучения общественного мнения о государственной гражданской службе - это причины организационного характера.

При попытке провести анализ неточных прогнозов результатов изучения общественного мнения в рамках социально-политической проблематики обращает на себя внимание некоторый скепсис в отношении опросов вообще, нежелание в них участвовать, и распространение так называемой «лукавой коммуникации», когда речь идет о государственной службе. С чем это связано?

В ходе проведения исследований на политические темы нередко возникает отрицательный эмоциональный настрой. Люди отказываются участвовать в них только потому, что речь пойдет о политике. Это объясняется ставшим уже привычным формальным механизмом взаимодействия с властью на фоне нерешенности комплекса социально-экономических проблем, что приводит к взаимному непониманию и, как следствие, отчуждению, стремлению скрыть истиное мнение или предоставление ложной информации.

Помимо отсутствия четко работающего механизма взаимодействия власти с населением, обеспечивающего условия для качественной обратной связи, организация прикладных социологических проектов не всегда осуществляется с учетом специфики региона, обусловленной традициями, жизненным укладом и рядом внешних факторов. Это обстоятельство в условиях полиэтничности страны является крайне важным и влияет на качество социологической информации.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

К число организационных факторов, препятствующих качественному научному исследованию можно отнести и недостаток социологической подготовки у организаторов социологических исследований. Отсутствие научного языкового фильтра (профессиональный язык современных социологов, в отличие, например, от языка математиков или физиков, кажется понятным всем) привлекает в социологию специалистов без необходимой профессиональной подготовки.

И, наконец, третья группа факторов, обуславливающих специфику выявления общественного мнения о государственной гражданской службе, включает собственно социологические.

Современный отечественный опыт прикладных социологических исследований проблем государственной гражданской службы, аналитические материалы многих научных центров демонстрирует обеспокоенность по поводу некоторых проблем сбора первичной социологической информации в ходе проведения массовых опросов. Все чаще встречаются мнения, что количественные методики для изучения социально-политических процессов не всегда дают уверенности в том, что мнения респондентов фиксируются правильно. Представляя факт удовлетворенности, доверия, одобрения по отношению к субъектам политики и ее институтам, иные, не менее важные аспекты отношения населения к власти часто просто игнорируются (вариант ответа "другое", и даже открытые вопросы здесь не всегда работают). Такой подход воспринимается как нежелание вникать в проблемы людей, усугубляет неискренность, неточность ответов. Стремясь подсчитать количество стандартизированных мнений, социологи часто даже не пытаются проверить, насколько интерпретация применяемых в исследовании понятий совпадает с интерпретацией респондентов. В результате количественные оценки порой недостаточны даже для общей характеристики социальных настроений [8, с. 58-64].

В ходе анкетных опросов достаточно часто встречаются

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

парадоксальные высказывания, которые практически невозможно учесть в рамках количественной методики: респондент говорит, что он высоко оценивает функционирование института государственной гражданской службы в субъекте федерации, а после этого называет ряд серьезных претензий к региональным чиновникам.

Методические неточности, свойственные количественным опросам, способны существенно искажать представления об отношении населения к власти. В первую очередь это относится к вопросам, требующим категоричного ответа по сложным даже для самих социологов темам. Например, вопросы типа «Как Вы оцениваете результаты административной реформы?» В этом случае даже самая чувствительная шкала не позволяет понять содержательную сторону оценок: какое именно направление административной реформы респондентам требуется оценить.

Часто неоднозначным слагаемым аналитической работы является в оценках респондентов вариант «затрудняюсь ответить»: то ли у респондента есть содержательный ответ, но он не вписывается в предлагаемую социологами шкалу, то ли выбор этого варианта является свидетельством своего рода протестного поведения, то ли респондент не имеет никакого мнения по данному поводу. Вызывает сомнения общепринятая в количественных исследованиях практика ранжирования проблем и иных понятий, когда респондента просят выбрать из длинного списка определенное ограниченное количество вариантов в то время, когда в перечне присутствуют понятия из разных сфер общественной жизни или из разных научных категорий. Такой выбор и сравнение не представляется возможным, например, оценка степени значимости для населения компетентности и соблюдение этического кодекса государственными гражданскими служащими.

К числу социологических относится и проблема понимания и интерпретации полученных после обработки первичной социологической

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

информации данных. Отличия между пониманием и интерпретацией прочитываемых аналитических материалов заключается в том, что понимание предполагает вычленение из текста смысла, вложенного исследователем. Это подразумевает приоритетность позиции автора-исследователя и требует очень высокой степени доверия между автором и читателем (заказчиком исследования). В свою очередь, интерпретация предполагает гораздо более широкую степень свободы для всех читателей и участников социологического дискурса и с точки зрения приращения нового научного знания это весьма значимо. Однако если интерпретация читателя (заказчика исследования) связана с непониманием, поверхностным прочтением или просто с сознательным игнорированием аргументов и «пристрастной интерпретацией», то положительный эффект реализуемого прикладного проекта может быть не просто сведен к нулю, но и в ряде случаев привести к весьма негативным последствиям.

