CC BY
114
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.572 № 4 (11) / 2016, с. 34-39
ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБСУЖДЕНИЕ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ НАРОДНОГО СУВЕРЕНИТЕТА
(ЧАСТЬ 1)
Татьяна Павловна Корецкая
Челябинский государственный университет, Челябинск, Российская Федерация E-mail: tat-0579@yandex.ru
Рассматриваются порядок и особенности применения процедуры общественного обсуждения с использованием интернет-технологий и без их применения как способов осуществления гражданами Российской Федерации народного суверенитета путем непосредственного волеизъявления. Определяются проблемы, связанные с организацией проведения общественного обсуждения, и предлагаются меры, направленные на преодоление этих недостатков.
Ключевые слова: народный суверенитет, субъекты Российской Федерации, общественный контроль, общественное обсуждение, интернет-технологии.
PUBLIC DISCUSSION AS A WAY OF IMPLEMENTING PEOPLE'S SOVEREIGNTY (PART 1)
Tatiana Koretskaya
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russian Federation
E-mail: tat-0579@yandex.ru
Considers the procedure and peculiarities of application of the procedure of public discussion with the use of Internet technologies and without their use as methods of implementation by citizens of the Russian Federation of sovereignty of the people by direct vote. Identifies not only the problems of their application,
but also offers clear steps to overcome these shortcomings.
Keywords: people's sovereignty, the subjects of the Russian Federation, public control, public discussion,
Internet technologies.
Российское общество все чаще ищет ответы на один из самых острых вопросов политической жизни страны, а именно о том, как реализовать народный суверенитет. Это вопрос о том, каким образом гражданин Российской Федерации может повлиять на работу органов государственной власти и органов местного самоуправления или как он может принять участие в подготовке ими решений вопросов, которые прямо или косвенно затрагивают его собственные интересы и/или интересы его социальной либо профессиональной группы.
Народный суверенитет как основополагающий принцип конституционализма, исходя из Конституции Российской Федерации1, имеет две формы проявления. Первой формой является представительная демократия, когда народ осуществляет власть посредством выборных полномочных пред-
' Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. -4 августа. - № 31. - Ст. 4398.
ставителей, которые принимают решение, выражающее волю тех, кто их выбирал, то есть народа, населения, проживающего на какой-либо конкретной территории. Вторая же форма народного суверенитета представляет собой непосредственное волеизъявление народа по самым различным вопросам государственной или общественной жизни.
Высшей формой непосредственного выражения власти народа являются референдум и свободные выборы, которые тесно переплетаются с представительной демократией, а результат референдума имеет общеобязательное значение для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Но помимо них есть достаточно широкий спектр самых разнообразных и имеющих большое значение видов непосредственной демократии. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» это: отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; жалобы и предложения2. Кроме того, непосредственная демократия проявляется в виде наказов депутатам, отчетов депутатов; митингов; шествий; пикетирований; демонстраций; маршей; петиций и так далее.
Наконец, непосредственная демократия может осуществляться в виде общественного контроля, который наиболее соответствует современному уровню развития общественных отношений и согласно ст. 18 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3 (далее ФЗ № 212-ФЗ) реализуется посредством общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, общественного обсуждения и общественных (публичных) слушаний, в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону. Одним
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ // Российская газета. -2003. - 8 октября.
3 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Российская газета. - 2014,- 23 июля.
из наиболее демократических вариантов осуществления общественного контроля является общественное обсуждение. Согласно ст. 24 данного федерального закона общественное обсуждение представляет собой используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые осуществляют различного рода публичные полномочия. При этом в общественном обсуждении обязаны принимать участие уполномоченные лица указанных органов и организаций, представители граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
К участию в общественном обсуждении привлекаются представители различных профессиональных и социальных групп. К ним также относятся лица, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, выносимое на общественное обсуждение. Само общественное обсуждение проводится открыто и публично. .Любой участник общественного обсуждения имеет право свободно высказывать собственное мнение, а также формулировать предложения по тем вопросам, которые вынесены на обсуждение. Их общественное обсуждение может быть проведено через средства массовой информации, в том числе информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет» (далее сеть «Интернет»).
Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается организаторами строго в соответствии с ФЗ № 212-ФЗ, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Заблаговременно организаторы общественного обсуждения в соответствии с данным федеральным законом обязаны обнародовать информацию о вопросе или вопросах, выносимых на общественное обсуждение, сроках, порядке его проведения и определения его результатов. Для того чтобы все желающие смогли принять участие в обсуждении, организатор должен обеспечить всем участникам общественного обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение. После завершения общественного обсуждения организаторы составляют итоговый протокол, направляемый на рас-
смотрение в органы государственной власти или органы местного самоуправления, а затем обнародуют в соответствии с Федеральным законом № 212-ФЗ, в том числе размещается в сети «Интернет».
Впервые общественное обсуждение исключительно с применением интернет-технологий было проведено в 2010-2012 гг. задолго до принятия ФЗ № 212-ФЗ. Когда к 2009 г. назрела необходимость реформы милиции и системы образования в России, разгорелась настолько серьезная и острая дискуссия, что летом 2010 г. было принято решение об организации в августе и сентябре 2010 г. общественного обсуждения проекта федерального закона «О полиции» с использованием сети «Интернет». Для этого был специально создан интернет-ресурсе «Общественное обсуждение законопроектов» http://zakonoproekt2010.ru (позднее данный ресурс был переименован на http:// zakonoproekt2012.ru) (далее интернет-ресурс). Затем в декабре 2010 - январе 2011 гг. подобная процедура была повторно применена при проведении общественного обсуждения проекта федерального закона «Об образовании»1.
В процессе общественного обсуждения проекта федерального закона «О полиции» было оставлено более 1,5 млн комментариев, а активное и конструктивное участие в обсуждении законопроекта приняло не менее 16 тысяч человек, которые оставили около 40 тысяч комментариев и голосов за них. Авторы «Аналитического обзора (доклада) по комментариям, полученным в ходе общественного обсуждения проекта федерального закона «О полиции»1"' выделили четыре основные группы активных участников обсуждения. К первой категории относились граждане, обеспокоенные соблюдением гражданских прав и законодательных норм. Во вторую группу можно было включить сотрудников правоохранительных органов и членов их семей, обсуждавших социально-
ф Об образовании в Российской Федерации: Доклад об итогах общественного обсуждения проекта
федерального закона // Общественное обсуждение законопроектов. Официальный портал. - http://www. zakonoproekt2011.ru/№law/edu (дата обращения: 05.01.2016); Общественные консультации по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Общественная экспертиза норматив-
ных документов в области образования. Официальный
портал. - http://edu.crowdexpeit.ru/Nyode/64 (дата обращения: 05.01.2016).
5 О полиции: Доклад об итогах общественного
обсуждения проекта федерального закона // Обще-
ственное обсуждение законопроектов. Официальный
портал. - http://zakonoproekt2010.ru/police/ (дата обращения: 05.01.2016). _
экономические проблемы работников милиции (полиции). Третья группа состояла из экспертов различного уровня, внесших наиболее продуктивный вклад в дискуссию. Последнюю группу представляли опытные блог-геры. На основании полученных замечаний и предложений законопроект «0 полиции» был доработан, внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ 27 октября 2010 г., принят Государственной Думой РФ 28 января 2011 г., одобрен Советом Федерации РФ 2 февраля 2011 г., подписан Президентом РФ 7 февраля 2011 г. и вступил в силу с 1 марта 2011 г."
В обсуждении проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» участвовали почти 12 млн человек, но содержательных, обстоятельных и аргументированных комментариев оказалось 10912. В завершении этого общественного обсуждения Комиссия для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее Комиссия) подвела итоги7 и пришла к выводу о необходимости в срок до 30 июня 2011 г. доработать законопроект с учетом полученных замечаний и предложений, а затем представить законопроект на обсуждение образовательному сообществу и направить его осенью 2011 г. на рассмотрение в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, профсоюзы и объединения работодателей. Кроме того, было необходимо инициировать широкую кампанию по информированию населения о принятых решениях.
При этом уже переработанные проекты федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» за 2011-2012 гг. еще дважды выставлялись на различных интер-нет-площадках для общественных консультаций". Так для общественных консульта-ций по доработанной версии законопроекта
'■О полиции : федер. закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Российская газета. - 2011. - 8 февраля; 10 февраля.
7 Об образовании в Российской Федерации: Доклад об итогах общественного обсуждения проекта федерального закона // Общественное обсуждение законопроектов. Официальный портал. - 11Лр://шшжгакопоргое№2011. ги/№1ауу/ес!и (дата обращения: 05.01.2016).
