CC BY
0
Нехай Асиет Юрьевна
Общественная экспертиза: конституционно-правовой анализ
Рассматриваются основные вопросы, связанные с проблемами и перспективами осуществления общественной экспертизы в Российской Федерации. Анализируются изменения, внесенные в законодательство об общественной экспертизе, исследуются направления совершенствования законодательства в этой части. Отмечается, что всесторонняя проработка видов и форм общественной экспертизы, порядок формирования экспертной комиссии и определение правового значения результатов общественной экспертизы позволят повысить эффективность данного института, его значимость в установлении баланса государственных и общественных интересов.
Ключевые слова: общественная экспертиза, конституционные основы народовластия, гражданское общество, общественный контроль.
Public expertise: constitutional and legal analysis
The article considers the main issues related to the implementation of public expertise in the Russian Federation. The amendments to the legislation on public expertise are analyzed, and the directions of improving legislation in this part are explored. It is noted that a comprehensive study of the types and forms of public expertise, the procedure for forming an expert commission and determining the legal significance of the results of public expertise will increase the effectiveness of this institution, its importance in establishing a balance of state and public interests.
Keywords: public expertise, constitutional foundations of democracy, civil society, public control.
Институт общественной экспертизы играет важную роль в вопросе формирования демократических основ Российского государства, является одной из форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Данное положение основано на ряде конституционных норм, посвященных участию общества в управлении делами государства. Так, в соответствии со ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
По смыслу ст. 18 Конституции РФ обеспечение прав и свобод человека и гражданина -главная задача органов государственной власти [1, с. 34]. Принятие законов является прерогативой государственных органов специальной компетенции и напрямую направлено на регламентацию общественных отношений в соответствии с конституционными целями и задачами.
От степени развития институтов гражданского общества, оказывающих влияние на законодательный процесс, и от форм участия общества в законодательном процессе во многом зависит реализация конституционных положений.
Одной из форм участия общества в управлении делами государства выступает общественная экспертиза, которая среди прочего направлена на повышение эффективности законотворчества, установление баланса частных и общественных интересов в той или иной сфере жизнедеятельности [2, с. 160]. Общественная экспертиза может проводиться как на стадии принятия законодательного акта, так и на стадии его применения.
Следует отметить, что в последнее время издано значительное количество научных работ, посвященных исследованию теоретических и прикладных аспектов общественной экспертизы. Соответствующая правовая база также уже создана.
Общественные формы контроля нашли отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривал возможность общественного обсуждения муниципальных правовых актов. При этом порядок проведения общественной экспертизы в законе не регламентировался.
4 апреля 2005 г. был принят Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который предусмотрел образование указанного общественного орга-
107
на, наделив его полномочиями по осуществлению общественной экспертизы законопроектов с целью проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина, сохранения демократических ценностей и защиты общественных интересов [3]. В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон об общественном контроле) [4] закреплены порядок и основания проведения общественной экспертизы.
В литературе общественная экспертиза, как правило, рассматривается параллельно с другими видами общественного контроля, такими как общественный мониторинг, общественная проверка и др. Одновременно она обладает рядом неоспоримых преимуществ, обусловленных ее организованным и целенаправленным характером.
Рассмотрим нормы Конституции РФ, регламентирующие базовые положения об общественном контроле и общественной экспертизе как формах участия общественности и граждан в решении государственных дел.
Общественный контроль и другие виды общественного участия в управлении делами государства закреплены в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, в которой предусматривается право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей.
Общественная экспертиза является одной из форм непосредственного участия представителей общественности при принятии государственных решений, касающихся наиболее важных вопросов. Действующее законодательство достаточно подробно регламентирует объекты и порядок проведения общественной экспертизы.
В соответствии со ст. 22 Закона об общественном контроле общественная экспертиза может проводиться в отношении проектов каких-либо решений, действий органов государственной власти на предмет их соответствия законодательству, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, защиты прав общественных и других некоммерческих организаций. Таким образом, общественная экспертиза направлена именно на оценку проектов государственных актов и решений с точки зрения соответствия их общественным интересам, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Более детально основания и порядок проведения общественной экспертизы регламентированы решением совета Общественной
палаты от 15 августа 2008 г., которым утверждено Положение о порядке проведения общественной экспертизы (далее - Положение) [5]. Положение содержит большой перечень критериев, которым должен отвечать законопроект. Например, это рассмотрение вопроса о потенциальном вреде для социально-экономических отношений в стране, социальной защищенности людей и т.п.
