CC BY
138УДК 323.213 ББК 66.71
Елена Григорьевна Дьякова
доктор политических наук, ведущий научный сотрудник отдела философии Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург. E-mail: [email protected]
Анна Давидовна Трахтенберг
кандидат политических наук, старший научный сотрудникотдела философии Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург. E-mail: [email protected]
ОБЩЕСТВЕННЫЕ СОВЕТЫ
ПРИ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ1
Роль общественных советов в борьбе с коррупцией рассмотрена с позиции теоретической модели «принципал-агент», в рамках которой институты гражданского общества занимают место принципалов, а для успешной борьбы с коррупцией необходима их мобилизация и координация. Показано, каким образом в российском законодательстве осуществляется институционализация совещательно-консультативных органов как субъектов общественного контроля, призванных реализовать целый комплекс антикоррупционных практик. На основе мониторинга, проведенного в Уральском федеральном округе в I полугодии 2015 г., сделан вывод о том, что потенциал общественных советов как субъектов общественного контроля используется недостаточно. Рассмотрены пробелы в законодательстве и организационной работе, препятствующие общественным советам в полной мере реализовать свои полномочия. Проведен анализ «перезагрузки» функционирования общественных советов, которая в настоящее время осуществляется на федеральном уровне и направлена на повышения качества их экспертной работы, в том числе в сфере противодействия коррупции.
1 Авторы выражают благодарность аппарату полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе за содействие при сборе материалов о деятельности общественных советов при региональных органах исполнительной власти Уральского федерального округа.
Ключевые слова: коррупция, принципал, агент, совещательно-консультативные органы, нормативно-правовая база, общественная палата, общественный совет.
Борьба с коррупцией - чрезвычайно сложный, многоплановый процесс, в котором участвуют множество акторов, различающихся как по уровню и объему полномочий, так и по месту в системе государственного управления и в социальной структуре общества.
Существуют разнообразные модели, описывающие взаимодействие данных акторов. Одна из самых популярных, так называемая модель «принципал-агенты», предполагает, что сама возможность коррупции возникает в силу асимметрии между принципалом и агентами по параметру «уровень информированности о ситуации». Принципал, не владея всей полнотой информации, вынужден передать агентам дискреционные полномочия, что создает возможность для коррупции. Соответственно, основными способами борьбы с ней становится повышение информированности принципалов и уменьшение дискреционных полномочий агентов [Eisenhardt : 1989].
Однако, как показало дальнейшее развитие модели «принципал-агенты», одного внутреннего контроля оказывается недостаточно. Он должен быть дополнен контролем внешним, когда в роли принципалов выступают уже не представители органов власти, а СМИ и институты гражданского общества [Schedler: 1999]. Именно представители гражданского общества зачастую располагают той самой конкретной информацией о проявлениях коррупции и ее механизмах, нехватка которой мешает принципалам из органов власти контролировать своих агентов. Как показано в успевших стать классическими работах Р. Клитгаарда (анализировавшего коррупцию в данной парадигме), для успешной борьбы необходим не только жесткий внутренний контроль, но и мобилизация внешних акторов и координация их усилий [Ю^ааМ: 2000].
Таким образом, можно сформулировать исходную проблему: как осуществляется мобилизация и координация действий внешних акторов?
Принципиальную возможность их мобилизации в российских условиях создает Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.
№ 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [Федеральный закон № 273-Ф3: 2010]. В нем указано, что противодействие коррупции включает в себя не только деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но и институтов гражданского общества в пределах их полномочий (ст. 1, п. 2).
Сотрудничество государства с институтами гражданского общества относится к числу основных принципов противодействия коррупции (ст. 2). В число главных направлений деятельности государственных органов в сфере противодействия коррупции входит создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с институтами гражданского общества, принятие мер, направленных на привлечение граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению, а также создание механизмов общественного контроля за деятельностью государственных органов (ст. 7, п. 2-4). То есть институты гражданского общества могут участвовать в борьбе с коррупцией через воздействие на общественное сознание и через организацию общественного контроля.