" Общественные консультации по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». - http://zakon.government.ru/laws/ob-obrazovanii-v-rossiyskoy-federacii/ (дата обращения: 05.01.2016); Об образовании в Российской Федерации: Доклад об итогах общественного обсуждения проекта федерального закона // Общественное обсуждение законопроектов. Официальный портал. - http://www.zakonoproekt2011. ги/№кш^и (дата обращения: 05.01.2016).
«Об образовании в Российской Федерации» в 2011 г. был создан интернет-ресурс под названием «Общественная экспертиза нормативных документов в области образования»'', активно действующий до сих пор. По итогам всех трех обсуждений законопроект был переработан и 29 декабря 2012 г. Президентом Российской Федерации уже был подписан Федеральный Закон «Об образовании в Российской Федерации», вступивший в силу с 1 сентября 2013 г.10
Сложно определить эффективность общественного обсуждения проектов федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», так как оно проводилось на нескольких различных интернет-ресур-сах, в связи с чем участникам каждого предыдущего обсуждения необходимо было снова и снова регистрироваться на последующих площадках новых обсуждений для осуществления своего права на участие в них. Представляется, что общественное обсуждение необходимо осуществлять на одном целевом сетевом ресурсе. Это должно позволить намного шире и глубже проработать проект обсуждаемого нормативного правового акта в связи с тем, что заинтересованные граждане Российской Федерации получат возможность наблюдать за прохождением проектом нормативного правового акта всего пути -от первого обсуждения данного проекта и до завершения последнего из проводимых по нему обсуждений, а также опубликования на этом же ресурсе уже обнародованного нормативного правового акта со всеми реквизитами действующего документа. Соответственно, членам экспертной комиссии организаторов, которая после каждого этапа общественного обсуждения должна проанализировать, обработать и собрать в общий аналитический отчет наиболее конструктивные и существенные комментарии и замечания, будет намного проще отследить динамику участия граждан в общественном обсуждении, а также преемственность комментариев и замечаний.
В результате, исходя из положительного опыта использования пилотного проекта новой площадки для общественного обсуждения, 9 февраля 2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подписал Указ № 167 «Об общественном обсуждении проек-
4 Общественные консультации по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». - http://zakon.government.ru/laws/ob-obrazovanii-у-гоз51у5коу-Гес)егасп/ (дата обращения: 05.01.2016).
10 Об образовании в Российской Федерации : федер. закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЭ // Российская газета. - 2012. - 31 декабря.
тов федеральных конституционных законов и федеральных законов»11 (далее Указ Президента № 167), который закрепил за Президентом Российской Федерации право, в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, выносить данные законопроекты на общественное обсуждение, в том числе с использованием сети Интернет, снабжая их необходимыми сопровождающими материалами.
Однако следует отметить, что, во-первых, это относится не ко всем проектам федеральных законов и федеральных конституционных законов, а только к проектам, затрагивающим основные направления государственной политики в области социально-экономического развития. Во-вторых, решающее слово относительно необходимости подвергнуть данный проект общественному обсуждению остается за Президентом. И, в-третьих, согласно п. «б» ст. 1 анализируемого Указа Президента РФ № 167, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации федеральные государственныеорганы, разработавшие (или принимавшие участие в разработке) законопроект, вынесенный на общественное обсуждение, обязаны, в первую очередь, разместить в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта с сопроводительной документацией, включая пояснительные записки и финансово-экономическое обоснование, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием сроков проведения общественного обсуждения. Во вторую очередь, ответственные лица обязаны обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту. В третью очередь, по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения.
Трудно недооценить или переоценить значение этого Указа Президента РФ, так как вовлечение в общественное обсуждение не только лиц, непосредственно связанных
11 Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов : указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 // Российской газета. - 2011. - 11 февраля.
с реформируемыми сферами общественных отношений, но и неопределенного круга граждан, привело к переоценке самим обществом его возможностей влиять на решения органов государственной власти. Этому не в меньшей степени способствовал еще один Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»12 (далее Указ Президента РФ № 601), который обязал Правительство Российской Федерации до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, реализовав несколько мероприятий.
