CC BY
106ОБЩЕСТВЕННОЕ НАБЛЮДЕНИЕ НА ВЫБОРАХ КАК ИНСТИТУТ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПЛОТНИКОВ Андрей Анатольевич,
кандидат юридических наук, доцент, старший преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова. E-mail: plas1972@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрены проблемы нормативного закрепления и практической реализации института общественного наблюдения на выборах в Российской Федерации через призму обеспечения гарантий избирательных прав граждан. Дана критическая оценка действующего законодательного регулирования в данной сфере общественных отношений, обоснована необходимость участия общественности в наблюдении за выборами в целях повышения доверия к избирательному процессу и предотвращения социальных конфликтов.
Abstract: The article considers the problems of regulatory consolidation and implementation of the Institute for public observation of the elections in the Russian Federation through the prism of ensuring guarantees of electoral rights of citizens. Provide a critical assessment of existing legislative regulation in this sphere of social relations, the necessity of public participation in election observation, in order to enhance the credibility of the electoral process and prevent social conflict.
Ключевые слова: выборы, гласность и открытость выборов, общественное наблюдение на выборах, субъекты общественного наблюдения, общественный контроль, легитимность результатов выборов.
Keywords: elections, transparency and openness of elections, public observation of elections, the subjects of public surveillance, social control, legitimacy of the election results
Устойчивость государственного развития в значительной мере зависит от легитимности результатов выборов. Одним из способов повышения легитимности выступает развитие института общественного наблюдения на выборах. Участие общественности в наблюдении за выборами повышает доверие к избирательному процессу, способствует повышению правовой культуры населения. Реализация возможностей общественного наблюдения на выборах выступает фактором, предотвращающим возможные обвинения в фальсификации результатов выборов, способствует обеспечению транспарентности избирательного процесса. Но положительные аспекты общественного наблюдения на выборах могут быть реализованы только при наличии надлежащей правовой регламентации данного института.
В своем идеале «общественное наблюдение на выборах» должно включать в себя контроль со стороны незаинтересованных напрямую в исходе выборов субъектов избирательного процесса, имеющих правовой статус наблюдателя в соответствии с действующим законодательством.
Дискуссионным является вопрос о круге субъектов общественного наблюдения в избирательном процессе.
A.В. Зиновьев и И.С. Поляшова отмечают, что за выборами может осуществляться государственный, общественный и международный контроль. К субъектам государственного контроля они относят Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, избирательные комиссии и органы внутренних дел, к субъектам общественного контроля - наблюдателей и доверенных лиц кандидатов, к субъектам международного контроля - международных наблюдателей [1, с.46].
B.А. Лучин разделяет субъектов избирательных правоотношений, обладающих контрольными функциями, на два класса: официальные и общественные. К первому он относит избирательные комиссии, суды, органы прокуратуры. Ко второ-
му он относит граждан, которые не просто исполняют свой гражданский долг избирателя или иного участника избирательного процесса, а: во-первых, наблюдают за соблюдением законности действий и процедур в процессе выборов или референдумов; во-вторых, готовы и умеют активно действовать, защищая закон, и, в-третьих, предоставляют результаты своих наблюдений на благо общества в виде документов (заявлений, жалоб), например, в общественные организации, общественные палаты или непосредственно публикуют их в средствах массовой информации или в сети Интернет [2, с.43].
Таким образом, В.А.Лучин значительно расширяет круг участников общественного контроля, относя к ним членов избирательных комиссий, кандидатов в депутаты, уполномоченных представителей избирательных объединений, доверенных лиц избирательных объединений и кандидатов, международных (иностранных) наблюдателей, представителей средств массовой информации, наблюдателей и избирателей.
И.Е. Дискин и М.С. Григорьев предлагают правом направления наблюдателей на выборы наделить некоммерческие организации [3].
Впервые категория «общественные наблюдатели» была закреплена в отечественном законодательстве Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, утвержденным Федеральным законом от 26 ноября 1996 года № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [4]. Статьей 19 данного Положения устанавливалось, что при проведении голосования и установлении итогов голосова-
ния на заседаниях избирательных комиссий всех уровней вправе присутствовать общественные наблюдатели, направленные кандидатами, избирателями, избирательными объединениями, общественными объединениями, а также иностранные (международные) наблюдатели. Общественные наблюдатели, направленные кандидатами, избирателями, избирательными объединениями и общественными объединениями, должны были представлять в соответствующую избирательную комиссию уведомление произвольной формы за подписью уполномоченного представителя общественного или избирательного объединения либо кандидата, подтверждающее направление общественного наблюдателя для наблюдения за работой избирательной комиссии, и документ, удостоверяющий личность общественного наблюдателя. Уведомление о направлении наблюдателя избирателями должно было быть подписано не менее чем пятью избирателями соответствующего муниципального образования. При этом не требовалось предварительного уведомления избирательных комиссий о предполагаемом присутствии общественных наблюдателей.
Таким образом, первый опыт законодательного оформления института общественного наблюдения имел неоспоримый демократический потенциал.