Представленный анализ исследовательского опыта в отношении вопросов государственной гражданской службы подтверждает тезис о наличии разного рода проблем, возникающих в ходе реализации прикладных социологических проектов. Это заставляет социологов искать новые возможности соблюдения ключевых принципов обеспечения высокого качества первичной социологической информации и выполненных на ее основе аналитических работ. Учет отечественного и зарубежного исследовательского опыта, российских социальных и политических реалий, преодоление затронутых в статье проблем будет этому способствовать.

В контексте вышесказанного несмотря на сложность и специфику исследуемого объекта представляется целесообразным интеграция количественных и качественных [8, с. 58-64] (например, метод свободного интервью) методов, позволяющая преодолеть естественные ограничения обеих методологий. Безусловно это требует определенной работы по

совершенствованию методического аппарата при помощи корректировки выборок и инструментария, внедрения новых методических процедур, техник и приемов, учет ментальных особенностей российского общества при разработки программ и инструментария социально-политических исследований, включение в них косвенных вопросов, вопросов-фильтров.

Прикладные социологические исследования должны проводить специалисты. Поскольку в настоящее время большинство мониторингов взаимоотношений государства и общества проводится часто силами самих государственных структур, то представляется необходимым при подготовке специалистов государственного и муниципального управления увеличить социологическую составляющую, внедрять современные образовательные практикоориентированнные технологии в процесс преподавания социологических дисциплин для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», особое внимание уделять формированию навыков исследовательской работы.

Для устранения негативного эмоционального фона часто сопровождающего социально-политические исследования и в целях формирования условий для объективной оценки деятельности государственных гражданских служащих необходим переход к новым представлениям о госслужбе как самих чиновников, так и общества в целом.

Список литературы :

1. Морев М.В., Каминский В.С. О государственном управлении на современном этапе развития российского общества // «Социологические исследования», 2015 г., № 10.

2. http://wcюm.ru/шdex.php?id=236&шd=115525

3. http://wciom.ru/news/ratings/indeksy socialnogo samochuvstviya/

4. Петухов В.В. Бюрократия и власть // «Социологические исследования», 2006 г., № 3.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

5. http://wciom.ru/zh/print д.рИр.Ч 1ё=322&д ¡(1=25930&(1а1с=11.11.2007

6. http://wciom.ru/zh/print д^?8 id=322&q id=25931&datс= 11.11.2007

7. http://wciom.ru/zh/print д^ф.Ч id=686&q id=49751&datс=04.09.2010

8. Долгаева Е. И., Крылова В. В. Претензии населения к власти: что остается за рамками количественных измерений // Социологические исследования. 2015. № 7.

УДК 316

ВЛИЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕСУРСА НА ЭЛЕКТОРАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИИ

THE INFLUENCE OF ADMINISTRATIVE RESOURCES IN ELECTORAL

PROCESSES IN RUSSIA

Дашкевич Г. В. аспирант кафедры социологии Южно-Российского института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Dashkevich G. V. post graduate student of sociology department South-Russian Institute of Management - Branch of «The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration»

Аннотация: В статье анализируются проблемы использования административного ресурса в контексте избирательных кампаний. При этом явление оценивается однозначно негативно, и зачастую отождествляется с нарушением законодательства, профессиональной этики и базовых принципов демократии. Анализируются признаки и виды административного ресурса, способы его преодоления.

Ключевые слова: выборы, административный ресурс, государство, электоральный процесс.

Annotation: The article analyzes the problems of using the administrative resource in the contest electoral campaigns. In this case the phenomenon is estimated unambiguously negative, and is often equated with violation of the law,

professional ethics and basic principles of democracy. Analyzes the characteristics and types of the administrative resource, the ways of its overcoming.

Key words: elections, administrative resource, the government, the electoral process.

Влияние государственных служащих на электоральный процесс неоспоримо. Это явление носит название административный ресурс. Предлагаем рассмотреть это понятие, его признаки и определить действительно ли воздействие административного ресурса имеет место быть и каким образом оно влияет на избирательный процесс.

Начнем с этимологии понятия. Администратор - тот, кто управляет, синоним слова «менеджер». В менеджменте есть такое понятие, как административный ресурс управляющего, которое не имеет отрицательной семантики. Под ним понимаются средства и возможности менеджера для достижения целей и задач. Но относительного избирательного процесса понятие административного ресурса приобретает негативный оттенок и упоминается в связи с различными злоупотреблениями властью во время выборов. Административный ресурс состоит в злоупотреблении ресурсом публичной власти, в неправомерном использовании различных видов такого ресурса не по их прямому назначению — для отправления законодательно регламентированных властных полномочий и должностных обязанностей, необходимых для реализации функций публичной власти и обеспечения целей общественного развития, — а для создания неправомерного преимущества с целью извлечения личной или групповой политической выгоды в виде результатов несвободных и нечестных выборов [1].