В качестве внешних акторов представители гражданского общества могут действовать по собственной инициативе. Например, граждане могут сообщать в органы власти о фактах коррупции, а некоммерческие организации считать борьбу с коррупцией главным направлением деятельности.
В настоящее время в России действуют 240 общественных организаций, в уставах которых в качестве цели деятельности указано противодействия коррупции [Костромин: 2015]. Так, массовое общественное объединение «Общероссийский народный фронт» с 2013 г. реализует проект «За честные закупки», направленный на борьбу с коррупцией в сфере государственных закупок. В рамках проекта была подготовлена «Серая книга», в которую занесено описание основных способов мошенничества при оформлении государственных заказов и способы его преодоления. Также в рамках проекта реализуется социальная образовательная кампания для разных групп населения - инвалидов, студентов, пенсионеров. Таким образом, ОНФ одновременно осуществляет общественный контроль и повышает уровень правовой культуры граждан.
Однако исходя из модели «принципал-агент» можно представить и другой вариант взаимодействия акторов при борьбе с коррупцией, когда органы власти сами содействуют формированию внешних принципалов и осуществляют их мобилизацию на борьбу с коррупцией.
Вопрос о том, как осуществляется мобилизация внешних акторов - это прежде всего вопрос об институциональном оформлении участия гражданского общества в борьбе с коррупцией. Недостаточно ограничиваться только изучением антикоррупционной деятельности некоммерческих организаций - необходимо исследование правового обеспечения управленческих технологий, обеспечивающих реализацию возможностей некоммерческих организаций и активных граждан для борьбы с коррупцией и «встраивающих» институты гражданского общества в антикоррупционную деятельность.
Пока такие технологии изучены не слишком хорошо. Основное внимание уделяется действиям органов власти, направленным на повышение правовой культуры граждан с целью вовлечь их в антикоррупционную активность. Например, И.В. Тепляшин подробно проанализировал такие технологии как обеспечение доступа граждан и организаций к информации о противодействии коррупции в органах власти, установление обратной связи с получателями государственных услуг, формирование механизма социального осуждения коррупционера и другие методы [Тепляшин: 2009].
Между тем органы власти не только занимаются антикоррупционной пропагандой, но и формируют консультативно-совещательные органы, главной функцией которых является функция общественного контроля. Эти органы выступают инструментами воздействия общественности на публичную политику, проводимую органами власти [Руденко: 2007, с. 119]. Как показывает мировой опыт, для того чтобы такое воздействие было эффективным, консультативные органы должны иметь внутреннюю формализованную структуру. Они должны быть формально созданы на основании публично-властного предписания (нормативного акта). При этом решение о создании общественного совета, инициированное государственными органами, обязательно должно быть поддержано представителями общественного сектора [Общественные советы...: 2011].
Достаточно долгое время формирование консультативно-совещательных органов осуществлялось в Российской Федерации на основе ведомственных актов, задающих им функции и полномочия. Приведем пример: Приказом Министра внутренних дел от 13 сентября 2001 года № 812 в целях привлечения представителей общественных и профессиональных объединений, творческих работников к разработке основных направлений государственной политики в области внутренних дел, укрепления законности, повышения правовой культуры сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, а также усиления участия МВД в формировании демократического правового государства и гражданского общества был образован консультативный орган - общественный совет [Липчанская: 2009, с. 29].
