CC BY
39
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ ЗАКЛЮЧЕННЫМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ПЕСТОВА Оксана Юрьевна
Аннотация. Статья посвящена исследованию проблем общественного контроля за пенитенциарной системой в сфере оказания медицинской помощи заключенным. Приведен анализ отчетов общественно-наблюдательных комиссий, выявлены практические проблемы в их работе и предложены способы их решения.
Annotation. The article is devoted to the issues of public control over the penitentiary system in the field of medical care for prisoners. There is the analysis of the records of the public oversight commissions identified practical problems in their work and suggested ways of solving them.
Ключевые слова: общественный контроль, медицинская помощь, охрана здоровья заключенных, пенитенциарная система.
Key words: social control, medical assistance, health of prisoners, prison system.
Основным правовым актом, регламентирующим реализацию общественного контроля за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, является Конституция РФ, в ст. 3 которой закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Общество выступает основным сувереном во всех областях жизни и самостоятельно определяет, как ему организовать свою власть1.
Помимо Конституции РФ, которая регламентирует общественный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих уголовные наказания, существует ряд других нормативных и отраслевых правовых актов. Например, в УИК РФ содержится отдельная глава, которая посвящена учреждениям и органам, исполняющим наказание, и контролю за их деятельностью. Так, в ст. 23 УИК РФ кроме органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, осуществляющих контроль за уголовно-исполнительной системой, возможен и общественный контроль2.
Также в УИК РФ существует норма, толкование которой позволяет отнести ее к общественному контролю за деятельностью учреждений, исполняющих уголовные наказания: в ст. 24 УИК РФ перечисляются лица, имеющие
1 См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 30.
2 См.: Уголовно-исполнительный кодекс Российской Фе-
дерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
право посещать учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, без специального на то разрешения. К ним относятся главы органов местного самоуправления и члены общественных наблюдательных комиссий. Представителям средств массовых информации законодатель разрешил посещать учреждения, исполняющие уголовные наказания, только при наличии специального разрешения администрации этих учреждений либо вышестоящих органов.
Таким образом, анализ гл. 3 УИК РФ, посвященной учреждениям и органам, исполняющим наказание, и контролю за их деятельностью, позволяет нам сделать вывод о том, что общественные объединения, органы местного самоуправления и средства массовой информации осуществляют контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы.
Следующий нормативный правовой акт, в котором закреплено положение о том, что органы местного самоуправления, общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих уголовные наказания, а также деятельность следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством РФ, является Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»3 (ст. 38).
3 Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // СПС «КонсультантПлюс».
Наряду с актами, которые содержат нормы, регулирующие общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, существуют и иные нормативные документы, при толковании которых отдельные их положения можно отнести к правовым основам такого контроля.
Во-первых, это Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»4, в ст. 27 которого перечислены права общественных объединений:
- право на участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;
- право учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;
- право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
- право выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.
Следует согласиться с мнением В.В. Федорова, который в своем исследовании отметил: «...хоть из указанных полномочий отсутствуют прямые контрольные функции общества за деятельностью правоохранительных органов, но, принимая во внимание наличие широкого и узкого смыслового значения понятий общественного контроля за государством, при помощи герменевтического анализа, достаточно обоснованно можно заявить, что, осуществляя данные полномочия, общественные объединения взаимодействуют с государством и тем самым контролируют его функционирование»5.
Во-вторых, это Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федера-ции»6. В соответствии со ст. 2 указанного Фе-
4 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СПС «КонсультантПлюс».
5 См.: Федоров В.В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством : дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 112.
6 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
дерального закона граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. Считается, что данное право может быть реализовано и в отношении уголовно-исполнительной системы.
В-третьих, это Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой ин-формации»7. В ст. 25 данного Закона содержится запрет на воспрепятствование распространению продукции средств массовой информации со стороны граждан, объединений граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, государственных органов.
Средства массовой информации часто привлекают внимание к наиболее острым и ярким темам пенитенциарной системы, тем самым выполняя контрольную функцию за деятельность уголовно-исполнительной системы.
В-четвертых, это Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации»8. Целью создания Общественной палаты РФ является обеспечение независимой экспертизы важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан9. На федеральном уровне Общественная палата РФ выступает в качестве интегрирующего центра системы общественного контроля. В ее структуру входит специальный комитет по контролю за правоохранительными органами, в том числе и за деятельностью уголовно-исполнительной системы.
Анализируя вышесказанное, следует согласиться с В.В. Федоровым, который указал, что нормативная основа осуществления общественного контроля за деятельностью пенитенциарных учреждений противоречива и разрозненна. Нормы, регламентирующие общественный контроль за деятельностью уголовно-
7 Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // СПС «КонсультантПлюс».
8 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
9 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 году // Рос. газ. 2004. 27 мая.