В настоящий момент действуют нормы Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [5]. Согласно части 4 статьи 30 данного закона при проведении выборов наблюдателя может назначить зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов. Закон также предусматривает возможность установления института общественного наблюдения посредством использования бланкетной нормы: «Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями». Определенное развитие данная норма получила в той же части 4 статьи 30 Федерального закона № 67-ФЗ: при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления наблюдателя могут назначить субъекты общественного контроля, при этом законодатель уточняет, что это могут быть Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации. При этом общественные палаты субъектов Российской Федерации вправе назначать наблюдателей в избирательные комиссии, расположенные только на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, данные институты, по мнению некоторых исследователей, можно лишь условно назвать субъектами общественного контроля, так как они сочетают в себе одновре-
менно признаки общественных объединений и государственных органов [6, с. 119; 7, с. 138].
Кроме того, следует отметить, что в действующем законодательстве в качестве субъектов назначения наблюдателей уже не обозначены группы избирателей, не представляющие интересы участвующих в данной избирательной кампании кандидатов и списков кандидатов.
Тем не менее, идея общественного наблюдения имеет своих сторонников. Так, еще в феврале 2012 года в Государственную Думу группой депутатов нижней палаты российского парламента был внесен проект Избирательного кодекса Российской Федерации. Вопрос о субъектах назначения наблюдателей нашел в нем свое отражение в статье «Участие общественных объединений в общественном наблюдении», где указано о праве каждого общественного объединения, зарегистрированного на соответствующей территории, назначать наблюдателей в рамках данной территории.
Проект Избирательного кодекса Российской Федерации предполагал, что «общественное объединение, устав которого предусматривает участие в наблюдении за выборами, может быть на основании поданного им заявления зарегистрировано в качестве организации-наблюдателя в зависимости от территории, на которой данное объединение осуществляет свою уставную деятельность» [8].
Такая регистрация, соответственно, проводилась бы в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального образования. После такой регистрации предполагалось, что указанное объединение вправе назначать своих представителей во все избирательные комиссии, действующие на соответствующей территории.
Вместе с тем, данный проект Избирательного кодекса предполагал, что наблюдатель от общественного объединения для допуска в помещение для голосования, должен предъявлять, в том числе, «копию аккредитационного удостоверения, направления от соответствующей аккредитованной организации». Таким образом, закреплялась необходимость прохождения некой аккредитации, о которой в тексте законопроекта более не сказано ни слова.
Такая законодательная схема свидетельствует, что необходимость прохождения процедуры официального подтверждения соответствия организации установленным критериям близка к понятию регистрации в разрешительном порядке. Разрешительный характер регистрации (а соответственно, вытекающая из этого возможность отказа в регистрации уполномоченным органом) существенно нивелирует достоинства института общественного наблюдения и снижает независимость общественного контроля за ходом избирательного процесса.
Позиция о необходимости наделить общественные
объединения правом назначения наблюдателей предложена также Общественной палатой Российской Федерации, которая к субъектам, имеющим данное право относит:
- общественные объединения, в уставах которых имеется соответствующая формулировка о наблюдении за выборами, и которые созданы за год до назначения выборов;
- общественные объединения, имеющие право принимать участие в выборах представительных органов муниципального образования;
- общественные палаты субъектов Российской Федерации;
- Общественную палату Российской Федерации [9].
Нет сомнений, что такой подход к определению
субъектов назначения наблюдателей может стать важным источником повышения доверия к институту выборов со стороны гражданского общества.
Посредством появления в отечественном законодательстве института общественного наблюдения круг субъектов избирательного процесса может пополниться независимыми наблюдателями. Смысл их деятельности будет заключаться в осуществлении контроля за законностью избирательного процесса без привязки к интересам отдельного кандидата (избирательного объединения).
Одним из важных достоинств независимого общественного наблюдения является тот факт, что такие наблюдатели, как правило, не имеют целей и не осуществляют действий, которые направлены на победу или поражение какого-либо избирательного объединения или кандидата на выборах. Группы общественных наблюдателей во многих странах мира продемонстрировали, что, невзирая на личные симпатии и прошлую партийную принадлежность их членов, они способны принимать участие в таких важных политических мероприятиях, какими являются выборы, сохраняя за собой высокую репутацию беспристрастных и объективных наблюдателей [10].
Кроме того, независимое общественное наблюдение является эффективным средством организации и вовлечения в избирательный процесс тех слоев общества, которые не желают или не решаются принять сторону тех или иных политических сил.
По мнению автора настоящей статьи, необходимо наделить правом назначения наблюдателей общественные объединения, отвечающие следующим требованиям:
- в учредительных документах данного общественного объединения должно содержаться положение о возможности наблюдения за выборами;
- данное общественное объединение должно быть зарегистрировано не позднее, чем за год до дня назначения выборов;
- данное общественное объединение должно пройти
регистрацию в заявительном порядке в соответствующей избирательной комиссии.
Существует мнение, что в случае введения гарантированного независимого общественного наблюдения может возникнуть сложность в размещении наблюдателей на отдельных избирательных участках по причине отсутствия необходимых площадей.