Переход к качественно новому этапу, на котором началось системное формирование совещательно-консультативных органов, был связан с появлением такого органа публичного управления как Общественная палата РФ (О правовом статусе ОП РФ см. [Руденко: 2007, с. 118]). Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» была не только создана Общественная палата РФ, но и затронут вопрос формирования общественных советов. Согласно ст. 20 закона в первоначальной редакции Совет Общественной палаты РФ получил право обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при данном органе (п. 1 ст. 20) [Федеральный закон № 32-ФЗ: 2005]. При этом если порядок формирования, полномочия и функции Общественной палаты Российской Федерации были прописаны в законе достаточно подробно (что позволило в дальнейшем принять соответствующие региональные законы), то общественные советы только упоминались в качестве возможной формы учета и согласования интересов различных социальных групп населения, на которые направлены принимаемые органами власти решения.
Однако важный шаг был сделан: теперь общественные советы на федеральном уровне стали формироваться не на основе ведомственных актов, а на основе указов Президента РФ (от 4 августа 2006 г. № 842; от 23 мая 2011 г. № 668) и постановле-
ний Правительства РФ (от 2 августа 2005 г. № 481). На региональном уровне формирование общественных советов стало регулироваться распоряжениями высших должностных лиц и высших административных органов.
Тем не менее вопрос о том, каким образом такие консультативные органы как общественные советы могут и должны участвовать в борьбе с коррупцией, в юридическом плане так и не был прояснен. Данный пробел сохранялся и в дальнейшем. В результате в Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 гг. [Указ Президента РФ № 226: 2014] разработчики ограничились рекомендацией общественным палатам и общественным организациям подготовить и осуществить комплекс просветительских мер, направленных на формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции (п. 23).
Общественная палата РФ как орган публичного управления рассматривает формирование нетерпимости к коррупционным проявлениям и правовое просвещение граждан в качестве важного направления деятельности. Уже в первый год ее работы была выпущена специальная памятка «Если у вас вымогают взятку» [Общественная палата.: 2006]. В 2011-2013 гг. Общественная палата ежегодно готовила «Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики». В подготовленном ОП РФ «Докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 год» указано, что ОП РФ проводит общественный мониторинг состояния гражданского общества с точки зрения готовности участвовать в реализации антикоррупционной политики, осуществляет регулярную работу с обращениями граждан, а также занимается их правовым просвещением в вопросах противодействия коррупции [Доклад о состоянии.: 2014, с. 152].
По итогам мониторинга 2014 г. был сделан вывод, что «основной причиной сохранения коррупционной угрозы является не столько пассивность власти или допущенные ею ошибки при разработке и реализации антикоррупционной политики, сколько отсутствие активной и осознанной поддержки такой политики со стороны общества и бизнеса». Потому необходимо сосредоточить основные усилия на консолидации участия
в противостоянии коррупции всего гражданского общества, бизнеса и здоровой части государственного аппарата. Однако в качестве конкретных механизмов консолидации были предложены только антикоррупционные общественные приемные для оказания практической помощи гражданскому обществу в противодействии коррупции [Доклад о состоянии...: 2014, с. 154]. В октябре 2015 г. в Общественной палате начала работу «Школа антикоррупционного права» - площадка для диалога практиков и экспертов в сфере противодействия коррупции [Институты гражданского общества.: 2015].
В деятельности региональных общественных палат противодействие коррупции занимает менее значимое место. Антикоррупционная работа ведется в основном в форме организации общественных слушаний, круглых столов и семинаров. Заметно реже проводятся мероприятия более высокого уровня, в частности конференции.
В этом плане заслуживает внимания опыт Общественной палаты Ямало-Ненецкого автономного округа: территориальные комитеты ОП ЯНАО регулярно проводят конференции, посвященные участию гражданского общества в борьбе с коррупцией. Например, 15 октября 2015 г. конференция на тему «Роль граждан и общественных организаций в борьбе с коррупцией» состоялась в г. Новый Уренгой [Роль граждан.: 2015].
