CC BY
439
Шарихин Александр Егорович
доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]
Общественная безопасность как ключевой элемент Стратегии национальной безопасности Российской Федерации
Статья посвящена генезису основных внутренних угроз — организованной преступности, коррупции, терроризму, правовому нигилизму и др. Исследованы вопросы парадигмы и поэтапного сценария обеспечения национальной безопасности России. Уделено внимание повышению роли прокуратуры Российской Федерации и совершенствованию структуры правоохранительных органов в целях укрепления национальной безопасности России.
Ключевые слова: общественная безопасность, национальная безопасность, организованная преступность, коррупция, терроризм, прокуратура, финансовая полиция.
Закрепление в Конституции Российской Федерации в 1993 г. модели правового государства обусловило формирование и соответствующей системы безопасности, которая на различных этапах российской государственности нашла свое отражение в таких политико-право-выхдокументах как концепция1, стратегия или доктрина.
В настоящее время в Российской Федерации приняты и действуют документы, определяющие стратегические концептцуально-доктри-нальные подходы к обеспечению национальной безопасности и обороне страны, к которым относятся Конституция Российской Федерации, Стратегия Национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., которая была утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 №537, а также принятые на основе этой стратегии Федеральный закон от 28.12. 2010 №390 г. «О безопасности», Концепция общественной безопасности в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 14.11.2013 N Пр-2685) и Военная доктрина Российской Федерации (утв. Президентом РФ 25.12.2014 N Пр-2976) и др.
На первоначальном этапе новой российской государственности основными внутренними угрозами были определены организованная преступность, коррупция, терроризм, правовой нигилизм и др. С целью противодействия этим угрозам внутри предлагались два сценария обеспечения национальной безопасности. При этом как бы на второй план отходили вопросы защи-
ты народа территории и образа жизни, а на первый умение противостоять угрозам.
Первый — посредством концентрации всей оперативно-розыскной деятельности в МВД и второй — посредством усиления Министерства финансов и придания этому ведомству правоохранительной составляющей. Фактически за основу этого сценария была принята операция «Чистые руки» в Италии.
Так, в рамках реализации первого подхода в октябре 1997 г. министр внутренних дел России А. Куликов обратился к Президенту РФ Б.Н. Ельцину, где отметил, что организованные преступные группы и сообщества фактически контролируют отдельные административно-территориальные образования и отрасли экономи-ки1. Здесь необходимо напомнить, что еще в но-
1 Значительная часть преступных доходов, как отмечал А.Куликов идет на подкуп коррумпированных чиновников всех ветвей власти. Представители пре-
ступного мира продвигаются в органы и структуры государственного управления. Правоохранительные органы в ряде регионов утратили свои позиции и не контролируют обстановку. Имеют место факты их сращивания с преступной средой. Подводя итог сказанному, министр заключал: «Считаю целесообразным возложить на меня как заместителя Председателя Правительства, министра внутренних дел Российской Федерации функции координатора оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью, оформив данное решение Вашим Указом. Это по-
ябре 1995 г. в МВД России по приказу министра А. Куликова проводилась операция «Чистые руки» и был издан приказ о наказании высших должностных лиц министерства за связь с организованной преступностью2 но дальнейшего развития операция не получила, как не получила одобрения и предложение А. Куликова, опубликованное в газете «Известия».
По времени это обращение совпало (и возможно, это не случайно) с другим докладом. Так, 16 октября 1997 г. газета «Известия» опубликовала фундаментальный доклад, подготовленный бывшими директорами ЦРУ, ФБР, РУМО, посвященный российской организованной преступности и предъявленный общественности в США. Из этого доклада следовало, что 40% частного бизнеса, до 60% находящихся в государственной собственности предприятий, от 50 до 80% банков в России контролируют организованные преступные группы. По сведениям разработчиков доклада, российские организованные группы в настоящее время имеют связь с преступными формированиями в 50 странах. Если немедленно не принять самые решительные меры, отмечалось в докладе, то Россия рискует превратиться в государство, где будет доминировать преступная олигархия, нормальные отношения с которой будут невозможны. Таким образом, предполагалось начать операцию по борьбе с организованной преступностью, как в Италии, где мафия, коррупция и теневая экономика рассматривались, как формы раковой опухали на теле государства, с которыми надо бороться.