Термин «административный ресурс» появился в России в 1995 году [2]. Руководитель Центра стратегического анализа и прогнозов Дмитрий Ольшанский впервые использовал это понятие для обозначения дополнительного преимущества, используемого партиями в ходе

избирательных кампаний. Впоследствии это понятие стало использоваться и в научной литературе, характеризуя проблему тесной взаимосвязи экономики и политики.

Административному ресурсу присущи следующие признаки:

- субъекты используют механизмы и аппарат государственного управления для достижения определенных целей, они связаны с государственной и (или) муниципальной властью.

- субъекты изначально поддерживают позицию и идеологию власти, их деятельность обеспечивается слабой ротацией кадров в системе и долгосрочными контрактами. Государственные служащие руководящего звена за долгий срок работы на одном месте обрастают целым рядом связей, которые и используются для достижения целей.

- иерархическая структура организации, где руководитель принимает решения и имеет рычаги давления на подчиненных, тем самым выстраивая директивные отношения между участниками системы. Такой характер отношений приводит к абсолютному исполнению поручений, без учета мнения нижестоящих сотрудников.

Административный ресурс можно классифицировать по уровню охвата (локальный, региональный и федеральный или национальный уровень), по сфере реализации ресурса, т. е. по ветви власти, в которой он применяется

[3].

В электоральном поле применение административного ресурса делится на стартовое, мягкое, жесткое и тотальное.

Стартовое применение характерно для должностных лиц-кандидатов, когда лояльность электората высока благодаря имеющимся властным полномочиям. Косвенное воздействие на избирателей и подчиненных с целью подталкивания их к нужному действию характерно для мягкого вида административного ресурса. Жесткий вариант - обещание вознаграждения за соответствующее действие или давление на избирателей либо членов

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

избирательных комиссий. Тотальный вид характерен тоталитарным системам, в этом случае подчиненным просто не дается выбора вариантов действий. Два последних варианта связаны с нарушением моральных норм и законов демократического общества.

А.Е. Чуклинов выделяет силовой, институциональный, бюджетный и информационный виды административного ресурса [4]. Также есть опыт классификации злоупотреблений властью в зависимости от использования разных публичных ресурсов. В этом случае говорят о регуляторном, институциональном, информационном, финансовом, законодательном и силовом вариантах. Все эти типологии не являются всеохватывающими и могут пересекаться друг с другом.

По нашему мнению, основными субъектами административного ресурса являются государственные служащие и должностные лица различного уровня.

Применение административного ресурса обусловлено такими факторами как коррумпированность власти, элитный сговор и страх. Чиновники привыкли постоянно монетизировать свою должность. Поэтому у них не возникает моральных препятствий при необходимости оказать давление на электорат или комиссии. Ввиду низкой ротации кадров, происходит развитие тесных личных взаимоотношений между государственными служащими разных уровней, и как следствие достижение определенных целей происходит «по дружбе». Директивные отношения между участниками системы приводят к страху «расстроить» начальство, поэтому нижестоящие служащие стремятся предугадать желание руководителей и заранее выполнить их волю.

Использование административного ресурса на выборах - один из распространенных видов превышения полномочий государственными служащими. Способов влияния на избирательную кампанию множество на разных этапах от влияния на процесс формирования избирательных

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

комиссий до фальсификаций в день голосования, влияние на процесс регистрации кандидатов и проведения ими публичных мероприятий с избирателями, распределение эфирного времени, давления на волеизъявление граждан.

Как правило роль административного ресурса на электоральные процессы оценивается отрицательно. Причиной этому служит обесценивание народного волеизъявления. Электорат систематически сталкивающийся с тем, что его мнение ничего не меняет, перестает ходить на выборы, становится аполитичным. По данным результатов опроса Левада-центра, посвященного итогам единого дня голосования 14 сентября 2014 года, на вопрос, прошли ли выборы "честно, без использования административного ресурса и фальсификаций", положительно ответили 40%: "скорее да" — 31% и "да" — 9%. Отрицательно на этот вопрос ответили 28%: решительно "нет" сказали 12%, "скорее нет" — 16%. 32% "затруднились ответить" на этот вопрос [5].

Возможность преодолеть влияние административного ресурса на результаты выборов существует. Это возможно сделать несколькими законными способами, предусмотренными федеральным законодательством:

Использование одного из основных признаков выборов - гласность. Общественные организации, в том числе и государственные, например, общественная палата Российской Федерации, открывают горячие линии связи с участниками выборов [6]. Так, по данным сайта Карта нарушений на выборах, в 2016 году поступило 3768 обращений, посвященных единому дню голосования, из них 1184 касались применения административного ресурса

[7].

Еще один вариант преодоления административного ресурса - это обращение в избирательные комиссии разных уровней с требованием проверить соблюдение принципа свободного и добровольного участия в

выборах. Кроме того, действенными способами будут являться обращения в прокуратуру и суды.

Наиболее важным и действенным способом условием отказа от использования административного ресурса является рост гражданской ответственности электората. Высокая явка избирателей на выборы снизит, либо исключит возможность использования административного ресурса. Но этот вопрос необходимо рассматривать в рамках институциональной специфике PR-дискурса в России, формирующегося в условиях кризиса политического плюрализма и дальнейшего дистанцирования власти от общества.