В отличие от других общественных палат субъектов Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, ОП ЯНАО не ограничивается только организацией общественного обсуждения мер, необходимых для противостояния коррупции. По инициативе Общественной палаты в округе ежегодно проходит конкурс «Молодежь Ямала против коррупции» по трем номинациям: «Лучший антикоррупционный слоган для антикоррупционного флаера», «Лучший макет для антикоррупционного флаера» и «Лучший урок/Лучшее внеклассное мероприятие по предупреждению коррупционных правонарушений» (предоставляется методическая разработка урока, внеклассного мероприятия, мероприятия по внеурочной деятельности по антикоррупционному просвещению) [Общественная палата Ямало-Ненецкого автономного округа.].
В целом как Общественной палате РФ, так и региональным Общественным палатам пока не удается в полной мере
реализовать весь спектр возможностей в сфере борьбы с коррупцией.
Между тем, согласно принятому почти одновременно с Национальным планом противодействия коррупции Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Общественные палаты и общественные советы, в том числе на региональном уровне, как системообразующие элементы общественного контроля должны не только заниматься формированием в обществе нетерпимости к коррупционному поведению (ст. 5, п. 2.6.), но и содействовать обеспечению прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (ст. 5., п. 2.5.). Это является важнейшим инструментом борьбы с коррупцией, а также предупреждения коррупционных проявлений.
Ключевая роль общественных советов в обеспечении прозрачности деятельности органов власти была подчеркнута и в «Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 20 января 2014 г. № 93-р). В Концепции указано, что открытость федеральных органов власти предполагает активное вовлечение гражданского общества в разработку и реализацию управленческих решений с целью учета мнений и приоритетов граждан, а также создания системы постоянного информирования и диалога.
Максимальная информационная открытость в деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений, выработка прозрачных, честных механизмов замещения должностей в данных органах и учреждениях, более широкое привлечение к оценке проблемы «конфликт интересов» представителей общественности - все это механизмы общественного контроля [Плотников: 2013].
Таким образом, в 2014 г. институты гражданского общества получили новые возможности для антикоррупционной работы в рамках системы общественного контроля. Для институционального оформления этих возможностей Рабочая группа по выработке единых стандартов формирования
и координации деятельности общественных советов в том же году при Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства разработала первый вариант «Стандарта деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение)» [Стандарт деятельности.: 2014].
В Стандарте были определены компетенция, порядок формирования и порядок деятельности общественных советов, а также порядок их взаимодействия с Общественной палатой РФ.
В июне 2015 г. Рабочая группа утвердила второй вариант Стандарта деятельности общественных советов. В нем четко сформулировано, что общественные советы как совещательно-консультативные органы общественного контроля призваны участвовать в антикоррупционной работе, оценке эффективности государственных услуг и кадровой работе федерального органа исполнительной власти [Стандарт деятельности.: 2015, п. 2.1. и 2.2.3].
В Стандарте прописан новый механизм формирования общественных советов, направленный на повышение профессионализма членов общественных советов, минимизацию их зависимости от органов власти, при которых они созданы, предотвращение возможного конфликта интересов. Схема формирования общественных советов была значительно упрощена, при этом роль Общественной палаты РФ заметно повысилась. Согласно Стандарту, 75% кандидатур в общественный совет должна выдвигать Общественная палата, 25% - Экспертный совет при Правительстве [Стандарт деятельности.: 2015] Стандартом предусмотрен набор универсальных требований к кандидатам в общественные советы. Кроме того федеральные органы исполнительной власти получили право выдвигать специфические требования с целью привлечь к деятельности советов компетентных и квалифицированных людей, способных грамотно оценить ход антикоррупционной работы в органе власти.
С целью апробировать новый подход Стандарт было решено внедрить в тех министерствах и ведомствах, где истекает срок полномочий советов, сформированных по старым принципам. В сентябре 2015 г. начался процесс формирования общественных советов в пилотных ведомствах: Министерстве транспорта и Министерстве природных ресурсов РФ.
Таким образом, благодаря «перезагрузке» общественных советов на федеральном уровне антикоррупционная составляющая их деятельности начала выходить на новый уровень.