Данная проблема действительно имеет под собой определенные основания, но в тоже время, она является именно проблемой организации избирательного процесса и тех органов и должностных лиц, которые должны обеспечивать проведение выборов, но никак не является проблемой самих избирателей и наблюдателей. Не следует возводить техническую проблему в разряд непреодолимых препятствий на пути введения гарантированного на всех уровнях выборов института независимого общественного наблюдения.
Кроме того, развитие информационных технологий привело к тому, что в повседневную жизнь, а также непосредственно в систему выборов внедряются новые технологии, которые позволяют наблюдать за процессом голосования не только лицам, находящимся в помещении для голосования, но и всем желающим гражданам с использованием сети Интернет. Это было реализовано, в рамках ряда федеральных избирательных кампаний через систему веб-камер, установленных в помещениях для голосования на избирательных участках по всей стране.
Данная форма общественного наблюдения во многом нивелирует актуальность технической проблемы размещения потенциально большого количества наблюдателей в помещениях для голосования, что является ее несомненным плюсом.
Достоинством этой формы наблюдения является и тот факт, что весь ход голосования и подсчета голосов может быть зафиксирован на материальном носителе, что в случае определенных нарушений может послужить важным доказательством их наличия. Однако в связи с этим возникает проблема использования данного доказательства в суде, определения степени его допустимости.
Кроме того, возникает закономерный вопрос - насколько статус подобных наблюдателей соответствует содержанию и смыслу статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Представляется, что в данной ситуации необходимы соответствующие уточнения в законодательстве.
Однако у данной формы наблюдения есть определенная возможность влиять на ход и достоверность результатов выборов. Для этого гражданам следует занять активную гражданскую позицию, реагировать, например, через институт обращений, на выявленные нарушения законодательства.
В соответствии с Федеральным законом от 2 апреля
2014 года № 51-ФЗ [11], принятым в целях реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года № 8-П [12], избиратели (они же потенциальные наблюдатели - Примечание автора) имеют возможность обращаться в суд с заявлением о нарушении избирательных прав и отмене итогов голосования на соответствующем избирательном участке.
ственного наблюдения, не смотря на свою очевидную значимость и широкую поддержку в обществе, не получил надлежащего законодательного оформления. Это свидетельствует о непоследовательности воплощения в жизнь провозглашенных принципов (гарантий) гласности, открытости и достоверности выборов.
Институт общественного наблюдения является не-
Проблема в данном случае заключается в том, что в
отъемлемым элементом общественного контроля со стороны институтов гражданского общества, отдельных граждан в отношении функционирования избирательной системы. Активное участие данных субъектов в избирательном процессе способно сформировать чувство общей ответственности за итоговый результат выборов. Наличие правовых возможностей осуществлять общественный контроль на выборах выступает фактором повышения стабильности государственного развития, позволяет предотвратить потенциальные социальные конфликты.
соответствии с правовой позицией Конституционного Суда это может касаться только того избирательного участка, на котором эти граждане принимали участие в голосовании. Что значительно сужает контролирующие возможности граждан. При этом гражданину (избирателю) дозволено обжаловать не все нарушения, а конкретно - нарушения порядка составления списков избирателей, порядка голосования и подсчета голосов.
Подводя итог следует отметить, что институт обще-
Библиография:
1. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Юрид.центр Пресс, 2003. 357 с.
2. Лучин В.А.Общественный контроль на выборах и референдуме: Справочник наблюдателя. М.: Права человека, 2001. 216 с.
3. Новиков К. Общественная палата намерена отрегулировать наблюдение на выборах // Российская газета. 2012. № 200.
4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Российская газета. 1996. № 232.
5. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 106.
6. Чернова Э.Р. Особенности правового статуса Общественной палаты Российской Федерации // Право и государство: история и современность, перспективы развития: Сб. материалов I Всерос. науч.-практ. конференции, 28 сентября 2017 года / Отв. ред. Е.С. Косых. Стерлитамак: Стерлитамакский филиал БашГУ. С.118-122.
7. Соболева Ю.В. Правовое регулирование организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы // Вестник Нижегородского университета им.Н.И. Лобачевского. 2016. № 5. С.138-141.
8. Проект N 28717-6 "Избирательного кодекса Российской Федерации" (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию 29.02.12) // КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=93411#08493155517697981 (дата обращения: 03.02.2020).
9. В Общественной палате предложили разрешить НКО наблюдать за выборами // Новости Полит.Про. URL // http://polit.pro/news/2012-08-30-7770
10. Категории наблюдателей за выборами // Международная организация по наблюдению за выборами CIS-EMO. URL // http:// http://www.cis-emo.net/ru/materials/demokraticheskie-processy/kategorii-nablyudateley-za-vyborami (дата обращения: 03.02.2020).
11. Федеральный закон от 02 апреля 2014 года № 51-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 14. Ст. 1543.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 года № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта "з" пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.В. Андронова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии «Справедливая Россия в Воронежской области» // Российская газета. 2013. № 94.
