CC BY
8УДК 342.553:06.048.287
Филиппова Н.А.
Filippova N.A.
ОБЩЕСТВЕННЫЙ (ГРАЖДАНСКИЙ) КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ
SOCIETY (CITIZEN) CONTROL IN THE INSTITUTIONS OF SOCIETY PARTICIPATION
В статье показано значение новых институтов гражданского участия в условиях очередного этапа реформы политико-территориального устройства Российской Федерации. Предложено разграничивать институты гражданских инициатив и институты общественного (гражданского) контроля.
The article discusses the importance of the new institutions of civil participation in terms of the next phase of the reform of political and territorial structure of the Russian Federation. It is proposed to distinguish between the institutions of civil initiatives and social institutions (citizen) control.
Ключевые слова: местное самоуправление, предметы ведения, полномочия, гражданское участие, гражданские инициативы, общественный контроль.
Key words: local self-government, objects of reference, powers, citizen participation, citizen initiatives, society (citizen) control.
Российское государство переживает очередную реформу своего политико-территориального устройства. Предыдущая реформа (2003 г.) затрагивала исключительно федеративные отношения, т.е. отношения между двумя уровнями государственной власти [5]. Нынешняя реформа, начало которой приходится на 2014 г., охватывает взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления [4]. Один из ос-новных векторов этой реформы - расширение полномочий субъектов РФ за счет полномочий муниципалитетов.
Поэтому новая реформа в некоторых ключевых моментах совпадает с реализованной десятилетием ранее и продолжает ее. Таким образом, речь идет о стратегическом направлении реформы российского государства. Именно эту стратегию и необходимо понять, чтобы выявить значение другой системной новации в институциональном дизайне России - законодательного регулирования институтов общественного контроля. Вслед за Федеральным законом «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» № 136-Ф3 от 27.05.2014 г. (далее - ФЗ № 136) был принят Федеральный закон № 212-ФЗ от 21.06.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 212) [8].
Реформирование взаимоотношений субъектов Российской Федерации и муниципалитетов осуществляется по нескольким направлениям. Но ключевыми являются четыре. Рассмотрим их подробнее.
Во-первых, по усмотрению субъекта Российской Федерации (региональным законом) могут быть учреждены два новых вида муниципальных образований: городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Мнение населения в этом случае должно быть учтено, но порядок его учета также определяется законом субъекта РФ (на ос-
новании этого закона и нормативного правового акта муниципального образования). Способы учета мнения федеральным законодателем не оговорены, но имеется позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой возможны любые формы учета мнения населения, среди которых местный референдум - лишь одна из форм [9]. В частности, Суд считает, что законодатель вправе ус-тановить «дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ террито-рий, в которых осуществляется местное самоуправление». Это может быть голосование, не являющееся референдумом; решение представительного органа муниципального образова-ния; публичные слушания (такие недавно были проведены в Челябинске) и т.д. Таким образом, региональный законодатель пока что вправе использовать любую форму гражданс-кого участия в принятии такого решения, в том числе и те формы, которые названы в ФЗ № 212. Однако для того, чтобы разделить городской округ как единый местный террито-риальный коллектив на несколько новых субъектов права, необходимо иметь достаточно серьезные основания. Поскольку такое изменение повлечет перераспределение полномочий, «раздробит» некогда единый бюджет, создаст риски организационно-управленческого и политического характера. В этой связи целесообразно определить в федеральном законе единый и высоко репрезентативный способ учета позиции горожан при решении этого вопроса, а именно местный референдум.
Во-вторых, по усмотрению субъекта РФ могут быть перераспределены полномочия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Правовой режим «перераспределения полномочий» используется только по отношению к вопросам местного значения, осуществление которых может быть передано органам государственной власти субъектов Федерации. Они определены ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 (далее - ФЗ № 131) [7], но могут быть установлены и иными (специальными) федеральными законами. Таких законов сегодня более двухсот. «Огосударствление» полномочий муниципалитетов по предметам их ведения (а этот термин давно бы должен быть легализован) означает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления, а это возможно исключительно федеральным законом. Таким законом, определившим правовые рамки для субъектов РФ стал Федеральный закон, «О внесении измнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» № 485-ФЗ от 29.12.2014 г. (далее - ФЗ № 485) [3].