Институционализация деятельности общественных советов на региональном уровне опирается на принципы и механизмы, заложенные Федеральном законе № 212-ФЗ и «Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти». В то же время положения Стандарта деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти на региональном уровне отражения пока на нашли: формирование общественных советов осуществляется по менее сложным по сравнению с требованиями Стандарта схемам, требования к квалификации членов Совета, как правило, не проработаны.
На 1 июля 2015 г. в Уральском федеральном округе было принято три региональных закона об общественном контроле:
- Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 96-ОЗ «Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» от 19 ноября 2014 г.;
- Закон Тюменской области № 5 «Об осуществлении общественного контроля в Тюменской области» от 25 февраля 2015 г.;
- Закон Челябинской области № 155-ЗО «Об общественном контроле в Челябинской области» от 13 апреля 2015 г.
Закон Челябинской области - единственный, в котором подробно прописан порядок формирования общественных советов как субъектов общественного контроля. В то же время во всех трех законах отсутствует упоминание о том, что общественные советы призваны участвовать в антикоррупционной работе.
В остальных трех субъектах Федерации УрФО в 2015 г. шла подготовка к принятию соответствующих законов, поэтому их еще можно дополнить антикоррупционной составляющей.
Конкретный порядок формирования и регламент деятельности общественных советов на региональном уровне регулируется следующими нормативно-правовыми актами:
- Постановление Правительства Тюменской области от 25 апреля 2013 года № 131-п «О порядке образования и Типовых правилах организации деятельности общественных советов при исполнительных органах государственной власти Тюменской области» (редакция от 30 декабря 2014 г.).
Общественные советы определяются в постановлении как экспертные и консультативные органы, уполномоченные на предварительное рассмотрение нормативных правовых актов и привлекаемым по решению органа власти к рассмотрению отдельных вопросов, касающихся деятельности органа власти (п. 21). Функция противодействия коррупции специально не оговаривается.
- Постановление Правительства Свердловской области от 7 февраля 2014 г. № 65-пп «Об утверждении порядка образования общественных советов при областных исполнительных органах государственной власти Свердловской области». В данном постановлении указано, что органы власти самостоятельно определяют основных направления деятельности общественных советов (п. 7.1), их роль в антикоррупционной работе специально не оговаривается.
Следует отметить, что 29 июля 2015 г. было принято Постановление Правительства Свердловской области № 691-ПП «О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 7 февраля 2014 г. № 65-пп», в соответствии с которым порядок формирования общественных советов был приведен в определенное соответствие с федеральным стандартом. Так, в данном постановлении были несколько расширены полномочия Общественной палаты Свердловской области по формированию общественных советов (гл. 2, п. 5 и 6).
- Постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 декабря 2014 г. № 142 «О порядке образования общественных советов и типовом положении об общественном совете при исполнительном органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа -Югры». В Типовом положении в качестве одного из основных направлений деятельности общественных советов указано участие в мероприятиях исполнительного органа власти антикоррупционного характера и в кадровой политике (п. 2.2).
- Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 апреля 2015 года № 322-П «Об утверждении Типового положения об Общественном совете при исполнительном органе государственной власти». Хотя в Типовом положении противодействие коррупции не входит в число основных задач общественного совета, однако в нем указано,
что общественные советы должны участвовать в мероприятиях органов власти антикоррупционного характера (п. 2.2. «г»).
В Челябинской области деятельность общественных советов регулируется на уровне указанного выше регионального закона. В Курганской области региональные органы исполнительной власти, напротив, принимают собственные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок формирования и деятельности общественных советов, а единого нормативно-правового акта на региональном уровне не существует.
Перечисленные региональные нормативно-правовые акты были приняты в течение 2013-2015 гг. с учетом федерального законодательства. Однако такое направление деятельности общественных советов как противодействие коррупции в них отражено слабо.