Целью общественной экспертизы является выявление проблем, которые могут нанести вред правам и свободам человека и гражданина, общественным объединениям в сфере осуществления общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Значительное внимание при проведении общественной экспертизы отводится проверке законопроектов на их соответствие частным интересам. Таким путем достигается баланс государственных, общественных и частных интересов.
Экспертиза проводится обязательно с привлечением представителей общественных организаций и требует наличия специальных познаний.
Значение общественной экспертизы и других подобных форм общественного контроля можно определить через толкование п. 1 ст. 114 Конституции РФ, согласно которому Правительство РФ обеспечивает участие институтов гражданского общества в выработке и проведении государственной политики.
Таким образом, общественная экспертиза может стать тем инструментом, который позволит реализовать данное конституционное положение, не ограничиваясь формальными и общими требованиями.
Однако существует ряд проблем при проведении общественной экспертизы и определении значимости правовых результатов ее проведения. В частности, общественная экспертиза, как правило, рассматривается в основном узко - с позиции участия граждан в формировании государственной политики, как одна из форм народовластия, при этом ее значение и роль неоправданно принижаются.
По нашему мнению, данная форма контроля должна трактоваться и исследоваться с позиций всемерного участия общества в управлении делами государства и учета частных и общественных интересов при принятии какого-либо властного решения, поскольку общественная экспертиза не должна ограничиваться исключительно оценкой законодательных актов на предмет соответствия правам человека и гражданина, а должна носить комплекс-
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2024 • № 2 (88)
108
ный характер, учитывать общественную значимость принимаемого закона, т.е. соответствие принимаемого решения общественным интересам. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «гражданское общество должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод» [6, с. 67].
Безусловно, приоритет в принятии решения принадлежит государству в лице органов власти, однако общественное мнение также должно учитываться при окончательном принятии властного акта.
Институт общественной экспертизы занимает важное место в системе демократических ценностей и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, гарантируя выполнение государственных обязательств перед обществом и соответствие государственных решений общественным интересам. Одновременно общественная оценка государственных решений позволяет самой власти скорректировать то или иное решение с учетом общественного мнения и в конечном итоге не допустить посягательств на общественную безопасность.
Также возникает вопрос о правовой природе решений, принимаемых по результатам проведения общественной экспертизы. Так, заключение по итогам проведенной общественной экспертизы законопроекта, который рассматривается в Государственной Думе РФ, должно содержать оценку концепции самого законопроекта, а также его оценку на предмет соответствия Конституции РФ и действующему законодательству. Такая трактовка критериев и требований общественной экспертизы, на наш взгляд, не в полной мере позволяет реализовать весь ее потенциал, поскольку общественная экспертиза также должна влиять на формирование и реализацию государственной политики государства с точки зрения общественных интересов.
Целью общественной экспертизы является получение государством сигнала от общества о принятии потенциально опасного решения, способного нарушить общественные устои и ценности, создать препятствия для реализации прав и свобод человека и гражданина.
На наш взгляд, следует расширить практику использования данного института как формы общественного влияния на формирование и реализацию государственной политики в Рос-
сийской Федерации. Считаем справедливым предложение о повышении значимости данных заключений путем обязательного учета результатов рассматриваемого вида экспертизы.
В настоящее время заключение Общественной палаты исследуется наряду с другими заключениями на законопроект Советом Федерации, поскольку на законопроект даются заключения и отзывы ответственным комитетом, Правительством РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации. Заключение Общественной палаты носит рекомендательный характер. Однако данный институт с позиции конституционно-правовых норм может получить свое развитие как полноценный инструмент участия представителей общества в оценке того или иного нормативного акта на предмет соответствия частным и общественным интересам. При этом необходимо добавить элемент обязательности самим заключениям, вынесенным по результатам проведенной общественной экспертизы.