К настоящему времени в девяти субъектах Федерации приняты законы о перераспределении полномочий. Это Приморский край, Ленинградская, Московская, Новгородская, Орловская, Свердловская, Тюменская области, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ. В последнем случае передача полномочий обернулась судебным разбирательством, так как, с точки зрения органов местного самоуправления города Нарьян-Мара, «со стороны органов государственной власти Ненецкого автономного округа произошло злоупотребление правом», а именно: полномочия были переданы произвольно, вопреки ограничениям названного выше ФЗ № 485 [10].
В-третьих, согласно ФЗ № 136, некоторые полномочия поселений теперь должны быть переданы муниципальным районам. Перечень вопросов местного значения для поселений был сокращен втрое. При этом до 1 января 2015 г. сохранялся старый порядок их разграничения. В настоящее время сохранение прежних полномочий поселением возможно одним из двух способов, а именно:
- посредством принятия закона субъекта РФ, закрепляющего за сельскими поселениями все или часть вопросов из числа ранее относившихся к их компетенции и переданных ФЗ № 136 в ведение муниципальных районов;
- посредством передачи органами местного самоуправления муниципальных районов органам местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района;
- соответствующих полномочий на основе заключенных между ними соглашений (в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 14 ФЗ № 131).
Таким образом, и в этом случае у субъекта Федерации возникает новое полномочие учредительного характера применительно к сельскому поселению. На практике более 30 субъектов РФ уже приняли такие законы, которые «возвращают» в том или ином объеме прежние полномочия поселениям, поскольку те осуществляют их эффективно, а передача таких полномочий муниципальным районам лишь ухудшит качество предоставляемых населению социальных услуг. Но у такого status-quo имеется оборотная сторона в виде дефектных норм Бюджетного Кодекса, которые допускают передачу соответствующих доходов только целиком (речь идет о 8 % налога на доходы физических лиц и 20 % единого сельскохозяйственного налога). Иными словами, возможны лишь два варианта регулирования, а именно: либо все старые полномочия в полном объеме сохраняются у поселения, тогда сохраняются и доходы его бюджета; либо и все полномочия, и доходы целиком уходят к муниципальному району. На практике чаще возникает необходимость в сохранении лишь некоторых из полномочий, но способа разделить налоговые поступления в соответствии с принципом бюджетной эквивалентности нет.
Итак, осуществление реформы уже порождает (и будет порождать далее) серьезные коллизии и публично-правовые конфликты, разрешение которых в судебном порядке затруднено. Дело в том, что органы местного самоуправления не наделены правом запроса в Конституционный Суд РФ, а юрисдикция судов общей юрисдикции в этом случае ограничена вопросами соответствия региональных законов федеральным. Между тем, речь все чаще идет о реализации конституционных гарантий местного самоуправления. Очевидно, стоит ожидать конституционной жалобы о нарушении конституционного права на местное самоуправление. Пока же должны быть использованы иные механизмы разрешения возникающих конфликтов.
Традиционным правовым институтом, стабилизирующим властные отношения, является институт выборов. Но и здесь реформа существенно изменила «правила игры», предоставив субъектам РФ возможность самим решить вопрос о выборе способа наделения полномочиями главы муниципального образования и об объеме его полномочий.
При этом региональный законодатель может предоставить решение этого вопроса самим муниципалитетам (тогда выбор будет осуществляться из тех моделей, что закреплены федеральным законом), а может решить этот вопрос сам. В этом случае уставы муниципальных образований будут лишь повторять нормы региональных законов. Наконец, он вправе установить единый порядок наделения полномочиями для глав муниципальных образований в субъекте РФ, а может дифференцированный, в зависимости от вида муниципального образования.
Подчеркнем, что порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления могут быть не только установлены, но и изменены впоследствии законом субъекта Российской Федерации для любых конкретных муниципальных образований, либо для всех муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации. Характерно, что из пяти ныне возможных способов избрания главы муниципального образования наибольшую поддержку получили модели, не предполагающие прямых всеобщих выборов. А это значит, что помимо всех иных негативных последствий (например, роста коррупции), уровень легитимности глав муниципалитетов будет заметно ниже.