Список литературы

1. Нисневич Ю.А. Политическая коррупция: определение, формы проявления, механизм и ресурсы. URL: https: //www.hse.ru/pubs/share/direct/document/63968530

2. Словарь русского публичного языка конца XX века. URL: http://www.kommersant.ru/Doc/390624

3. Административный ресурс - это что такое и как его использовать в бизнесе и политике? URL: http://ft.ru/article/273892/administrativnyiy-resurs—eto-chto-takoe-i-kak-ego-ispolzovat-v-biznese-i-politike

4. Чуклинов А. Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс. ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» Саратов, 2004

5. Граждане выбирали как-то невнимательно. URL: http://www.levada.ru/2014/09/26/grazhdane-vybirali-kak-to-nevnimatelno/

6. Обращения граждан. URL: https://www.oprf.ru/feedback/hotline/

7. Карта нарушений на выборах 2016. URL: https://www.kartanarusheniy.org/2016-09-18/s/1080604719

УДК 352.075

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СИЛЬНЫЕ И СЛАБЫЕ СТОРОНЫ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERNMENT: STRENGTHS AND WEAKNESSES, PROBLEMS AND PROSPECTS

Демина Дарья Сергеевна аспирант кафедры социологии

ЮРИУ РАНХиГС

Daria S. Dyomim Postgraduate student of the Sociology Department of South Russian Institute of Management of RANEPA

В статье рассматриваются проблемы организации деятельности местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление определяется связующим элементом для формирования эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и общества. Рассматриваются исторические предпосылки к образованию территориального общественного самоуправления. Выделяются сильные и слабые стороны, определяются угрозы и возможности развития территориального общественного самоуправления. Становление территориального общественного самоуправления определяется как базис местного самоуправления.

Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, стратегическое управление, эффективность, органы местного

самоуправления, партнерский подход, результативность, местное самоуправление, базис.

The article considers the problems of organization of local self-government. Territorial public self-government is determined by the connecting element of formation of effective interaction of local governments and public.The author considersthe historical background of territorial public self-government. In the article author highlights strengths and weaknesses, identifies the threats and opportunities of development of territorial public self-administration authorities. The formation of territorial public self-government is defined as the basis of the local self-government.

Key words: territorial public self- governance, strategic management, effectiveness, local governments, partnership approach, performance, local government, basis.

Участие населения в общественной жизни в течение долгого времени во многих странах считается ключевым элементом демократии и фундаментальным проявлением гражданского общества, важнейшим фактором политической и социальной жизни.

В настоящее время одной из основополагающих задач, которая обусловлена дальнейшим развитием России как демократического государства, является становление гражданского общества. Важным условием развития гражданского общества является непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления, как эффективного инструмента практического воплощения принципа народовластия в нашей стране. Решающее значение для становления полноценного местного самоуправления имеет самоорганизация населения для решения вопросов своей жизнедеятельности и благополучия территории проживания. Выразителем интересов и инициатив населения может стать территориальное общественное самоуправление - форма самоорганизации населения по месту жительства.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Первые организации территориального общественного самоуправления (далее - ТОС) зародились в ряде крупных городов уже в начале 1990-х годов. Так в начале 1990-х годов на волне демократических преобразований общественная активность достаточно часто заявляла о себе. При отсутствии средств в местных бюджетах использование ресурсов местных сообществ, для решения проблем благоустройства, социальной взаимопомощи и иных вопросов муниципальных образований, являлось подспорьем для органов местного самоуправления.

Однако отсутствие понимания роли и места ТОС в развитии местного самоуправления породило множество конфликтов на местах между активными лидерами ТОС и органами местного самоуправления. Это стало одной из причин изменения концепции ТОС в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3. В данном законе пытались найти компромиссное решение между абсолютно противоположными позициями: с одной стороны, ТОС было определено как самоорганизация граждан по месту жительства; с другой - ТОС поставлено в прямую зависимость от органов местного самоуправления, которые утверждают границы и устав ТОС, то есть по факту органы местного самоуправления могут влиять на организацию и содержание деятельности органов ТОС.

Так, в ст. 27 Федерального закона № 131 -ФЗ ТОС определяется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Такое толкование термина не дает четкого понимания назначения и характера ТОС. Как следствие, граждане зачастую не понимают, что такое ТОС, в чем его основное назначение, и поэтому не желают участвовать в его деятельности. Простым языком ТОС - это граждане, заинтересованные в чистоте, уюте и безопасности жилой среды, это их желание сохранить и облагородить

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

собственную территорию проживания за счет собственных сил, либо с привлечением внешних ресурсов. Однако на практике такое простое понимание данного явления не встречается у населения.