Второй сценарий предусматривал усиление Минфина России посредством создания при этом ведомстве финансовой полиции для борьбы с экономическими преступлениями организованного характера. Разработчики этого проекта принимали во внимания, что правоприменительные органы, активно участвующие в борьбе с наиболее опасными видами экономической организованной преступности, как правило, создаются при Министерстве финансов
зволит в кратчайшие сроки обеспечить реализацию оперативной информации, накопленной в различных ведомствах на лидеров и активных участников организованных преступных формирований и их коррумпированные связи. Провести масштабные межведомственные операции по противодействию организованной преступности и, прежде всего, ее экономической базы». См.: Известия. — 1997. — 15 окт.
2 См.: Известия. — 1995. — 18 нояб.
(Служба внутренних доходов США и Штойфа в Германии, финансовая гвардия в Италии).
Предлагалось сосредоточить не только фискальные, но и правоохранительные функции по борьбе с преступлениями, подрывающими основы экономической безопасности. Необходимость принятия этого подхода аргументировалась тем, что неустойчивость российской экономики породила в 1997 г. ситуацию, когда в разгар азиатского кризиса, ставшего началом великого падения цен на нефть, государство уже не способно было ничего сделать с огромными неплатежами в бюджет. В этой ситуации стали выгодны неплатежи, бартер, увод денег на счета подставных фирм, включая зарубежные. Это явилось следствием отсутствия реального контроля за реальными доходами юридических и физических лиц, действенной налоговой политики.
В совокупности это свидетельствовало о том, что государство теряет контроль за экономической ситуацией, и не способно принять необходимые меры для предотвращений угроз экономической безопасности страны.
Можно предположить, что в качестве официального варианта решения проблем национальной безопасности были выбраны отдельные положения второго сценария, где ключевым звеном стала экономическая безопасность.
Указом президента РФ от 17.12.97 № 1300 была принята Концепция национальной безопасности РФ, ядро которой составила Государственная стратегия экономической безопасности РФ, принятая в 1996 г. (Указ Президента РФ от 29.04.1996 №608). При этом необходимо учитывать, что ключевой элемент национальной безопасности- экономическая безопасность была после «холодной войны» одним из приоритетных направлений в политике США, наряду с поддержанием демократии и соблюдением прав человека. Важными моментами в обеспечении экономической безопасности США являлись повышение конкурентоспособности американских товаров на внутреннем и внешнем рынках, сокращение зависимости страны от иностранных займов и укрепление ее возможностей выполнять международные обязательства в торгово-экономических и других областях, а на государственном уровне для защиты своих национальных интересов США используют меры уголовно-правовой защиты от промышленного и экономического шпионажа3.
3 В США в 1996 г. Палата представителей Конгресса приняла Закон «Об экономическом шпионаже»,
В рамках этого подхода в конце 2000 г. Правительству России было поручено Президентом разработать новую концепцию финансового контроля. Укрепление такого контроля предполагалось реализовывать, опираясь на такие базовые принципы, как формирование необходимой организационно-правовой системы экономической безопасности и формирование комплекса мер по повышению эффективности использующегося в стране ресурсного потенциала. В качестве инструментария для решения этой стратегической задачи на новом этапе предусматривалась разработка и принятие Единой концепции государственного финансового контроля.
В проекте этого документа отмечалось, что в настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. В перспективе ставился вопрос о необходимости разработки закона «Об основах экономической безопасности» и трансформации налоговой полиции в финансовую. При этом важно было определить, какое же государство было построено после распада СССР.