Проведенный нами анализ основных направлений деятельности 124 общественных советов при региональных органах исполнительной власти пяти субъектов Федерации, входящих в состав УрФО1, показал, что советы осуществляют антикоррупционную работу только в 29, что составляет 23,3% от общего их числа. Чаще всего были указаны такие направления деятельности общественных советов как информирование граждан о работе органов власти (50,8% положений) и взаимодействие с общественными объединениями/организациями и гражданами (48,3%) (см. табл.) [Общественные советы ...: 2015, с. 39].
Ситуация при этом достаточно сильно различалась по субъектам Федерации.
На общем фоне резко выделялся Ханты-Мансийский автономный округ, в котором 70,9% положений об общественных советах содержат пункт о борьбе с коррупцией. В остальных субъектах Федерации борьба с коррупцией упоминалась гораздо реже.
Таким образом, пока единое представление о функциях общественных советов при региональных органах исполнительной власти по противодействию коррупции отсутствует.
1 Поскольку в Челябинской области происходила «перезагрузка» общественных советов в соответствии с № 155-ЗО «Об общественном контроле в Челябинской области», данные по Челябинской области не были включены в анализ.
Таблица
Направления деятельности общественных советов при региональных органах исполнительной власти (РОИВ) Уральского федерального округа (на 1 июня 2015 г.)
Направления деятельности Количество упоминаний в положениях о деятельности общественных советов Доля общего количества положений об общественных советах, %1
Информирование граждан о деятельности РОИВ 63/1 50,8/1
Взаимодействие с общественными объединениями/гражданами 60/2 48,3/2
Экспертиза нормативно-правовых актов 40/3 32,2/3
Изучение общественного мнения 35 28,2
Независимая оценка и контроль качества услуг 34 27,4
Общественная экспертиза 33 26,6
Противодействие коррупции 29 23,3
Участие в работе аттестационных и конкурсных комиссий 22 17,7
Обсуждение актуальных социальных проблем 19 15,3
Поддержка гражданских инициатив 19 15,3
Общественный контроль 17 13,7
Защита прав граждан 4 3,2
Работа с обращениями граждан 2 1,6
Обмен опытом 1 0,8
Поддержка ветеранов 1 0,8
П р и м е ч а н и е. Сумма по столбцу превышает 100%, так как в каждом положении присутствует несколько направлений деятельности общественных советов.
1 Общее количество Положений совпадает с количеством общественных советов при РОИВ - 124 (напомним, что общественные советы Челябинской области в анализ не включены).
При этом имеет место тенденция перегружать общественные советы общественной экспертизой всех издаваемых в исполнительных органах власти проектов нормативно-правовых документов, что не усиливает, а наоборот, ослабляет антикоррупционную составляющую их деятельности. Члены советов из-за перегрузки не могут сосредоточиться на анализе актов, имеющих высокую социальную значимость и потенциально коррупциогенных. Явно возникла потребность в четкой формулировке того, какие именно нормативно-правовые акты подлежат рассмотрению членами общественных советов.
Еще один пробел связан с отсутствием регламентов, в соответствии с которыми органы власти должны реагировать на результаты деятельности общественных советов. Как известно, общественный контроль не обладает властно-правовым характером и не является строго обязательным [Гриб: 2010], но это не означает, что органы власти могут игнорировать его результаты. Однако в каких формах они должны проявлять свою реакцию, по-прежнему не ясно.
Недостаточно хорошо обстоят дела и с координацией усилий общественных советов на региональном и межрегиональном уровнях, что затрудняет выявление и распространение лучших практик противодействия коррупции.
В целом возможности совещательно-консультативных органов, таких как Общественные палаты и общественные советы, в сфере борьбы с коррупцией пока используются недостаточно. Для ведения полноценной антикоррупционной работы в качестве внешних акторов/принципалов им не хватает соответствующих экспертных навыков. Даже имея определенные полномочия (участие членов общественных советов в работе аттестационных и конкурсных комиссий и в антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов), они не всегда могут их реализовать. Происходящая в настоящее время «перезагрузка» общественных советов направлена в том числе и на решение этой проблемы.