исполнительной системы, указанные в вышеупомянутых нормативных актах, распылены, а их объем, пределы и порядок реализации на законодательном уровне не урегулированы. В связи с этим данный вид контроля носит произвольный и ситуативный характер, что ставит под сомнение системность его реализации10.
Таким образом, было необходимо принятие специального федерального закона, который регулировал бы основы, порядок и пределы общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы. Такой закон был принят, и им стал Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»11 (далее - Федеральный закон № 76-ФЗ). Предметом регулирования данного нормативного правового акта являются правовые основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе (ст. 1 Федерального закона № 76-ФЗ).
Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы осуществляют общественные наблюдательные комиссии (далее - ОНК) и члены ОНК, которые назначаются Общественной палатой РФ (ст. 5, 10 Федерального закона № 76-ФЗ).
Основными формами деятельности ОНК являются:
- посещение мест принудительного содержания;
- рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
- подготовка решений по результатам проведения общественного контроля;
- направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в Российской
10 См.: Федоров В.В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством. С. 116-117.
11 Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об
общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // СПС «Кон-сультантПлюс».
Федерации, Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте РФ, уполномоченному по защите прав предпринимателей в соответствующем субъекте РФ, в Общественную палату РФ, общественную палату соответствующего субъекта РФ, в администрации мест принудительного содержания, общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные государственные органы или их должностным лицам;
- взаимодействие с государственными органами РФ и органами субъектов РФ;
- участие в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие; и др.
Основные полномочия ОНК закреплены в ст. 16 Федерального закона № 76-ФЗ.
Абсолютным новшеством было введение в 2011 г. в Федеральный закон № 76-ФЗ ст. 16.1, посвященной общественному контролю за обеспечением прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, на охрану здоровья. Согласно указанной статье члены ОНК осуществляют контроль за обеспечением права лиц, находящихся в местах принудительного содержания, на охрану здоровья при их нахождении в местах принудительного содержания, при временном помещении их в медицинские учреждения, а также в стационарных (конечных либо промежуточных) пунктах перемещения таких лиц.
Кроме того, члены ОНК вправе с согласия этого лица или его законного представителя знакомиться с медицинской документацией, отражающей состояние его здоровья, беседовать по вопросам оказания медицинской помощи с лицами, находящимися в местах принудительного содержания, медицинских учреждениях.
Данное нововведение незамедлительно повлекло проверки ОНК в медицинских учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Так, например, в отчете ОНК по Волгоградской области за 2013 г. было указано на недостаточное медицинское обслуживание в местах
принудительного содержания: отсутствие полного штата необходимых медработников, врачей-специалистов узкого профиля, вследствие чего оказывалась несвоевременная и не всегда квалифицированная медицинская помощь.
Из 95 материалов на осужденных, представленных в суд для рассмотрения вопроса о досрочном освобождении по основному заболеванию, 39 человек были освобождены, остальным отказано, некоторым неоднократно. Мотивы отказов оставались прежние: большая не отбытая часть наказания, тяжесть совершенного преступления, отсутствие социальных связей. Обращалось внимание на сокращение смертности в местах принудительного содержания: 61 чел. в 2013 г. в сравнении со 102 в 2012 г. Уменьшилось и количество суицидов: 11 чел. в 2013 г. против 19 в 2012 г.
Приведенная статистика, как отмечали члены ОНК по Волгоградской области, свидетельствует о недостаточно эффективной системе медицинского обеспечения лиц, временно изолированных от общества, что оказывает негативное влияние на состояние здоровья граждан в местах лишения свободы в целом12.
В отчете ОНК Алтайского края за 2013 г. отмечалось, что в изоляторе № 2 в целом медсанчасть оснащена необходимым оборудованием и медикаментами, но для неотложной помощи на день посещения отсутствовала воронка (шприц Жане) для желудочного зонда и было недостаточно раствора эуфиллина и анальгетиков. В этом же изоляторе был недостаточным контроль за выполнением назначений врачей. Так, например, лор-врач 31 октября 2013 г. при осмотре Ш., 1977 г. р., диагностировал у него двухсторонний острый отит и назначил лечение, но при наличии в медсанчасти необходимых медикаментов назначения врача до 7 ноября 2013 г. не выполнялись.
В колонии № 5 при посещении членами ОНК Алтайского края было выявлено, что журнал медицинского осмотра поваров, журнал закладки продуктов не прошиты, не скреплены печатью и подписью ответственного лица. Журнал медицинского осмотра поваров ведется с нарушением. Аналогичные нарушения были выявлены в колонии № 10.
В колонии № 5 на момент посещения в обеденное время в журнале уже имелась за-
12 Доклад ОНК по Волгоградской области за 2013 год. URL : www.http://opvlg.ru/onk/?ELEMENT_ID=561
пись о якобы медицинском осмотре лиц, рабочая смена которых начинается лишь с 20.00.