ТОС как явление неоднозначное и противоречивое в системе местного самоуправления требует детального анализа и рассмотрения его сильных и слабых сторон, выявления его проблем и перспектив развития. Для начала выделим основные сильные стороны ТОС.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) - это гибкий и действенный механизм самоорганизации населения по следующим основаниям:

1. ТОС находится в непосредственной близости к гражданам;

2. ТОС обладает законными и более широкими возможностями, нежели другие общественные организации по самоорганизации населения;

3. При реализации ТОС работа ведется непосредственно с малыми группами людей, что существенно улучшает взаимодействие органов местного самоуправления и населения конкретной территории, тем самым реализуется индивидуальный подход к каждой проблеме и к каждому гражданину.

Самое важное на наш взгляд преимущество ТОС по сравнению с другими формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления заключается в том, что оно может иметь статус юридического лица (некоммерческая организация) и в этом качестве осуществлять решение местных вопросов на добровольной основе за счет привлечения средств жителей, бизнес-сообщества, общественных и других организаций соответствующей территории, так и средств местного бюджета (на основе грантовой помощи).

Наличие взаимозависимых отношений местных органов управления и населения реализует так называемый партнерский подход. Партнерский подход стратегического управления в данном случае сыграет важную роль

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

при формировании взаимодействия общества и власти. Внедрение партнерского подхода при принятии управленческих решений предполагает, что процесс обсуждения альтернативных вариантов решения той или иной проблемы основан на паритетных отношениях сторон. Органы местного самоуправления должны разработать и системно использовать методы изучения и учета общественного мнения. Все это, безусловно, может затруднять процесс управления, однако позволит сделать все стороны обсуждения причастными к принятию решения, а также к его реализации.

Вместе с тем существуют и проблемы развития ТОС в системе местного самоуправления.

Местное самоуправление, выступая сложным явлением социальной жизни общества, пока еще недостаточно востребовано гражданами как самостоятельная форма народовластия. Местное самоуправление, являясь частью гражданского общества, осуществляется в муниципальных образованиях, включая в себя элементы самоорганизации граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Обеспечивается это взаимодействием органов местного самоуправления и общества. Утрата обществом навыков и традиций самоорганизации для решения вопросов жизнедеятельности муниципального образования создает проблемы и препятствия для развития территориального общественного самоуправления.

Перспективы развития ТОС наитеснейшим образом связаны с отношением к данному институту со стороны населения, а также и отношением муниципальных органов. Активность населения на данный момент очень низкая. Взаимодействие органов ТОС с органами местного самоуправления предоставляет финансовую и информационную поддержку, но в свою очередь также приводит к политической зависимости активистов ТОС, что, несомненно, воспринимается населением отрицательно и вызывает недоверие. Также есть вероятность конфликтных ситуаций с органами

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

местного самоуправления, которые могут привести к самым разным последствиям.

Не случайно граждане все меньше и меньше желают активно участвовать в территориальном общественном самоуправлении. Так, на вопрос: «По чьей инициативе возникают сегодня общественные организации?», заданный респондентам в ходе опроса общественного мнения Левада-Центром в 2010 году, большая часть ответила, что общественные инициативы в России возникают по инициативе власти, а не по инициативе населения. Отсюда напрашивается вывод, что население потеряло веру как в себя, так и во властные структуры [3].

Основываясь на анализе практической деятельности ТОС в разных регионах России, целесообразно выделить основные проблемы, с которыми ТОС сталкивается сегодня:

- непонимание сущности ТОС;

- сложности с юридической регистрацией ТОС;

- проблемы в разграничении полномочий между муниципальными органами власти и органов ТОС;

- недостаточная инициатива граждан в создании ТОС;

- различная степень активности органов ТОС на местах;

- ресурсная (в первую очередь - финансовая) необеспеченность деятельности органов ТОС;

- недостаточность материального стимулирования активистов ТОС.

Одними из главных препятствий для создания и распространения ТОС

являются нехватка методического обеспечения, отсутствие системы обучения кадров, входящих в органы ТОС; неопределенность положения органов ТОС в системе местного самоуправления и неполное представление о финансовых основах ТОС [5].

Прежде чем говорить о развитии на территории ТОС, необходимо, чтобы люди, живущие рядом, перестали бояться друг друга, начали

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

общаться, осознали общие интересы и свои возможности по их реализации. Основная проблема все же кроется в том, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не указан весь спектр видов деятельности, которыми могут заниматься ТОС. Об этом говорится либо в общем как «осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения», либо крайне односторонне -«хозяйственная деятельность по благоустройству территории, иная хозяйственная деятельность, направленная на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан»[1].

В связи с этим представляется необходимым выделить некоторые направления деятельности ТОС, такие как:

- содействие комплексному развитию территории ТОС;

- гражданское и патриотическое воспитание;

- содействие успешной социализации и самореализации молодежи;

- участие в формировании идеологии местного сообщества;

- содействие социальной защите граждан;

- организация взаимопомощи;

- осуществление консультирования по правовым вопросам. Местные органы власти очень часто находятся в состоянии

дистанцированности от населения и его повседневных проблем. Зависимость местных органов власти от органов власти субъектов Российской Федерации только мешает выработке согласованных решений и допускает нарушение законодательства о местном самоуправлении [2].