Изменения законодательства Югры, как известно, предоставили городским округам и муниципальным районам право самостоятельно выбрать модель наделения полномочиями главы муниципального образования [6], но только из вариантов, не предполагающих прямые выборы. А вот поселения вправе выбрать любую модель.
Таким образом, степень независимости и самостоятельности муниципалитетов в ходе проведенной реформы заметно снизилась. А уровень притязаний граждан по отношению к самой близкой для них публичной власти не только не снижается, но и имеет тенденцию к росту. Если ранее институт муниципальных выборов был эффективным фактором социальной и политической стабилизации, сегодня этот клапан почти закрыт. Опыта реализации гражданской правотворческой инициативы или проведения местных референдумов у жителей муниципальных образований в нашем округе практически нет. В результате естественная гражданская активность предсказуемо будет выливаться в деструктивные формы протеста. Ответственность за все эти негативные последствия ляжет не на авторов реформы и не регионального законодателя, а на глав муниципальных образований и депутатов местных советов.
В этой связи жизненно необходимо осваивать новые формы гражданского участия, которые предложены федеральным законодательством в качестве дополнения, а иногда и альтернативы институтам прямой демократии. При этом следует согласиться с тем, что существует «дефицит связи» между общественными объединениями и гражданами, т.е. пока гражданское участие остается неэффективным [1]. Более того, возможна конкуренция реальных и имитационных форм гражданской активности, что особенно заметно на региональном уровне реализации власти [2, с. 103]. Это, как уже отмечалось нами ранее, отражает национальные особенности построения институтов гражданского участия в России, а именно: инициативы граждан адресованы не столько органам представительной власти, сколько нацелены на легализацию решений органов исполнительной власти, т.е. образуют российскую модель де-легативной демократии [11, с. 109].
Все формы гражданского участия можно (условно) разделить на две группы. Рассмотрим их подробнее.
Первая группа - это гражданские инициативы. К ним можно отнести ТОС, электронные петиции, гражданскую правотворческую инициативу, такую разновидность инициатив, как РОИ, российскую общественную инициативу.
Общественную инициативу нередко называют интернет-петицией. Но это разные правовые институты по существу (не только по форме). Во-первых, с петицией граждане обращаются к органу власти или должностному лицу, общественную инициативу они адресуют на интернет-портал «Российская общественная инициатива». Функционирование портала и размещение инициатив обеспечивает уполномоченная некоммерческая организация «Фонд информационной демократии». Он же обеспечивает предварительную юридическую экспертизу инициативы. Во-вторых, обращение граждан с петицией всегда имеет результатом официальный ответ от адресата обращения. В случае с общественной инициативой правовые последствия будет иметь лишь та инициатива, которая получит определенный уровень поддержки, отражаемой в итогах интернет-голосования. Для муниципальной общественной инициативы это не менее 5 % от числа граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования. В-третьих, если уровень поддержки инициативы достаточен, Фонд направляет ее в экспертную группу, формируемую федеральным или региональным правительством, либо местной администрацией. Но рабочая группа вправе признать реализацию инициативы нецелесообразной.
Какова эффективность этого института? Из более чем пяти сотен инициатив за два года существования проекта было реализовано всего пятнадцать федеральных иницатив. Граждане, как правило, просто не информированы о возможности такого влияния на процесс принятия нормативных правовых актов и не используют его. Но вполне возможно заявить региональную общественную инициативу о расширении возможностей муниципалитетов и восстановлении прямых муниципальных выборов. Разумеется, имеется возможность внесения обычной законодательной инициативы по этому вопросу, но масштаб гражданской поддержки сделал бы ее реализацию более вероятной. В целом, РОИ регионального уровня
может быть инструментом лоббирования интересов муниципалитетов в процессе принятия региональных законов, затрагивающих местные интересы.