Выступая на секции по государственной и общественной безопасности в научном совете при Совете Безопасности России в 2002 г. академик Б.Н. Топорнин отмечал: «Демократическое правовое государство, чертежи которого разрабатывались на рубеже и в начале 90-х годов, пока еще не готово. Да, многое сделано: есть Конституция, которая по своим по своим параметрам отвечает критериям современной правой мысли, имеется новое законодательство, государство строится на началах обновленного федерализма, установлена система разделения властей и, что самое важное, появилась независимая и сильная судебная власть. Словом нулевой цикл пройден. Стены здания возведены, но достигнутые успехи явно не достаточны. Беда заключается в том, что человеку в таком здании еще очень неуютно, он не чувствует себя защищенным правом и
который предусматривает жестокое наказание для тех, кто попытается выкрасть технологические и коммерческие секреты американских компаний. Лица, обвиненные в экономическом шпионаже в пользу зарубежных государств и фирм, могут быть наказаны до 25 лет лишения свободы, заплатив также штраф в размере 250 тыс. долларов (подробнее см. Шарипов С.А., Шарихин А.Е Теория и практика обеспечения экономической и продовольственной безопасности. — Москва; Казань, 2003. — С. 35—42).
государством».4 Несколько более резкую оценку мы встречаем у других аналитиков. Так, председатель Аналитического совета Фонда «Единство во имя России», доктор исторических наук А.М. Салмин констатировал, что в 1991—2000 гг. в стране сложился политический режим, который условно можно назвать «незрелой демократией», или, если угодно, «недодемократией». От развитой или «либеральной» демократии такой строй отличается как отсутствием целого ряда важнейших для последней институтов, так и наличием многого лишнего для нее — того, что считается «реликтовым» или «злокачественным». К институтам, формирующимся в этой рыночно-бюрократической среде, если отвлечься от чисто криминальных (т.е. искренне и единодушно осуждаемых общественным мнением и добросовестно преследуемых властями) образований, относятся: «олигархи»; «кланы»; «приватизированные» структуры и функции государственной власти5. Схожую оценку дал в своей статье в 2002 г. Есипов В.М., который констатировал: «Под воздействием сформировавшихся криминально-коррумпированных структур в стране происходит качественные изменения, свидетельствующие о движении сложившегося политико-экономического устройства России к мафиозноклановому»6.
Но в последующем эта парадигма национальной безопасности пересматривается, и с учетом новых реалий наблюдается переход к третьему сценарию обеспечения национальной безопасности страны.
Первым шагом в рамках нового сценария стала новая Концепция национальной безопасности Российской Федерации, которая была утверждена Указом президента РФ от 10.01.2000 № 24, где наряду с традиционными угрозами появляется угроза экстремизма. Это было обусловлено началом цветных революций в бывших странах социалистического лагеря, арабских странах и странах, образовавшихся на постсо-
4 Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 3: К 10-летию образования Совета Безопасности Российской Федерации. - М.: МАИК «Наука/ Интерпериодика , 2002. с 139.
5 См.: Салмин А.М. Какую Россию мы строим //Свободная мысль. XXI. — 2003. — № 8. — С. 23—27.
6 См.: Есипов В.М. Криминальная экономика: содер-
жание, характеристика и реакция общества //Реагирование на преступность: концепции, закон, практика. — М., Российская криминологическая ассоциация, 2002. — С.150.
ветском пространстве. И рядом других угроз в экономической сфере7. С этого момента осознается элитой опасность потери суверенитета и территориальной целостности, а экстремизм становится реальной угрозой национальной безопасности нашей страны.