Основная проблема заключается в противоречии реального состояния организации местного самоуправления и деятельности граждан. Наблюдается отставание между теорией и практикой, законодательно закрепленные положения не до конца и не в полной мере используются органами местного самоуправления. Население толерантно относится к органам местного самоуправления, но безынициативно по отношению к участию в управлении своим муниципальным образованием.

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

Законодательно предполагается максимальная близость органов местного самоуправления и населения, тем не менее, результаты многих исследований подтверждают тот факт, что граждане готовы к взаимодействию с органами местного самоуправления лишь в ситуациях, требующих необходимого разрешения. Так как население является сложной социальной системой, взаимодействие органов местного самоуправления с обществом должно носить комплексный характер.

В этом случае взаимодействие должно выстраиваться на политике максимальной открытости, доступности и оперативного реагирования на нужды и потребности горожан со стороны органов местного самоуправления. Для осуществления вышеуказанного потребуется длительное время для осознания гражданами необходимости участия в местном самоуправлении. Всё это достижимо лишь при организации эффективного взаимодействия общества и властных органов. И поэтому развитие такой формы самоорганизации граждан как территориальное общественное самоуправление может послужить связующим элементом для формирования эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и населения.

Итак, общий смысл деятельности ТОС состоит в следующем: общее дело порождает гражданское согласие, а это в свою очередь - условие для выстраивания цивилизованных отношений с муниципальной администрацией, основанных на принципах социального партнерства, в формате гражданского контроля, гражданского диалога и гражданского участия. Данные меры положительным образом скажутся на эффективности и результативности работы органов местного самоуправления. Властно-общественное взаимодействие на местном уровне - верный способ повысить качество жизни в муниципалитетах.

Понадобится приложить большие усилия и достаточное количество времени, чтобы сформировать в сознании граждан важность участия в

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

местном самоуправлении, а также наладить эффективную обратную связь с населением. Необходимо проводить работы в данном направлении, как с населением, так и с органами местного самоуправления.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 06.03.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2. Овчаренко Р.К. Взаимодействие населения и органов власти// Современные исследования социальных проблем. - 2011. - Т.8.- № 4.1;

3. Электронный сайт Всероссийского Совета местного самоуправления, URL: http://www.vsmsinfo.ru/ (дата обращения 01.12.2016);

4. Харченко К.В. «Территориальное общественное самоуправление: нормативные условия и потенциал развития»/Журнал «Практика муниципального управления», № 07, 2013.

5. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / Под ред. Е.С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2016. — 312 с.

УДК 316

УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ АНОМАЛИИ КАК АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ADMINISTRATIVE ANOMALIES AS AN ACTUAL PROBLEM OF DEVELOPMENT OF THE PUBLIC CIVIL SERVICE OF THE RUSSIAN

FEDERATION

Труханович (Колядинцева) Дарья Сергеевна, аспирантка кафедры социологии ЮРИУФ РАНХиГС при Президенте РФ

Trukhanovich (Kolyadintseva) Darya Sergeyevna

post graduate student of sociology department South-Russian Institute of Management -Branch of «The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration»

В настоящей статье управленческие аномалии рассматриваются как одна из актуальных проблем развития государственной гражданской службы. Для этого раскрывается понятие «управленческая аномалия», а также раскрываются основные направления развития государственной гражданской службы РФ на 2016-2018, которые утверждены Указом Президента РФ.

Ключевые слова: государственная служба, государственные служащие, актуальность, управленческая аномалия, направления развития государственной гражданской службы РФ на 2016-2018.

In this article administrative anomalies are considered as one of the actual problems of development of the public civil service. For this purpose, the author

reveals the concept of "administrative anomaly", and reveals the main directions of the public civil service development in 2016-2018, which have been approved by the decree of the Russian President.

Keywords: public civil service, public civil servants, administrative anomaly, the main directions of the public civil service development in 2016-2018.

Государственная гражданская служба представляет собой профессиональную сферу деятельности государственных служащих как особой социальной группы общества. Она является одним из важнейших социальных институтов, имеет ряд свойств, позволяющих ей быть стержнем обеспечения полномочий органов государственной власти. [2]

Указом Президента [1] определены основные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации на период с 2016 по 2018 годы. К ним относятся:

а) совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации (и повышение качества его формирования;

б) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности;

в) повышение престижа гражданской службы;

г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы.

Однако вышеуказанные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации могут быть не реализованы, в случае прогрессирующего развития управленческих аномалий на государственной службе.

Исследование управленческих аномалий в государственной гражданской службе представляет научный интерес как для понимания проблем современного государственного управления и государственной

службы, так и для объяснения перспектив развития данного социального института, а также всего российского общества в целом.

Аномалия (от греч. anomalía неравновесие) представляет собой отклонение от нормы, общей закономерности, неправильность. Аномалия -любое отклонение от существующих социальных норм, биологических или иных норм. [8] Аномалия является свойство любой социальной системы или ее подсистем, связанное с отклонением от норм, которые характеризуют социальные системы на любом этапе развития.