Но самым востребованным инструментом для глав муниципальных образований в условиях изменения порядка наделения полномочиями и неизбежного снижения легитимности должна стать муниципальная общественная инициатива. И тут можно привести любопытные статистические данные. К примеру, в Санкт-Петербурге зарегистрировано 7 местных общественных инициатив. В Москве - 13. В Свердловской области идет голосование по трем местным инициативам, две из них касаются Екатеринбурга, одна - Нижнего Тагила. В Челябинской области - 2, одна по городу Челябинску, вторая - по селу Агаповка. И нет сомнений, что нужные 5 % от численности своего поселения сельчане соберут. Значит, и рабочая группа по решению этого вопроса в местной администрации будет создана. В Тюменской области - 1 инициатива (по г. Тюмени). Но в Курганской области, Ямало-Ненецком округе, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре не зарегистрировано ни одной (!) местной инициативы. Между тем РОИ - это «общественно-политический рентген», способный вскрыть проблему до того, как она станет конфликтом.
Вторая группа институтов гражданского участия - это институты общественного контроля. Их больше, и перечень этих институтов теперь есть в Федеральном законе. К ним отнесены следующие: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания. Перечень открыт.
Кто, согласно ФЗ № 212, наделен правом осуществления общественного контроля? Во-первых, консультативные общественные советы и омбудсмены (Общественная палата РФ; общественные палаты субъектов РФ; общественные палаты (советы) муниципальных образований и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти; общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации); уполномоченные по защите прав (общегражданские и специализированные). Во-вторых, некоммерческие объединения и общественные объединения. Они вправе инициировать и организовывать общественный мониторинг и общественные обсуждения. В-третьих, специально создаваемые структуры (общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; группы общественного контроля; иные организационные структуры общественного контроля). В-четвертых, общественный контроль могут осуществлять и граждане, но лишь в качестве общественного инспектора или общественного эксперта.
Как видим, положения федерального закона об общественном контроле имеют рамочный характер. Они должны быть конкретизированы в региональном законе и нормативном правовом акте муниципального образования. Следовательно, необходим осознанный выбор в пользу нескольких оптимальных для конкретного муниципалитета форм общественного контроля и формирование традиции реализации этих форм. Только в этом случае институты общественного контроля не будут девальвированы, но будут способны компенсировать дефицит форм прямого участия сообществ в осуществлении местного самоуправления.
Литература
1. Задорин И. В., Зайцев Д. Г., Климов И. А. Гражданское участие в России: картография проблем и решений // Полития. 2011. № 1. URL: http://www.zircon.ru/upload/iblock/-fd8/110111 .pdf (дата обращения: 25.04.2015).
2. Какабадзе Ш. Ш., Зайцев Д. Г., Звягина Н. А., Карастелев В. Е. Институт гражданского участия: проверка деятельностью субъектов // Полис. 2011. № 3. С. 88-108.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации : федер. закон № 485-ФЗ от
29.12.2014 г. // Официальный портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru/-laws/acts/1/5256534510601047.html (дата обращения: 17.04.2015).
4. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федер. закон № 136-Ф3 от 27.05.2014 г. (ред. от 03.02.2015) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 17.04.2015).
5. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : федер. закон № 95-ФЗ от 04.07.2003 г. (ред. от 25.11.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 27. - Ч. 2, ст. 2709.
6. Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре : Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 78-ОЗ от 26.09.2014 г. : с изм. от 19.11.2014 г., 20.02.2015 г. URL: http://www.dumahmao.ru/-zclass/thelegaldeviceisstate/mestupr/mestupr_1314.html (дата обращения: 14.04.2015).
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон № 131-ФЗ от 6 окт. 2003 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2003. - № 40, ст. 3822.
8. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федер. закон № 212-ФЗ от 21.07.2014 г. // Рос. газ. - 2014. - 23 июля.
9. По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : определение Конституционного Суда РФ № 214-О-П от 6.03.2008 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. -№ 168, ст. 2092.
10. Предложения по изменению федерального законодательства делегации от г. Нарьян-Мар на парламентских слушаниях 9 апреля 2015 года «Вопросы реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Официальный сайт. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/-050056054124049057055049.html (дата обращения: 20.04.2015).
11. Филиппова Н. А. Новые институты гражданского участия в России как национальный вариант делегативной демократии // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН. 2013. Т. 13. Вып. 2. С. 101-114.