Стремление выработки оптимального механизма реагирования на эту угрозу находит отражение сначала в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, затем в Шанхайской Конвенции «О борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом» от 15.06.01,
В ст.3 указанной Конвенции отмечается, что «экстремизм - какое - либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных формирований или участия в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством сторон.8
7 М. Делягин уже в 2000 г. среди внешних угроз, представляющих опасность для нашей страны выделял следующие:
1) угрозу усиления и даже сохранения сегодняшнего уровня международной изоляции, которая объективно является угрозой уничтожения всей российской экономики, но носит постоянный характер. Нам придется противостоять ей вне зависимости от степени нашей текущей международной изоляции, и единственный способ выстоять - быть сильными, т.е. иметь здоровую экономику. Даже ценой игнорирования зарубежных советов и противостоянию зарубежному давлению;
2) угрозу возобновления «холодной войны» с США. После завершения мирового финансового кризиса США исчерпали возможность противодействия «евро» собственными финансовыми мерами. Косовский кризис позволяет предположить, что, пользуясь глобальным преимуществом в технологиях (в том числе и в технологиях формирования мирового общественного мнения), США начали противодействовать угрозе перевода долларовых активов в «евро» при помощи привычных военно-политических инструментов. Если эта гипотеза верна, США заинтересованы в одностороннем возврате к режиму «холодной войны» и в создании управляемого «локального кризиса» в отношениях с Россией как элемента общей стратегии «глобальной управляемой дестабилизации» и ослабления Европы. См.: Делягин М.Г. Идеология возрождения. Как мы уйдем из нищеты и маразма. - М.: Из-во «Форум». 2000. - С.25.
8 Экстремизм: понятие, система противодействия и прокурорский надзор. Методическое пособие. Под
В последующем принимается Федеральный закон от 25.07.2002 N 114-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии экстремистской деятельности», где раскрывается понятие экстремистской деятельности (экстремизм) и которое постоянно редактируется.
Именно в рамках нового подхода следует рассматривать создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации9, а затем в 2008 г. и подразделений по борьбе с экстремизмом.
Важным этапом, закрепляющим методологические подходы в решении проблем национальной безопасности Российской Федерации, где отражается комплексный подход к решению проблем национальной безопасности страны можно считать принятие 12 мая 2009 г. Указом президента РФ №537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., которая отменила ранее действующую Концепцию национальной безопасности России 2000 г.
В этой Стратегии 2009 г. впервые были определены не только национальные интересы России, угрозы, а точнее источники угроз, механизм обеспечения национальной безопасности, но и особые приоритеты — национальная оборона, государственная и общественная безопасность.
Следующим шагом в развитии нового подхода стало принятие концепции общественной безопасности Российской Федера-ции.10 А в декабре 2015 г была принята «Военная доктрина Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 25.12.2014 N Пр-2976), где вопросы борьбы с экстремизмом также нашли свое отражение.
Обеспечение общественной безопасности определяется в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. В Концепции дается определение общественной безопасности как состояния защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от пре-
ред. проф. А.И. Долговой. М., Российская криминологическая ассоциация, 2009. - С.11.
9 С 2010 г. Следственный комитет Российской Федерации получил самостоятельный статус. Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О Следственном комитете Российской Федерации». КонсультантПлюс.
10 «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 14.11.2013 N Пр-2685). КонсультантПлюс.
ступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Как представляется, при реализации общественной безопасности Российской Федерации также должны быть определены свои приоритеты: кадровая составляющая, научное обеспечение программ по обеспечению общественной безопасности, включая социологический и криминологический мониторинг общества для разработки современной уголовно-правовой по-литики11, которая должна быть, дополнена посредством проведения научно-обоснованных реформ в различных сферах.
В этой связи, как представляется, должна возрасти как координирующая роль органов прокуратуры, так и ее активная роль в разработке новой уголовно-правовой политики и по другим направлениям.
Наряду с уже созданной военной полицией, наверно будет обоснованно поставить вопрос о возможности создании финансовой полиции в России, которая получила бы право на проведение скрытого расследования, включая и финансовое расследование, в отношении организаций мафиозного типа.