Следует отметить, что в настоящее время значение государственных экспертиз, напротив, возрастает.
Так, в 2021 г. вышло распоряжение Правительства РФ, в котором указывались виды экспертиз, которые могли проводиться исключительно государственными организациями. Например, это экспертиза рыночной стоимости объекта недвижимости в случае оспаривания кадастровой стоимости недвижимого объекта [7].
С целью повышения качества общественных экспертиз и их влияния на формирование и реализацию государственной политики в той или иной сфере жизнедеятельности целесообразно пересмотреть порядок формирования самих экспертных комиссий. Предпочтение при формировании экспертной комиссии должно отдаваться специалистам правовых отраслей, которые могут не только оценить законопроект с точки зрения соответствия общественным интересам, но и рассмотреть законопроект с правовой точки зрения. Кроме того, необходимо привлекать представителей молодежи, студентов, аспирантов, преподавателей образовательных организаций, которые в рамках научных мероприятий могут давать оценку законопроекта, что послужит базой для проведения полноценной общественной экспертизы. Представляется целесообразным налаживание тесных взаимоотношений с другими институтами гражданского общества, с политическими партиями, общественными палатами.
Таким образом, потенциал общественной экспертизы, заложенный конституционными нормами, в практической плоскости в полной
109
мере не реализован. Всесторонняя проработка видов и форм общественной экспертизы, порядок формирования экспертной комиссии и определение правового значения результатов
1. Автономов А.С., Попов С.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации». М., 2007.
2. Кучерена А.Г., Дмитриев Ю.А. Гражданское общество в России. Проблемы становления и развития: учеб. пособие. М., 2009.
3. Об Общественной палате Российской Федерации: федер. закон от 4 апр. 2005 г. № 32-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.
4. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от
21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. I. Ст. 4213.
5. Положение о порядке проведения общественной экспертизы: утв. решением совета Общественной палаты Рос. Федерации 15 мая 2008 г., протокол № 4-С (с изм., утв. решениями совета ОП РФ 17 дек. 2010 г.,
22 марта 2012 г.). Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
6. Бондарь Н.С. Конституционный строй как государственно-правовое выражение гражданского общества России // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Саратов, 2003. Вып. 4.
7. Об утверждении перечня видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 16 нояб. 2021 г. № 3214-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 47. Ст. 7923.
общественной экспертизы позволят повысить эффективность данного института, его значимость в установлении баланса государственных и общественных интересов.
1. Avtonomov A.S., Popov S.A. An article-by-article commentary on the Federal Law "On the Public Chamber of the Russian Federation". Moscow, 2007.
2. Kucherena A.G., Dmitriev Yu.A. Civil society in Russia. Problems of formation and development: study aid. Moscow, 2009.
3. On the Public Chamber of the Russian Federation: fed. law d.d. Apr. 4, 2005 No. 32-FZ // Coll. legislation of the Russian Federation. 2005. No. 15. Art. 1277.
4. On the Basics of Public Control in the Russian Federation: fed. law d.d. July 21, 2014 No. 212-FZ // Coll. legislation of the Russian Federation. 2014. No, pt. I. Art. 4213.
5. Regulations on the procedure for conducting public expertise: approved by the decision of the Council of the Public Chamber of the Russian Federation on May 15, 2008, Protocol No. 4-C (as amended by the decisions of the Council of the Public Chamber of the Russian Federation on Dec. 17, 2010, March 22, 2012). Access from the legal reference system "Garant".
6. Bondar N.S. The constitutional system as a state-legal expression of Russian civil society // Constitutional development of Russia: interuniv. coll. of sci. papers. Saratov, 2003. Iss. 4.
7. On approval of the list of types of forensic examinations conducted exclusively by state forensic organizations: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Nov. 16, 2021 No. 3214-r // Coll. legislation of the Russian Federation. 2021. No. 47. Art. 7923.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Нехай Асиет Юрьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: asiet.12061984@ mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.Yu. Nehay, Candidate of Sciences in Jurisprudence, Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: asiet.12061984@mail.ru
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2024 • № 2 (SS)
110