В заключение следует отметить, что 9 августа 2015 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин дал поручение Правительству Российской Федерации совместно с Общественной палатой Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации провести мониторинг
формирования и эффективности деятельности общественных советов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и по результатам мониторинга рассмотреть вопрос о совершенствовании деятельности таких советов с учетом сложившейся практики организации деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (п. 4 Перечня поручений, срок исполнения - 1 июня 2016 года) [Перечень поручений.: 2015]. Выполнение поручения Президента РФ и организация мониторинга позволят определить оптимальные формы и методы формирования общественных советов, а также усилить антикоррупционную составляющую их деятельности.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юрид. мир. 2010. № 3. С. 32-39.
2. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 год. М. : Обществ. палата Рос. Федерации, 2014. 184 с.
3. Институты гражданского общества против коррупции [Электронный ресурс], 12 октября 2015 г. // Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: https:// oprf.ru/1449/2133/1471/2138/newsitem/31225 (дата обращения: 15.10.2015).
4. Костромин В.А. Антикоррупционные НКО, формы, методы и проблемы взаимодействия с государственными институтами власти : выступление на II Всерос. науч. конф. с междунар. участием «Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции», Екатеринбург, 30 сентября 2015 г.
5. Липчанская М.А. Деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти как форма участия граждан в управлении делами государства // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 4. С. 27-30.
6. Общественная палата Российской Федерации выпустила памятку борца с коррупцией [Электронный ресурс] // Lenta.ru. 2006. 27 сент. URL: http://lenta.ru/news/2006/09/27/bribe/ (дата обращения 15.10.2015).
7. Общественная палата Ямало-Ненецкого автономного округа проводит конкурс «Молодёжь Ямала против коррупции» [Электронный ресурс], 02 октября 2015 г. // Официальный сайт Общественной палаты ЯНАО. URL: http://op-yanao.ru/index.php/novosti/ obshestvennaya-palata-yamalo-neneckogo-avtonomnogo-okruga-
provodit-konkurs-molodej-yamala-protiv-korrupcii.html (дата обращения: 15.10.2015).
8. Общественные советы - площадка хороших результатов [Электронный ресурс] // Первое антикоррупционное СМИ. 2015. 09 сент. URL: http://pasmi.ru/archive/127972 (дата обращения: 15.10.2015).
9. Общественные советы в Уральском федеральном округе в 2015 году : мониторинг формирования и эффективности деятельности общественных советов при исполнительных органах власти / под ред. Е.Г. Дьяковой, А.Д. Трахтенберг. Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2015. 248 с.
10. Общественные советы: международный опыт правового регулирования [Электронный ресурс] // Агентство полит. экспертизы. 2011. 24 июня. URL: http://nmnby.eu/news/analytics/3192.html (дата обращения: 15.10.2015).
11. Плотников А.А. Общественный контроль и его потенциал в противодействии коррупции // Вестн. Северного (Арктического) федерал. ун-та. Серия: Гуманит. и социал. науки. 2013. № 2. С. 105-111.
12. Роль граждан и общественных организаций в борьбе с коррупцией [Электронный ресурс], 15 октября 2015 г. // Официальный сайт Администрации г. Новый Уренгой. URL: http://www. newurengoy.ru/7206-rol-grazhdan-i-obschestvennyh-organizariy-v-borbe-s-korrupciey.html (дата обращения: 15.10.2015).
13. Руденко В.Н. Консультативные общественные советы в системе делиберативной демократии // Сравнит. конституц. обозрение. 2007. № 4 (61). С. 116-124.
14. Тепляшин И.В. Роль гражданского общества в противодействии коррупции: общетеоретические аспекты // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Урал. отд-ния Рос. акад. наук. 2009. Вып. 9. С. 516-528.
15. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации», ст. 20, п. 1, первоначальная редакция [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd. ru/document/460117461 (дата обращения 15.10.2015).
16. Федеральный закон от 25 декабря 2010 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс]. URL: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=187058; fld=134;from=172553-5;rnd=176896.6223624574486166;;ts=01768963 9796557929366827 (дата обращения: 15.10.2015).
17. Указ Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года № 226 (ред. от 15.07.2015) «О национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161699/3f23d2207 8dd93d70a5e45d0416ec686f2cd2537/ (дата обращения: 15.10.2015).
18. Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации, состоявшегося 23 июня 2015 года [Электронный
ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации, 09 августа 2015 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/50118 (дата обращения: 15.10.2015).
19. Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение) (утв. Протоколом № 4 заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 20 мая 2014 года) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_126651 (дата обращения: 15.10.2015).
20. Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовое положение) (утв. Протоколом № 3 заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 24 июня 2015 года) [Электронный ресурс]. URL: http://mert. tatarstan.ru/file/File/alsu%20mert (дата обращения: 15.08.2015).
21. Постановление Правительства Свердловской области от 7 февраля 2014 года № 65-пп «Об утверждении порядка образования общественных советов при областных исполнительных органах государственной власти Свердловской области» (ред. от 29 июля 2015 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/ document/453133185 (дата обращения: 15.10.2015).
22. Постановление Правительства Тюменской области от 25 апреля 2013 года № 131-п «О порядке образования и Типовых правилах организации деятельности общественных советов при исполнительных органах государственной власти Тюменской области» (ред. от 30 декабря 2014 г.) [Электронный ресурс]. URL: http:// docs.cntd.ru/document/460117461 (дата обращения: 15.10.2015).
23. Постановление Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры 25 декабря 2014 года № 142 «О порядке образования общественных советов и типовом положении об общественном совете при исполнительном органе государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/411714634 (дата обращения 15.10.2015).
24. Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 апреля 2015 года № 322-П «Об утверждении Типового положения об Общественном совете при исполнительном органе государственной власти» [Электронный ресурс]. URL: http:// docs.cntd.ru/document/428507600 (дата обращения: 15.10.2015).
25. Eisenhardt K.M. Agency theory: An assessment and review // Academy of Management and Review. 1989. Vol. 1, № 14. P. 57-74.
26. KlitgaardR. Subverting Corruption // Finance and Development. 2000. № 6. P. 2-5.
27. Schedler A. Conceptualizing accountability // The self-restraining state - Power and accountability in new democracies / A. Schedler, L. Diamond, & M.F. Plattner (eds.). Boulder, CO : Lynne Rienner Publishers Inc., 1999. P. 13-28.
Elena G. Dyakova, Doctor of Political Science, Leading Researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
Anna D. Trakhtenberg, Candidate of Political Science, Senior Researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
PUBLIC COUNCILS ATTACHED TO EXECUTIVE BRANCH OF PUBLIC ADMINISTRATION AND FIGHT AGAINST CORRUPTION
Abstract: The role of public councils in the fight against corruption is considered in the framework of theoretical model of "principal-agent", according to which civil society organizations take a position of principals with respect to the authorities - agents. Successful fight against corruption requires mobilization and coordination of civil society by the state. The article shows how the Russian lawmaking institutionalizes advisory and consultative bodies as agents of public control designed to implement a set of anti-corruption practices. Based on the monitoring conducted in the Urals Federal District in the 1st half of 2015, the authors conclude that the potential of public councils as agents of public control is underutilized. The authors examine the gaps in legislation and organizational work, which prevent public councils to implement fully their mandate. The authors analyze the "reset" of public councils, which currently takes place at the federal level, and is aimed at improving the quality of their expert work, including the field of combating corruption.
Keywords: corruption, principal, agent, advisory body, regulatory framework, Public Chamber, Public Council.