Управленческая аномалия - это свойство системы управления отклоняться от параметров порядка, к которому стремится социальная система. Управленческая аномалия в государственной гражданской службе -свойство государственной гражданской службы как подсистемы государственного управления отклоняться от параметров порядка, к которым стремится социальная система, характеризующее ее на всех этапах развития. [3, С. 84]

Проявление и развитие управленческих аномалий на государственной службе является одной из актуальных проблем развития государственной гражданской службы в Российской Федерации, что обусловлено следующим: 1. Наличие на государственной гражданской службе управленческих аномалий существенно подрывает авторитет данного социального института в глазах общества и снижение его престиж.

Так, проведенный по заказу Центра политического анализа Всероссийским центром изучения общественного мнения (далее по тексту -ВЦИОМ) 5-6 октября 2013 года социологический опрос об отношении граждан России к чиновникам показал, что респонденты оценивают деятельность государственных служащих в большей степени удовлетворительно (так считает 45,16 % опрошенных). [4]

Такая не очень позитивная, но и существенно повышенная по сравнению с предыдущими годами, оценка деятельности государственных служащих обусловлена, в-во-первых, продолжающимся управленческим

кризисом, а, во-вторых, тем, что граждане стакиваются с различного рода аномальными явлениями в системе государственной службы.

Наличие управленческих аномалий на государственной службе в своих работах отмечает А.В. Моруг и относит к ним, в частности, бюрократию, коррупцию и лоббирование. [6, С. 140]

Г.П. Зинченко выделяет следующие аномалии, встречающиеся на государственной службе (определяя их как дисфункции и девиации): ориентация на материальный достаток (жажда наживы), свобода от ответственности, автономия от общества, дискреция административно-правовых норм, дублирование и параллелелизм функций, формализация правил, коррупция, бюрократизм и т.д. [5]

2. Вышеуказанные управленческие аномалии потенцируют деформацию служебных отношений, что в своем итоге приводит к повсеместному распространению коррупции на государственной службе.

Деформация служебных отношений приводит к тому, что, формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы. Эпидемическое распространение этих фактов формирует среду, питающую самую опасную для государства и общества аномалию — коррупцию. [7, С. 25]

Влияние коррупции на административную и социальную среду государственных служащих, трансформацию их нравственных норм и ценностей, корпоративную культуру государственной службы сегодня очень значительное, что не вызывает сомнения.

3. Ряд управленческих аномалий на государственной службе приводят к невозможности осуществления адекватного управления кадровым составом государственной гражданской службы РФ.

К таким аномалиям управления можно отнести, например, непотизм, фаворитизм, отказа от принципа конкурсного замещения вакантной должности (как явный, открытый, так и латентный, скрытый) и т.д.

В заключение отметим, что достижение поставленных Указом Президента РФ от 11.08.2016 № 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" результатов нам видится возможным только в случае снижения уровня распространенности управленческих аномалий на государственной гражданской службе, так как наличие последних является актуальной проблемой развития социального института государственной гражданской службы нашей стране.

Список литературы:

1. Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" // "Собрание законодательства РФ", 15.08.2016, N 33, ст. 5165

2. Банных, Г. А. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе // Чиновник. - 2005. - № 6 (40).

3. Банных Г.А. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе: опыт социологического анализа : опыт социологического анализа : Дис. ... канд. социол. наук : 22.00.08 Екатеринбург, 2006

4. Доклад Центра политического анализа при ИТАР-ТАСС «После «эффективных менеджеров». Новый образ российского чиновника». - М., апрель, 2014 г. [Электронный ресурс] URL: http://centerforpoliticsanalysis.ru/report/read/id/5/page/1 (Дата обращения: 20.11.2016 г.)

5. Зинченко Г.П. Государственная служба: дисфункции и девиации // Чиновникъ. 2002. №1

6. Моруга, А.В. Девиации в системе социального управления в России : диссертация ... кандидата социологических наук : 22.00.08 / Моруга Алексей Владимирович; [Место защиты: Моск. пед. гос. ун-т].- Москва, 2011

7. Романов В.Л. Коррупция как предельная аномалия государственной службы и государственно-общественных отношений // Управленческое консультирование. 2008. №1. - С. 25

8. Социальные нормы и отклонения от них. [Электронный ресурс] URL: http://www.jourclub.ru/9/1568/4/ (Дата обращения: 29.11.2016 г.)

9. Тритенко Е. А. Коррупция в госслужбе // Мир современной науки. 2014. №4 (26).

УДК 32.019.52

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ И УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ.

PUBLIC OPINION AND MANAGERIAL DECISIONS.

Щетинина М.С., аспирант ЮРИУ РАНХиГС

Аннотация. В статье на примерах демонстрируется возрастающая роль опросов общественного мнения при принятии управленческих решений. Рассмотрены факты игнорирования опросных данных, приведшие к негативным последствиям как для органов власти, так и для страны в целом. Сделан вывод, что отказ действовать с учетом стереотипов, ожиданий, настроений российского общества дорого обходится политической элите. И напротив, учет общественных настроений практически всегда приводит к росту общественной поддержки.