Там же осужденный К., 1975 г. р., страдающий ВИЧ с 2007 г. и хроническим гепатитом В и С с 2011 г., тем не менее был трудоустроен на вредное производство в должности машиниста (кочегара) котельной 28 июля 2012 г. без прохождения предварительного медицинского осмотра.
Осужденный Д., 1979 г. р., работал кочегаром с 10 декабря 2012 г., хотя в медицинской карточке имелась запись о том, что он с 2002 г. страдает гепатитом С. Осужденному не проводилось гепатологического биохимического и серологического обследования на предмет подтверждения или снятия диагноза хронического гепатита и определения активности заболевания.
Членами ОНК Алтайского края также было отмечено, что своим правом на освобождение из-под стражи в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 января 2011 г. № 3 «Правила медицинского освидетельствования подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений» за весь 2013 г. попробовали воспользоваться лишь 11 чел. В отношении двоих медицинской комиссией было принято положительное решение, и суд принял решение освободить их из-под стражи. В 2012 г. на медицинское освидетельствование было направлено 13 чел., и в четырех случаях было принято положительное решение13.
Неутешительная картина складывалась и в Пермском крае. Так, в отчете ОНК по Пермскому краю по состоянию на 1 января 2013 г. было отмечено нарушение права на охрану здоровья заключенных и оказание им медицинской помощи: ветхость отделений в лечебных корпусах, помещениях, где проживают больные осужденные; отсутствие лицензирования отдельных видов медицинской помощи; отсутствие квалифицированных специалистов, препаратов, оборудования. Почти все медицинские учреждения находились в состоянии превышения лимита, в связи с чем возникала проблема качественного оказания медицинской помощи осужденным; неудовлетворительное функционировали отопительные системы и системы энерго- и водоснабжения, что приводило к неэффективному лечению и заболеванию других лиц; температурный режим
13 Доклад ОНК в Алтайском крае за 2013 год. URL : www. http://www.yabloko.ru/regnews/Altai/2014/02/05
в лечебных корпусах, помещениях, где проживали больные осужденные, не соответствовал санитарным нормам (отопление, дополнительное обмундирование, дополнительные одеяла и др.). В некоторых учреждениях сложилась практика отказа в принятии передач с лекарственными препаратами, передаваемыми родственниками осужденных. Также отмечались плохое обеспечение горячим водоснабжением, включая возможность принять душ между периодами помывки в бане, проблема применения дисциплинарных наказаний в лечебных учреждениях с точки зрения соблюдения постельного режима (в некоторых учреждениях тяжело больные осужденные содержались в штрафных изоляторах на общих основаниях), слабое взаимодействие с гражданскими лечебными учреждениями в решении вопросов экстренной транспортировки, проведения операций и лечения, оказания платных медицинских услуг. Представление осужденных к освобождению в связи с болезнью производилось строго по формальным основаниям: в случае длительного тяжелого состояния больного при отсутствии какого-либо необходимого признака, предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. № 54 «О медицин-
ском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью», больной не предоставлялся к освобождению, что обусловливало высокую смертность. Также отсутствовало взаимодействие с муниципальными больницами, поэтому возникала проблема получения дополнительной специализированной медицинской помощи в медучреждениях системы здравоохранения14.
На сегодняшний день в 81 субъекте РФ созданы и функционируют общественные наблюдательные комиссии (ОНК) общей численностью 811 чел.15
Конечно, за рубежом система контроля за качеством медицинского обслуживания в пенитенциарных учреждениях представлена намного шире. В США, например, большое значение придается общественному контролю, который, в отличие от нашего, носит профессиональный характер: проверяющий имеет соответствующую специальность и аккредита-цию16. Все вышесказанное приводит нас к пониманию необходимости совершенствования медико-санитарного обеспечения уголовно-исполнительной системы в самое ближайшее время.
Библиографический список
1. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 году // Рос. газ. - 2004. - 27 мая.
14 Доклад ОНК по Пермскому краю за 2012 год. URL : http://www.pgpalata.ru/texts/0NK%20PK.pdf
15 Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL : www.oprf.ru
16 См.: Пономарев С., Туленков А., Половникова А. За рубежом и у нас // Преступление и наказание. № 2013. № 4. С. 15.
9. Доклад ОНК в Алтайском крае за 2013 год [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www. http://www.yabloko.ru/regnews/Altai/2014/02/05
10. Доклад ОНК по Волгоградской области за 2013 год [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.http ://opvlg.ru/onk/?ELEMENT_ID=561
11. Доклад ОНК по Пермскому краю за 2012 год [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.pgpalata.ru/texts/0NK%20PK.pdf
12. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // отв. ред. В В. Лазарев. - М., 2001.
13. Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]. -Режим доступа : www.oprf.ru
14. Пономарев, С. За рубежом и у нас / С. Пономарев, А. Туленков, А. Половникова // Преступление и наказание. - 2013. - № 4.
15. Федоров, В.В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством : дис. ... канд. юрид. наук. - Владимир, 2006.