Кроме того, надо, наверное, вернуть прокурору необходимые полномочия для руководства предварительным следствием, что необходимо рассматривать в неразрывной связи с восстановлением института судебного следователя или следственного судьи, что имеет место в ряде стран Европы, и было в царской России.
Институциональные изменения должны быть неразрывно связаны с переходом от стратегии противодействия преступности к новой стратегии в борьбе с преступностью, особенно с ее организованными формами - стратегии контроля.
Литература
1. Шарихин А.Е. Научные основы обеспечения экономической безопасности россии посредством оперативно-розыскной деятельности. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / Москва, 2007
2. Шарихин А.Е. Использование результатов ОРД для защиты свидетелей и потерпевших как составная часть
Этот переход представляется вполне реальным, так как в настоящее время уже имеется необходимая инфраструктура для такой стратегии. Это проявляется в том, что в России уже есть система правовой защиты сотрудников правоохранительных органов, защиты свидетелей ииных участников уголовного судопроизводства, созданы механизмы контроля за доходами, по лученными преступным путем 14, имеется институт досудебного соглашения о сотрудничестве, принят ФЗ «О противодействии коррупции». Кроме того, Россия заключила ряд международных конвенций по борьбе с коррупцией и с организованной преступностью, принят ФЗ «О противодействии коррупции, и ряд других законов и подзаконных актов. При этом необходимо учитывать и, то обстоятельство, что Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН «Против транснациональной организованной преступности», в нашей стране имеется возможность имплементации ее положений в национальное законодательство. Это позволяет рассматривать результаты оперативно-розыскной деятельности не только как ориинтирующую информацию, но и в качестве доказательств, а саму эту деятельность как метод скрытого расследования. Принимаяч во внимание вышеизложенное, представляется, что только беспристрастный научный анализ современного состояния и выработка, необходимых мер позволит обеспечить и создать условия для решения стратегических и тактических задач общественной безопасности. При этом необходимо отказаться от отживших стереотипов и руководствоваться при проведении как необходимых мер в сфере национальной безопасности так и реформ, необходимых для формирования здорового образа жизни научным подходом [4] и здравым смыслом, опираясь на традиции, заложенные отечественными реформаторами.
References
1. Sharihin A.E. Nauchny^e osnovy4 obespecheniia e^konomicheskoP bezopasnosti rossii posredstvom operativno-rozy^sknor deiatePnosti. Avtoreferat dissertatcii na soiskanie uchenoP stepeni doktora iuridicheskikh nauk / Moskva, 2007
2. Sharihin A.E. IspoPzovanie rezuPtatov ORD dlia zashchity4 svideteleP i poterpevshikh kak sostavnaia chast4
11 Современное состояниеуголовно-правовой политики России, как отмечал Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. "Чайка, выстппия 18 ноября 2013 г. в Совете Федерации, характеризуется отсутствием четко обозначенных и принятых на соотвeтствуюIцвм уровне концептуальных основ ее формирования.
концепции правовой безопасности. Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 10. С. 18-25.
3. Шарихин А.Е. К вопросу о необходимости разработки и принятия федерального закона «о национальной безопасности РФ». Вестник Московского университета МВД России. 2006. № 6. С. 62.
4. Павлинов А.В. Угрозы безопасности России. Антикоррупционный и антиэкстремистский мониторинг. Монография / Юрлитформ. Москва, 2012. 279 с.
kontceptcii pravovor bezopasnosti. Zakony4 Rossii: opy4, analiz, praktika. 2010. № 10. S. 18-25.
3. Sharihin A.E. K voprosu o neobhodimosti razrabotki i priniatiia federaPnogo zakona «o natcionaPnor bezopasnosti RF». Vestneyk Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2006. № 6. S. 62.
4. Pavlinov A.V. Ugrozy4 bezopasnosti Rossii. AntikorruptcionnyT i antie^kstremistskiP monitoring. Monografiia / Iurlitform. Moskva, 2012. 279 s.