Ключевые слова: общественное мнение, управленческие решения, государственная служба, президент, ВЦИОМ, ФОМ, стереотипы, ожидания, настроения, опрос, референдум.

Abstract. The article considers the increasing role of the public opinion surveys in the decision-making process. According to the author, ignoring the survey data may lead to negative consequences for politicians and the country in general. The author concludes that refusal to take into account stereotypes, public moods and expectations may come at a high cost for political elite. On the contrary, keeping in mind public moods would gain public support.

Keywords: public opinion, managerial decisions, civil service, president, VCIOM, POF, stereotypes, expectations, moods, poll, referendum.

Общественное мнение - трудноуловимое, изменчивое и легко поддающееся противоречивым интерпретациям состояние общественного

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

сознания, без которого, тем не менее, невозможно ни представить, ни оценить события общественной жизни.

Что же позволило общественному мнению стать одним из важнейших институтов современного российского социума? Его укоренению в наших реалиях способствовали, с одной стороны, информационно-коммуникационная революция, которая привела политику из высоких кабинетов в дома телезрителей (тем самым резко уронив престиж и статус политиков и подняв значение - и самомнение- простых граждан). С другой -демократизация политической системы, сделавшая источником легитимности любых должностных лиц всенародные выборы (немыслимые без изучения мнений избирателей). Так перемены в одних областях общественной жизни поддерживали и торили дорогу изменениям в других: новообретенные политический плюрализм, демократизация системы власти и либерализация СМИ не дали институту общественного мнения в России исчезнуть так же быстро, как он появился в конце 1980-х годах.

Регулярные замеры общественного мнения, осуществлявшиеся ВЦИОМ начиная с 1991 г., позволили не только зафиксировать расклад мнений советских людей по самым разным вопросам, но и ввели в понятие общественного мнения в повседневный политический оборот. Советское общество впервые за многие десятилетия получило возможность узнать, что оно думает о себе самом, о властях, об их решениях.

То, что роль общественного мнения в нашей политической системе многим политикам кажется даже чрезмерно влиятельной, подтверждается периодическими «информационными войнами» против социологов, якобы мистифицирующих граждан своими данными. Но несмотря на настойчивые попытки унизить и оболгать тех, кто изучает и озвучивает общественное мнение, сам его феномен не исчезает «с радаров» политиков, масс-медиа и влиятельных бизнесменов. Даже в моменты, когда общественное мнение явным образом бездействовало или безмолвствовало, интерес к его

Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь-декабрь) 2016

состоянию со стороны политического класса был неизменно велик. Возможно, первый зафиксированный в литературе случай прямого и непосредственного влияния опросных данных на принятие ключевых решений в российской политике описан Егором Гайдаром: он неоднократно объяснял решительность и бесповоротность действий своего кабинета в начале 1992 г. попавшим в его руки докладом ВЦИОМ. Гайдара, по его словам, ошеломил ответ большинства респондентов на вопрос, когда же улучшится экономическая ситуация в СССР, гласивший: «никогда». Из этого он сделал вывод, что всякие страхи насчет того, что «народ не поймет» радикальные действия «правительства реформ», лишены оснований [1, 79].

Примеры игнорирования данных опросов также довольно часты. Один из таких эпизодов относится к сентябрю 2011 г., когда «рокировка» между Дмитрием Медведевым и Владимиром Путиным в преддверии очередных президентских выборов была публично объяснена тем, что два политика «договорились об этом с самого начала». Рокировка «исходила из ложного предположения, что управляемая демократия стерпит любые перегрузки действиями власти - опасны лишь действия улицы. Но на этот раз общество отказалось это проглотить» [2]. Столь неуважительное отношение к условностям демократической политики стоило правящему режиму, вкупе с рядом других факторов, полномасштабного политического кризиса, стартовавшего уже через несколько месяцев с первым митингом на Болотной площади.

Прежде всего общественное мнение скорее реагирует на внешние раздражители, чем само указывает направление действий [3, 125]; таким образом, первый ход всегда остаётся за политиками, а не за гражданами, и просчитать реакцию заранее бывает непросто. Риск берет на себя сам политик, и наградой ему может быть как огромная популярность, так и всеобщее непонимание (а то и негодование).

Список литературы.

1. Гайдар Е. Т. Гибель империи. М.: Российская политическая энциклопедия, 2006.

2. Павловский Г. Власти, эмоции и протесты в России // Гефтер : [вебсайт]. 2014. 1 июля. URL: http://gefter.ru/archive/12661.

3. Гимаев, И.З. Общественное мнение как фактор повышения эффективности государственного управления в современной России / И.З. Гимаев // Евразийский юридический журнал. 2012. № 3.

АВТОРЫ

Антонченко И. В. Водяницкий А.А. Газдиева Ф. И. Гусев С.А. Даурбекова Х. И. Овчаренко Р.К. Скородинский Г. П. Река А. Ю. Скрипкин А.А. Титов А. Шамшура А.В. Чалаев Х.З. Усмаев Ш. В.