Во-первых, это создание единого ресурса в сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, процессе и результатах их общественного обсуждения. Во-вторых, использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет. И, в-третьих, предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций. Федеральные министерства и органы государственной власти субъектов Российской Федерации с 2011 года стали формировать нормативную базу для организации и проведения общественных обсуждений. Во многом благодаря этим обстоятельствам был принят Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Таким образом, несмотря на незначительный период времени активного применения процедуры общественного обсуждения, а также действия Указа Президента РФ № 601 и ФЗ № 212-ФЗ, накоплен солидный опыт реализации общественных обсуждений как без применения интернет-техноло-гий, так и с использованием исключительно интернет-технологий. Следовательно, есть возможность сравнить оба способа осуществления общественного обсуждения, выявить их достоинства и недостатки и сформулировать предложения по устранению недостатков.
Предмет общественного обсуждения без применения интернет-технологий в Феде-
12 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // Российская газета. -2012.-9 мая.
ральном законе № 212-ФЗ определен очень расплывчато и достаточно широко, так как связан с большим объемом неопределенного круга вопросов, подлежащих общественному обсуждению13. Невозможно и даже нецелесообразно составлять точный список таковых в связи с тем, что это может создать препятствия для организации общественного обсуждения по проблемам, не вошедшим в данный перечень. В отдельных субъектах РФ в качестве предмета общественного обсуждения, например, выступают проекты нормативных правовых актов конкретного субъекта РФ. Так в Архангельской области это проекты нормативных правовых актов Архангельской области11.
Предметом же общественного обсуждения с применением исключительно интер-нет-технологий, первоначально, согласно Указу Президента РФ № 167, были только проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, но не всех, а тех, которые связаны ссоциально-экономической государственной политикой. Однако каждое федеральное министерство, агентство, иное ведомство или другой орган государственной власти Российской Федерации выносит на общественное обсуждение с использованием исключительно интернет-технологий самые разные документы, как их называет, например, Министерство Культуры РФ15, которые входят в их компетенцию и связаны не только с вопросами социально-экономического развития государства. В то же время львиную долю решений органов государственной власти РФ и субъектов РФ можно включить в перечень социально-экономических вопросов. Именно поэтому в ряде субъектов РФ подошли к проблеме определения предмета общественного обсуждения с применением интернет-технологий следующим образом. Например, Правительство Брянской области пишет о региональных правовых актах"';
11 Об основах общественного контроля в Российской Федерации...
14 Об общественном обсуждении проектов нор-
мативных правовых актов Архангельской области : закон Архангельской области от 29 октября 2012 г.
№ 562-34-03 (ред. от 24 октября 2014 г.) // Волна. -2014.-4 ноября.
15 Правила общественного обсуждения // Министерство культуры Российской Федерации. Официальный сайт. Дата обновления: 12.02.2016. - Ьйр://ткгР. ги/ги1е/ (дата обращения 01.10.2016).
16 Аналитический обзор (доклад) по комментариям, полученным в ходе общественного обсуждения проекта федерального закона «О полиции» // Общественное обсуждение законопроектов. Официальный портал. - ЬОр://\Адаш.гакопоргое1л2011.ш/№(}ос/ро1юе/10 (дата обращения: 05.01.2016).
Правительство Республики Коми выносит на обсуждение проекты законов Республики Коми, а также нормативные правовые акты Правительства Республики Коми и органов исполнительной власти Республики Коми17; а Губернатор Забайкальского края закрепляет за собой обязанность выносить на общественное обсуждение с использованием интернет-технологий проекты законов Забайкальского края, разрабатываемые исполнительными
органами государственной власти Забайкальского края1".
Таким образом, предметом общественного обсуждения с применением исключительно интернет-технологий и без их использования можно считать неопределенный круг нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.
17 О порядке раскрытия информации о подготовке органами в системе исполнительной власти Республики Коми проектов нормативных правовых актов Республики Коми и результатах их общественного обсуждения : постановл. Правительства РК от 29 декабря 2014 г. № 560 (в ред. Постановления РК от 7 мая 2015 г. № 206) // Комитет информатизации и связи Республики Коми. Официальный сайт. - http://infosvyaz.rkomi.ru/ ра§е/12946/ (дата обращения 28.09.2016). _
Об утверждении Порядка проведения общественного обсуждения проектов законов Забайкальского края, вносимых Губернатором Забайкальского края : постановл. Губернатора Забайкальского края от 7 ноября 2012 г. № 30 (ред. от 10 июля 2013 г.) // Сайт Губернатора Забайкальского края. - http://ry6ep-натор.забайкальскийкрай.рф/ронас!ок_оЬЬ§а1оуата. html (дата обращения 01.10.2016).
